정보비공개 통지 취소청구 등

1. 사건개요 피청구인은 광명제9R구역에서 주택재개발정비사업을 시행하는 조합으로서 2022. 1. 12. 경기도 광명시 광명동 270-8(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 및 지상 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)에 관하여 토지수용을 원인으로 청구인으로부터 소유권을 이전 받아 소유권이전등기를 마친 자이다. 청구인은 2023. 8. 23. 피청구인에게 ① 월별 자금 입출금 내역(2012년 ~ 현재), ② 지출금 지출 근거 영수증, ③ 조합 통장 사본(2012년 ~ 현재), ④ 최근 7년간 변호사 선임계약서, 수임료 지출근거 영수증, 소장, 답변서, 판결 일체(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)에 대하여 정보공개 청구를 하였으나, 피청구인은 같은 해 8. 30. 청구인에게 「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제124조에 따라 청구인이 조합원 자격을 상실하고 현금청산자로 분류되었다는 사유로 정보비공개 통지(이하 ‘이 사건 통지’라 한다)를 하였다. 2. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. (생략) 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 【도시 및 주거환경정비법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. ~ 8. (생략) 9. “토지등소유자”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 다만, 제27조제1항에 따라 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제8조제7항에 따른 신탁업자(이하 “신탁업자”라 한다)가 사업시행자로 지정된 경우 토지등소유자가 정비사업을 목적으로 신탁업자에게 신탁한 토지 또는 건축물에 대하여는 위탁자를 토지등소유자로 본다. 가. 주거환경개선사업 및 재개발사업의 경우에는 정비구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자 나. 재건축사업의 경우에는 정비구역에 위치한 건축물 및 그 부속토지의 소유자 제124조(관련 자료의 공개 등) ① 추진위원장 또는 사업시행자(조합의 경우 청산인을 포함한 조합임원, 토지등소유자가 단독으로 시행하는 재개발사업의 경우에는 그 대표자를 말한다)는 정비사업의 시행에 관한 다음 각 호의 서류 및 관련 자료가 작성되거나 변경된 후 15일 이내에 이를 조합원, 토지등소유자 또는 세입자가 알 수 있도록 인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여 공개하여야 한다. 1. 제34조제1항에 따른 추진위원회 운영규정 및 정관등 2. 설계자ㆍ시공자ㆍ철거업자 및 정비사업전문관리업자 등 용역업체의 선정계약서 3. 추진위원회ㆍ주민총회ㆍ조합총회 및 조합의 이사회ㆍ대의원회의 의사록 4. 사업시행계획서 5. 관리처분계획서 6. 해당 정비사업의 시행에 관한 공문서 7. 회계감사보고서 8. 월별 자금의 입금ㆍ출금 세부내역 8의2. 제111조의2에 따라 신고한 자금차입에 관한 사항 9. 결산보고서 10. 청산인의 업무 처리 현황 11. 그 밖에 정비사업 시행에 관하여 대통령령으로 정하는 서류 및 관련 자료 ② 제1항에 따라 공개의 대상이 되는 서류 및 관련 자료의 경우 분기별로 공개대상의 목록, 개략적인 내용, 공개장소, 열람ㆍ복사 방법 등을 대통령령으로 정하는 방법과 절차에 따라 조합원 또는 토지등소유자에게 서면으로 통지하여야 한다. ③ 추진위원장 또는 사업시행자는 제1항 및 제4항에 따라 공개 및 열람ㆍ복사 등을 하는 경우에는 주민등록번호를 제외하고 국토교통부령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 공개하여야 한다. ④ 조합원, 토지등소유자가 제1항에 따른 서류 및 다음 각 호를 포함하여 정비사업 시행에 관한 서류와 관련 자료에 대하여 열람ㆍ복사 요청을 한 경우 추진위원장이나 사업시행자는 15일 이내에 그 요청에 따라야 한다. 1. 토지등소유자 명부 2. 조합원 명부 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 서류 및 관련 자료 ⑤ 제4항의 복사에 필요한 비용은 실비의 범위에서 청구인이 부담한다. 이 경우 비용납부의 방법, 시기 및 금액 등에 필요한 사항은 시ㆍ도조례로 정한다. ⑥ 제4항에 따라 열람ㆍ복사를 요청한 사람은 제공받은 서류와 자료를 사용목적 외의 용도로 이용ㆍ활용하여서는 아니 된다. 제137조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다. 1. ~ 11. (생략) 12. 제124조제1항에 따른 서류 및 관련 자료를 거짓으로 공개한 추진위원장 또는 조합임원(토지등소유자가 시행하는 재개발사업의 경우 그 대표자) 13. 제124조제4항에 따른 열람ㆍ복사 요청에 허위의 사실이 포함된 자료를 열람ㆍ복사해 준 추진위원장 또는 조합임원(토지등소유자가 시행하는 재개발사업의 경우 그 대표자) 제138조(벌칙) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. 1. ~ 6. (생략) 7. 제124조제1항을 위반하여 정비사업시행과 관련한 서류 및 자료를 인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여 공개하지 아니하거나 같은 조 제4항을 위반하여 조합원 또는 토지등소유자의 열람ㆍ복사 요청을 따르지 아니하는 추진위원장, 전문조합관리인 또는 조합임원(조합의 청산인 및 토지등소유자가 시행하는 재개발사업의 경우에는 그 대표자, 제27조에 따른 지정개발자가 사업시행자인 경우 그 대표자를 말한다) 【도시 및 주거환경정비법 시행령】 제94조(자료의 공개 및 통지 등) ① 법 제124조제1항제11호에서 “대통령령으로 정하는 서류 및 관련 자료”란 다음 각 호의 자료를 말한다. 1. 법 제72조제1항에 따른 분양공고 및 분양신청에 관한 사항 2. 연간 자금운용 계획에 관한 사항 3. 정비사업의 월별 공사 진행에 관한 사항 4. 설계자ㆍ시공자ㆍ정비사업전문관리업자 등 용역업체와의 세부 계약 변경에 관한 사항 5. 정비사업비 변경에 관한 사항 ② 추진위원장 또는 사업시행자(조합의 경우 조합임원, 법 제25조제1항제2호에 따라 재개발사업을 토지등소유자가 시행하는 경우 그 대표자를 말한다)는 법 제124조제2항에 따라 매 분기가 끝나는 달의 다음 달 15일까지 다음 각 호의 사항을 조합원 또는 토지등소유자에게 서면으로 통지하여야 한다. 1. 공개 대상의 목록 2. 공개 자료의 개략적인 내용 3. 공개 장소 4. 대상자별 정보공개의 범위 5. 열람ㆍ복사 방법 6. 등사에 필요한 비용 【도시 및 주거환경정비법 시행규칙】 제22조(자료의 공개 및 열람) 법 제124조제4항에 따른 토지등소유자 또는 조합원의 열람ㆍ복사 요청은 사용목적 등을 기재한 서면(전자문서를 포함한다)으로 하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 정보공개 청구서, 정보공개 청구에 대한 답변서, 등기사항전부증명서, 이 사건 통지서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2022. 1. 12. 경기도 광명시 광명동 270-8 토지 및 지상 건물에 관하여 2021. 12. 23.자 토지수용을 원인으로 소유권이전등기를 마쳤다. 나) 청구인은 2023. 8. 23. 피청구인에게 ① 월별 자금 입출금 내역(2012년 ~ 현재), ② 지출금 지출 근거 영수증, ③ 조합 통장 사본(2012년 ~ 현재), ④ 최근 7년간 변호사 선임계약서, 수임료 지출근거 영수증, 소장, 답변서, 판결 일체에 대하여 정보공개 청구를 하였다. 다) 피청구인은 2023. 8. 30. 청구인에게 도시정비법 제124조에 따라 청구인은 조합원 자격을 상실하고 현금청산자로 분류되었다는 사유로 정보비공개 통지를 하였다. 2) 본안 전 판단 가) 정보비공개 통지 취소청구에 관하여 「행정심판법」 제2조 및 제3조에 따르면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있는데, 여기서 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적인 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 이는 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의해 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리·의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말한다고 할 것이며, 국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다(대법원 1998. 7. 10. 선고 96누14036 판결, 대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결 등 참조). 기록에 의하면, 청구인은 2022. 1. 12. 피청구인에게 2021. 12. 23.자 토지수용을 원인으로 이 사건 토지 및 건물에 관한 소유권을 이전하여 도시정비법 제2조제9호가목의 ‘토지등소유자’에 해당한다고 보기 어렵고 청구인도 이를 달리 입증한 바 없으므로, 같은 법 제124조에 따라 정비사업의 시행에 관한 자료의 공개를 요청할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다고 인정되지 아니한다. 따라서 피청구인의 정보비공개 통지는 청구인이 피청구인에 대하여 정보공개를 요청할 근거가 없음을 알리는 이른바 ‘관념의 통지’에 해당하고, 그 자체로 청구인의 권리의무관계에 영향을 미치는 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용, 즉 처분에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 심판청구 중 정보비공개 통지의 취소를 구하는 부분은 행정심판의 대상이 아닌 것에 대한 청구로서 부적법하다. 나) 정보공개 의무이행청구에 관하여 청구인은 이 사건 정보를 공개하는 의무이행을 구하고 있으나, 대법원은 의무이행심판의 대상이 되는 부작위란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 의미하고(대법원 1992. 4. 28. 선고 91누8753 판결), 국민의 적극적 행위 신청에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다고 할 것인바, 여기에서 ‘신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것’이라는 의미는 신청인의 실체상의 권리관계에 직접적인 변동을 일으키는 것은 물론, 그렇지 않다 하더라도 신청인이 실체상의 권리자로서 권리를 행사함에 중대한 지장을 초래하는 것도 포함한다고 해석함이 상당하다(대법원 2002. 11. 22. 선고 2000두9229 판결, 대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결 등 참고)고 판시하고 있다. 위 법리에 비추어 볼 때, 의무이행심판 청구를 하기 위해서는 그 전제로서 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 존재해야 할 것인데, 먼저 ‘신청’에 따른 일정한 처분을 요구할 수 있는 권리를 가진 당사자가 행정청에 대하여 일정한 처분을 신청하고 이러한 신청에 대해 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 아무것도 하지 아니하는 상태가 존재하여야 한다. 위 가)항에서 살펴본 바와 같이, 청구인에게는 도시정비법 제124조에 따라 정비사업의 시행에 관한 자료의 공개를 요청할 법규상 또는 조리상의 신청권이 인정되지 아니하므로, 이 사건 심판청구 중 정보공개 이행을 구하는 부분도 행정심판의 대상이 아닌 것에 대한 청구로서 부적법하다. 다) 이 사건 통지의 위법 확인에 관하여 위 가)항과 나)항에서 살펴본 바와 같이 취소심판 청구 및 의무이행심판 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이고, 「행정심판법」이 정하는 행정심판의 종류에 위법확인심판은 존재하지 않으며 위법성 확인을 구하는 심판청구는 본질적으로 취소심판 청구와 같으므로, 이 역시 부적법한 청구라 할 것이다. 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.