정비예정구역해제요청거부처분 취소청구

1. 사건개요 가. 정비예정구역으로 지정된 서울 ○○구 ○○동 ○○번지 일대 35,897.04㎡는 서울특별시 고시 2007-000호(2007. 4. 30.)로 ‘○○ 재정비촉진지구’로 지정·고시되었고, 서울특별시고시 제2010-000호(2010. 4. 22.)로 ‘△△재정비촉진구역(75,856㎡)’으로 확대·변경됨에 따라, ○○기존 구역 주택재개발정비사업 조합설립추진위원회(이하 ‘기존추진위원회’라 한다)는 기존구역 및 확대구역 토지등소유자 과반수 동의를 얻어 피청구인에게 기존추진위원회를 △△재정비촉진구역 주택재개발정비사업 조합설립추진위원회(이하 ‘△△구역 추진위원회’라 한다)로 변경승인을 신청하였고, 피청구인은 2012. 1. 16. 변경승인(이하, ‘이 사건 변경승인처분’이라 한다)을 처분하였다. 나. 서울특별시고시 제2013-000호(2013.10.10.)로 ‘○○ 재정비촉진지구’가 지정해제 되어 ‘○○제2주택재개발정비예정구역’으로 환원되자, 피청구인은 2013. 12. 20. △△구역 추진위원회의 변경승인을 취소하였다. 다. 청구인은 기존추진위원회의 존재가 없음을 전제로 하여, ○○동 ○○번지 일대 토지등소유자 99명(33.9%)으로부터 정비예정구역 해제동의를 얻어 2014. 1. 17. 피청구인에게 ‘○○동 ○○번지 일대 정비예정구역(이하, ‘이 사건 정비예정구역’이라 한다) 해제요청서’를 제출하였으나, 피청구인은 기존추진위원회가 환원되었음을 전제로 하여 정비예정구역 해제요건 미충족을 이유로 2014. 3. 26. 청구인의 신청을 반려(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인이 2013. 11. 20. △△구역 추진위원회의 변경승인 취소를 고시함에 따라 추진주체(추진위원회)가 없어졌으므로, 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법이라 한다) 제4조의3 제4항 제3호에 의거 토지등소유자의 100분의 30 이상이 정비예정구역의 해제를 요청하면 피청구인은 서울시에 정비예정구역 해제를 요청(을제3호증1)하여야 하나, 피청구인은 기존추진위원회가 도시정비법 제13조에 따라 추진위원회 승인신청을 하지 않았음에도 불구하고, 피청구인의 고문변호사의 법률자문결과를 기초로 하여 기존추진위원회의 환원을 결정하고 추진주체가 있는 정비예정구역으로 보아 청구인의 신청을 반려하였는 바 이는 위법부당하다. 나. 또한 기존추진위원회 환원과 관련하여 명문화된 법규정이 없으며, 따라서 변경승인된 △△구역 추진위원회가 승인취소된 경우 기존추진위원회를 환원(부활)시킬 수 없고, 추진위원회 변경승인시 기존추진위원회의 설립승인처분의 효력상실을 인정한 대법원 판례도 있다.(대법원 2012.09.27. 선고2011두17400) ※ 대법원 2012.09.27. 선고2011두17400 - 이 사건 변경승인처분은 이 사건 제1차 추진위원회 설립승인처분을 그대로 둔 채 이 사건 제1차 추진위원회 설립승인처분에서 승인된 이 사건정비구역 면적 범위 내의 토지등소유자와 동의자를 초과하는 부분에 대하여만 변경승인을 한 것이 아니라, 이 사건 확대구역만큼 면적이 대폭 확대된 이 사건 정비촉진구역전체에 대하여 그 범위 내의 전체 토지등소유자 수와 동의자 수에 터 잡아 다시 새로운승인처분을 한 것이므로 이 사건 제1차 추진위원회 설립승인처분은 소급하여 효력을 상실하고, 그러한 이 사건 제1차 추진위원회 설립승인처분의 효력을 다투는 것은 권리보호의 이익이 없다. ※ △△구역추진위원회 변경승인 취소청구 행정소송 관련 서울행정법원 판결문 (2012.10.18.선고 2012구합7479) - 이 사건 처분(변경승인처분)은 이 사건 설립승인처분을 그대로 둔 채 이 사건 설립승인처분에서 승인된 구역에 포함되지 않은 부분, 즉 이 사건 확대구역 부분에 대하여만 변경승인을 한 것이 아니라 이 사건 설립승인처분의 기초가 된 이 사건 정비예정구역을 포함하여 구역면적이 확대된 이 사건 정비구역 내의 전체 토지등소유자 수와 동의자 수에 터잡아 다시 승인을 한 것이어서 실질적으로 새로운 추진위원회의 설립승인처분으로 보아야 할 것이다(이 사건 설립승인처분은 이 사건 처분에 흡수되었다고 보아야 할 것이다) 다. 국토교통부와 서울시에서는 기존추진위원회를 환원시킬 수 있는 법적근거가 없음을 밝혔으며(갑제17호증, 갑제22호증 p4), 피청구인도 당초 기존추진위원회 설립승인처분의 효력이 상실된다고 인정하였다(갑제18호증). 3. 피청구인 주장 가. 이 사건의 쟁점은 2012. 1. 16. 피청구인의 변경승인처분으로 기존추진위원회가 소멸하는지 여부인바, 기존추진위원회에서 △△구역 추진위원회로의 변경승인 처분은 재정비촉진구역에 대한 전체 토지소유자 수와 동의자 수에 터잡아 다시 새로운 승인처분을 한 것이 아니라 2005. 6. 17.자 구성승인처분을 초과하는 부분에 대하여만 변경승인을 한 것으로 보아야하므로, 변경승인 처분이 직권취소되었다면 변경승인 처분 이전의 상태로 돌아가 기존추진위원회가 환원되는 것으로 보아야 한다. 따라서 이 사건 정비예정구역은 추진주체가 있는 것으로 보고 도시정비법 제16조의2 제1항 제1호에 따라 ‘추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자 과반수 이상 또는 토지등소유자 과반수 동의’로 추진위원회 해산을 신청해야 한다. 나. 청구인은 대법원 2012.09.27. 선고2011두17400 판결을 인용하여 변경승인처분으로 기존추진위원회가 소멸한다고 주장하나, 위 사안을 보면 사업구역 면적이 400%, 토지등소유자 수가 327% 증가하는 등 당초 추진위원회가 목적을 달성하는 것은 사실상 불가능하므로 당초 구성승인처분이 실효된 것으로 볼 수 있으며, 반면 이 사건의 경우 사업구역 면적이 111%, 토지등소유자 수가 55% 증가하였을 뿐이고 도시재정비 촉진을 위한 특별법에 따라 효율적인 주택재개발사업 시행을 위하여 이 사건 정비예정구역을 중심으로 그 외연이 확대된 것에 불과하므로, 2005. 6. 17.자 구성승인처분은 실효되지 않고 기존추진위원회는 변경승인 절차를 밟아 △△재정비촉진구역에서 그 업무를 수행할 수 있었던 것이다. 또한 기존추진위원회는 기존구역 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 정비사업 시행범위를 확대하는 업무를 수행하였고 거기에다가 확대구역 토지등소유자 과반수의 동의를 얻음으로써 전체구역 토지등소유자의 과반수 동의라는 절차적 요건까지 갖추어 변경승인처분을 받았으므로 당초의 구성승인처분을 초과하는 부분에 대하여만 변경승인을 한 것으로 보아야 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=160663773"></img> 다. 대법원에서는 ‘일정한 정비예정구역을 전제로 추진위원회 구성 승인처분이 이루어진 후 정비구역이 정비예정구역과 달리 지정되었다는 사정만으로 승인처분이 당연히 실효된다고 볼 수 없다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두31284)’고 판시하고 있고, 서울고등법원은 ‘조합설립인가처분이 취소되었다고 하더라도 그에 따라 효력이 소급적으로 상실되는 것은 어디까지나 조합설립인가처분이고 그로 인해 추진위원회에 대한 구성승인처분의 효력까지 소급하여 상실되는 것으로 볼 수는 없으며 추진위원회는 조합설립이라는 목적을 달성하지 못하였으니 아직 해산되었다고 볼 수 없고 하자를 보완하여 다시 조합설립인가를 신청할 수 있다’(서울고등법원 2011누13325)고 판시하고 있는 바, 이 사건의 경우 기존추진위원회는 이 사건 정비예정구역에서 조합설립이라는 목적을 달성하지 못하였으니 변경승인취소처분만으로 당연히 해산되었다고 볼 수 없다. 라. 한편 ‘정비(예정)구역 해제 처리관련 사항(을제3호증의2)’에 첨부되어 있는 각종 서식을 보면, 토지등소유자가 서울시장에게 직접 해제요청을 하는 것이 아니라 자치구청장에게 해제를 요청하고 자치구청장이 해제요청서의 적법성 등을 종합적으로 판단 후 서울시장에게 해제를 신청하는 절차를 거치도록 되어 있는 바 법정요건에 부합하지 않아 해제요청권이 없는 경우 자치구청장이 이를 규제할 수 없다면 행정력 낭비가 클 것이다. 또한 도시정비법 제4조의3 제4항 제3호에 의하면, 토지등소유자가 정비(예정)구역의 해제를 요청하기 위해서는 1) 추진위원회가 구성되지 아니한 구역 및 2) 토지등소유자의 100분의 30 이상이라는 요건을 모두 갖추어야만 신청권(해제요청권)이 있을 뿐 요건을 갖추지 못한 경우에는 애당초 신청권 자체가 없고 할 것이어서 피청구인의 이 사건 반려행위는 신청권(해제요청권)이 없는 청구인에 대하여 신청권이 없다는 사실을 알려주는 일종의 안내 내지 민원회신에 불과하여 처분성이 없으므로 이 사건 심판청구는 각하되어야 한다. 4. 참가인 주장 가. ○○ 재정비촉진지구 지정이 해제되면서 지구지정 이전의 이 사건 정비예정구역으로 환원되었으니, 별도의 법령 근거가 없는 한 △△구역 추진위원회도 기존추진위원회로 환원되는 것이 타당하다. 나. 기존추진위원회는 2005. 12. 주식회사 ○○건설을 시공자로 선정하고 공사도급 가계약을 체결하였으며, 사업추진비 약 17억원을 대여하였는데, 기존추진위원회가 소멸된다면 공사도급 가계약에 연대보증한 추진위원 또는 토지등소유자 개인은 기존추진위원회와 함께 대여금을 부담하게 되는 바, 주민들의 재산상 피해가 크게 우려된다. 5. 관계법령 「도시 및 주거환경정비법」제4조의3 6. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 서울 ○○구 ○○동 ○○번지 일대 35,897.04㎡는 2004. 6. 25. 서울특별시고시 제2004-000호로 ‘정비예정구역’으로 지정되었다. 나. 피청구인은 2005. 6. 17. 참가인에 대하여 이 사건 정비예정구역 내 토지등소유자 중 과반수(총 288명 중 160명, 동의율 55.55%)의 동의를 얻었음을 이유로 도시정비법 제13조 제2항에 의하여 추진위원회 설립승인처분을 하였다. 다. 서울특별시장은 2007. 4. 30. 서울특별시 고시 2007-000호로 이 사건 정비예정구역을 포함한 서울 ○○구 ○○동, □□동 일대 846,100㎡를 도시재정비 촉진을 위한 특별법에 의거 ○○재정비촉진지구로 지정·고시하였다. 라. 서울특별시장은 2010. 4. 22. 서울특별시고시 제2010-000호로 이 사건 정비예정구역을 △△구역으로 명칭 변경하고, 면적을 35,897.04㎡에서 75,856㎡로 확대·변경하는 내용의 ○○재정비촉진지구 재정비촉진계획 결정고시를 하였다. 마. 피청구인은 2010. 6. 9. 기존추진위원회에 대하여 ○○재정비촉진지구 재정비촉진계획 결정고시에 의해 정비구역이 변경(확대)됨에 따라 변경된 정비구역에 대해 도시정비법 제13조 등에 의거, 정비사업조합설립추진위원회를 변경 또는 신규 구성하여 피청구인의 승인을 얻도록 안내하면서, 추진위원회 변경승인 업무처리기준을 통지하였다. 바. 기존추진위원회는 기존구역 토지등소유자(총 238명 중 122명, 동의율 51.2%) 및 확대구역 토지등소유자(총 208명 중 108명, 동의율 51.9%)의 과반수 동의(총 446명 중 230명, 동의율 51.5%)를 얻어 피청구인에게 기존추진위원회를 ‘△△구역 추진위원회’로 변경승인을 신청하였고, 피청구인은 2012. 1. 16. 추진위원회 변경승인을 처분하였다. 사. 서울특별시장은 ○○재정비촉진지구내 주민들의 다수구역 해제신청에 따라 도시재정비촉진법 제7조 제2항 규정 의거 재정비촉진지구의 지정목적을 달성할 수 없다 판단하여 2013.10. 10. 서울특별시고시 제2013-000호로 ○○재정비촉진지구 해제를 결정하고, 재정비촉진계획으로 결정된 도시관리계획 등은 재정비촉진계획 결정 이전의 상태로 환원됨을 고시하였다. 아. 피청구인은 2013. 12. 20. 서울특별시 ○○구 고시 제2013-00호로 △△구역 추진위원회 변경승인 취소를 고시하였다. 자. 청구인은 기존추진위원회의 존재가 없음을 전제로 하여, ○○동○○번지 일대 토지등소유자 99명(33.9%)으로부터 정비예정구역 해제동의를 얻어 2014. 1. 17. 피청구인에게 이 사건 정비예정구역 해제요청서를 제출하였다. 차. 피청구인은 기존추진위원회가 환원되었음을 결정하고, 이를 2014. 3. 25. 기존추진위원회에 통지하였다. 카. 피청구인은 기존추진위원회가 환원되었음을 전제로 하여 2014. 3. 26. 청구인에게 이 사건 회신을 하였다. 7. 이 사건 청구의 행정심판 적격 여부 가. 「도시정비법」 제4조의3 제1항에 따르면 시장·군수·구청장은 정비예정구역 또는 정비구역이 같은 항 각 호의 사유에 해당하는 경우 특별자치시장, 특별자치도시자 및 대도시의 시장은 직접 정비구역 등을 해제하여야 한다고 명시하고 있다. 같은 법 제4조의3 제4항에 따르면 토지등소유자의 100분의 30이상이 정비구역등(추진위원회가 구성되지 아니한 구역에 한한다)의 해제를 요청하는 경우 대도시 시장은 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 정비구역등의 지정을 해제할 수 있다고 규정하고 있다. 나. 이 사건 청구에 관하여 본다. 정비구역 등의 해제에 관하여 규정하고 있는「도시정비법」제4조의3 제1항은 정비예정구역 또는 정비구역이 같은 항 각 호의 사유에 해당하는 경우 시장, 군수 또는 구청장이 반드시 직권으로 특별시장, 광역시장, 도지사에게 정비구역 등의 해제를 요청하여야 하고, 특별자치시장, 특별자치도시자 및 대도시의 시장은 직접 정비구역 등을 해제하여야 한다고 명시하고 있다. 이에 따르면 제4조의3 제1항 각호의 사유에 해당하는 경우에는 정비구역 지정해제는 이해관계인이나 당해 구역의 토지등소유자의 신청과 무관하게 직권으로 이루어지는 절차이므로, 토지등소유자의 신청은 단순히 직권발동을 촉구하는 것 이상의 의미가 없고, 그 당연한 귀결로 이러한 경우에는 토지 등소유자에게는 신청권 자체가 존재하지 않는다고 봄이 상당하다. 따라서 도정법 제4조의3 제1항 각호의 사유가 존재함을 이유로 하는 토지등소유자의 정비예정구역해제 신청에 대하여 구청장이 이를 반려하였다고 하더라도 그 처분에 처분성은 인정되지 아니한다. 반면,「도시정비법」제4조의3 제4항은 제1항의 경우와는 전혀 별개로 시·도지사 또는 대도시의 시장이 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 정비구역 등의 지정을 해제할 수 있는 것으로 규정하면서, 그 경우를, 정비사업의 시행에 따른 토지등소유자의 과도한 부담이 예상되는 경우(1호), 정비예정구역 또는 정비구역의 추진 상황으로 보아 지정 목적을 달성할 수 없다고 인정하는 경우(2호), 토지등소유자의 100분의 30 이상이 정비구역 등(추진위원회가 구성되지 아니한 구역에 한한다)의 해제를 요청하는 경우(3호)로 열거하고 있다. 그러나 위 규정에 따라 지정해제를 요청하는 경우에 위 규정의 문언에는 '토지등소유자가 구청장에 대하여 정비예정구역 해제를 신청하면, 구청장이 그 적법성을 심사하여 특별시장에 대하여 해제를 요청'하도록 하는 내용은 존재하지 아니하고, 같은 법 시행령, 시행규칙에도 그러한 내용은 찾아볼 수 없으며, 오로지 서울특별시가 자체적으로 작성한 것으로 내부적인 방침에 불과하여 아무런 구속력이 없는 을 제3호증의 1, 2에만 그러한 취지의 내용이 존재할 뿐이다. 따라서「도시정비법」제4조의3 제4항 제3호에 의해서는 토지등소유자의 시ㆍ도시자 또는 대도시 시장에 대한 정비예정구역 지정해제 신청권이 인정될 수 있음은 별론으로 하고(그 경우 시장이 거부하게 되면 시장을 상대로 행정심판 또는 행정소송으로 다투어야 함), 구청장인 피청구인에 대한 정비예정구역 지정해제 요청 신청권은 존재하지 아니한다고 봄이 상당하므로, 비록 피청구인이 청구인의 위 신청을 반려하였다고 하더라도, 이는 법률상 아무런 효력이 없는 것으로써 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없다. 8. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.