조업정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 피청구인으로부터 폐수배출시설(이하 ‘배출시설’이라 한다) 설치허가를 받고 광업 등을 영위하는 회사인데, 피청구인은 청구인의 지점인 ○○북도 ○○군 ○○면에 있는 ○○제련소(이하 ‘이 사건 사업장’이라 한다)에서 2018. 2. 24. 최종방류수를 채취하여 방류수 수질검사를 한 결과 수질오염물질인 불소와 셀레늄의 함유량이 각각 배출허용기준을 초과하여 검출되었고, 2018. 2. 26. 방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출하였다는 이유로 2018. 4. 5. 청구인에게 수질오염배출시설 및 방지시설에 대한 20일(2018. 6. 11. ~ 2018. 6. 30.)의 조업정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 함)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인이 2018. 2. 24. 이 사건 사업장의 최종 방류수를 채취(1회 : ○○군, 2회 : ○○지방환경청)하여 시험한 결과 1회차 시료에서는 배출허용기준을 초과하는 수질오염물질이 검출 되었으나, 2회차 시료에서는 배출허용기준을 초과하지 않은 것으로 나타났는바, 관계 규정상 시료는 2회 이상 채취하도록 되어 있으나 청구인 사업장은 1차 시료 채취에서만 허용기준을 초과하였는데, 이는 그 시료채취에서부터 수질오염공정시험기준을 엄격하게 준수하지 않아 절차를 위반한 것으로 위의 결과를 신뢰할 수 없고, 또한 이 사건 사업장은 측정기기부착사업장에 해당하기 때문에 관계 규정에 따른 배출허용기준 초과로 조업정지에 해당할 경우에는 조업정지가 아닌 개선명령을 적용받아야 한다. 나. 그 후 실시된 합동 점검 시 2018. 2. 26. 반송배관의 스케일 작업 도중 발생한 폐수방류는 직원들의 실수와 부주의에 의해 발생한 것일 뿐 폐수방류의 고의성도 없고 방류량도 경미하며 재발방지 조치를 하였음에도, 위 2018. 2. 24.의 위반과 합하여 10일 또는 15일도 아닌 20일의 조업정지처분을 하였는바, 수천억원의 매출액 감소와 영업이익의 손해 및 수출, 고용, 지역경제 등에 부정적 영향을 미칠 것이 예상되는바, 이는 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이고 비례원칙도 위반한 처분이다. 다. 위와 같은 여러 사정을 고려할 때 이 사건 처분은 취소되어야 하고, 설령 이와 달리 판단하더라도 이 사건 처분은 「물환경보전법」상 과징금처분 사유에 충분히 해당하므로 과징금처분으로 변경되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 2018. 2. 24. 채취한 방류수 검사결과, 불소는 9.7배, 셀레늄은 2.1배의 배출허용 기준 초과로 나타났는데, 「물환경보전법 시행규칙」별표 22의 관련 조항상 배출허용기준 초과율이 600% 이상인 경우에 해당되어 처분기준보다 2단계 높은[2016. 9. 21. 점검 시 적발되어 1차 위반에 따른 처분(개선명령)을 받은 전력이 있음] 4차 위반행위를 적용하여 조업정지 10일 처분을 한 것이고, 복수채취 여부의 문제는 ‘수질오염공정시험기준’ ES 04130. 1d, 2.1.2.1.호에서 규정한 환경오염사고 등 신속한 대응이 필요한 경우 복수시료채취방법 적용을 제외할 수 있다는 규정을 적용한 것이다. 나. 또한 청구인 사업장은 측정기기부착사업장이지만, 채수 당시 수질오염자동측정기기가 정상적으로 작동하지 아니한바 이 또한 관계법령 위반이고 초과된 물질도 수질오염자동측정기기로 분석하는 물질이 아닌 불소이므로 위와 같은 처분을 한 것이며, 청구인은 2018년 2월에 24일과 26일 각각 위반사실이 적발된 것으로 감경기준에 해당하지 않고, 과징금 대체에 있어서는 청구인의 수질오염사고 신고의무 위반, 사고은폐 시도, 과거 위반사례 등 여러 요인을 고려하여 피청구인의 재량권 범위 내에서 결정하였는바, 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 물환경보전법 제2조, 제15조, 제16조, 제32조, 제38조, 제38조의2, 제38조의3, 제38조의4, 제42조, 제71조, 제74조 물환경보전법 시행령 제35조, 제81조, 별표 7, 별표 13 물환경보전법 시행규칙 제3조, 제4조, 제34조, 제105조, 별표 2, 별표 3, 별표 13, 별표 22 환경분야 시험ㆍ검사 등에 관한 법률 제6조 수질오염공정시험기준(국립환경과학원고시 제2017-57호) 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 폐수배출시설 설치허가증, 시료채취 확인서, 현장사진, 처분사전통지서, 의견서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인의 등기사항전부증명서에 따르면, 상호는 ‘주식회사 ○○’, 대표이사는 ‘이○○, 박○○’, 회사성립일은 ‘1951. 5. 22. 법인등록번호는 ‘1101○○-000○○○’, 목적은 ‘광업 등(세부내용 생략)’, 본점은 ‘서울특별시 ○○구 ○○로 542(○○동)’, 지점은 ‘○○북도 ○○군 ○○면 ○○길 16(○○제련소)’으로 각각 되어 있다. 나. 청구인은 자신과 이 사건 사업장의 사업자등록을 별도로 하였는데, 청구인의 사업자등록은 법인명은 ‘㈜○○’, 대표자는 ‘이○○, PARK ○○ ○○’, 등록번호는 ‘211-○○-1○○○’, 개업연월일은 ‘1951. 5. 22. 사업장 소재지는 ‘서울특별시 ○○구 ○○대로 542(○○동)’, 업태는 ‘제조업 등’, 종목은 ‘아연괴, 황산 등’이고, 이 사건 사업장의 사업자등록은 법인명은 ‘㈜○○ ○○제련소’, 대표자는 ‘배○○’, 법인등록번호는 ‘512-○○-0○○○’, 개업연월일은 ‘1970. 10. 15. 사업장 소재지는 ‘○○북도 ○○군 ○○면 ○○길 16, 1층(외)’, 업태는 ‘제조업 등’, 종목은 ‘아연괴, 황산 등’으로 각각 되어 있고, 법인등록번호와 본점 소재지는 동일하다. 다. 피청구인이 2014. 2. 5. 청구인에게 발급한 폐수배출시설 설치허가증(최초허가 : 1988. 5. 4.)의 주요 내용은 다음과 같은데, 2017. 9. 20. 변경신고에 따르면, 이 사건 사업장의 1일 폐수배출량은 1,435.05㎥로 되어 있다. - 다 음 - o 사업장명 : ㈜○○○제련소(사업자등록번호 : 512-○○-0○○○) o 사업장소재지 : ○○군 ○○면 ○○길 16 o 업종 : 연 및 아연제련, 정련 및 합금제조업 o 배출시설 일일조업시간 및 연간 가동일 : 24시간/일, 365일/년 o 방지시설 일일가동시간 및 연간 가동일 : 24시간/일, 365일/년 o 허가 조건 : 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 및 「폐기물관리법」에 의한 제반사항을 준수할 것. 라. 청구인은 이 사건 사업장에 대한 2016. 9. 21. 점검 시 바륨이 배출허용기준을 초과(측정 1.943㎎/L, 기준 1.0㎎/L 이하)하여 「물환경보전법」을 위반했다는 이유로 2016. 10. 11. 개선명령(1차)을 받았다. 마. 피청구인은 2018. 2. 24.(토) 07:30경 이 사건 사업장에서 불완전처리 된 폐수가 ○○강으로 배출된다는 주민 신고를 접수하고, 2월 24일부터 3월 14일까지 ○○지방환경청, ○○군, 한국환경공단 등과 유관기관 합동점검을 실시하였다. 바. ○○군 담당자는 2018. 2. 24. 이 사건 사업장에서 시료를 채취하였는데, 당시 작성한 시료채취확인서의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - o 시료채취 - 시료명 : 최종방류수 - 채취지점(검사배출구) : 최종방류구 - 수량 : 4ℓ - 채취시각 : (1차) 12:35 o 확인자 : 한○○ 사. 피청구인이 위 시료에 대해 ○○북도보건환경연구원○○지원에 시험을 의뢰한 결과 여러 검사항목 중 기준을 초과하는 항목은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42994445"></img> 아. 청구인이 제출한 자료에 따르면, 위 ○○군에서 시료를 채취한 시각보다 약 5시간이 경과한 후인 2018. 2. 24. 17:00, 17:30 두 차례 ○○지방환경청이 이 사건 사업장에서 채취한 시료를 분석한 결과, 불소가 1.88㎎/L, 셀레늄이 0.03㎎/L 검출되었다. 자. 피청구인과 ○○지방환경청 소속 담당자가 2018. 2. 26. 이 사건 사업장에 대한 환경관리사항을 점검하고 작성한 확인서의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42994448"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42994451"></img> 차. ○○지방환경청장은 2018. 2. 28. 피청구인에게 이 사건 사업장에 배출시설 지도점검 시 발견된 「물환경보전법」 제38조제1항제2호 위반사항(방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출하는 행위)에 대하여 행정처분을 의뢰하였는데, 동 공문에 첨부된 사진에는 침전조 슬러지 반송배관의 스케일 제거 작업장 바닥에 탁한 액체가 상당량 고여 있고 외부로 유출되는 배관이 비닐로 보이는 것으로 막혀있는데, 이 사건 사업장의 외부까지 위 액체가 유출된 장면이 있고, 동 침전조에서 유출된 오염물질의 PH측정 계기상 ‘3.61’로 표시되어 있다. 카. 피청구인은 2018. 3. 2. 청구인에게 다음과 같이 「물환경보전법」 위반행위에 대한 행정처분 및 과태료 부과 사전통지와 함께 의견이 있을 경우 2018. 3. 19.까지 제출할 것을 통지하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같고, 이에 대하여 청구인은 2018. 3. 19. 피청구인에게 예정된 행정처분에 있어 조업정지처분에 갈음하여 과징금 부과를 건의한다는 취지의 의견서를 제출하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42994455"></img> 타. 피청구인이 2018. 3. 2. 환경부장관에게 이 사건 처분을 위한 관계 법령의 적용 등에 대하여 질의한 내용과 환경부장관이 2018. 3. 7. 회신한 내용은 각각 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42994458"></img> 파. ○○지방환경청에서 2018. 3. 9. ○○제련소 폐수 유출 사고대응을 위한 민ㆍ관 협의회 회의 자료의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 사고원인 : 미생물을 이용한 정화공정(PCT) 과정에서 반송펌프 고장으로 침전조에서 미생물 일부가 월류되어 방류수와 함께 ○○강으로 유출된 것으로 추정됨 ○ 수계영향 모니터링 조사결과 <2. 24. ~ 2. 25. : 사고지점 ~ 하류 5.7km> - 사고지점에서 1.5km 하류지점 유속 정체구간에서 하얀색 이물질 침전되어 있었으나 다음날 거의 사라짐(물고기 폐사 발견치 못함) <2. 26. ~ 3. 2. : ○○역(10km), ○○교(70km)> - 분석결과 하천수에서 아연, 카드뮴이 높게 검출(○○역)되나 수질측정망 1월 측정수치와 차이가 크지 않음 <2. 25. ~ 3. 6. : ○○(분천) 수질자동측정소> - 2. 24. ○○제련소 폐수 유출사고에 따라 2. 25.부터 수동 가동 - 2. 25.부터 수질분석 결과 수질오염 경보단계 이하로 측정됨 ○ 전문가 자문 : 하천으로 방류된 슬러지에 포함된 미생물 군집들은 일반적으로 유기물질로 이루어져 있으므로 그 자체가 수생태계에 직접적으로 악영향을 미치지는 않을 것으로 사료되며 시간에 따라 먹이사슬 등 다양한 환경인자에 따라 자연스럽게 회복될 가능성을 포함하고 있음. 그러나 원폐수에 다량 함유되어 있는 중금속 또는 불소와 같은 수질오염물질이 수계에 유출되었을 경우에는 복합적으로 수생태계에 영향을 미칠 수 있음 ○ 결론 : 하천모니터링 결과 ○○역, ○○(분천) 수질자동측정소, ○○교 등 하류지역으로 수질분석값의 변화가 크지 않고, 물고기 사체가 집단으로 발견되지 않는 등 사고로 인한 수계의 영향이 크지 않은 것으로 판단되나, 향후 감시활동 강화 및 정기적인 수질 모니터링이 필요함 하. ○○지방환경청장이 2018. 4. 4. 환경부장관에게 A기업이 폐수처리시설 사고로 공공수역에 침전조의 활성오니 및 특정수질유해물질(셀레늄)을 함유한 방류수를 배출하고, 하천에 고여 있는 활성오니 및 방류수를 하류로 빨리 흘려보내고자 장비를 이용하여 작업하였을 경우 「물환경보전법」 제15조제1항제1호를 위반한 행위로 볼 수 있는지에 대하여 질의하자, 환경부장관은 2018. 4. 20. 특정수질유해물질(셀레늄)을 함유한 폐수를 누출ㆍ유출하는 행위는 위 법을 위반한 행위로 간주할 수 있다고 회신하였다. 거. 피청구인은 2018. 4. 5. 청구인에게 「물환경보전법」 제38조제1항제2호 및 제32조 위반사항에 대하여 같은 법 제71조 및 시행규칙 제105조의 규정에 따라 이 사건 처분을 하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42994464"></img> 너. 피청구인은 이 사건 처분 외 2018. 4. 5. 청구인에게 「물환경보전법」 제38조의3제2항 및 제38조의2제1항 위반사항에 대하여 같은 법 제71조 및 시행규칙 제105조의 규정에 따라 다음과 같은 행정처분을 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42994467"></img> 더. 청구인은 2018. 2. 26. 유출사고와 관련이 있는 배출구를 차단하고 유출배관을 철거하였다. 러. 피청구인이 제출한 청구인의 이 사건 사업장에 대한 행정처분 현황에 따르면, 2013년부터 이 사건 처분 전까지 대기와 관련하여 25회[경고 17, 사용중지/고발 3, 고발 2, 개선명령 2, 조업정지(10일) 1], 수질과 관련하여 12회[사용중지/고발 2, 개선명령 2, 경고 2, 고발 2, 조업정지(10일)/고발 1, 조업정지(10일) 1, 초과부담금 1, 경고/고발 1], 유해화학과 관련하여 4회(경고/고발 3, 개선명령 1), 폐기물과 관련하여 5회(조치명령/고발 3회 등) 등 총 46건의 행정처분이 있었는데, 그 중에는 2017. 10. 23. 「대기환경보전법」 위반에 따른 조업정지 10일에 갈음한 과징금 6,000만원을 부과한 처분이 포함되어 있다. 머. 청구인이 제출한 ○○대학교 공과대학 재료화학공학과 박○○ 교수의 의견서에 따르면, 이 사건 사업장이 20일간의 조업정지를 실행하기 위해서는 조업정지 전후로 연속공정에 대한 장기간의 정리와 준비가 필요하며 특히 조업정지를 위해 산용해 처리 설비 및 파이프라인의 부식 방지를 위한 세정, 유독가스 제거 등 2차 환경사고 방지를 위한 작업이 필요하여 이를 고려하면 6개월간의 장기적 준비기간이 요구되고, 전 세계 아연공급량의 약 10%를 차지하는 국내 아연생산의 중단으로 아연의 국제가격이 급등하고 원자재 부족으로 국내 철강회사의 아연도금강판 공급 차질, 이에 따른 자동차, 가전제품 등 부품소재 산업 전반에 연쇄적이고 막대한 피해가 예상된다는 취지로 되어 있다. 버. 청구인이 제출한 6개월간 생산 중단 시 경제성 검토 자료에 따르면, 사업계획 대비 아연괴 생산량은 16만 6,320톤 감소, 매출액 6,344억원 감소, 영업이익 1,010억원 감소가 예상된다는 취지로 되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계 법령의 내용 등 1) 「물환경보전법」 제32조제1항, 제38조제1항, 제38조의3제2항 등에 따르면, 폐수배출시설에서 배출되는 수질오염물질의 배출허용기준은 환경부령으로 정하고, 사업자는 방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출하거나 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출할 수 있는 시설을 설치하는 행위를 하여서는 아니 되며, 측정기기부착사업자등 및 측정기기 관리대행업자는 해당 측정기기로 측정한 결과의 신뢰도와 정확도를 지속적으로 유지할 수 있도록 환경부령으로 정하는 측정기기의 운영ㆍ관리기준을 지켜야 한다고 되어 있고, 같은 법 제42조제1항에 따르면, 위와 같은 배출허용기준을 초과한 경우, 법 제38조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 경우에는 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 배출시설의 폐쇄 또는 6개월 이내의 조업정지를 명할 수 있다고 되어 있다. 또한 같은 법 제43조제1항 등에 따르면, 배출시설을 설치ㆍ운영하는 사업자에 대하여 제42조에 따라 조업정지를 명하여야 하는 경우로서 그 조업정지가 주민의 생활, 대외적인 신용, 고용, 물가 등 국민경제 또는 그 밖의 공익에 현저한 지장을 줄 우려가 있다고 인정되는 경우에는 조업정지처분을 갈음하여 3억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 되어 있다. 2) 「물환경보전법」 제2조제7호 및 제8호, 제15조, 제16조, 같은 법 시행규칙 제3조, 제4조 및 별표 2, 별표 3에 따르면, 셀레늄, 불소화합물은 수질오염물질이고, 특히 셀레늄은 특정수질유해물질인데 공공수역에 특정수질유해물질을 누출ㆍ유출하거나 버리는 행위를 하여서는 아니되며, 그러한 행위로 인하여 공공수역이 오염되거나 오염될 우려가 있는 경우에는 그 행위자, 행위자가 소속된 법인 및 그 행위자의 사업주는 해당 물질을 제거하는 등 환경부령으로 정하는 바에 따라 오염을 방지ㆍ제거하기 위한 조치를 하여야 하고, 특정수질유해물질을 운송 또는 보관 중인 자가 해당 물질로 인하여 수질을 오염시킨 때에는 지체 없이 지방환경관서, 시ㆍ도 등 관계 행정기관에 신고하여야 한다고 되어 있으며, 같은 법 시행규칙 제34조, 별표 13에 따르면, 2017. 1. 1.부터 2018. 12. 31.까지 적용되는 기준으로 청정지역에서의 배출허용기준상 플로오르(불소)함유량(㎎/L)은 ‘3 이하’이고, 셀레늄함유량(㎎/L)은 ‘0.1 이하’로 되어 있다. 그리고 환경부고시 제2007-107호(2007. 7. 6.) 「배출허용기준(폐수) 적용을 위한 지역지정 규정」에 따르면, 이 사건 사업장이 위치한 ○○북도 ○○군 ○○면은 2009. 1. 1.부터 청정지역이 적용된다. 3) 「물환경보전법」 제38조의2제1항제1호, 제38조의3제2항, 제38조의4, 같은 법 시행령 제35조, 제44조제2항, 별표 7, 별표 13 등에 따르면, 1일 폐배출량이 700㎥ 이상, 2,000㎥ 미만인 사업장은 사업장의 규모별 구분상 제2종 사업장이고, 이는 배출되는 수질오염물질이 배출허용기준 등에 맞는지 확인하기 위하여 측정기기(적산전력계, 적산유량계, 수질자동측정기기 등 대통령령으로 정하는 기기)를 부착하여야 하는 사업장에 해당하는데, 수질자동측정기기의 종류는 수소이온농도(pH) 수질자동측정기기, 화학적 산소요구량(COD) 수질자동측정기기, 부유물질량(SS) 수질자동측정기기, 총질소(T-N) 수질자동측정기기, 총인(T-P) 수질자동측정기기가 있으며, 측정기기부착사업자 등은 해당 측정기기로 측정한 결과의 신뢰도와 정확도를 지속적으로 유지할 수 있도록 환경부령으로 정하는 측정기기의 운영ㆍ관리기준을 지켜야 하며, 측정기기가 기준에 맞게 운영ㆍ관리되도록 필요한 환경부장관의 조치명령을 이행하지 아니하는 자에게는 6개월 이내의 기간을 정하여 해당 배출시설 등의 전부 또는 일부에 대한 조업정지를 명할 수 있다고 되어 있다. 4) 「물환경보전법 시행규칙」 제105조제1항, 별표 22에 따르면, 이 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준에 있어 위반행위가 둘 이상일 때에는 각 위반사항에 따라 각각 처분하는데, 다만, 제2호 가목부터 라목까지 및 사목의 처분기준이 모두 조업정지 또는 영업정지인 경우에는 처분기간이 긴 처분기준에 따르되, 각 처분기준을 합산한 기준을 넘지 아니하는 범위내에서 처분기간이 긴 처분기준의 2분의 1 범위에서 가중할 수 있다. 폐수배출시설에서 배출되는 수질오염물질의 정도가 폐수배출시설 또는 방지시설의 결함ㆍ고장 또는 운전미숙 등으로 법 제32조에 따른 배출허용기준을 초과한 경우(특별대책지역 밖의 경우) 1차부터 3차까지는 개선명령, 4차 행정처분시에는 조업정지 10일이고, 방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종방류구를 거치지 아니하고 배출한 경우(배출시설의 설치 제한지역에 설치된 폐수배출시설 외의 경우) 1차 행정처분은 조업정지 10일로 되어 있으며, 배출허용기준 초과율이 600퍼센트 이상(특정수질유해물질인 경우에는 300퍼센트 이상)인 경우에는 해당 처분기준보다 2단계 높은 기준을 적용한다고 되어 있고, 측정기기부착사업장 등이 위 배출허용기준을 초과하여 조업정지에 해당하는 경우 이를 적용하지 아니하고 개선명령을 적용한다고 되어 있다. 한편, 동 제105조제2항에는 시ㆍ도지사 등은 위반의 정도가 경미하고 이로 인한 주변지역에 환경오염이 발생하지 아니하였거나 미미하여 사람의 건강에 영향을 미치지 아니한 경우(제1호), 고의성이 없이 불가피하게 위반행위를 한 경우로서 신속히 적절한 사후조치를 취한 경우(제2호), 위반행위에 대하여 행정처분을 하는 것이 지역주민의 건강과 생활환경에 심각한 피해를 줄 우려가 있는 경우(제3호), 공익을 위하여 특별히 행정처분 기간을 줄일 필요가 있는 경우(제4호)의 어느 하나에 해당하는 경우 별표 22에 따른 조업정지 또는 영업정지 기간의 2분의 1범위에서 행정처분 기간을 줄일 수 있다고 되어 있다. 5) 「물환경보전법」 제74조, 같은 법 시행령 제81조제1항제11호에 따르면, 법 제42조에 따른 허가의 취소, 폐쇄명령 또는 조업정지명령에 대한 환경부장관의 권한은 시ㆍ도지사에게 위임한다고 되어 있다. 6) 「환경분야 시험ㆍ검사 등에 관한 법률」 제6조, 같은 법 시행령 제17조, 「수질오염공정시험기준」(국립환경과학원고시 제2017-57호) 수질오염공정시험기준(ES 04130. 1d) 등에 따르면, 배출허용기준 적합여부 판정을 위하여 채취하는 시료는 시료의 성상, 유량, 유속 등의 시간에 따른 변화를 고려하여 현장 물의 성질을 대표할 수 있도록 채취하여야 하며, 복수채취를 원칙으로 하되, 환경오염사고 또는 취약시간대(일요일, 공휴일 및 평일 18:00 ~ 09:00 등)의 환경오염감시 등 신속한 대응이 필요한 경우 제외할 수 있다(2.1.2.1.호)고 되어 있다. 그리고 복수시료채취방법으로는 수동으로 시료를 취할 경우에는 30분 이상 간격으로 2회 이상 채취하여 일정량의 단일 시료로 하고, 단, 부득이한 사유로 6시간 이상 간격으로 채취한 시료는 각각 측정분석한 후 산술평균하여 산술평균하여 측정분석값을 산출한다(2개 이상의 시료를 각각 측정분석한 후 산술평균한 결과 배출허용기준을 초과한 경우의 위반일 적용은 최초 배출허용기준이 초과된 시료의 채취일을 기준으로 한다)고 되어 있다. 나. 판 단 1) 주위적 청구취지에 대한 판단 가) 청구인은 시료채취 과정에서 절차위반이 있었고, 조업정지로 인하여 청구인이 입을 피해 등을 고려할 때, 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용하였고 비례원칙도 위반하였다고 주장하므로 이에 대하여 살펴본다. 나) 우선 청구인은 2018. 2. 24. 적발된 수질오염물질 검출에 있어 관계 규정상 시료는 2회 채취하도록 되어있음에도 1회만 채취하여 측정한 결과이어서 이를 신뢰할 수 없다고 주장하나, 위 인정사실에 따르면, 동 위반사실이 발생한 일시는 2018. 2. 24.로 토요일이고 주민 신고에 따라 폐수배출을 인지한 시각은 07:30경으로 이 날짜는 수질오염 방지 등에 대처할 관계 기관의 근무시간이 아니어서 복수의 시료채취 원칙에 제외할 수 있는 환경오염감시 등 신속한 대응이 필요한 경우에 해당한다고 보이고, 또한 수질오염물질 허용기준을 초과한 시료를 채취한 시각 이후 약 5시간이 경과한 후에 다시 채취한 시료에서는 허용기준을 초과하지 않은 분석결과가 나온 점은 인정되지만, 그 시료 채취시각은 최초 주민 신고시간으로부터 10시간 가까이 경과하였으므로 하천의 자연스런 흐름 등을 고려할 때 그 결과를 신뢰하기 어렵고, 두 번째 측정결과에서도 해당 수질오염물질이 전혀 검출되지 않은 것이 아니라 비록 배출허용기준 이하이지만 일정량이 검출된 점에 비추어볼 때 첫 번째 측정결과의 시료채취 및 검사 과정이 중대한 오류 없이 신뢰할만한 상태로 이루어졌다고 보이며, 두 번째 측정결과에 따라 당초 수질오염물질의 허용기준을 초과했다는 사실이 달라지는 것도 아니므로 이에 대한 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 설령 복수시료채취 규정을 적용한다 하더라도, 위 24일의 경우 30분 이상 간격으로 시료를 채취하여 (단일 시료로 측정하지 아니하고) 각각 측정을 하였는바, 이들을 산술평균 하여도 불소 및 셀레늄이 모두 허용기준치를 초과하고 있다. 또한 청구인은 이 사건 사업장이 측정기기부착사업장이므로 배출허용기준 초과로 조업정지에 해당할 경우 개선명령을 적용해야 한다고 주장하나, 위 인정사실에 따르면, 청구인 사업장은 1일 폐수배출량은 1,435.05㎥로 사업장의 규모별 구분상 제2종사업장에 해당하여 측정기기부착사업장에는 해당하는데, 동 위반에서 적발된 수질오염물질은 불소와 셀레늄으로 이들 오염물질은 수질오염자동측정기기로 분석이 가능한 유기물이나 부유물질이 아닌 점 및 그 후에 있었던 합동조사결과에서 측정기기의 운영ㆍ관리기준을 위반한 사실이 인정되어 경고처분을 받은 점, 누출ㆍ유출되어서는 아니 되는 특정수질유해물질을 포함한 이 사건 오염물질로 인하여 수질을 오염시키는 사고가 발생하였음에도 이를 지체 없이 관계 행정기관에 신고하지 아니하고 주민의 신고를 통해 관계기관에서 조사를 시행하게 된 점 등을 고려할 때 단지 이 사건 사업장이 측정기기부착사업장이라는 이유만으로 조업정지를 감경할 사유가 된다고 볼 수 없으므로, 이에 대한 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 다) 다음으로 청구인은 2018. 2. 26. 위반에 있어 고의성이 없는 사고이며 폐수방류량도 경미하다고 주장하나, 위 인정사실에 따르면, 위 2018. 2. 26.은 그 이틀 전에 수질오염물질 유출이 적발된 직후로 소속 직원들이 어떤 작업을 하더라도 오염물질을 취급하는 업체로서 최선의 주의와 관리자로서의 노력을 다하여야 할 것임에도 이를 소홀히 하여 방지시설에 유입되는 수질오염물질이 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출되는 결과를 가져왔으므로 청구인의 위반 내용ㆍ정도가 경미하다고 보기 어려운 점, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있고(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 참조), 관계 규정에서 조업정지 처분을 하도록 규정한 점 등을 고려할 때 이에 대한 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 라) 또한 청구인은 2018. 2. 24.의 위반과 26일의 위반에 대해 10일 또는 15일이 아닌 20일의 조업정지 처분을 한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용하였고 비례원칙도 위반했다고 주장하나, 수질오염으로 인한 국민건강 및 환경상의 위해를 예방하는 「물환경보전법」의 입법목적과 물환경의 경우 한번 훼손되면 원 상태로 회복하기에는 거의 불가능한 특성에 비추어 볼 때 「물환경보전법」 위반행위는 그로 인한 결과적 책임이 중시되어야 하는 점, 위 인정사실에 따르면, 위 24일과 26일 각각의 위반사항이 서로 인과관계가 있다거나 서로 영향을 미치는 관계가 성립된다고 보이지 않고 2016년 9월에도 수질오염물질이 배출허용기준을 초과하여 검출되었으며 이 사건 위반이 발생하기 약 5년 전부터 현재까지 이 사건 사업장에서 조업정지 10일에 갈음하는 과징금 6,000만원 부과처분을 포함하여 대기, 수질, 유해화학, 폐기물 등 각종 환경에 유해한 위반행위로 인해 약 46건의 행정처분이 있었는바, 청구인의 주장과 같이 조업정지 처분에 따른 경제적 파급 등이 큰 사업을 영위하고 있다면 그에 따른 사회적 책임 또한 최선을 기울여 이 사건 위반행위와 같은 유출 사고 등에 사전적으로 대비하는 충분한 점검, 교육, 관리 및 개선작업 등으로 환경오염 사고가 발생하지 않도록 노력을 기울였어야 하는 책임에도 불구하고 또다시 이와 같은 환경오염사고가 발생한 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 처분으로 인한 이 사건 유출 당시 청구인에게 설령 고의나 중대한 과실이 없었다고 하더라도 그러한 사정만으로는 청구인의 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기는 어렵고 피청구인이 2건의 위반행위에 대해 20일의 조업정지처분을 함이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 보기도 어렵다. 마) 위와 같은 여러 사정을 종합적으로 고려하면, 청구인의 위반사실을 확인한 피청구인이 이 사건 처분을 통해 수질오염으로 인한 국민건강이나 환경에 관한 위해를 예방하고 물환경을 적정하고 지속가능하게 관리ㆍ보전하려는 공익이 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 되는 불이익에 비해 결코 작다고 볼 수 없고, 달리 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 사실관계를 오인하거나 절차상 잘못이 있는 등 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 만한 사정도 볼 수 없으므로 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 2) 예비적 청구취지에 대한 판단 한편, 청구인은 이 사건 처분을 과징금 부과처분으로 변경하여야 한다고 주장하나, 앞에서 살펴본 바와 같이 「물환경보전법」 제43조에 따를 때 피청구인이 조업정지처분에 갈음한 과징금 부과처분을 할지 여부는 피청구인의 재량에 맡겨져 있다고 할 것인데, 위 인정사실에 따르면, 청구인은 이 사건 처분과 관련된 2건의 오염사고 약 4개월 전인 2017년 10월에도 환경오염 관련 사고를 원인으로 조업정지 10일에 갈음하는 과징금 6,000만원을 부과 받은 사실이 있고, 이를 포함하여 이 사건 위반 전 약 5년간 대기, 수질, 유해화학, 폐기물 등 각종 환경관련 위반행위로 인해 약 46건의 행정처분을 받았던 점을 고려할 때, 청구인의 잦은 환경오염 사고에 대해 명확히 주의를 환기할 필요가 있고, 이 사건 사고도 자진하여 신고할 의무를 이행한 것도 아니며, 청구인이 입을 손해를 주장함에 있어서도 객관적으로 공정성을 신뢰할 수 있는 제3의 기관 또는 복수의 전문가가 정확한 데이터를 근거로 작성한 자료가 아니라 전공 교수 1인이 작성한 의견서이거나 청구인 스스로 산출한 수치를 제시하는 등 이 사건 처분으로 인하여 주민의 생활, 대외적인 신용, 고용, 물가 등 국민경제 또는 그 밖의 공익에 현저한 지장을 줄 우려가 분명하다고 보기도 어려운 점 등을 고려하면, 피청구인이 이 사건 처분을 과징금 부과처분으로 변경해야 할 의무도 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.