정산금환급거부처분 취소청구 등

1. 사건개요 ○○시 ○○○ 9-○○구역(총면적 48,507.3㎡, 이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)은 공장혼재도 50% 이상인 준공업지역이고, 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」(이하 ‘도촉법’이라 한다) 제5조제1항 규정에 따라 2007. 3. 12. 「재정비촉진지구 지정고시」(경기도 고시 제2007-63호, 이하 ‘경기도 고시 제2007-63호’라 한다)된 후 2009. 5. 1. 「○○시 ○○재정비촉진지구 변경지정 및 재정비촉진계획결정 고시」(경기도 고시 제2009-166호, 이하 ‘경기도 고시 제2009-166호’라 한다)가 된 지역이며, 청구인은 이 사건 부지에서 도시환경정비사업을 한 자이다. 피청구인은 2009. 12. 30. 청구인에게 개발이익환수를 정하고 있는 「○○재정비촉진계획 세부 시행지침 고시」(○○시 고시 제2009-68호, 이하 ‘○○시 고시 제2009-68호’라 한다) 제6조제1항제2호에 따라 총사유지면적 27%에 해당하는 면적을 공공시설부지로 기부채납 하는 것을 사업시행인가조건으로 하여 사업시행인가를 하였다. 한편, 청구인이 사업시행인가 전인 2009. 5.경 이 사건 부지 총사유지 면적에 대한 기부채납비율 27%에 대하여 당시 지가상승, 건축비용증가 등의 사정을 고려하여 사업시행이 가능하도록 적정한 범위 내로 줄여달라는 취지의 요청을 하자, 피청구인은 청구인에게 향후 ○○·○○ 지구단위계획에서 부담기준의 변경 등에 따라 이를 반영하여 촉진계획의 변경을 검토할 예정이라는 통지를 하자, 청구인은 기부채납비율이 감축될 것으로 기대하고 사업을 시행한 후, 총사유지면적 46,658.50㎡의 27%에 해당하는 12,597.80㎡ 중 10,994.30㎡(총사유지면적 23.46%)를 공공시설부지로 기부채납하고, 나머지 1,653.30㎡(총사유지면적 3.54%)는 대체현금 3,434,189,150원으로 납부하였다. 그 후 2009. 11. 23. 피청구인은 「○○시 도시관리계획(○○ ○○ 역세권 제1종지구단위계획)결정(변경) 및 지형도면」(○○시 고시 제2009-99호, 이하 ‘○○시 고시 제2009-99호’라 한다) 과 2012. 12. 24. 「○○○○ 재정비촉진지구변경결정 및 지형도면 고시」(○○시 고시 제2012-196호, 이하 ‘○○시 고시 제2012-196호’라 한다)로, 준공업지역 건축물 용도완화(공동주택 건립시)에 관하여 개발면적 10,000㎡ 이상인 경우, 전체 면적의 25% 이상을 공공시설로 기부채납하도록 한다는 내용으로 종전 기부채납비율을 감축하자, 청구인은 피청구인에 대하여 종전에 약속한 바에 따라 이 사건 사업에 관하여 제2012-196호에 따른 기부채납비율(총 사유지면적의 25%)을 적용하여줄 것을 요청하였으나, 피청구인은 2013. 4. 25. 및 2013. 5. 14. 이를 거부하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인의 기부채납비율 25% 적용에 대한 신뢰형성의 과정 가) 피청구인은 청구인에 대하여 확약(○타운개발과-○○○○호)을 하였다. 청구인은 ○○시로부터 사업시행인가를 받기 전 이 사건 사업구역 내에서 공동주택 및 그와 관련된 부대시설과 복리시설을 개발하는 경우의 사업성과 수익성을 검토하는데, 이 사건 사업구역은 사업구역 전체가 ‘준공업지역’으로 용도지정되어, 전체 사업부지의 27%를 기부채납 해야 하고, 그 경우 사업성과 수익성을 기대하기 어려운 것으로 확인되어, 이에 청구인은 2009. 5. 초 ○○시에 ‘이 사건 사업구역에 대한 기부채납비율 27%는 지가상승과 건축비용증가 등의 사정을 고려하지 않은 것으로, 이를 그대로 적용할 경우 사업을 시행하기 어려우므로 적정범위로 감축하여 달라.’는 내용의 의견을 제시하자, 피청구인은 2009. 5. 14. 청구인이 공공시설용지부담율 감축건의에 대한 회신에서 향후 ○○·○○ 지구단위계획에서 부담기준의 변경 등에 따라 이를 반영하여 촉진계획의 변경을 검토할 예정이라는 견해를 표명하였다. 나) 피청구인이 2009. 5. 14. 청구인에게 통지한 회신은 청구인에 대하여 공공시설부지부담비율에 대한 확약을 한 것이다. 즉, 현지여건 등 사업성을 감안한 부담기준의 완화 요청에 대해서는 현재 ○○·○○ 지구단위계획을 변경 중에 있어 담당부서(도시계획과)에 이를 검토하도록 의견을 제출하였으며, 향후 ㉠○○·○○ 지구단위계획에서 부담기준의 변경 등에 따라 ㉡이를 반영하여 촉진계획의 변경을 검토할 예정임을 통보하였다. 위와 같은 피청구인의 회신 중 ㉠ 부분은 확약의 제1단계이고, ㉡ 부분은 확약의 제2단계이며, 변경된 촉진계획의 적용은 확약의 제3단계라고 할 수 있을 것이다. 다) 피청구인은 비록 장기간 이후의 일이지만 2012. 12. 24. ○○시 고시 2012-196호를 통하여 이 사건 사업구역에 대한 기부채납비율을 25%로 변경하였다. 이는 피청구인이 위 확약(회신의 내용)한 바에 따라 행정업무를 진행한 것이므로, 사실상으로나, 결과적으로나 위 확약은 자기구속적 행정행위인 것이다. 2) 피청구인의 공적견해표시 및 확약의 강화인 ○○시 고시 제2009-68호 제6조제2항의 입법 배경 피청구인은 2009. 7. 27. ○○시 고시 제2009-68호를 공포하였는데, 그 주요내용은 재정비촉진계획상 지구 내 준공업지역에 대하여 공동주택으로 개발 시 개발이익 환수에 대한 사항은 ○○시 역세권 지구단위계획 시행지침의 변경이 있을 경우 촉진계획 변경을 통하여 변경·적용하도록 하고, 같은 고시 제6조 (준공업지역의 개발이익 환수)에서 “제1항에도 불구하고 ○○시 역세권 지구단위계획 시행지침 제39조(대규모 개발에 대한 관리지침)의 변경이 있을 경우 촉진계획 변경을 통하여 그에 따라 기준을 적용할 수 있다.”라고 규정하고 있다. ○○지구 내 사업구역 중 사업부지 전체가 준공업지역으로 지정된 곳은 이 사건 사업구역이 유일하고, 당시 실질적으로 사업 준비를 마친 사업시행자 역시 청구인이 유일하고, 이러한 점에서 위 고시는 피청구인이 2009. 5. 14. 청구인에 대한 확약인 ‘공공시설용지 부담률에 대한 질의 및 의견 회신’의 내용을 공적으로 규정화한 것으로서, 공적견해의 표시인 동시에 확약의 강화라고 할 것이다. 위 고시에 의하여 청구인은 ‘○○시 역세권 지구단위계획에서 준공업지역의 기부채납비율을 25%로 변경하는 경우, 피청구인이 촉진계획 변경을 통하여 이 사건 사업구역에 대하여 25%의 기부채납비율을 적용할 것이다.’라고 더욱 신뢰하게 되었던 것이다. 3) ○○·○○ 역세권 제1종 지구단위계획 변경(확약의 제1단계 충족)으로 ○○역세권에서 준공업지역의 기부채납비율을 25%로 변경하였다. 청구인은 위 지구단위계획 변경에 따라 피청구인의 확약 및 공적견해의 표시에 따른 제1단계가 실현된 것으로서 앞으로 ○○지구재정비촉진계획의 변경과 기부채납비율의 완화 등 단계가 진행될 것으로 확신하였던 것이다. 이에 따라 청구인은 위 피청구인의 공적견해표시와 고시에 의하여 이 사건 사업구역에 대하여 25%의 기부채납비율이 적용될 것으로 신뢰하고, 그 경우 이 사건 사업시행으로 인한 손해를 피할 수 있거나, 부동산 경기가 되살아난다면 약간의 수익까지 얻을 수 있을 것으로 기대하고, 2009. 12.경 피청구인에게 사업시행인가 신청을 하였던 것이다. 4) 피청구인도 이러한 사실을 충분히 인지하여 기반시설부지 대체비용에 관한 사업시행인가조건의 적용을 배제한 착공신고 수리를 하였는바, 즉, 피청구인은 2009. 12. 30. 청구인에게 사업시행인가를 하면서 기반시설부지 대체비용의 납부시기에 관하여 ‘3. ○○지구 촉진계획에서 정한 공업지역 내 공동주택용도 허용에 따른 기반시설 부지 및 공장용지 확보기준과 관련된 대체비용은 인가권자가 착공 전 30일전까지 납부방법(일시납), 납부기한을 정하여 납부고지서를 발부하며, 착공신고 시 납부영수증을 첨부하여 제출하여야 한다.’라고 인가조건을 정하였고, 청구인은 위 인가조건과 관련하여 착공신고 시에 피청구인이 당초 약속한 바에 따라 이 사건 사업부지에 25%의 기부채납비율을 적용한 기부채납부지 대체비용을 납부하고자 2010. 1. 28. 피청구인에게 ‘○○ ○○9-○○구역 인가조건 내역 확정 요청의 건’이라는 제목의 문서로 ‘조속한 시일 내에 착공서류를 제출하려고 하므로 기부채납비율 25%를 적용한 기부채납부지 대체비용을 통보해 달라’는 내용의 요청을 하자 피청구인은 2010. 1. 29. ○타운개발과-○○○호로, “2. 위 호와 관련 ○○○ 9-○○구역 도시환경정비사업 시행인가 조건에 따라 착공 1개월 전까지 기반시설 확보부지 대체비용에 대한 금액 확정 및 고지가 되어야 하나 현재 금액확정을 위한 토지 감정가격이 산정되지 않았으며, ○○·○○역세권 지구단위계획 변경으로 ○○재정비촉진계획 변경을 추진 중에 있어 금액확정이 지연됨을 알려드리며, 3. 향후, 부과기준이 확정된 후 우리시에서 별도로 금액을 확정 귀사에 고지할 예정으로 착공신고는 인가조건과 별개로 신고 및 수리가 가능함을 알려 드리오니 업무추진에 착오 없으시기 바랍니다.”라고 회신공문을 보내와 그에 따라 청구인은 위 인가조건에도 불구하고 기반시설부지 대체비용을 납부하지 않고 착공신고를 하였으며, 피청구인이 이를 수리하여 공사를 시작하였던 것이다. 위와 같이 피청구인은 ‘○○·○○역세권 지구단위계획 변경’(확약 제1단계의 충족)되었다고 설명하고, ‘○○재정비촉진계획 변경을 추진 중에 있음(확약 제2단계의 진행 중임)’을 설명한 후, 스스로 정한 사업시행인가조건을 배제하는 등 청구인에게 이 사건 재정비촉진계획의 변경을 통하여 이 사건 사업구역에 대하여 25%의 기부채납비율을 적용하겠다는 취지를 간곡하게 설명하면서, 청구인으로 하여금 인가조건을 충족하지 못하였음에도 불구하고 착공신고를 하도록 하였던 것이다. 5) 또한, 피청구인은 2010. 9. 중순경 청구인에게 변호사 자문결과를 보여주었는데, 그 내용은 ○○, ○○지구단위계획 변경에 따른 기반시설부담비율(27%=>25%)조정관련 부과방법에 대해서는 자문변호사 전원이 촉진계획이 변경되지 않은 상태로 당초기준으로 부과하되 변경 시 정산하는 조건부과가 타당하다는 의견이고, 또한, 촉진계획에서는 현금 납부 시 사업구역 내 전체 사유지의 단위면적당 평균 감정가를 기준으로 환산한 금액으로 산정하도록 되어 있으며, 최근 사업시행인가된 이 사건 사업에 대한 개발이익 환수를 위하여 미확보된 기반시설부지 면적에 해당하는 금액을 산정 부과하고자 하나 부과기준(토지가격, 확보비율 등)에 대하여 해석상 이견이 있어 다수의견에 따라 부과·징수할 계획이라고 되어 있다. 위와 같이 피청구인이 청구인에게 자문변호사에 대한 질의·회신 결과를 보여주면서 개발이익환수금의 부과방법(우선 27%를 적용한 후 촉진계획변경 후 25%를 적용하여 정산하는 방법) 등에 관하여 설명한 것은 청구인에게 재차 확약에 대한 신뢰를 강화시킨 것으로 보아야 하는 것이다. 6) 앞서 살펴 본 바와 같이, 피청구인은 ‘○○시 ○타운 사업’을 진행시키기 위하여 청구인을 ○○ 재정비촉진지구의 시범사업자로 선정한 후, 청구인이 사업을 포기하지 않도록 하기 위하여 전폭적인 지원을 약속하며 그 일환으로 ‘이 사건 사업구역에 대하여 재정비촉진계획 변경을 통하여 25%의 기부채납비율을 적용하겠다’는 내용의 확약 내지 공적견해표시를 하고, 관련 세부시행지침을 고시하였으며, 사업시행인가조건을 배제한 업무처리까지 하였다. 이러한 피청구인의 선행행위에 의하여 청구인은 이 사건 사업구역에 대하여 25%의 기부채납비율이 적용될 것으로 신뢰하여, 수천억 원대의 비용이 소요되는 이 사건 사업을 진행하였던 것이다. 만약 피청구인이 그러한 신뢰를 주지 않았다면, 27%의 기부채납비율로 수익을 기대할 수 없거나 나아가 손실이 클 것으로 예상되는 상황에서 무리하게 이 사건 사업을 진행하지 않았을 것이다. 7)그 후 이 사건 사업을 담당하는 공무원이 변경되었는데, 그 공무원은 위와 같은 사정을 전혀 고려하지 않은 채 청구인에 대하여 이 사건 사업구역의 기부채납비율을 27%로 적용한 기부채납부지 대체비용을 부과하였다. 이에 대하여 청구인이 이의를 제기하였으나, 피청구인은 그 전까지 있었던 일에 대하여 자신과 아무런 상관이 없다는 태도로 일관하였고, 청구인이 사용승인 신청을 앞두고 또 다시 25%의 기부채납비율을 적용해 달라고 요구하자, 27%의 기부채납비율을 적용한 대체비용을 납부하지 않는다면 사용승인을 해 줄 수 없다고 하였다. 도시환경정비사업의 특성상 피청구인의 사용승인이 늦어질수록 청구인에게 발생한 손해는 가중될 수밖에 없다. 이에 청구인은 추후 본건 개발이익환수금에 대하여 정산할 것임을 분명히 밝히면서 이 사건 기부채납부지 대체비용을 납부하였던 것이다. 피청구인은 2012. 12. 24. ○○시 고시 2012-196호로 ○○○○ 재정비촉진지구 계획 지형도면 고시를 발표하였는데, 그 주요내용에는 준공업지역 건축물 용도 완화 전체면적의 25% 이상을 공공시설로 기부채납해야 하는 것으로 그 기준을 완화하였으나, 피청구인은 담당공무원들의 잦은 인사이동으로 인하여 그 전후 과정을 알지 못하는 담당공무원의 영향을 받아 위와 같은 배경을 전혀 도외시한 채 소급적용 불가만을 고수하며 위 규정의 적용을 거부하고 있는 것이다. 그렇다면 이 사건 처분은, 피청구인이 자신의 선행행위에 반하는 행정행위를 함으로써 그 선행행위를 신뢰한 청구인의 정당한 이익을 침해한 것으로 볼 수밖에 없다할 것이므로 위와 같은 사정을 충분히 고려하여 이 사건 청구취지와 같이 결정하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 본안전 답변 가) 이 사건 청구인이 2013. 4. 22. 및 2013. 5. 8. 피청구인에 대하여 신청한 ‘개발이익환수금 과납금환급요청’ 및 ‘개발이익환수금변경(감액)처분신청’민원에 대하여 피청구인이 2013. 4. 25. 및 2013. 5. 14. 청구인에게 민원회신한 사항을 거부처분이라 주장하며 거부처분 취소청구를 하였으나 「행정심판법」 제2조 및 제3조에 따르면 피청구인의 위 통지는 처분성이 없거나 청구인에게 법규상 또는 조리상 신청권이 없어 행정심판을 청구할 수 없는 것이다. 나) 청구인이 이 사건 관련 기부채납비율 25% 변경적용 및 이를 초과하여 납부한 금원에 관한 정산금환급신청민원에 대하여 변경된 기부채납비율인 25%로 변경소급 적용하여 정산환급을 할 것인지 여부는 피청구인이 재량적으로 판단할 문제일 뿐이고 청구인의 기대에 미치지 못한다고 하여 그러한 통보조치가 행정심판의 대상이 되는 공권력이라고 할 수 없다. 다) 설령, 청구인이 2012. 5. 21.(피청구인이 2010. 12. 10.부과) 사업추진을 위하여 기부채납 하여야 할 토지의 일부를 대신하여 납부한 것을 청구인이 시행한 사업이 준공된 이후에 사정변경을 이유로 낮아진 기부채납비율을 소급적용하여 그 일부를 반환해 줄 것을 요구한 사항을 피청구인이 거부한 것인데, 이는 피청구인이 우월한 공권력의 주체로서가 아니라, 오히려 사법상 대등한 지위에서 부당이득반환을 청구하는 것과 같은 법적 성질을 갖는 것으로 행정심판 청구의 대상이 된다고 할 수 없다. 2) 본안에 대한 답변 가) 기부채납비율 25%를 소급적용하여 환급하지 않는 것은 신뢰보호원칙에 반한다는 주장에 대해서 보면, (1) 청구인은 피청구인이 경기도 고시 제2009-166호에서 정하고 있는 이 사건 사업지구의 기부채납비율을 27%에서 25%로 변경한 것은 ○○시 고시 제2012-196호에 의한 것이라고 주장하지만, 이 사건 기부채납비율은 촉진계획에서 이미 규정하고 있으므로 이를 세부사항의 범주에 포함하여 비율을 변경하는 것은 경기도지사의 고시사항을 위반하는 것이다. ○○재정비촉진계획고시인 ○○시 고시 제2012-196호에서 기부채납비율을 27%에서 25%로 변경적용한 것은 2011. 5. 30. 개정된 도촉법 제5조 및 제9조에 따라 주어진 인구 50만 이상의 대도시 시장에게 촉진계획 수립 및 변경권한을 주었기 때문에 가능했던 것이지 청구인의 주장처럼 당초부터 권한이 있었던 것이 아니다. (2) 피청구인이 2009. 5. 14. ○타운개발과-○○○○호로 촉진계획변경알림을 공적 견해표명이라고 주장하지만 이 또한 당시 피청구인에게 촉진계획변경권한이 없는 점에서 이는 피청구인이 직접 촉진계획을 변경하겠다는 것이 아니라 요구사항이 반영될 수 있도록 변경절차를 밟겠다는 의미로 보아야 하는 것이다. (3) 또한, 청구인은 피청구인이 개발이익환수금 부과처분 당시 차후 정산조건 부과에 대한 변호사 자문을 받은 것이 차후 정산조건으로 부과하여야 한다는 당위성을 알고 있었음을 자인하는 것이라고 하나 이는 차후에 ○○재정비촉진계획변경으로 기부채납비율이 달라질 경우 정산 등의 문제로 분쟁이 생길 것 등을 우려하여 미리 정산조건부여가 가능한지 내부적으로 검토한 것에 불과한 것이고, 피청구인이 차후 정산조건으로 부과하여야 한다는 당위성을 자인한 것은 아니다. (4) 청구인은 ○○지구재정비촉진계획 변경결정 고시인 경기도 고시 2012-196호에서 공공시설부지 기부채납비율이 변경(27%→25%)된 것과 관련하여 ○○재정비 촉진계획 시행지침에 따라 ‘재정비촉진계획상 지구내 준공업지역에 대하여 공동주택으로 개발시 개발이익환수에 대한 사항은 역세권 지구단위계획의 변경이 있을 경우 촉진계획변경을 통하여 변경·적용하도록 한다’는 고시내용 등을 근거로 행정의 신뢰보호원칙에 반하므로 청구인에게도 기부채납비율을 25%로 동일하게 소급 적용될 수 있도록 하여줄 것을 요구하고 있으며, 소급적용의 규정이 없는 것은 피청구인의 착오로 인한 입법의 불비라고 주장하나, 피청구인이 경기도 고시 2012-196호를 함에 있어 시행일에 관한 사항 및 소급적용 관련 경과규정 등에 관한 사항을 별도로 규정하지 않은 것은 이미 사업을 완료한 청구인에 대하여 변경된 사항을 소급하여 적용하지 않는 것으로 보는 것이 타당하며, 입법의 불비는 아니다. (5) 청구인은 ○○시고시 제2012-196호에서 준공업지역 건축물용도완화 적용대상에 이 사건 사업구역과 ○○○9-○○구역을 특정하고 있으므로 이 사건 사업에도 소급적용하는 것으로 해석하는 것이 타당하다고 주장하나, ○○재정비촉진계획이 해당촉진지구 안의 총 27개 구역을 총괄하는 계획으로 1개 구역이 사업종료 되었다고 하여 재정비촉진지구에서 제외할 수 없어 그대로 기술한 것에 불과한 것이고, 고시문 내용 중 촉진사업별 용적율·건폐율 및 높이 계획 등 건축계획의 내부내용 중 이 사건 구역인 ○○○9-○○구역은 준공이라고 명기하였으며, 건축규제완화 계획에 준공업지역 건축물 용도완화에 준공업지역인 이 사건 사업구역과 9-○○구역이 적시되어 있다하여 이 사건 사업에 관하여도 소급적용하는 것으로 해석함이 타당하다는 청구인의 주장은 부당하다. 나) 청구인의 고충민원신청에 의한 국민권익위원회 의견표명을 근거로 피청구인에게 개발이익환수금 과납금환급 신청 및 기부채납비율 변경적용 신청을 한 후 거부처분을 받았다는 주장에 대해서 보면, 국민권익위원회는 2013. 3. 26. 기부채납비율을 25%로 변경적용하여 초과납부한 것을 환급하여 줄 것을 의결하였으나 국민권익위원회의 의견표명이 있은 후 피청구인은 국민권익위원회에 수용하기 어려운 결정이라고 통지하였고, 청구인의 청구에 대하여 기부채납비율을 25%로 낮추어 환급할 것인지 여부는 피청구인의 판단에 맡겨져 있을 뿐이어서 청구인의 의도대로 받아들이지 않는다고 하여 거부처분을 취소하라는 청구인의 주장은 부당하다. 다) 청구인은 기부채납한 토지를 분양함으로써 손실이 없다는 피청구인의 주장이 부당하다고 하나, 이 사건 사업에 있어서도 청구인은 2007. 3. 5. 사업부지를 매입한 뒤 이 사건 사업을 추진함에 있어 27%를 피청구인에게 공공부지로 기부채납하여도 충분히 사업목적을 달성하리라는 판단에서 공공사업을 추진한 것이다. 청구인은 일반분양으로 명목상으로만 기부채납으로 인한 손실이 소멸하게 되는 것이다. 따라서 이 사건 기부채납에 따른 부담을 수분양자들에게 전가시킨 사실이 없고 고스란히 청구인의 부담으로 떠안았다는 청구인의 주장은 부당하다. 라) 피청구인이 2012. 12. 24. ○○시 고시 제2012-196호를 적용하여 기부채납비율을 조정하지 않은 것은 중대한 평등의 원칙을 위반하였다는 청구인의 주장에 대하여 보면, (1) 행정처분은 그 처분 당시 법령과 기준에 따라 하는 것이 원칙으로, 이 사건 처분의 본질인 개발이익환수금 부과처분은 처분당시는 기부채납비율이 27%이었고, 청구인이 이미 이를 납부하고 청구인의 사업을 종료하였으므로 이미 완성된 사실관계 이후에 법령이나 기준의 변경 등 사정변경이 있다고 하여 위법하거나 평등의 원칙을 위반하였다고 볼 수 없다. (2) 피청구인은 ○○·○○역세권과 ○○재정비 촉진지구를 차별적으로 취급하려한 적이 없고, 시장이 변경권한을 갖고 있는 역세권 지구단위계획의 공공부지기부채납비율을 25%로 변경함에 있어 ○○재정비촉진지구와 형평성을 고려하여 역세권 지구단위계획의 변경이 있을 경우 촉진계획변경을 통하여 공공부지기부채납비율을 변경적용 하도록 하는 내용의 ○○재정비촉진계획 시행지침을 고시하여 두 지역 간에 형평성을 맞추려 한 것이다. 다만, 당시 촉진계획의 변경 결정권한이 경기도지사의 권한이었기 때문에 피청구인이 동시에 기부채납비율을 변경하지 못하였던 것이며, 이후 피청구인이 변경절차를 진행하던 중 이 사건 사업이 준공 종료된 다음에 ○○재정비촉진계획이 변경 결정됨에 따라 적용할 수 없었던 것이지 평등의 원칙을 위배한 것은 아니다. (3) 청구인의 주장대로 국민의 부담이 경감되는 방향으로 법이나 제도의 변경을 예고한 이후에 법령 개정 등이 늦어져 발생하는 국민들의 손실이 있는 경우에 소급효를 인정하지 않는다면 평등의 원칙에 위반된다는 주장으로 볼 수 있어 이는 타당하지 않다. 이 사건 관련 ○○재정비촉진계획을 변경함에 있어 소급적용에 관한 경과규정을 두어야 할지의 여부는 촉진계획결정권자가 종합적으로 판단하여 결정할 수 있는 재량행위의 범주에 해당할 것으로 피청구인이 평등의 원칙을 위반하였다는 청구인의 주장은 부당하다. 마) 처분의 적법성 이 사건은 사업이 종료된 이후에 ○○재정비촉진계획의 변경으로 기부채납비율이 25%로 낮아짐에 따라 청구인이 행정상 신뢰보호원칙, 평등의 원칙을 근거로 25%로 소급적용하여 초과납부한 금원을 정산환급하여 줄 것을 요구한 것인데, 피청구인은 당시 ○○재정비촉진계획에서 정한 기부채납비율인 27%를 적용하였고, 청구인이 이를 납부하고 사업을 종료하였는바, 이는 이미 완성된 사실관계 이후에 기준의 변경 등 사정변경이 있다고 하여 소급적용할 법률적 의무가 없는 사항임을 청구인에게 적정하게 회신(처분)하였다. 바) 이 사건 청구인이 피청구인에게 신청한 기부채납비율 25%를 초과한 금원에 관한 정산금환급요청 및 기부채납비율 25% 변경적용 요청한 민원은 행정청의 재량사항에 해당하는 것으로 피청구인이 우월한 공권력의 주체로서 공권력발동의 거부행위가 아니라 변경된 기부채납비율 25%를 초과한 부분을 반환해달라는 청구인의 신청에 대하여 사법상 권리의 주체로서 상대방과 대등한 지위에서 그 부당성을 회신한 것이므로 그 취소를 구하는 행정심판의 청구는 부당하므로 마땅히 각하되어야 한다. 예비적으로 진술한 바와 같이 이 사건 사업이 종료된 후 기부채납비율 기준의 변경이 있다하여 이를 청구인에게 소급하여 적용할 근거가 없을 뿐만 아니라, 가사 소급적용해 준다고 가정하여도 청구인은 당초 기부채납비율 27%를 기준으로 사업을 시행하여 수분양자에게 분양하였으므로 그 권리는 수분양자에게 이전되었다고 볼 수 있어 낮아진 기부채납비율 25%를 소급적용하여 정산금을 환급하여 줄 것을 주장하는 청구인의 이 사건 행정심판청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【도시재정비 촉진을 위한 특별법】 제9조(재정비촉진계획의 수립) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 사항을 포함한 재정비촉진계획을 수립하여 특별시장·광역시장 또는 도지사에게 결정을 신청하여야 한다. 이 경우 재정비촉진지구가 둘 이상의 시·군·구의 관할지역에 걸쳐 있는 경우에는 관할 시장·군수·구청장이 공동으로 이를 수립한다. 1.~10. 생략 11. 기반시설의 비용분담계획 12.~17. 생략 ② 제1항에도 불구하고 시·군·구 간의 협의가 어려운 경우나 제5조제3항에 따라 특별시장·광역시장 또는 도지사가 직접 재정비촉진지구를 지정한 경우에는 특별시장·광역시장 또는 도지사가 직접 재정비촉진계획을 수립할 수 있으며, 같은 조 제4항에 따라 특별자치도지사 또는 대도시 시장이 직접 재정비촉진지구를 지정한 경우에는 특별자치도지사 또는 대도시 시장이 직접 재정비촉진계획을 수립한다. 이 경우 특별시장·광역시장 또는 도지사는 제3항의 절차를 거치거나 시장·군수·구청장으로 하여금 같은 항의 절차를 거치도록 하여야 하며, 특별자치도지사 또는 대도시 시장은 같은 항의 절차를 거쳐야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 재정비촉진계획을 수립하거나 변경하려는 경우에는 그 내용을 14일 이상 주민에게 공람하고 지방의회의 의견을 들은 후(이 경우 지방의회는 시장·군수·구청장이 재정비촉진계획의 수립 또는 변경을 통지한 날부터 60일 이내에 의견을 제시하여야 하며, 의견제시 없이 60일이 지난 때에는 이의가 없는 것으로 본다) 공청회를 개최하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제3항에 따른 재정비촉진계획의 수립 및 변경을 하는 경우에는 시·도 또는 대도시 조례로 정하는 바에 따라 주민의 동의를 받는 절차를 거칠 수 있다. <신설 2012.2.1> ⑤ 시·도지사 또는 대도시 시장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 재정비촉진계획 수립의 모든 과정을 총괄 진행·조정하게 하기 위하여 도시계획·도시설계·건축 등 분야의 전문가를 총괄계획가로 위촉할 수 있다. <개정 2012.2.1> ⑥ 기반시설의 설치 및 비용 분담의 기준 등 재정비촉진계획의 수립기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관이 따로 정할 수 있다. <개정 2013.3.23> [전문개정 2011.5.30] 제11조(기반시설 설치비용의 분담 등) ① 기반시설 설치비용은 제15조 또는 제18조에 따른 재정비촉진사업의 시행자(이하 "사업시행자"라 한다)가 재정비촉진계획의 비용분담계획에 따라 부담하여야 한다. ② 기반시설 설치비용의 부담 규모는 재정비촉진사업별 시행 규모 및 건축계획의 내용 등을 고려하여 균형 있게 정하여야 한다. ③ 사업시행자가 기반시설의 설치를 위하여 필요한 부지를 제공하는 경우에는 해당 재정비촉진계획에 대통령령으로 정하는 바에 따라 용적률, 건축물의 높이 등을 조정하는 내용을 포함시킬 수 있다. ④ 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 재정비촉진계획에 따라 기반시설을 설치하게 되는 경우에 시·도지사 또는 시장·군수·구청장으로부터 토지 또는 건축물 등에 관한 보상을 받은 자가 그 보상금액에 국토교통부령으로 정하는 이자를 더한 금액을 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 반환하는 경우에는 해당 재정비촉진구역 또는 인접한 재정비촉진구역의 토지등소유자로 보며, 이 경우 해당 재정비촉진구역 사업시행자가 기반시설의 설치에 필요한 부지를 제공한 것으로 본다. 또한 토지 또는 건축물 등에 관한 보상을 받은 자가 보상금액을 반환하지 아니한 경우에는 해당 재정비촉진구역 또는 인접한 재정비촉진구역에서 매각되는 토지 또는 건축물에 대하여 우선 매수를 청구할 수 있다. <개정 2013.3.23> [전문개정 2011.5.30] 제12조(재정비촉진계획의 결정) ① 특별시장·광역시장 또는 도지사가 제9조제1항에 따라 시장·군수·구청장으로부터 재정비촉진계획의 결정을 신청받은 경우나 시·도지사 또는 대도시 시장이 제9조제2항에 따라 직접 재정비촉진계획을 수립한 경우에는 관계 행정기관의 장과 협의하고 해당 시·도 또는 대도시에 두는 지방도시계획위원회 심의 또는 「건축법」 제4조에 따라 해당 시·도 또는 대도시에 두는 건축위원회(이하 "건축위원회"라 한다)와 지방도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐 결정하거나 변경하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2012.2.1> ② 제34조에 따른 도시재정비위원회가 설치된 시·도 또는 대도시의 경우에는 도시재정비위원회의 심의로 제1항에 따른 지방도시계획위원회의 심의 또는 건축위원회와 지방도시계획위원회의 공동심의를 갈음할 수 있다. ③ 시·도지사 또는 대도시 시장은 제1항 및 제2항에 따라 재정비촉진계획을 결정 또는 변경하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 지체 없이 해당 지방자치단체의 공보에 고시하여야 하고, 대도시 시장은 이를 도지사에게 통보하여야 한다. ④ 제3항에 따라 시·도지사 또는 대도시 시장이 재정비촉진계획의 결정을 고시하였을 때에는 국토교통부령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 국토교통부장관에게 보고하여야 한다. <개정 2013.3.23> [전문개정 2011.5.30] 제13조(재정비촉진계획 결정의 효력) ① 제12조에 따라 재정비촉진계획이 결정·고시되었을 때에는 그 고시일에 다음 각 호에 해당하는 승인·결정 등이 있은 것으로 본다. <개정 2011.4.14> 1. 「도시 및 주거환경정비법」 제3조에 따른 도시·주거환경정비기본계획의 수립 또는 변경, 같은 법 제4조에 따른 정비구역의 지정 또는 변경 및 같은 조에 따른 정비계획의 수립 또는 변경 2. 「도시개발법」 제3조에 따른 도시개발구역의 지정 및 같은 법 제4조에 따른 개발계획의 수립 또는 변경 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시·군관리계획(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제4호가목·다목 및 마목의 경우만 해당한다)의 결정 또는 변경 및 같은 법 제86조에 따른 도시·군계획시설사업의 시행자 지정 ② 재정비촉진계획을 수립할 때에는 재정비촉진사업에 대하여 「도시교통정비 촉진법」 제16조에 따른 교통영향분석·개선대책의 검토를 받고 「환경영향평가법」 제22조에 따라 환경영향평가를 받을 수 있으며, 이 경우 재정비촉진사업을 시행할 때에는 교통영향분석·개선대책의 검토와 환경영향평가를 받지 아니한다. <개정 2011.7.21> ③ 재정비촉진지구에서의 재정비촉진사업은 재정비촉진계획의 내용에 적합하게 시행하여야 한다. 【도시재정비 촉진을 위한 특별법 시행령】 제14조(기반시설의 부지 제공에 따른 용적률 등의 완화) ①법 제11조제3항에 따라 용적률 또는 건축물의 높이는 다음 각 호에서 정한 범위 안에서 해당 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 완화할 수 있다. <개정 2008.10.29> 1. 완화할 수 있는 용적률 = 재정비촉진지구 지정 당시의 용도지역에 적용되는 용적률 ＋ [1.5 × (기반시설의 부지로 제공하는 면적 × 기반시설의 부지로 제공한 부지의 용적률) ÷ 기반시설의 부지로 제공한 후의 대지면적] 이내 2. 완화할 수 있는 높이 = 「건축법」 제60조에 따라 제한된 높이 × [1 + (기반시설의 부지로 제공하는 면적 ÷ 당초의 대지면적)] 이내 ②제1항을 적용함에 있어 다음 각 호의 구분에 따른 방법으로 부지를 제공하는 경우 다음 각 호의 범위 안에서 해당 지방자치단체 조례로 용적률, 건축물의 높이를 완화할 수 있다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설(이하 "공공시설"이라 한다) 및 다음 각 목의 기반시설의 부지를 무상으로 제공하는 경우 : 제1항 각 호의 범위 이내 가. 학교 나. 도서관 다. 사회복지시설 라. 문화시설 마. 공공청사 바. 그 밖에 해당 지방자치단체의 조례가 정하는 기반시설 2. 제1호 각 목의 기반시설의 부지를 조성하여 조성원가 이하로 제공하는 경우 : 제1항 각 호의 3분의 1의 범위 이내 3. 건축물의 일부를 대지지분과 함께 제1호 각 목의 기반시설로 제공하는 경우에는 대지지분에 해당하는 부지면적에 대하여 제1항제1호에 따라 완화되는 용적률의 3배 범위 이내. 이 경우 제1항제1호의 산식 중 기반시설의 부지로 제공한 후의 대지면적은 당초 대지면적으로 한다. 【○○시 도시재정비 촉진 조례】 제11조(기반시설의 부지 제공에 따른 용적률 등의 완화) ① 영 제14조제1항에서 "조례가 정하는 바에 따라 완화할 수 있는 범위"란 다음 각 호에 따른 범위를 말한다. 1. 완화할 수 있는 용적률 = 재정비촉진지구 지정 당시의 용도지역에 적용되는 용적률 ＋ [1.5 × (기반시설의 부지로 제공하는 면적 × 기반시설의 부지로 제공한 부지의 용적률) ÷ 기반시설의 부지로 제공한 후의 대지면적] 이내 2. 완화할 수 있는 높이 = 「건축법」 제60조에 따라 제한된 높이 × [1 + (기반시설의 부지로 제공하는 면적 ÷ 당초의 대지면적)] 이내 ② 영 제14조제2항에서 "조례로 용적률, 건축물의 높이를 완화할 수 있는 범위"란 다음 각 호와 같다. 1. 영 제14조제2항제1호 각 목의 기반시설의 부지를 무상으로 제공하는 경우: 제1항 각 호의 범위 이내 2. 영 제14조제2항제1호 각 목의 기반시설의 부지를 조성하여 조성원가 이하로 제공하는 경우: 제1항 각 호의 3분의 1 범위 이내 3. 건축물의 일부를 대지지분과 함께 영 제14조제2항제1호 각 목의 기반시설로 제공하는 경우: 대지지분에 해당하는 부지면적에 대하여 제1항제1호에 따라 완화되는 용적률의 3배 범위 이내. 이 경우 제1항제1호의 산식 중 기반시설의 부지로 제공한 후의 대지면적은 이전의 대지면적으로 한다. ③ 영 제14조제2항제1호바목에서 "조례가 정하는 기반시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다. 1. 체육시설 2. 청소년수련시설 3. 종합의료시설 4. 폐기물처리시설 【행정심판법】 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 행정심판청구서 및 답변서, 경기도 고시 제2009-166호, ○○시 고시 제2009-68호, ○○시 고시 제2009-99호, ○○시 고시 제2012-196호, ○○시 ○타운개발과 -○○○○호 회신, 국민권익위원회 의결서 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실이 각 인정된다. 가) 이 사건 ○○ ○○재정비촉진지구 ○○○9-○○구역은 2007. 3. 12. 경기도 고시 제2007-63호에 이어 2009. 5. 1. 경기도 고시 제2009-99호에 의해 지정된 재정비촉진지구(도시환경정비사업)이다. 나) 이 사건 개발이익환수 27%는 2009. 7. 27. ○○시 고시 제2009-68호 제6조제1항제2호에 근거를 두고 있다. 다) 2009. 5. 4. 「○○도시관리계획(○○·○○ 역세권 제1종지구단위계획)변경(결정)입안을 위한 열람공고」(○○시공고 제2009-538호)에 이어 2009. 11. 23. ○○시 고시 제2009-99호에서 공업지역의 공장용지확보계획에서 구역면적이 10,000㎡ 이상인 경우 공장용지를 50% 이상 확보하고, 공장용지 확보면적의 50% 이상 공공시설용지로 대체 제공할 경우 공장용지를 확보하지 않을 수 있음을 고시하였다. 라) 청구인이 피청구인에게 ○○재정비촉진계획상 기반시설부지 부담기준(대지면적의 27%)에 대하여 적정범위내로 기준의 완화적용여부에 대하여 질의하자, 피청구인은 2009. 5. 14. 「○타운개발과-○○○○호」로 사업성을 감안한 부담기준의 완화 요청에 대하여 ○○, ○○ 지구단위계획을 변경 중에 있어 담당부서(도시계획과)에 이를 검토하도록 의견을 제출하였으며, 향후 ○○, ○○지구단위계획에서 부담기준의 변경 등에 따라 이를 반영하여 촉진계획의 변경을 검토할 예정임을 통보하였다. 마) 피청구인이 2009. 7. 27. ○○시 고시 제2009-68호 제6조제2항에서 ○○시 역세권 지구단위계획 시행지침의 변경이 있을 경우 촉진계획 변경을 통하여 그에 따라 기준을 적용할 수 있도록 규정하고 있다. 바) 피청구인이 2009. 12. 30. 청구인에게 사업시행인가(○타운개발과 2009-1호)를 하였다. ※ 사업시행인가조건에서는 ○○지구 촉진계획에서 정한 공업지역 내 공동주택용도 허용에 따른 기반시설 부지 및 공장용지확보기준과 관련된 대체비용은 인가권자가 착공전 30일까지 납부방법(일시납), 납부기한을 정하여 납부고지서를 발부하며, 착공신고시 납부영수증을 첨부하여 제출하도록 규정하고 있다. 사) 청구인은 2010. 1. 28. ○○○○ 9-○○구역 인가조건(기반시설부지 및 공장용지확보기준과 관련한 대체비용) 내역을 확정요청하자 피청구인은 ○타운개발과-○○○호로 기반시설부지 대체 현금납부 금액고지 지연통보를 하고, 피청구인은 2010. 12. 10. ○타운개발과 2143호로 준공업지역 개발이익환수금 부과통보를 하였다. ※ 재정비촉진계획의 변경 없이 3,434,189,150원 부과 연체료 부과율 : 연6% 아) 피청구인은 2012. 1. 27. 청구인에게 ○타운개발과-847호로 개발이익환수금 독촉고지(연체율 6%, 국세체납처분 예에 따라 (중)가산금부과)하고, 그후 피청구인은 2012. 8. 13. ○타운개발과-○○○○호로 개발이익환수금 현금완납영수증 미제출시 준공인가 차질이 있음을 통보하였다. 자) 청구인은 2012. 8. 17. 피청구인에게 개발이익환수금에 대하여 사용승인까지 25%로 동일하게 적용할 것을 요청하자 피청구인은 2012. 8. 24. 청구인에게 촉진계획변경고시 후에도 소급규정이 없다면 변경적용이 어려움이 있다고 통지하였다. 차) 청구인은 2012. 9. 18. 국민권익위원회에 개발이익환수에 대한 청원을 하였고, 국민권익위원회에서는 2013. 3. 26. 개발이익환수금을 25%로 변경적용하여 이를 초과하여 납부한 금액을 환급할 것을 의결하였다. 카) 피청구인은 2012. 12. 24. ○○시 고시 제2012-196호에서 준공업지역 건축물용도완화 및 전체면적의 25% 이상을 공공시설로 기부채납하도록 변경하였다. 2) 도촉법 제9조, 제11조 및 제12조에 따르면, 시장·군수는 재정비촉진계획을 수립하여 특별시장·광역시장 또는 도지사에게 결정을 신청하여야 하고, 사업시행자가 기반시설의 설치를 위하여 필요한 부지를 제공하는 경우에는 해당 재정비촉진계획에 대통령령으로 정하는 바에 따라 용적률, 건축물의 높이 등을 조정하는 내용을 포함시킬 수 있도록 규정하고 있다. 특별시장·광역시장 또는 도지사가 시장·군수·구청장으로부터 재정비촉진계획의 결정을 신청받은 경우나 시·도지사 또는 대도시 시장이 직접 재정비촉진계획을 수립한 경우에는 관계 행정기관의 장과 협의하고 해당 시·도 또는 대도시에 두는 지방도시계획위원회 심의 또는 「건축법」 제4조에 따라 해당 시·도 또는 대도시에 두는 건축위원회(이하 "건축위원회"라 한다)와 지방도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐 결정하거나 변경하도록 규정하고 있다. 3) 청구인의 주위적 청구는 피청구인에 대하여 금전환급을 청구하고 있으나 이는 공법상 법률관계에 기초한 권리를 주장하는 것으로 「행정소송법」상 당사자소송으로 다투어야 하는 사항으로 「행정심판법」에서는 인정되지 않는 행정심판유형이므로 부적법한 청구이다. 4) 청구인의 예비적 청구에 대해서 보면, 피청구인은 이 사건 청구인이 2013. 4. 22. 및 2013. 5. 8. 피청구인에 대하여 신청한 ‘개발이익환수금과납금환급요청’ 및 ‘개발이익환수금변경(감액)처분신청’민원에 대하여 피청구인이 2013. 4. 25. 및 2013. 5. 14. 청구인에게 거부민원회신을 한 사항이므로 처분성이 없거나 피청구인의 거부에 대해 청구인에게 법규상 또는 조리상 신청권이 없고, 기부채납비율이 낮아짐으로써 그 일부를 반환해 줄 것을 요구한 사항을 사법상 대등한 지위에서 청구하는 부당이득반환이므로 행정심판 청구의 대상이 아니라고 주장한다. 가) 이 사건에서 청구인은 피청구인에게 부당이득반환을 구하는 것이 아니라 예비적으로 공공시설부담비율을 정하고 있는 고시가 변경되었으므로 변경된 부담비율을 적용해달라는 청구에 대한 거부에 대한 의무이행심판을 청구한 것이므로 여기서 청구인에게 법규상·조리상 신청권이 인정되는지 여부가 문제되는바, 이에 대해서 보면, 국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다(대법원 1998. 7. 10. 선고 96누14036 판결, 대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결 등 참조). 그리고 거부처분의 처분성을 인정하기 위한 전제요건이 되는 신청권의 존부는 구체적 사건에서 신청인이 누구인가를 고려하지 않고 관계 법규의 해석에 의하여 일반 국민에게 그러한 신청권을 인정하고 있는가를 살펴 추상적으로 결정되는 것이고, 신청인이 그 신청에 따른 단순한 응답을 받을 권리를 넘어서 신청의 인용이라는 만족적 결과를 얻을 권리를 의미하는 것은 아니라고 할 것이므로, 국민이 어떤 신청을 한 경우에 그 신청의 근거가 된 조항의 해석상 행정발동에 대한 개인의 신청권을 인정하고 있다고 보이면 그 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보아야 할 것이고, 구체적으로 그 신청이 인용될 수 있는가 하는 점은 본안에서 판단하여야 할 사항인바(대법원 2009.09.10. 선고 2007두20638 판결), 부담금 부과처분이 당초 적법하게 이루어진 이상, 그 후에 면제요건에 해당하는 사정이 발생하였다 하여 그로써 그 부과처분이 위법하게 되는 것은 아니므로 그러한 후발적 사정을 원인으로 하여 그 부과처분의 취소 또는 무효확인을 구할 수는 없다 할 것이며, 나아가 그 부과처분에 기한 징수까지 이루어진 경우에는 징수된 부담금이 법률상 원인 없이 취득된 것이라고 할 수 없으므로 부당이득을 원인으로 하여 그 반환을 구할 수는 없다 할 것이다. 또한 그 부과처분행위가 위법함을 이유로 손해배상을 구할 수도 없다. 이와 같이 통상적인 법적 구제 절차에 따라 부담금 부과처분의 상대방이 권리 또는 법률상 이익의 구제를 받을 수 없는 상황에 놓이게 될 경우에는 입법자는 위와 같은 면제요건의 후발적 발생을 원인으로 하여 부과처분 상대방에게 부담금을 아직 납부하지 않은 경우에는 부담금 면제의 신청을, 부담금을 납부한 경우에는 납부한 부담금 환급의 신청을 할 수 있음을 규정하는 것이 바람직하며, 다행스럽게도 입법자가 그러한 면제 또는 환급의 신청을 할 수 있음을 정한 규정을 둔 경우에는 부담금 부과처분의 상대방은 면제 또는 환급의 신청을 구할 법규상의 신청권을 갖는다 할 것이나, 그러한 규정을 두지 않은 경우에는 부담금 부과처분의 상대방은 면제 또는 환급의 신청을 구할 조리상의 신청권을 갖는다 할 것이다(○○고등법원 2011.05.24. 선고 2010누32534 판결). 위 인정사실과 기록에 따르면, 청구인은 이 사건 초기부터 공공시설부지부담비율에 대하여 피청구인에게 ○○재정비촉진계획상 기반시설부지 부담기준(대지면적의 27%)에 대하여 적정범위내로 완화하여 적용여부에 대한 피청구인의 2009. 5. 14.자 ○타운개발과-○○○○호 회신에서 사업성을 감안한 부담기준의 완화 요청에 대하여 ○○·○○ 지구단위계획을 변경 중에 있어 담당부서(도시계획과)에 이를 검토하도록 의견을 제출하였으며, 향후 ○○·○○지구단위계획에서 부담기준의 변경 등에 따라 이를 반영하여 촉진계획의 변경을 검토할 예정임을 통보한 점, 2009. 7. 27. ○○시 고시 제2009-68호 제6조제2항에서 ○○시 역세권 지구단위계획 시행지침의 변경이 있는 경우 촉진계획변경을 통하여 변경할 수 있도록 규정하고 있었던 점, 촉진계획에 따른 개발이익환수 관련 질의회신, 피청구인이 2009. 12. 30. 청구인에게 사업시행인가(○타운개발과 2009-1호) 당시 사업시행인가조건에서 ○○지구 촉진계획에서 정한 공업지역 내 공동주택용도 허용에 따른 기반시설 부지 및 공장용지확보기준과 관련된 대체비용은 착공신고 시 납부영수증을 첨부하여 제출하도록 규정하고 있음에도 납부영수증을 첨부하지 않은 점 및 ○○시 고시 제2012-196호에서 준공업지역 건축물용도완화 전체면적의 25% 이상을 공공시설로 기부채납하도록 변경고시를 한 점 등을 종합하여 보면, 청구인과 피청구인 사이에 공공시설부지 부담비율에 대한 변경과 그 적용에 대하여 계속적인 논의와 의사표명이 있었다는 점에서 이 사건 청구인에게 기반시설기준 완화에 따른 변경된 기준적용 청구에 대한 조리상 신청권이 인정된다고 보는 것이 상당하다. 따라서 이 사건에서 청구인에게 신청권이 없다는 피청구인의 주장은 이유가 없다. 나) 다음으로, 청구인의 변경된 이 사건 고시에 따른 부담비율(27%→25%)적용 신청에 대한 피청구인의 거부행위가 적법·타당한 지에 대해서 본다. (1) 피청구인은 ○○재정비촉진계획인 ○○시 고시 제2012-196호에서 기부채납비율을 27%에서 25%를 변경한 것은 2011. 5. 30. 개정된 도촉법 제5조 및 제9조에 따라 주어진 인구 50만 명 이상의 대도시 시장에게 촉진계획 수립 및 변경권한을 주었기 때문에 가능했던 것이지 청구인의 주장처럼 당초부터 권한이 있었던 것이 아니고, 2009. 5. 14. ○타운개발과-○○○○호로 촉진계획변경알림을 공적 견해표명이라고 주장하지만 이 또한 당시 피청구인에게 촉진계획변경권한이 없는 점에서 이는 피청구인이 직접 촉진계획을 변경하겠다는 것이 아니라 요구사항이 반영될 수 있도록 변경절차를 밟겠다는 의미로 보아야 하고 공적 견해를 표명하였다고 볼 수 없다고 주장하나, 피청구인이 2009. 5. 14. 청구인에게 회신(○타운개발과-○○○○호)하기 이전에 경기도 고시 제2009-166호에서 ○○○○지구 재정비촉진계획 ○○지구재정비촉진계획의 경미한 변경에 관한 사항에 향후 관련지침 및 법령, 조례의 제정ㆍ개정 또는 변경 시에는 그에 따른다는 단서조항이 있는 점, ○○시 공고 제2009-538호 및 준공업지역의 공장용지확보계획에서 구역면적이 10,000㎡ 이상인 경우 공장용지를 50% 이상 확보하고, 공장용지 확보면적의 50%(전체면적의 25%) 이상 공공시설용지로 대체 제공할 경우 공장용지를 확보하지 않을 수 있다고 공람공고를 하고 있는 점, ○타운개발과-○○○○호 회신 직후 2009. 7. 27.자 ○○시 고시 제2009-68호 제6조제2항에서 ○○시 역세권 지구단위계획 시행지침의 변경이 있을 경우 촉진계획 변경을 통하여 그에 따라 기준을 적용할 수 있도록 규정하고 있는 점 등을 종합적으로 고려해 보면 피청구인의 ○타운개발과-○○○○호 회신에서 당시 ○○·○○ 지구단위계획을 변경 중에 있고 부담비율에 대한 검토하도록 의견을 제출하였고, ○○·○○ 지구단위계획 변경을 통해 촉진계획 변경을 검토할 것이라는 통지는 단순히 요구사항이 반영될 수 있도록 변경절차를 밟겠다는 의미로 보아야 한다는 주장은 타당하지 않으며, 오히려 당시 준공업지역의 공공용지확보비율이 과도하여 사업시행에 지장이 있다는 것을 피청구인이 공공시설용지비율 변경을 위한 업무에 착수를 하고 있었고, 피청구인은 이 공람공고에 근거하여 회신을 하였던 것으로 보이며, 도시관리계획변경결정입안이나 재정비촉진계획의 입안의 경우 특별한 사정이 없는 한 입안한 대로 결정된다는 점을 감안하면 이는 고도의 개연성 있는 공적인 견해표명을 한 것으로 보는 것이 상당하고, 또한 기반시설용지부담비율을 27%에서 25%로 조정하는 것과 관련하여 먼저 부과하고 나중에 정산할 수 있는 방법이 있는지에 대해서 변호사 자문을 의뢰한 것도 이러한 맥락에서 이해할 수 있다. (2) 다음으로, 피청구인은 ○○시 고시 2012-196호에서 공공시설부지 기부채납비율이 27%에서 25%로 변경된 것과 관련하여 고시를 함에 있어 시행일에 관한 사항 및 소급적용 관련 경과규정 등에 관한 사항을 별도로 규정하지 않고 있고, ○○재정비촉진계획이 해당촉진지구 안의 총27개 구역을 총괄하는 계획으로 1개 구역이 사업종료 되었다고 하여 재정비촉진지구에서 제외할 수 없어 그대로 기술한 것에 불과한 것이며, ○○재정비촉진계획에서 정한 기부채납비율인 27%를 적용하여 청구인이 이를 납부하고 사업이 종료되었으므로 적용할 수 없다고 주장하고 있으나, 살피건대, ○○시 고시 제2009-68호 제6조제2항, ○○시 공고 제2009-538호, 청구인에게 2009. 5. 14.에 통지한 「○타운개발과-○○○○호」, 피청구인이 2009. 12. 30. 청구인에게 사업시행인가(○타운개발과 2009-1호)를 할 당시 사업시행인가조건에서는 ○○지구 촉진계획에서 정한 공업지역 내 공동주택용도 허용에 따른 기반시설 부지 및 공장용지확보기준과 관련된 대체비용은 인가권자가 착공전 30일까지 납부방법(일시납), 납부기한을 정하여 납부고지서를 발부하며, 착공신고 시 납부영수증을 첨부하여 제출하도록 규정하고 있음에도 납부영수증을 첨부함이 없이 착공신고수리를 한 점 등을 종합해보면, 당시 준공업지역에서 도시환경정비사업의 경우 사업시행자의 공공용지의 부담비율이 과도하여 사업시행에 지장을 초래하고 있다는 것을 피청구인도 인지하고 있었고, 청구인의 공공용지부담비율 완화요청에 대해 차후 촉진계획변경을 통해 부담비율을 완화해 주겠다는 공적 견해 표명을 하고, ○○시 고시 제2012-196호에서 준공업지역 개발면적 10,000㎡ 이상인 경우 공공시설부지로 기부채납비율을 변경하면서 ○○○ 9-○○구역을 포함하고 별도로 제외하고 있지 않다는 것은 이 사건 사업부지도 당연히 ○○시 고시 제2012-196호의 적용대상에 포함된다고 보는 것이 합리적이다. 설령, 피청구인의 주장대로 소급규정이 없다하여도, 당초 공공용지부담비율에 대하여 촉진계획변경을 통하여 변경ㆍ적용하도록 하였고, 그후 피청구인은 ○○시 고시 제2012-196호에서 공공시설부지를 기부채납 비율을 변경하였다면 일련의 과정에서 신뢰는 공고히 형성되어진 것이고 청구인이 이를 신뢰하고 사업을 수행하였다면 변경된 부담비율을 적용하는 것이 신뢰보호원칙에 부합하는 것이다. 그렇다면 피청구인의 이미 완결된 행위이고 소급규정이 없다는 이유로 변경ㆍ적용할 수 없다는 주장은 이유가 없어 청구인의 예비적 청구를 인용하기로 한다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.