조업정지처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 A도 ○○시에 소재하는 ○○제철소를 운영하던 중 대기오염물질 배출시설(이하 ‘배출시설’이라 한다)인 제2고로(高爐)(이하 ‘이 사건 배출시설’이라 한다)를 가동하면서 대기오염방지시설(이하 ‘방지시설’이라 한다)을 가동하지 아니하고 브리더밸브(Bleeder Valve)(이하 ‘이 사건 밸브’라 한다)를 개방하는 방법으로 대기오염물질을 외부로 배출하여 「대기환경보전법」 제31조제1항제1호를 위반하였다는 이유로 2019. 5. 30. 청구인에게 10일간(2019. 7. 15. ~ 2019. 7. 24.)의 이 사건 배출시설에 대한 조업정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 배출시설의 보수·점검을 위하여 휴풍작업을 실시하는 경우 고로 내에 원료의 투입 및 열풍의 공급이 중단되고, 「대기환경보전법 시행규칙」 별표 8 ‘제3호라목6)’에 따르면, 고로 내 원료의 투입이 중단되면 이 사건 배출시설은 가동이 중지되는 것으로 보아야 하므로, 이 사건 처분은 그 처분사유를 갖추지 못하였다. 나. 설령, 휴풍작업을 실시하는 경우에도 이 사건 배출시설이 가동되는 것으로 본다 하더라도, 청구인은 이 사건 밸브를 ‘안전변(Bleeder)’이라는 명칭으로 하여 방지시설로 변경허가를 받았고, 이 사건 밸브의 설치 목적 및 용법에 따라 사용한 것이므로, 휴풍작업 시 이 사건 밸브의 개방은 「대기환경보전법」 제31조제1항제1호 단서의 ‘화재나 폭발 등의 사고를 예방할 필요가 있어 시·도지사가 인정한 경우’에 해당한다. 다. 고로의 휴풍작업 시 브리더밸브를 이용하여 압력·공기를 조절하는 것은 국내외 제철소에서 사용하는 보편적인 방식이며, 현재 이를 대체할 수 있는 상용화된 기술은 존재하지 않는다. 라. 일관공정방식으로 이루어지는 철강산업의 설비 특성, 휴풍 시 화재 및 폭발사고의 위험성을 방지할 수 있는 대체기술의 적용 가능성, 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 되는 손해의 내용 및 규모(파손된 고로 등의 복구를 위해서는 적어도 3개월의 기간이 소요되고, 이로 인하여 약 9,840억원의 매출 손실이 발생하며, 고로를 폐기하여야 하는 경우 재건설을 위해서는 약 28개월의 기간이 소요되며 이런 경우 수 조원의 건설비용과 약 9조 1,840억원의 매출 손실이 발생한다), 이 사건 처분이 산업전반에 미치는 영향 등에 대하여 신중한 검토없이 한 피청구인의 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반한 것으로 재량권의 일탈·남용에 해당한다. 3. 피청구인 주장 가. 「대기환경보전법 시행규칙」 별표 8 제3호에서 정하고 있는 특례는 굴뚝 원격감시체계 관제센터로 측정결과를 자동전송하는 배출시설에 한정하여 인정되는 것이고, 휴풍작업 시 고로 내 원료가 투입되지 않는다고 하더라도 연소상태를 유지하고 대기오염물질이 지속적으로 발생하고 있는 상태이므로, 이 사건 배출시설의 가동이 중지되었다고 볼 수 없다. 나. 환경부장관은 고로의 정기보수를 위한 휴풍작업을 ‘이상공정’으로 인정하는 것은 적정하지 않다고 판단하고 있고, 피청구인이 이 사건 밸브를 안전변(Bleeder)으로 허가한 것은 ‘이상상태’로 인한 폭발, 화재 등을 예방하기 위한 것이지, 정기보수 시 브리더밸브를 개방하여 방지시설을 거치지 않고 가스를 외부로 배출해도 무방하다는 취지로 볼 수 없으므로, 휴풍작업 시 이 사건 밸브를 개방한 데 대하여 「대기환경보전법」 제31조제1항제1호 단서가 적용될 수 없다. 다. 브리더밸브를 통한 가스의 배출은 사고 방지를 위한 비상수단이지, 정기적인 보수를 위하여 브리더밸브를 개방하여 가스를 방지시설로 유입시켜 처리하지 않고 배출하는 것은 브리더밸브의 목적에 부합하지 않는다. 라. 이 사건 처분은 「대기환경보전법」상 규정된 보다 무거운 ‘폐쇄, 허가취소’의 처분보다는 그 침해의 정도가 완화된 것이어서 그 침해의 최소성을 갖추고 있고, 국민의 생명권과 건강권 보호라는 공익의 실현과 청구인이 입게 될 사익의 침해를 비교형량할 때 그 피해의 정도가 극심하다 할 수 없어 법익의 균형성 또한 갖추었으므로, 이 사건 처분은 재량권의 한계를 준수한 적법한 조치이다. 4. 관계법령 대기환경보전법 제2조, 제16조, 제23조, 제26조, 제31조, 제36조, 제37조, 제84조 대기환경보전법 시행령 제38조 대기환경보전법 시행규칙 제15조, 제134조, 별표 8, 별표 36 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 대기배출시설 설치허가증, 확인서, 질의회신, 보도자료, ‘용광로 브리더밸브 관련 민관협의체 결정사항(2019. 8. 29.)’, 대기배출시설 변경신고 및 수리, 행정처분 내부종결 통지서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 ‘A도 ○○시 ○○읍 ○○○○로 ####’에 소재한 ○○제철소에서 고로와 전기로의 설비 등을 갖추고 열연코일, 냉연코일, 후판, 철근, 특수강 등을 생산하는 법인이다. 나. 청구인은 2009. 3. 4. 피청구인으로부터 대기배출시설 설치허가증을 교부받은 후 2010. 6. 28. 피청구인에게 ‘일부 배출시설, 방지시설을 변경하고 코크스로, 고로, 전로에 비상 시(폭발이나 화재 등) 대기로 배출할 수 있는 안전변(Bleeder)을 방지시설에 등재한다’며 대기배출시설 변경신고를 하였고, 이에 피청구인은 2010. 7. 1. 위 변경신고를 수리하였는데, 위 변경신고 후의 허가증상 이 사건 배출시설(제2고로)에 대한 방지시설의 등재 내역은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159234553"> ┌─────────┬──────────┬──────┬───┐ │배 출 시 설 │방지시설명 │용 량 │수 량 │ ├─────────┼──────────┼──────┼───┤ │ 2고로 │원심력집진시설(1차) │13,780㎥/min│1 │ │ ·수량 : 1 ├──────────┼──────┼───┤ │ ·용량 : 5,250㎥ │세정식집진시설(2차) │13,780㎥/min│1 │ │ ├──────────┼──────┼───┤ │ │안전변(Bleeder) │- │4 │ └─────────┴──────────┴──────┴───┘ </img> ※ 발생된 가스는 집진시설에서 처리 후 BFG Gas Holder에 저장 후 공정으로 재이용 하므로 Stack 없음 다. 환경부는 민관협의체 회의자료, 보도자료 등에서 브리더밸브 및 고로의 정기보수 절차에 대하여 다음과 같이 기술하고 있다. - 다 음 - ○ (브리더밸브) 고로(용광로) 내부의 압력 상승 시 개방하여 적정한 압력을 유지하도록 하기 위하여 설치된 밸브로서 고로 상부에는 4개(일반브리더 3개 및 세미브리더 1개)의 브리더밸브가 설치되어 있고, 세미브리더는 방지시설과 연결됨 ○ (정기보수 절차) 고로 열풍 주입 단계적 감소(휴풍 : 고로 내 풍량 및 풍압을 낮춤) → 스팀 주입 및 공기 중 산소 유입 차단 → 배출가스 배관을 물로 차단(수봉) → 브리더 개방 → 스팀 지속 주입 → 열풍변 차단 → 휴풍 완료(60 ~ 90분 소요) → 정기보수 실시 라. 피청구인 소속 직원 이○○이 청구인의 사업장을 점검하고 작성한 2019. 5. 2.자 확인서에 따르면, 그 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 점검일시 : 2019. 5. 2. ○ 관련법 조항 : 「대기환경보전법」 제31조제1항제1호 ○ 확인내용 : ㈜○○제철은 그동안 고로 대기오염 배출시설을 가동하면서 휴풍 작업 시 안전변으로 신고된 브리더밸브를 인위적으로 개방하여 고로 내 가스 및 수증기를 방지시설 가동없이 브리더를 통해 배출해 왔으며, 최근 2019. 4. 11. 새벽 5 ~ 7시경 브리더를 통해 제2고로 내 가스 및 수증기를 배출한 사실이 있음 ※ 확인서 하단에는 (청구인) ‘날인거부’라고 기재되어 있음 마. B도지사가 2019. 3. 28. 고용노동부장관에게 브리더밸브의 개방조건과 관련한 질의를 하자, 고용노동부장관은 2019. 4. 18. B도지사에게 회신을 하였는데, 그 주요 내용은 다음 같다. - 다 음 - ○ (질의) 고로의 정기적인 보수작업을 위한 휴풍(가동중지 시) 및 열풍(재가동 시) 작업 시에 안전밸브(Bleeder)를 정기적으로 개방하는 행위가 「산업안전보건법」 및 「산업안전보건기준에 관한 규칙」 등에서 규정하고 있는 안전밸브 개방조건에 부합되는지 (답변) 안전밸브는 내부에 과압이 발생할 우려가 있는 화학설비 또는 부속설비 및 압력용기 등이 최고 사용압력에 도달하지 않도록 자동으로 개방되어 과압을 해소시켜 해당 설비의 폭발·파열을 예방하는 안전장치로 인위적으로 밸브를 개방 또는 폐쇄하는 경우는 안전밸브의 정상적인 개방조건으로 보기는 어려움 ○ (질의) 정기적으로 계획된 예방정비 작업 중 안전밸브를 개방하는 작업이 고로의 화재나 폭발사고 등 안전사고 발생위험이 있는 이상공정에 해당하는지 (답변) 이상공정은 이상반응 등으로 인해 설비나 배관내부에 압력이나 온도가 상승하는 등 정상범위를 벗어난 상태를 말하는 것으로 정기적으로 계획된 예방정비 작업은 작업의 진행상황을 예측할 수 있고 비정상적 과압 등이 발생하지 않는 상태에서 안전밸브를 작동시키므로 이상공정에 해당한다고 보기 어려움 바. B도지사가 2019. 3. 5. 환경부장관에게 고로의 브리더밸브의 개방과 관련하여 질의를 하자, 환경부장관은 2019. 4. 26. B도지사에게 회신을 하였는데, 그 주요 내용은 다음 같다. - 다 음 - ○ (질의) 휴풍작업을 위해 브리더밸브를 인위적으로 개방하는 행위가 이상공정에 해당하는지 (답변) 고로 정기보수를 위한 휴풍작업 공정을 이상공정으로 인정하는 것은 적정하지 않은 것으로 판단됨. 「대기환경보전법」상 이상공정에 대한 별도의 규정은 없으나, 고용노동부는 ‘배출시설의 폭발, 화재, 안전사고 우려 등이 있는 상황 등을 이상상태’로 보고, ‘휴풍작업을 위해 브리더밸브를 설정압력 이하에서 인위적으로 개방한 동 상황은 브리더밸브의 본래 목적인 이상상태로 보기 힘들다’고 답변함 ○ (질의) 휴풍 시 브리더밸브의 인위적 개방행위가 「대기환경보전법」 제31조제1항에 따른 배출시설 및 방지시설의 비정상 운영에 해당하는지 (답변) 「대기환경보전법」 제31조제1항에서는 배출시설 가동 시 배출가스를 처리하기 위해 방지시설을 적정하게 가동하도록 하고, 화재나 폭발 등의 사고를 예방할 필요가 있어 시·도지사가 인정하는 경우에는 배출시설 가동 시 방지시설을 가동하지 아니할 수 있다고 규정함. 따라서, 「대기환경보전법」 제31조제1항 위반여부는 ‘고로가 고온을 유지한 상태에서의 휴풍작업이 배출시설 가동 시에 해당하는지’와 ‘배출시설 인허가시 시·도지사가 휴풍작업 시 방지시설 가동을 면제해 주었는지’에 대한 종합적인 검토가 필요한 사항임 사. B도지사는 ‘◈◈제철소(고로 5기), ◆◆제철소(고로 4기), ○○제철소(고로 3기)가 휴풍과 재열풍 시 고로내 잔존가스를 별도의 방지시설을 거치지 않고 고로별로 각 4개씩 설치한 안전변(Bleeder)을 통해 대기 중으로 방출하고 있고, 이는 고로의 폭발과 화재가 우려되어 불가피하게 안전변(Bleeder)을 이용하고 있는 것이며 이러한 고로의 운영형태는 전 세계의 공통사항이라고 주장하고 있다’며 이와 관련하여 2019. 4. 2. 세계철강협회에게 다음과 같은 내용의 질의를 하였다. - 다 음 - ○ 회원사별로 고로 휴풍과 열풍 작업 시 고로 내부의 잔존가스를 어떻게 처리하고 있는지 ○ 회원사 중 고로의 휴풍과 재열풍 작업 시 고로 내부의 잔존가스를 방지시설에 유입시켜 처리하는 회사가 있는지 ○ 회원사 중 고로의 휴풍과 재열풍 작업 시 안전변(Bleeder)을 통하여 처리되지 아니한 대기오염물질을 대기 중에 방출하는 문제점을 해결하기 위해 세계철강협회 또는 연관제철소에서 어떠한 기술적 노력을 하고 있는지 ○ ㈜○○○의 고로 형식에서 휴풍과 열풍 작업 시 안전변을 통해 대기 중으로 배출되는 가스는 어떤 성분인지 아. 위 B도지사의 질의(2019. 4. 2.)에 대하여 세계철강협회는 2019년 5월경 B도지사에게 다음과 같은 내용의 회신을 하였다. - 다 음 - ○ 고로의 조업은 보수·점검 등의 목적을 위하여 간혹 중단됨. 조업이 중단되면 고로 내부의 상황이 변화하여 가스를 정상조업 상태와 동일하게 처리할 수 없는바, 브리더는 이러한 가스를 외부로 배출하기 위하여 사용됨 ○ 조업이 중단되면 고로 내 압력과 온도가 감소되며, 고로 내 가스의 구성이 변화함. 고로 내 온도, 압력, 가스 구성이 정상 조업시의 수준을 벗어나게 되면, 고로는 가스청정 설비와 분리되고, 고로 내 잔여가스를 배출하기 위하여 브리더가 수동으로 개방됨 ○ 이 과정 동안, 외부의 대기가 고로 내부에 유입되어 고로 내 부생가스와 혼합되는 것을 막기 위하여 고로 상부에 스팀이 주입됨. 이는 고로 내 공기가 잠재적 폭발가능성이 있는 상태로 되는 것을 방지하는 것임 ○ 고로의 인화 가스가 산소와 반응하여 폭발이 발생하는 것을 예방하는 것은 매우 중요함. 폭발의 예방은 현재 실무에서 적용되는 특별한 조업중단 및 개시 절차, 기기, 계측, 가스 구성분석, 질소/스팀 주입, 지속적인 O₂/H₂ 농도 측정을 통해 이루어지고 있음. 브리더는 이와 같은 폭발 예방 메커니즘의 중요한 부분임 ○ 현재 고로 내 부생가스의 누출을 완전하게 방지할 수 있는 특별한 해결책은 없으며, 세계철강협회가 조사한 회원 중 어떤 업체도 브리더 운영 시 배출가스를 제거하거나 감소시키는 것을 목적으로 하는 특정한 작업을 수행하고 있다고 답변한 사례는 없었음. 조사한 업체들은 모두 현재의 실무가 관련 법령에 위배되지 않으며, 이 분야에 대해 진행 중인 연구는 없다고 답변했음 ○ 정상조업 상태에서 발생하는 부생가스의 구성은 CO(23~25%), CO₂(23~25%), H₂(4%), N₂(50%), O₂(0.5%)인데, 고로마다 다를 수 있으며, 조업 중단 시 배출되는 고로 내 잔여가스의 구성은 고로 및 조업중단 시의 운영 절차에 따라 다를 수 있고 조업 중단 시 배출되는 가스는 정상조업 상태에서 발생하는 가스와 비교하여 상당히 희석된 상태임 자. 피청구인은 2019. 5. 16. 청구인에게 처분전 사전통지를 하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 처분의 원인이 되는 사실 : 배출시설을 가동할 때에 방지시설을 가동하지 않고 오염물질 배출(인위적 밸브조작으로 제2고로 내 수중기 및 가스를 브리더를 통해 배출) ○ 위반일 및 적발일 : 2019. 4. 11./ 2019. 5. 2. ○ 처분하고자 하는 내용 : 조업정지 10일 ○ 법적근거 : 「대기환경보전법」 제31조제1항제1호, 제84조 및 같은 법 시행규칙 제134조제1항 차. 피청구인은 청구인이 이 사건 배출시설을 가동하면서 방지시설을 가동하지 아니하고 이 사건 밸브를 개방하는 방법으로 대기오염물질을 외부로 배출하여 「대기환경보전법」 제31조제1항제1호를 위반하였다는 이유로 2019. 5. 30. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 카. 국립환경과학원이 2019. 5. 21.부터 2019. 7. 23.까지 4차례에 걸쳐 ㈜○○○ 및 청구인 사업장의 브리더밸브 상공의 오염도를 시범 측정한 결과는 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159234555"> ┌──────┬───────┬───────┬───────┬───────┐ │구 분 │○○○(◈◈) │○○○(◈◈) │○○○(◆◆) │○○제철(○○)│ │ │3고로(5.21) │2고로(6.11) │4고로(7.16) │3고로(7.23) │ ├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ │PM10(mg/m3) │1.013 │47.10 │54.20 │27.40 │ ├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ │NOx(ppm) │1.23 │0.31 │0.44 │0.32 │ ├──────┼───────┼───────┼───────┼───────┤ │SOx(ppm) │1.17 │1.17 │1.17 │1.17 │ └──────┴───────┴───────┴───────┴───────┘ </img> ※ 주요 배출되는 오염물질은 먼지로 확인됨. 측정구가 없고 높이가 높아 안전상 등의 이유로 드론을 통해 측정한 것으로 참고치로 활용 가능 타. 한국철강협회가 발표한 2019. 6. 7.자 보도자료에 따르면, 그 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 철강생산 과정의 첫 단계인 고로 조업은 높이 110미터의 거대한 용광로(고로) 상단에서 철광석과 유연탄을 투입하고, 아래쪽에서 고온·고압의 바람(1,200℃, 4.0bar)을 불어넣어(송풍) 쇳물을 만듦. 고로는 한번 가동을 시작하면 15 ~ 20년 동안 계속 쇳물을 생산하게 되는데, 1,500℃의 쇳물을 다루는 고로 특성상 안전성 확보를 위해 연간 6 ~ 8회 정기적인 정비를 하게 됨. 정비 시 송풍을 멈추게 되는데(휴풍), 이 과정에서 고로 내부 압력이 외부 대기 압력보다 낮아지면 외부 공기가 고로 내부로 유입되어 내부 가스와 만나 폭발할 수가 있음. 이를 예방하기 위해 고로 내부에 스팀(수증기)을 주입해 외부 공기 유입을 차단하고, 이 때 주입된 스팀과 잔류가스의 안전한 배출을 위해 고로 상단에 있는 안전밸브(블리더)를 개방하게 됨. 고로의 안전밸브 개방은 고로의 폭발방지 및 근로자들의 안전을 확보하기 위해 필수적인 절차임 파. 환경부장관은 고로 브리더밸브의 개방에 따른 오염물질 배출 문제와 산업계 피해 우려 등을 합리적으로 해결하기 위하여 고로에서 배출되는 오염물질 배출량 및 농도 등 공동조사, 해외사례 조사, 오염물질 저감 및 제도개선 방안을 마련하겠다며 중앙정부(3명), 지방자치단체(3명), 업계(3명), 전문가(6명), 시민단체(4명) 등 총 19명으로 구성된 민간협의체를 발족하여 운영(2019. 6. 19. ~ 2019. 8. 29.)하였다. 하. 환경부장관이 2019. 9. 4. 피청구인, C도지사, B도지사, 청구인, ㈜○○○에게 통보한 ‘용광로 브리더밸브 관련 민관협의체 결정사항(2019. 8. 29.) 송부 및 후속조치 요청’에 따르면, 그 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - □ 그간의 경위 ○ 민관협의체(2019. 6. 19. 발족)는 현재까지 5차례의 회의를 개최하고 미국에 대한 현지조사 실시(2019. 7. 22. ~ 7. 26.) □ 민관협의체 주요 논의결과 ○ (오염물질 수준) 브리더 개방 시 먼지가 주요 오염물질로 배출 - 방지시설에 연결된 세미브리더를 먼저 개방하고 원료로 사용되는 석탄가루(미분탄) 투입을 조기에 중단할 경우, 먼지 농도 감소 - 먼지 배출량은 연간 1.1 ~ 2.9톤에 달하는 것으로 추산 ○ (해외사례) 미국은 주단위에서 브리더밸브 개방 시 불투명도(Opacity)를 통해 규제·관리, 유럽(EU 28개 회원국)은 개방시간·사유 등을 보고·기록 - 외국도 정기보수 시 브리더밸브를 개방하나, 관리수준에는 차이 ※ 불투명도 20% 적용하고 위반 시 49천불의 패널티 부과(1회, 1일 기준) ○ (저감기술) 집진기 등 방지시설과 연결된 세미브리더 활용 시 오염물질 저감 후 배출 가능 □ 업체의 오염물질 저감방안 ○ 정기보수 시 공정개선(개선방안) - (관계기관 보고) 브리더밸브 개방일자, 시간 및 조치사항 등 보고 - (미분탄 주입중단 시기) 브리더밸브 개방 전 미분탄 투입을 조기 중단(예 : 3시간 이상)하여 오염물질 배출 최소화 - (고로 풍압조정) 고로 풍압을 낮춰(300 ~ 800 → 100 ~ 500g/㎠) 먼지 등 오염물질 배출 최소화 - (저감기술) 세미브리더의 적극적인 활용을 위한 기술검토 및 설비 보완, 개선 등을 거쳐 현장 활용 추진 ※ 환경부 용역 추진(검토는 지자체·환경전문가·고로전문가 등이 함께 참여) ○ 오염물질 저감을 위한 시설개선 투자(대체삭감) - 고로 외 다른 배출원에 대한 환경시설 개선 투자 □ 관리방안 ○ 불투명도를 통한 관리 - (조사결과) 미국 EPA Region(인디애나주)에서는 브리더밸브 개방 시 주거지역 인근의 제철소는 불투명도 20%, 그 외 지역은 40% 적용 - (개선방안) 불투명도 관리를 위한 세부 이행방안을 비산배출시설 관리기준에 반영(2019년말) ○ 배출되는 오염물질을 배출총량에 포함하여 관리 - 브리더밸브를 통하여 배출되는 오염물질을 제철소 배출량 총량에 포함시켜 배출량 할당 및 관리 ○ 통합환경허가 조기 신청 및 관리 □ 향후계획 ○ (배출시설 변경신고) 업체는 오염물질 저감방안이 포함된 배출시설 변경신고서 제출 → 검토 후 배출시설허가서에 반영 ※ 고로 운영 공정개선계획, 브리더밸브 운영계획 및 시설투자 계획서, 종전의 조업사항 등을 포함하여 제출 거. 청구인은 2019. 12. 19. 피청구인에게 제3고로에 대한 대기배출시설 변경신고를 하였고, 피청구인은 2019. 12. 20. 위 변경신고를 수리하였는데, 변경신고 및 수리 내역은 다음과 같다. - 다 음 - ○ (변경신고) 고로 휴풍, 재송풍 시 현재 사용중인 기존 안전밸브 외 휴풍 초기 배출되는 고로가스를 방지시설(원심력집진시설, 세정식 집진시설)에 유입·처리한 후 배출할 수 있는 신설 1차 안전변을 추가 설치함 - 방지시설에서 오염물질 처리 후 신설 배관 및 안전변을 통하여 고로가스 배출 - 제3고로에 우선 설치하여 시범적용, 안전성 및 공정 영향 검토 후 제1, 2고로 순차 적용 예정 ○ (수리내역) 안전시설 추가설치 - (기존) 안전변 4기 → (변경) 기존 + 1차 안전변(Primary Ejection Line) ※ 고로 휴풍(재송풍) 시 화재나 폭발 등의 사고예방을 위한 자동 또는 수동 개방 안전시설 너. C도지사는 ◆◆제철소를 운영하는 (주)○○○가 배출시설을 가동하면서 방지시설을 가동하지 아니하여 「대기환경보전법」 제31조제1항제1호를 위반하였다는 이유로 2019. 5. 27. ㈜○○○에게 처분전 사전통지를 하였으나, ‘휴풍 시 브리더 개방은 1999. 7. 30. D지방환경관리청에서 화재나 폭발사고 예방으로 인정받은 공정이므로 행정처분의 사유가 부존재한다’며 2019. 12. 24. ㈜○○○에게 행정처분 내부종결 통지를 하였다. 더. B도지사는 ◈◈제철소를 운영하는 (주)○○○가 배출시설에 가지배출관을 설치하여 「대기환경보전법」 제31조제1항제2호를 위반하였다는 이유로 2019. 4. 24. ㈜○○○에게 처분전 사전통지를 하였으나, ‘휴풍은 화재나 폭발을 예방하기 위한 불가피한 조치사항으로 인정되어 행정처분의 사유가 부존재한다’며 2019. 12. 31. ㈜○○○에게 행정처분 내부종결 통지를 하였다. 러. 한국철강협회 보도자료(2019. 6. 7.) 등에 따르면, ‘조업정지기간이 4 ~ 5일을 초과하면 본체가 균열될 수 있고, 이 경우 재가동 및 정상조업을 위해서는 약 3개월 이상이 소요되며, 1개의 고로가 10일간 정지되고 복구에 3개월이 걸리는 경우 동 기간 약 120만톤의 제품 감산이 발생하며, 이로 인하여 약 8천억원의 매출 손실이 예상된다’고 되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「대기환경보전법」 제2조제1호·제11호·제12호에 따르면, ‘대기오염물질’이란 대기 중에 존재하는 물질 중 제7조에 따른 심사·평가 결과 대기오염의 원인으로 인정된 가스·입자상물질로서 환경부령으로 정하는 것을 말하고, ‘대기오염물질배출시설’이란 대기오염물질을 대기에 배출하는 시설물, 기계, 기구, 그 밖의 물체로서 환경부령으로 정하는 것을 말하며, ‘대기오염방지시설’이란 대기오염물질배출시설로부터 나오는 대기오염물질을 연소조절에 의한 방법 등으로 없애거나 줄이는 시설로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다고 되어 있다. 2) 같은 법 제23조제1항·제2항, 제26조제1항 및 제31조제1항제1호에 따르면, 배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도지사의 허가를 받거나 시·도지사에게 신고하여야 하며, 이에 따라 허가를 받은 자가 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항을 변경하려면 변경신고를 하여야 하며, 배출시설 허가·변경허가를 받은 자 또는 신고·변경신고를 한 자(이하 ‘사업자’라 한다)가 해당 배출시설을 설치하거나 변경할 때에는 그 배출시설로부터 나오는 오염물질이 제16조의 배출허용기준 이하로 나오게 하기 위하여 대기오염방지시설(이하 ‘방지시설’이라 한다)을 설치하여야 하고, 사업자는 배출시설을 가동할 때에 방지시설을 가동하지 아니하거나 오염도를 낮추기 위하여 배출시설에서 나오는 오염물질에 공기를 섞어 배출하는 행위 등을 하여서는 아니 되며, 다만, 화재나 폭발 등의 사고를 예방할 필요가 있어 시·도지사가 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 되어 있다. 3) 같은 법 제16조제1항, 같은 법 시행규칙 제15조, 별표 8 제3호가목 및 라목6)에 따르면, 굴뚝 자동측정기기를 부착하여 굴뚝 원격감시체계 관제센터(이하 ‘관제센터’라 한다)로 측정결과를 자동 전송하는 사업장의 배출시설(이하 ‘자동전송배출시설’이라 한다)에 대한 배출허용기준 초과 여부의 판단은 매 30분 평균치를 기준으로 하고, 자동전송배출시설이 제134조에 따른 행정처분 대상이 되는 경우는 정상적으로 측정된 30분 평균치가 연속 3회 이상 또는 1주 8회 이상 배출허용기준을 초과하는 경우로 하되, 배출시설 및 방지시설의 가동개시, 가동중지 또는 재가동 8시간 전까지 관제센터에 그 일정을 통지한 경우로서 배출시설별로 정한 배출허용기준 초과인정 시간(기준초과 인정시점부터 기준초과 인정시간까지의 시간)에 해당하는 경우 등의 어느 하나에 해당되는 경우에는 행정처분 대상에서 제외한다고 되어 있다. 4) 같은 법 제36조, 제84조 및 같은 법 시행규칙 제134조, 별표 36에 따르면, 시·도지사는 사업자가 법 제36조 각 호의 행위를 한 경우 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 배출시설의 폐쇄를 명하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 배출시설 조업정지를 명할 수 있는데, 사업자가 ‘배출시설을 가동할 때에 방지시설을 가동하지 아니하거나 오염도를 낮추기 위하여 배출시설에서 나오는 오염물질에 공기를 섞어 배출하는 행위’를 한 경우(1차 위반) 조업정지 10일의 행정처분을 명할 수 있고, 시·도지사는 위반사항의 내용으로 볼 때 그 위반 정도가 경미하거나 그 밖에 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 별표 36에 따른 조업정지·업무정지 또는 사용정지 기간의 2분의 1의 범위에서 행정처분을 경감할 수 있다고 되어 있다. 5) 같은 법 제37조제1항제6호 및 같은 법 시행령 제38조에 따르면, 시·도지사는 제조업의 배출시설 등의 어느 하나에 해당하는 배출시설을 설치·운영하는 사업자에 대하여 조업정지를 명하여야 하는 경우로서 그 조업정지가 주민의 생활, 대외적인 신용·고용·물가 등 국민경제, 그 밖에 공익에 현저한 지장을 줄 우려가 있다고 인정되는 경우, 원료를 용융하거나 용해하여 제품을 생산하는 경우 등의 어느 하나에 해당하는 경우에는 조업정지처분을 갈음하여 2억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구인은 「대기환경보전법 시행규칙」 별표 8 ‘제3호라목6)’을 적용하면, 휴풍작업 시 고로 내 원료의 투입이 중단되는 경우 이 사건 배출시설은 가동이 중지되는 것으로 보아야 한다는 취지의 주장을 하나, 청구인이 근거로 들고 있는 「대기환경보전법 시행규칙」 별표 8 ‘제3호라목6)’은 굴뚝에 자동측정기기를 부착하여 대기오염물질 측정결과를 굴뚝 원격감시체계 관제센터로 자동 전송하도록 되어 있는 배출시설의 경우에만 적용되는 특례 규정인바, 이 사건 배출시설의 경우 굴뚝에 자동측정기기를 부착하여 원격감시체계로 운영되는 시설이 아니므로, 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 2) 또한, 청구인은 ‘이 사건 밸브를 안전변이라는 명칭으로 하여 방지시설로 변경허가를 받아 설치 목적 및 용법에 따라 사용한 것이므로, 휴풍작업 시 이 사건 밸브를 개방한 것은 「대기환경보전법」 제31조제1항제1호 단서의 화재나 폭발 등의 사고를 예방할 필요가 있는 경우에 해당한다’는 취지의 주장을 하나, 위 인정사실에 따르면, 청구인이 2010. 6. 28. 피청구인에게 이 사건 배출시설에 대한 변경신고를 한 내용은 ‘고로 등에 비상 시(폭발이나 화재 등)’ 대기로 배출할 수 있는 안전변을 방지시설에 등재한다는 것이었으나, 청구인은 휴풍작업 시 ‘고로 등에 비상 시(폭발이나 화재 등)’에 해당하는지 여부가 불분명함에도 이 사건 밸브를 개방하였음이 인정되고, 피청구인이 위 변경허가를 수리하였다고 하여 ‘고로 등에 비상 시(폭발이나 화재 등)’가 아닌 정기적인 휴풍작업 시에도 이 사건 밸브의 개방을 인정한 것이라고 보기도 어려운바, 청구인이 휴풍작업 시 피청구인에게 사전 보고나 사후 승인없이 이 사건 밸브를 개방한 것은 위 변경신고의 취지에도 부합하지 않는다 할 것이어서 청구인의 잘못을 인정하지 않을 수 없다. 3) 다만, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있지만(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 참조), 다음과 같은 제반사정을 종합적으로 고려해 보면, 청구인이 이 사건 배출시설에 대한 휴풍작업 시 이 사건 밸브를 개방한 것은 위반자의 의무 해태를 탓하기 어려운 특별한 사정이 있는 경우라고 보는 것이 합당할 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다. 살피건대, ① 피청구인은 이 사건 밸브를 안전변(Bleeder)으로 허가한 것은 ‘이상상태 또는 이상공정’으로 인한 폭발, 화재 등을 예방하기 위한 것이므로 휴풍작업 시 이 사건 밸브를 개방한 것은 「대기환경보전법」 제31조제1항제1호 단서가 적용될 수 없다는 취지의 주장하나, 위 인정사실에 따르면, 대기배출시설 허가증에는 ’이상상태 또는 이상공정‘의 경우에만 이 사건 밸브를 개방할 수 있다는 허가조건이 부과되어 있지 않고, 「대기환경보전법」 제31조제1항제1호 단서에도 ’화재나 폭발 등의 사고를 예방할 필요‘가 있는 경우라고 되어 있을 뿐, 피청구인이 주장하는 ’이상상태 또는 이상공정‘이라는 요건은 규정되어 있지 않으므로, 「대기환경보전법」 제31조제1항제1호 단서가 적용되기 위해서는 ’이상상태 또는 이상공정‘이라는 추가적인 요건이 충족되어야만 한다고 단정하기 어려운 점, ② 양 당사자의 주장 및 위 인정사실을 종합해 보더라도, 피청구인이나 환경부도 고로의 휴풍작업 시 폭발의 잠재적 가능성을 완전히 배제하고 있는 것으로 보이지 않고, ㈜○○○의 ◆◆제철소, ◈◈제철소는 물론 미국, 유럽 등 세계철강협회의 회원사들도 청구인과 마찬가지로 고로의 휴풍작업 시 브리더밸브를 개방하고 있는 점에 비추어 보면, 고로의 휴풍작업 시 브리더밸브를 개방하는 것은 화재나 폭발 등의 사고를 예방하기 위한 조치로 인정될 여지가 있다 할 것인 점, ③ 환경부장관이 청구인 및 피청구인을 비롯한 B도지사, C도지사, ㈜○○○에게 통보한 ‘용광로 브리더밸브 관련 민관협의체 결정사항(2019. 8. 29.)’의 내용을 보더라도 향후 고로의 휴풍작업 시 브리더밸브의 개방을 전면적으로 금지한다는 언급은 없고, 단지 휴풍작업 시 이전과 같이 브리더밸브를 개방하되 개방일자, 시간 등을 사전에 보고하도록 하면서 세미브리더의 적극적인 활용을 위한 용역 추진, 오염물질 저감방안의 제시 등에 머물고 있는 점에 비추어, 이 사건 처분 당시 고로의 휴풍작업 중 브리더밸브를 개방하여 압력·공기를 조절하는 방법을 대체할 수 있는 상용화된 기술이 존재한다고 보기도 어려운 점(청구인이 2019. 12. 19. 대기배출시설 변경신고를 통하여 제3고로에 시범적으로 도입한 추가 안전변은 향후 그 안전성, 효용 및 공정에 미치는 영향 등의 검증을 거친 후에야 순차적인 도입이 고려될 수 있을 것으로 보인다), ④ B도지사 및 C도지사는 ㈜○○○의 ◈◈제철소 및 ◆◆제철소가 청구인과 같이 고로의 휴풍작업 시 브리더밸브를 개방하였다는 이유로 처분전 사전통지를 한 바 있으나, ‘휴풍 시 브리더 개방은 화재나 폭발사고 예방으로 인정받은 공정’이라거나 ‘휴풍은 화재나 폭발을 예방하기 위한 불가피한 조치로 인정된다’는 이유로 행정처분 없이 종결하였음이 확인되는바, 피청구인의 이 사건 처분은 위 사례들과 달리 취급하여야 할 특별한 사유가 있다고 보기 어려움에도 동일한 사안에 대하여 청구인만을 불합리하게 취급하는 것이어서 형평에도 반한다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.