제과점 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2004. 4. 17.부터 ○○시 ○○구 ○○로 ○○에서 ‘○○○○○○○점’이라는 상호의 제과점(이하 ‘이 사건 업소’라 한다)을 운영하는 자이다. 피청구인은 2016. 12. 27. 식품행정통합시스템을 통해 “이 사건 업소에서 유통기한 2016. 12. 24.까지 제품을 2016. 12. 25. 판매하였다”는 내용의 민원을 접수, 2016. 12. 29. 이 사건 업소에 대한 현장 점검을 통해 “청구인이 위 민원제기 제품 ‘○○○치킨샐러드’(유통기한 2016. 12. 24.까지, 이하 ‘이 사건 제품’이라 한다) 1개를 조리장 냉장고에 보관중인 사실”을 적발하여 청구인으로부터 확인서를 징구하였다. 피청구인은 처분사전통지, 의견제출 절차를 거쳐 2017. 2. 8. 「식품위생법」제44조 위반을 이유로 청구인에게 영업정지 15일에 갈음하는 과징금 11,700,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2004. 4. 17. 피청구인으로부터 제과점 영업신고를 받아 영업 장내에서 직접 자체 조리하거나 본사(○○○○○) 제공 완제품 빵류 등을 취급·판매하고 있다. 청구인 업소는 자체 조리·판매하는 경우 별도의 유통기한 의무표시 대상은 아니지만 동일 제품을 생산시부터 24시간 이내 판매하는 시스템을 2004년 최초 영업시작부터 도입, 운영하고 있으며 주간에는 주로 청구인과 아르바이트 종업원 1명이 저녁시간대는 남편이 교대를 하면서 조리장에서 직접 빵을 굽거나 조리·판매를 하고 있다. 2016. 12. 25. 14:50경 고객이 방문하여 샌드위치 및 식빵류 진열대를 살펴본 후 14:53경 3종을 구매하였고 잠시 후 구매한 샐러드(단백질 듬뿍 ○○○치킨셀러드, 가격 5,800원)와 곁들어서 무료로 제공하는 소스(발사믹식초드레싱소스, 25g×1개)의 유통기한(2016. 12. 24.)이 경과되었다고 영업장을 찾아와 항의하였고, 당시 청구인은 영업장 비운 상태였기에 종업원이 고객과 5분가량 통화하여 충분한 설명 및 사과와 함께 즉시 환불조치토록 하였기에 충분히 민원이 해소되었다고 판단하였다. 2) 이 사건 처분의 부당성 청구인은 ① 2004. 4. 17 영업신고를 한 이후 13년 동안 매년 행정기관에서 5회 이상 정기 또는 특별단속(제품 수거검사 포함)과 본사 위생 점검을 5회 이상 받으면서 단 한 차례도 경미한 사항으로도 지적을 받거나 처분을 받은 사실이 없었으며, ② 비록 당일 제공된 제품은 샐러드에 소비자의 기호 또는 필요에 따라 부수적으로서 섭취할 수 있도록 무료로 제공되는 제품인 만큼 그 위반의 정도가 경미하거나 고의성이 없는 사소한 부주의이며, ③ 무료로 제공한 제품을 고객이 직접 섭취하지 아니하였고 즉시 환불 조치하여 국민보건상 인체의 건강을 해할 우려가 전혀 없었으며, ⑤ 고객에 대한 개인정보 보호로 명확한 근거는 없지만, 위 고객과 다음날(2016. 12. 26.) ○○시 ○○○○○ ○○○점에 출현한 식파라치와 동일 인물로 추정됨에도 불구하고 청구인은 신속한 사과와 함께 즉시 환불조치를 하는 등 민원해소에 적극 노력을 하였으며, ⑥ 유통기한이 l일도 경과하지 않은 냉장상태에서 진열·보관하고 있어 제품의 변질의 우려가 전혀 없었음에도 이에 대한 고려 없이 일률적 법적 잣대에 의한 이 사건 처분을 수용하기 어려운 지경에 이르렀다. 피청구인은 위반 정도에 대한 고려 없이 행정행위의 일관성만 갖고 행정처분을 하였고, 청구인 영업장의 주 고객은 인근 아파트 및 주택가 주민(70∼80%가 단골고객)으로 영업정지 처분을 받으면 그동안 쌓아온 고객에 대한 신뢰성 회복 등 막대한 피해가 발생하기에 영업장 문을 닫을 수가 없어 우선 대출금으로 영업정지에 갈음한 과징금을 납부하였다. 아울러 청구인은 좀 더 청결하고 위생적으로 조리·판매하고자 2015년에 1억4천만원을 대출받아 영업장 시설을 개선하였으며, 현재 월 150만원 대출상환금과 임대료 및 관리비 5백만원을 지출하고 있으며, 인건비를 줄이고자 청구인의 부부가 주·야간으로 분담하여 영업장에서 일을 하고 있어 실질적으로 상당한 어려움을 겪고 있는 실정이다. 청구인은 이 사건에 관하여 아주 작은 실수를 인정하더라도 도의적인 책임을 회피하고자 함은 아니지만, 진열·판매 등 제품 관리상 어려운 문제점이 많음을 제기하고자 한다. 민원인 신고라는 이유로 유통기한경과제품의 종류, 판매 금액, 수량 등 경중에 관계없이 무조건 일률적으로 영업정지 처분을 함에 따라 법의 형평성과 잣대를 의심케 하고 있으며, 대다수의 고객도 제품 구매 당시 표시된 사항을 일일이 확인하여 구매하고 있으며, 미처 확인하지 못하였다 하더라도 고의성 없이 실수로 진열·판매된 제품은 산 경우가 마치 로또복권이라도 당첨된 듯 많은 보상금을 요구하여 흥정을 하는 사례는 반드시 법 질서 유지 차원에서 개선되어야 한다. 고객이 구입한 제품이 유통기한이 경과한 경우 정당한 교환 요구에 응하지 않은 경우에 한정하여 처분하여야 할 것이며, 또한 식품접객영업자 실수로 판매한 제품이라 하더라도 국민보건상 인체의 건강을 해 할 우려가 없다고 판단이 될 경우 수긍이 갈 수 있는 정도의 행정명령(행정지시 또는 시정명령) 처분 등으로도 행정기관은 행정처분의 목적을 충분히 달성할 수 있다고 판단된다. 3) 청구인이 제품 관리에 철저를 기하지 못하여 불미스러운 사건이 발생한 점은 인정하지만, 13년 동안 영업을 하면서 청결하고 철저한 위생 관리를 하고 있다고 자부심을 갖고 영업을 하고 있음에도 불구하고 유통기한이 미처 1일도 경과하지 않은 제품 1개(청구인이 본사에서 구입하는 금액 429원)를 제공하였다는 사유만으로 받은 영업정지 15일에 갈음한 과징금 11,700,000원 처분은 지나치게 무겁고, 비록 무상으로 고객에게 제공한 제품이라 하더라도 정중한 사과와 함께 정당하게 환불조치하여 민원을 해소하였음에도 불구하고, 식파라치의 민원신고라는 이유로 처분청의 우월적 지위를 이용한 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로서 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 당일 제공한 드레싱은 샐러드에 소비자의 기호 또는 필요에 따라 부수적으로 섭취할 수 있도록 무료로 제공하는 제품인 만큼 그 위반의 정도가 경미하거나 고의성이 없는 사소한 부주의였으며, 고객이 직접 섭취하지 않고 즉시 환불 조치하여 인체의 건강을 해 할 우려가 전혀 없고, 유통기한이 1일도 경과하지 않은 냉장상태에서 진열·보관하고 있어 제품 변질의 우려가 전혀 없었음에도 법 질서 유지 차원에 따라 일률적으로 처분 하는 것은 수용하기 어렵다고 주장한다. 청구인은 당일 제공된 드레싱은 샐러드에 소비자의 기호 또는 필요에 따라 부수적으로 섭취할 수 있도록 무료로 제공되는 제품이라 주장하지만, 본 제품 “○○○ 치킨샐러드”의 구성은 샐러드 용기 안에 드레싱(소스)이 따로 포장되어 내재 된 상품으로 무료로 제공하는 것이 아닌, 판매제품인 “○○○ 치킨샐러드”의 한 품목으로 봐야 할 것이며, 또한 사실 확인 점검에서 청구인은 유통기한 경과제품 판매 사실을 인정하고 위반 확인서에 날인한 한바, 유통기한이 경과한 제품을 판매한 사실임에도 그 위법사실이 경미하거나 고의성이 없다고 주장하는 것은 잘못된 것으로 청구인의 위법사항은 정당화 될 수 없다 할 것이다. 2) 또한 현재 청구인은 사업장을 운영하면서 2015년 1억4천만원을 대출 받아 매월 대출원리금을 상환하면서 임대료 및 관리비 등으로 월 5백만원이 지출되고 있는 실정으로 1,170만원의 과징금은 너무 가혹하다고 주장한다. 살피건대, 생계가 어렵다는 이유는 행정처분의 면제 사유가 될 수 없다. 생계가 어렵다는 이유로 선처를 호소하는 청구인의 주장이 받아들여진다면 이 또한 특정인에게 특혜를 주는 것이며, 이와 유사한 위반사항으로 적발된 타 업소의 반발을 초래하여 행정의 신뢰도가 저해되고 피청구인의 행정처분의 법적 기능을 상실하게 될 것이다. 아울러, 유통기한 경과제품을 판매한 사실이 명확함에도 위반의 정도가 경미하고 고의성이 없었다는 청구인의 주장이 인용된다면 식품위생법 위반 사항에 대한 처분의 일관성이 소실되어 무조건 행정심판을 청구하는 선례를 남길 우려가 있고 나아가 행정에 대한 불신과 준법정신 해태로 이어질 수 있으므로 안전한 식품공급을 위하여 엄정하고도 공평한 법 집행이 필요하다고 사료된다. 3) 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 관련 법령에 근거한 적법한 처분으로 청구인의 주장은 이유 없으므로 이 심판 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【식품위생법】 제44조(영업자 등의 준수사항) ① 식품접객영업자 등 대통령령으로 정하는 영업자와 그 종업원은 영업의 위생관리와 질서유지, 국민의 보건위생 증진을 위하여 영업의 종류에 따라 다음 각 호에 해당하는 사항을 지켜야 한다. <개정 2010.1.18., 2013.3.23., 2016.2.3.> 1. ~ 2. “생략” 3. 유통기한이 경과된 제품·식품 또는 그 원재료를 조리·판매의 목적으로 소분·운반·진열·보관하거나 이를 판매 또는 식품의 제조·가공에 사용하지 말 것 4. ~ 7. “생략” 8. 그 밖에 영업의 원료관리, 제조공정 및 위생관리와 질서유지, 국민의 보건위생 증진 등을 위하여 총리령으로 정하는 사항 ② ~ ⑤ “생략” 제75조(허가취소 등) ① 식품의약품안전처장 또는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 영업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업허가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 영업의 전부 또는 일부를 정지하거나 영업소 폐쇄(제37조제4항에 따라 신고한 영업만 해당한다. 이하 이 조에서 같다)를 명할 수 있다. <개정 2010.2.4., 2011.6.7., 2013.3.23., 2013.7.30., 2014.5.28., 2016.2.3.> 1. ~ 12. “생략” 13. 제44조제1항·제2항 및 제4항을 위반한 경우 14. ~ 18. “생략” ② ~ ④ “생략” ⑤ 제1항 및 제2항에 따른 행정처분의 세부기준은 그 위반 행위의 유형과 위반 정도 등을 고려하여 총리령으로 정한다. <개정 2010.1.18., 2013.3.23., 2015.3.27.> 제82조(영업정지 등의 처분에 갈음하여 부과하는 과징금 처분) ① 식품의약품안전처장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 영업자가 제75조제1항 각 호 또는 제76조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업정지, 품목 제조정지 또는 품목류 제조정지 처분을 갈음하여 10억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 제6조를 위반하여 제75조제1항에 해당하는 경우와 제4조, 제5조, 제7조, 제10조, 제12조의2, 제13조, 제37조, 제43조 및 제44조를 위반하여 제75조제1항 또는 제76조제1항에 해당하는 중대한 사항으로서 총리령으로 정하는 경우는 제외한다. <개정 2010.1.18., 2011.6.7., 2013.3.23., 2016.2.3.> ② 제1항에 따른 과징금을 부과하는 위반 행위의 종류·정도 등에 따른 과징금의 금액과 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ ~ ⑥ “생략” 【식품위생법 시행령】 제21조(영업의 종류) 법 제36조제2항에 따른 영업의 세부 종류와 그 범위는 다음 각 호와 같다. <개정 2010.3.15., 2011.3.30., 2013.3.23., 2013.12.30., 2016.1.22.> 1. ~ 7. “생략” 8. 식품접객업 가. ~ 마. “생략” 바. 제과점영업: 주로 빵, 떡, 과자 등을 제조·판매하는 영업으로서 음주행위가 허용되지 아니하는 영업 제53조(영업정지 등의 처분에 갈음하여 부과하는 과징금의 산정기준) 법 제82조제1항 본문에 따라 부과하는 과징금의 금액은 위반행위의 종류와 위반 정도 등을 고려하여 총리령으로 정하는 영업정지, 품목·품목류 제조정지 처분기준에 따라 별표 1의 기준을 적용하여 산정한다. <개정 2010.3.15., 2013.3.23.> [별표 1] 영업정지 등의 처분에 갈음하여 부과하는 과징금 산정기준(시행령 제53조 관련) 1. 일반기준 가. “생략” 나. 영업정지에 갈음하는 과징금부과의 기준이 되는 매출금액은 처분일이 속한 연도의 전년도의 1년간 총매출금액을 기준으로 한다. 다만, 신규사업·휴업 등으로 인하여 1년간의 총매출금액을 산출할 수 없는 경우에는 분기별·월별 또는 일별 매출금액을 기준으로 연간 총매출금액으로 환산하여 산출한다. 2. 과징금 기준 가. 식품 및 식품첨가물 제조업·가공업 이외의 영업 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273197"></img> 【식품위생법 시행규칙】 제57조(식품접객영업자 등의 준수사항 등) 법 제44조제1항에 따라 식품접객영업자 등이 지켜야 할 준수사항은 별표 17과 같다. [별표 17] <개정 2017. 1. 4> 식품접객업영업자 등의 준수사항(제57조 관련) 1. ~ 6. “생략” 7. 식품접객업자(위탁급식영업자는 제외한다)와 그 종업원의 준수사항 카. 유통기한이 경과된 원료 또는 완제품을 조리·판매의 목적으로 보관하거나 이를 음식물의 조리에 사용하여서는 아니 된다. 8. “생략” 제89조(행정처분의 기준)법 제71조, 법 제72조, 법 제74조부터 법 제76조까지 및 법 제80조에 따른 행정처분의 기준은 별표 23과 같다. [별표 23] <개정 2017. 1. 4.> 행정처분 기준(제89조 관련) Ⅰ. 일반기준 1. ~ 14. “생략” 15. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 행정처분의 기준이, 영업정지 또는 품목·품목류 제조정지인 경우에는 정지처분 기간의 2분의 1 이하의 범위(차목에 해당하는 경우는 10분의 9이하의 범위로 한다)에서, 영업허가 취소 또는 영업장 폐쇄인 경우에는 영업정지 3개월 이상의 범위에서 각각 그 처분을 경감할 수 있다. 가. ~ 라. “생략” 마. 위반사항 중 그 위반의 정도가 경미하거나 고의성이 없는 사소한 부주의로 인한 것인 경우 바. 해당 위반사항에 관하여 검사로부터 기소유예의 처분을 받거나 법원으로부터 선고유예의 판결을 받은 경우로서 그 위반사항이 고의성이 없거나 국민보건상 인체의 건강을 해할 우려가 없다고 인정되는 경우. 다만, 차목에 해당하는 경우는 제외한다. 사. ~ 카. “생략” Ⅱ. 개별기준 3. 식품접객업 영 제21조제8호의 식품접객업을 말한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273199"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 영업신고증, 식품접객업 영업허가(신고)관리대장, 이 사건 제품에 대한 구입 및 환불 영수증, 부가가치세 표준증명, 확인서, 적발사진, 출장복명서, 처분사전통지서, 의견제출서 및 이 사건 처분서 등에 의하면, 아래와 같은 사실이 각 인정된다. 가) 청구인은 2004. 4. 17.부터 ○○시 ○○구 ○○로 ○○에서 ‘○○○○○○○점’이라는 상호의 제과점을 운영하는 자이다. 나) 피청구인은 2016. 12. 27. 식품행정통합시스템을 통해 “이 사건 업소에서 유통기한 2016. 12. 24.까지 제품을 2016. 12. 25. 판매하였다”는 내용의 민원을 접수, 2016. 12. 29. 이 사건 업소에 대한 현장 점검을 통해 “청구인이 위 민원제기 제품 ‘○○○치킨샐러드’(유통기한 2016. 12. 24.) 1개를 조리장 냉장고에 매장에 보관하고 있음”을 적발하여 청구인으로부터 확인서를 징구하였다. 청구인은 2016. 12. 25. 14:00경 성명불상의 이 사건 민원인에게 후레쉬식빵, ○○○치킨샐러드, 꽈배기도넛 각 1개를 8,900원에 판매한 후 같은 날 15:00경 위 민원인에게 판매금액 8,900원을 환불하였다. 청구인은 2019. 12. 29. “유통기한 2016. 12. 24.까지의 ‘○○○치킨샐러드’를 2016. 12. 25. 판매한 사실이 있다.”는 내용의 확인서를 작성·서명하여 피청구인에게 제출하였다. 다) 피청구인은 처분사전통지, 의견제출 절차를 거쳐 2017. 2. 8. 「식품위생법」제44조 위반을 이유로 청구인에게 영업정지 15일에 갈음하는 과징금 11,700,000원을 부과를 하였다. 라) 이 사건 제품 ‘○○○ 치킨 샐러드’의 단가는 5,800원이고, 이 사건 업소는 2004. 4. 17. 개업이래 행정제재처분을 받은 전력이 없으며, 2016년도 기준 연간매출액은 624,736,795원이다. 2) 「식품위생법」제44조제1항, 제75조제1항, 같은 법 시행규칙 제57조 및 [별표17], 같은 법 시행규칙 제89조 및 [별표23]에 의하면, 식품접객업자는 유통기한이 경과된 원료 또는 완제품을 조리·판매의 목적으로 보관하거나 이를 음식물의 조리에 사용하여서는 아니 되며, 이를 위반하였을 경우 1차 위반 시 행정처분 기준은 영업정지 15일이다. 한편, 「식품위생법」제82조제1항, 같은 법 시행령 제53조 및 [별표1] 에 따르면, 식품접객업자가 유통기한이 경과된 원료 또는 완제품을 조리·판매의 목적으로 보관하거나 이를 음식물의 조리에 사용한 경우 영업정지 처분을 갈음하여 10억원 이하의 과징금으로 부과할 수 있으며, 전년도 연간매출액 550백만원 초과 650백만원 이하의 식품접객업소의 경우 영업정지 1일에 해당하는 과징금의 금액은 78만원이다. 3) 청구인은 당일 제공한 드레싱은 샐러드에 부수하여 무료로 제공되는 제품인 점, 고객이 직접 섭취하지 않고 즉시 환불 조치한 점, 유통기한이 1일도 경과하지 않은 냉장상태에서 진열·보관하고 있어 제품 변질의 우려가 전혀 없었던 점 등에 비추어 이 사건 위반의 정도가 경미하거나 고의성이 없는 사소한 부주의임에도 불구하고 위반정도의 경중에 대한 고려 없이 행한 이 사건 처분은 부당하다고 주장한다. 살피건대, 청구인이 확인서에서 이 사건 위반행위를 자인한 점, 적발 당시 사진에 이 사건 제품의 유통기한이 2016. 12. 24.로 표시되어 있는 점 등에 비추어 청구인이 유통기한이 경과한 제품을 판매한 사실은 명백해 보이며, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자에게 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과된다고 할 것(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결 참조)인 바, 청구인의 사정 상 유통기한 경과제품의 판매 금지 의무를 소홀히 함이 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유에 해당한다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 적법하다. 다만, 청구인이 개업 이래 식품위생법 위반행위로 행정제재처분을 받은 이력이 없는 점, 유통기한 경과기간이 단 하루이며, 이 사건 유통기한 경과 제품의 단가와 수량이 소액, 소량에 불과한데다 판매 즉시 이 사건 제품에 대한 환불조치가 이루어진 점 등을 보건대, 이 사건 위반행위는 그 정도가 경미하고 고의성이 없는 사소한 부주의로 인한 경우로 인정될 소지가 크며, 청구인이 이 제품 판매로 얻을 경제적 이익에 비해 이 사건 처분으로 입게 될 손실이 가혹해 보이는 점 등을 고려하여 이 사건 영업정지 15일을 갈음한 과징금 부과처분을 영업정지 7일을 갈음한 과징금 부과처분으로 변경함이 타당하다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.