정부출연금환수및환경기술개발사업참여제한통보취소청구

1. 사건개요 청구인이 피청구인과 협약계획기간을 7년(1994. 12. 1. ～ 2001. 11. 30.)으로 하여 매년 12월에 “투명방음벽 및 회절음 감소장치 상용화 기술개발”(이하 “이 건 사업”이라 한다)협약을 체결하고 동 연구과제를 수행하여 제2단계까지는 평가가 완료되었으나, 제3단계(연구기간: 1998. 12. 1.～ 2001. 11. 30.) 연구수행중이던 2000. 8. 11. 피청구인의 진도관리평가에 의한 보완지시를 받고도 청구인이 이를 이행하지 않아 동 사업이 중단되자, 피청구인이 2001. 7. 25. 청구인에 대하여 제3단계 정부출연금 지급액의 20%인 6,665만956원을 환수한다는 통보를 하면서 이 건 사업의 연구책임자인 청구외 은○○과 이 건 사업의 참여기업이었던 주식회사 △△(이하 “△△”이라 한다)에 대하여 6월간 환경기술개발사업에의 참여를 제한하겠다는 통보를 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 주관연구기관으로 지정된 이 건 사업은 도로의 발달과 철도교통의 고속화에 따라 필연적으로 파생되는 교통소음의 방지를 위하여 설치되는 방음벽을 환경친화적으로 개량하는데 그 목적이 있으며, 구체적인 연구과제는 ①방음벽의 높이를 증가시키지 않고 상단부에 회절음을 감소시킬 수 있는 형상물을 설치함으로써 소음감소 효과를 향상시킬 수 있는 간섭형 장치 개발, ②섬유류 흡음재를 내장한 방음 패널의 흡음계수를 예측하기 위한 프로그램의 실용화, ③도로나 철도 양쪽에 축조된 방음벽으로 인한 승객들의 조망권 침해를 방지하기 위하여 환경친화적인 투명방음벽 설치를 기술적으로 가능하게 하기 위한 복합코팅재의 개발 및 실용화 등이다. 나. 청구인은 이 건 사업과 관련하여 참여기업인 ○○산업주식회사와 시제품 제작을 위한 금형제작을 협의중에 있고, 2001. 1. 31. 특허청에 “광대역 소리 저감을 위한 방음장치 구조”라는 발명 명칭으로 특허출원을 마쳤으며, 또 다른 연구 성과인 “섬유류 흡음재를 내장한 방음패널의 흡음계수 예측 프로그램”을 ○○진흥원에 등록한 바 있다. 다. 이 건 사업의 또 다른 과제인 투명방음벽 분야 연구과제는 ①투명방음벽용 복합코팅재의 개발과 ②복합코팅재 생산라인 적용기술 개발로 인한 실용화의 2단계로 추진예정이었고, 이에 따라 청구인과 참여기업인 위 △△은 1단계로 황화방지, 대전방지, 내충격, 내마모의 성능을 갖춘 투명방음벽용 복합코팅재의 개발을 완료하였고, 2단계 사업인 실용화를 위하여 위 △△이 복합코팅재를 제조ㆍ공급하고 코팅재 생산라인을 보유하고 있는 업체를 선정하여 협력하에 추진할 계획이었으나, 위 △△에서는 복합코팅재의 시장 미성숙, 활용화 불투명 및 국내 금융위기에 따른 구조조정 등의 이유로 코팅연구팀의 사업내용이 변경되자 동 코팅재 개발업무를 포기하였고, 한편, 현재 국내에 코팅재 생산라인을 보유하고 있는 기업이 규모가 영세한 2개 기업에 불과하여 이들은 기업분담금에 대한 부담이 커서 참여가 어려운 형편이어서 청구인은 불가피하게 대체 추진기업을 적기에 확보할 수 없었다. 라. 그러나 ○○고속전철의 개통 및 투명방음벽에 대한 인식이 향상되면 투명방음벽에 대한 수요가 증대할 것으로 판단되어 청구인은 △△과 “기술이전 및 기술지도협약서”를 체결하고 복합코팅재 생산기술을 “기술이전 대상목록”에 포함시키는 한편, 청구인 자체 예산을 투자하여 전국적으로 기술이전 홍보에 노력하고 있으므로 이 건 사업은 정상적으로 수행되고 있는 것으로 보아야 함에도 불구하고 불량한 사업으로 평가하여 이 건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 사업은 청구인과 피청구인간의 협약에 의하여 이루어지고 있고, 이 건 사업의 관리는 협약서의 각 조항과 환경기술개발사업운영규정(1997. 4. 25. 환경부훈령 제358호로 제정되어 위 협약서 체결 전인 1999. 9. 6. 세 번째로 개정되고, 2000. 9. 16. 다시 개정됨. 이하 “운영규정”이라 한다) 및 환경기술개발사업연구관리지침(2001. 5. 30.까지 위 운영규정 첨부문서로 시행되다가 2001. 6. 7. ○○연구원예규 제318호로 제정되어 2001. 5. 31.부터 시행된 것. 이하 “연구관리지침”이라 한다)에 따라 이루어지고 있는 바, 청구인은 연구과제 수행을 중단하여 협약사항을 위반하였을 뿐만 아니라 중단 사유 또한 위 연구관리지침 [별표 7] 「참여제한 및 환수대상과제 분류」의 “실패 불량에이(A)”: 「일반과제로서 지도점검결과 시정사항 및 진도관리결과 보완요구사항을 미수행한 중단ㆍ완료 과제」에 해당되므로 이 건 처분은 적법하다. 나. 청구인은 3단계 2차년도인 1999사업 협약 체결 당시 △△이 참여기업으로서의 참여를 포기하였을 때 복합코팅재의 기술을 갖춘 다른 참여기업을 구하여 협약을 체결하든지 아니면 복합코팅재 기술개발사업분야를 포기하였어야 함에도 불구하고 코팅기술을 수행할 수 없는 ○○주식회사만 참여기업으로 하여 협약을 체결하고 피청구인의 진도관리평가에서 지적될 때까지 아무런 조치를 취하지 않았으며, 그 후 구체적인 실적 및 연구추진계획을 제출하도록 보완지시를 내렸으나 이에 대한 대책이 마련되어 있지 않아 연구사업을 포기하였으므로 “시장의 미성숙 및 활용화가 불투명하여 참여기업이 중도포기하였고 후속 참여기업을 확보할 수 없었다”는 청구인의 주장은 이유없다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항, 제3조 환경기술개발및지원에관한법률 제5조 동법시행령 제9조, 제10조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 환경기술연구개발사업 협약서, 진도관리평가서, 1999 환경기술연구개발사업 연구비 집행중지 통보서, 1999사업 협약해약 과제에 대한 향후 조치계획서, 특허출원서, 행정위원회 심의결과 통보서, 환경기술개발사업 제재조치 통보서 등을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 1994년 ○○연구원을 “협약당사자 갑(주관기관의 장)” 및 “협약당사자 을(연구기관의 장)”로 하고, 위 은○○(당시는 청구인의 연구원으로 근무하였고, 추후 1999년 12월 협약체결시에는 청구인 소속 책임연구원으로 근무하였음)을 “협약당사자 병(연구책임자)”으로 하는 「고효율 방음벽의 설계기술 개발 및 성능평가」 연구개발사업(협약기간: 1994. 11. 28. ～ 1995. 11. 27.)이 체결되었다. (나) 위 협약은 1995년 “협약당사자 갑”이 피청구인으로 변경되고 “협약당사자 을”이 “○○연구원장”으로 변경되어 새로이 체결되었으며, 연구개발과제명은 “방음벽 최적설계 기술 및 고성능 투명 방음벽 개발”사업으로 변경되었고, 협약기간도 1995. 12. 15.부터 1996. 12. 14.까지로 연장되었으며 이 때부터 위 △△(연구책임자 여○○), 청구외 ○○기술연구소(1996년 협약체결시부터 상호가 ‘유니슨산업 주식회사’로 변경됨, 연구책임자 김○○) 및 ○○대학교(연구책임자 김○○)가 위탁연구기관으로 참여하기 시작했다. (다) 위 협약은 1996년 12월 연구개발기간이 1996. 12. 15.부터 1997. 10. 14.까지로 변경 체결되었으며, 동 협약은 1997년 12월의 재협약에 의해 연구개발기간이 1997. 12. 1.부터 1998. 11. 30.까지로 변경되었고, 위탁연구기관중 ○○대학교(연구책임자 김○○)가 제외되는 대신 ○○대학교(연구책임자 전○○)이 추가되었다. (라) 1998년 12월 연구책임자를 청구인 소속 위 은○○으로, 협약당사자인 “갑ㆍ을ㆍ병1ㆍ병2”를 각각 피청구인, ○○연구원장, 위 △△ 대표 및 위 ○○주식회사 대표로 하는 환경기술연구개발사업 협약서가 체결되었으며, 동 협약서상 연구과제명은 “투명 방음벽 및 회절음 감소장치 상용화 기술 개발”로, 협약연구개발기간(당해연도)은 1998. 12. 1.부터 1999. 11. 30.까지로 기재되어 있으며, 개발사업비는 정부출연금 1억9,000만원과 민간부담금 2억원 등 총 3억9,000만원이다. (마) 1999년 12월 피청구인을 “갑(총괄주관기관의 장)”으로 하고, ○○연구원장을 “을(연구기관의 장)”로 하며, 위 ○○주식회사 대표를 “병”으로 하는 환경기술연구개발사업 협약서가 체결되었으며, 동 협약서상 연구과제명은 “투명 방음벽 및 회절음 감소장치 상용화 기술 개발”로, 협약연구개발기간(당해연도)은 1999. 12. 1.부터 2000. 11. 30.까지로 기재되어 있으며, 개발사업비는 정부출연금 1억7,000만원과 민간부담금 1억7,000만원 등 총 3억4,000만원으로 되어 있으며, 정부출연금은 1999년 12월과 2000년 6월에 각각 8천500만원씩 나누어 지급하도록 되어 있다. (바) 위 (마)항의 협약서 제4조에 의하면 을은 운영규정 및 연구관리지침에서 정한 바에 따라 6개월간의 기술사업 내용을 반영한 진도보고서를 작성하여 2000. 5. 31.까지 갑에게 제출하여야 하며, 진도보고서 내용을 반영한 연차별 중간보고서를 2000. 9. 30.까지 갑에게 제출하여야 한다고 되어 있고, 동 협약서 제7조의 규정에 의하면 갑은 운영규정 및 연구관리지침에서 정한 협약의 해약사유가 발생하였을 경우에는 본 협약을 해약할 수 있고 본 협약이 해약되었을 경우에 을은 당해 개발사업에 기교부된 정부출연금 잔액을 갑에게 지체없이 보고하여야 하며 갑은 당해 연구개발사업에 기 교부된 정부출연금의 범위내에서 이에 상당하는 금액을 을 또는 병으로부터 환수할 수 있다고 되어 있으며, 동 협약서 제11조에 의하면 갑ㆍ을ㆍ병은 본 개발사업을 수행함에 있어서 환경기술개발및지원에관한법률ㆍ동법시행령ㆍ동법시행규칙, 운영규정 및 연구관리지침을 준수하여야 한다고 되어 있고, 동 협약서 제12조제3항의 규정에 의하면 본 협약과 관계규정을 위반할 경우 환경부장관은 갑, 을 또는 병에게 관계규정이 허용하는 범위안에서 필요한 제재조치를 취할 수 있으며, 동조제4항의 규정에 의하면 환경부장관은 운영규정 및 연구관리지침 등이 제ㆍ개정되면 이를 갑에게, 갑을 을에게, 을은 병에게 각각 통보하여야 하며 이 경우 병이 통보받은 시점부터 제ㆍ개정된 관계규정과 상치되는 본 협약내용은 자동 변경된 것으로 본다고 되어 있다. (사) 2000. 8. 11. 청구외 ○○대학교 환경공학과 교수 박○○, ○○대학교 건축학과 교수 김○○ 및 피청구인 직원 3인이 청구인의 원장 은○○ 및 책임연구원 등 4인을 면담한 후 공동으로 조사ㆍ작성한 진도관리평가서상의 종합의견란에는 “회절음 감쇄장치의 경우는 어느 정도 연구개발의 목표에 근접하여 음장해석결과 및 모델실험은 많은 진척이 있다고 판단되나, 향후 이 기술을 상용화시키기 위한 제작 및 유지 보수 등의 실용적 측면 기술도 고려해서 연구에 반영할 필요가 있으나, 투명방음벽의 경우는 ‘코팅 기술 생산라인 적용’을 담당하는 해당분야의 연구진척이 전혀 수행되지 못하고 있음. 따라서 ‘코팅 기술 생산라인 적용’의 생산라인 적용사업에 대한 향후 계획 보완이 절실하다고 판단됨”이라는 내용이 기재되어 있다. (아) 피청구인은 2000. 10. 26. 청구인에게 1999 환경기술연구개발사업 연구비 집행중지 통보서를 보내면서 동시에 청구인이 지급받은 정부출연금중 집행잔액을 반납하라는 통지를 하였다. (자) 피청구인이 작성한 작성일자 미상의 1999사업 협약 해약 과제에 대한 향후 조치계획서의 경위란에는 “진도관리 평가시 투명방음벽 분야의 코팅기술 생산라인 적용연구진척이 전혀 이루어지지 않아서 이에 대한 연구실적 및 잔여기간중의 세부추진계획을 제출토록 요청(2000. 8. 11.)하였으나 이후 계속적인 연구독려에도 불구하고 코팅기술 적용대상기업의 선정이 불가능하므로 기술개발 수행 포기의사를 밝힘(2000. 10. 24.)”이라는 내용이 기재되어 있고, 종합의견란에는 “본 연구는 회절음 감소장치 상용화 기술개발과 투명방음벽의 코팅기술을 생산라인에 적용시키는 연구로 이루어지며, 회절음 감소장치는 어느 정도 성과를 나타내고 있는데 반하여 코팅기술은 전혀 연구가 수행되지 못한 상태임. 코팅기술 분야는 1차 연도에 참여기업이었던 △△이 IMF 이후 구조조정에 의하여 담당부서가 없어지면서 계속적인 연구가 불가능하게 됨. 그러나 주관연구기관(청구인)은 이에 대한 충분한 검토 없이 2차 연도에 코팅기술 생산라인 적용이 가능할 것으로 예상하고 연구를 수행하였으나 참여기업의 선정이 불가능함으로써 코팅기술의 연구가 전혀 이루어지지 못함. 이와 같은 상황을 충분히 고려하여 회절음 감소장치에 대한 연구성과는 인정하고, 연구가 진행되지 못한 코팅기술부분의 2차년도 연구에 대해서는 제재조치를 하는 것이 타당할 것으로 사료됨”이라는 내용이 기재되어 있다. (차) 청구인은 1999. 11. 20. “섬유류 흡음재를 내장한 방음판넬의 흡음계수 예측 프로그램 J 1.0”이란 프로그램을 ○○진흥원에 등록하였고, 2001. 1. 31. 광대역 소리저감을 위한 방음장치구조에 대하여 특허청장에게 특허출원서를 제출한 사실이 있다. (카) 피청구인은 2001. 5. 17. 청구인에게 피청구인 소속 행정위원회의 심의결과 이 건 사업이 “불량 A"로 결정되어 1994 ～ 1997년에 대해서는 기술사용계약을 체결토록 하고, 1998 ～ 1999년도 정부출연금의 20%를 환수하며, 연구기관, 연구책임자 및 참여기업인 △△에 대해 6월간 참여제한을 하기로 하였으니 이의가 있으면 15일이내에 이의신청을 하라는 행정위원회 심의결과서를 통보하였다. (타) 피청구인이 2001. 7. 25. 청구인에게 청구인이 1998년도 및 1999년도에 받은 정부출연금 3억6,000만원(1998년도: 1억9,000만원, 1999년도 1억7,000만원) 중 미집행 금액인 2,674만5,222원을 반납할 것을 명하고, 기 지급받아 집행한 정부출연금의 20%에 해당하는 금액인 6,665만956원을 환수하며, 연구책임자 은○○과 △△에 대하여 6월(2001. 7. 23. ～ 2002. 1. 22.)의 환경기술개발사업참여를 제한한다는 통보를 하였다. (2) 살피건대, 행정심판법 제3조제1항의 규정에 의하면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있고, 동법 제2조제1항제1호의 규정에 의하면 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있는 바, 피청구인과 청구인은 청구인 법인의 장을 연구기관의 장으로 하는 환경기술연구개발사업 협약을 체결하였고, 위 협약에 의하면, 동 개발사업에 소요되는 비용은 정부출연금과 민간부담금으로 충당하기로 하였으며, 피청구인은 운영규정 및 연구관리지침에서 정한 협약의 해약사유가 발생하였을 경우에는 협약을 해약할 수 있고, 협약이 해약되었을 경우에 피청구인은 당해 연구개발사업에 기 교부된 정부출연금의 범위내에서 이에 상당하는 금액을 청구인 또는 참여기관으로부터 환수할 수 있으며, 주관연구기관ㆍ참여기업 및 연구책임자 등에 대해 5년의 범위내에서 개발사업의 참여를 제한하게 할 수 있다고 되어 있다. 따라서 피청구인의 이 건 출연금 환수행위 및 개발사업 참여 제한행위는 청구인이 위 환경기술개발연구사업 협약을 위반하였기 때문에 행하여진 것이고, 이러한 행위는 청구인이 피청구인과 대등한 지위에서 체결한 사법상 계약 내지 공법상 계약의 내용을 근거로 이루어진 것으로서 행정청이 우월한 지위에서 공권력을 행사한 행정처분에 해당되지 않는다고 할 것이므로 이 건 심판청구는 행정심판의 대상이 되지 아니하는 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.