조합설립변경인가 반려처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인과 청구외 조합원 5분의1 이상은 공동명의로 2012. 11. 14. 피청구인에게 임시총회개최 승인 요청을 하였고 피청구인의 승인을 얻어 2013. 10. 17. 임시총회에서 청구인을 조합장으로 선출한 후 조합설립변경인가신청을 하였다. 나. 피청구인은 이 사건 조합의 임시총회 개최 시 절차상 ○○○○아파트 주택재건축 정비사업조합정관 및 ○○○○아파트 사무국 운영규정 위반을 이유로 2013. 11. 21. 조합설립변경인가신청 반려처분을 하였다. 그 후 청구인은 2014. 11. 19. 피청구인에 대하여 조합설립변경인가 재신청을 하였으나 2014. 12. 19. 피청구인으로부터 재차 반려통보(이하 ‘이 사건 반려처분’이라 한다.)를 받았다. 2. 청구인 주장 가. 2013. 3. 28. 임시총회가 정족수 미달로 개최되지 못하여 2013. 10. 17.에 임시총회를 재소집한 것이 아니고, 2013. 3. 28.에 개최하려던 총회의 개최 일시만 바꾸었으므로, 2013. 10. 17. 임시총회는 조합정관 제20조 제4항 및 제5항에서 규정된 절차를 준수하지 않아도 된다. ※ ○○○○아파트주택재건축정비사업조합정관 제20조 ④ 임시총회는 조합장이 필요하다고 인정하는 경우에 개최한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 조합장은 해당일로부터 2월 이내에 총회를 개최하여야 한다. 1. 조합원 5분의1 이상이 총회의 목적사항을 제시하여 청구하는 때 2. 대의원3분의 2이상으로부터 개최요구가 있는 때 ⑤ 제4항의 각 호의 규정에 의한 청구 또는 요구가 잇는 경우로서 조합장이 2월이내에 정당한 이유없이 총회를 소집하지 아니하는 때에는 감사가 지체없이 총회를 소집하여야 하며, 감사가 소집하지 아니하는 때에는 제4항 각 호의 규정에 의하여 소집을 청구한자의 공동명의로 구청장의 승인을 얻어 이를 소집한다. 나. 전 조합원에게 등기 우편물을 이용하여 총회 개최 최소 3주 전에 발송하였으므로 조합정관에 규정된 제20조 제7항의 임시총회 소집절차 위반이 아니다. ※ ○○○○아파트주택재건축정비사업조합정관 제20조 ⑦ 제2항 내지 제5항의 규정에 의하여 총회를 소집하는 경우에는 회의개최 14일전부터 회의 목적·안건·일시 및 장소 등을 게시판에 게시하여야 하며 각 조합원에게는 회의개최 7일 전까지 등기우편으로 이를 발송, 통지하여야 한다 다. ○○○○아파트 사무국 운영규정 제96조 제2항 위반에 대하여 조합장 선출 총회 개최 방법에 대하여 ○○구청 주택재건축과 담당 주무관과의 상담결과에 따라 선거관리위원을 공개 모집하여 총회를 개최하였으므로 대의원회의 결의를 거치지 않고 선거관리위원회를 구성한 것은 타당하다. 3. 피청구인 주장 가. 2013. 5. 14. 청구인이 피청구인에게 발송한 내용증명에 의하면 “개최된 총회결과 정족수 미달 되는 총회가 개최되었음에 당 조합정관 제22조 5항에 근거하여 재소집 함을 알려드립니다.”라고 명시하고 있고, 서울동부지방법원 2013카합○○○○ 임시총회(해산)금지가처분 판결문에서도 “2013.1.2. 피신청인(○○○○아파트주택재건축정비사업조합)의 조합원들을 대상으로 피신청인이 2013.3.28. 오후 8시 ○○○○아파트단지 내 지하 2층에서 조합장 및 임원 선출을 안건으로 하는 임시총회를 개최한다는 내용의 공고를 하였고, 2013.3.28. 위과 같이 공고된 대로 피신청인의 임시총회가 개최되었으나, 정족수 미달로 인하여 2013.3.28.자 총회는 개의조차 무산된 점, ...(이하생략)”고 판시하고 있어 서울동부지방법원에서도 2013.3.28.자 임시총회가 정족수 미달로 무산되었다는 사실을 인정하고 있어 2013.3.28.에 개최하려던 총회의 개최 일시만 바꾸었다는 청구인의 주장은 이유 없다. ※ ○○○○아파트 주택재건축 정비사업조합정관 제22조 ⑤총회소집결과 정족수에 미달되는 때에는 재소집하여야 하며 재소집의 경우에도 정족수에 미달되는 때에는 대의원회로 총회를 갈음할 수 있다. 나. 청구인이 총회개최 전, 조합원에게 등기 우편물을 발송하였다면 우체국에서 발행하는 등기우편물 발송 영수증 등 등기 우편물 발송을 증명할 수 있는 서류를 제출하여야 하나, 청구인이 조합설립변경인가 신청 시 제출한 서류에는 총회의 목적·안건·일시 및 장소 등을 회의 개최 7일전까지 등기우편으로 발송, 통지하였음을 입증할 만한 증빙서류가 없으므로 총회 개최 최소 3주 전에 발송하였다는 청구인의 주장은 인정할 수 없다. 다. 대의원회의 결의를 거치지 않고 선거관리위원회를 구성한 것은 명백하게 절차상 하자가 존재하고, 또한 조합원 10분의 1이상으로 구성하여 조합원 의사를 대변하도록 설치된 대의원회의 결의를 생략하고 청구인 본인이 대표인 임시총회개최추진위원회에서 공개모집하여 구성한 선거관리위원회는 공정한 선거관리를 했다고 볼 수 없다. 4. 보조참가인 주장 가. 청구인이 총회에 직접 참석이 불가능한 조합원들로부터 징구한 서면 결의서의 형식을 보면 조합장 입후보자가 1인임에도 불구하고 찬성과 반대의 란을 나누어 각각의 의사표시를 할 수 있도록 마련되지 아니하고 후보자란에 기표가 안된 경우 그 투표를 무효로 한다고 기재되어 있어 반대의 의사표시를 할 방법이 적절히 표지되지 아니하여 위법한 방식을 택하고 있다. 나. 「도시 및 주거환경정비법」제24조 제5항은 총회의 소집절차, 시기 및 의결방법 등에 관하여는 정관으로 규정하도록 하면서도, 총회가 서면 결의서 제출에 의하여 사실상 형해화되는 것을 방지하기 위하여 최소한 조합원의 100분의 10은 직접 출석하여 안건에 관하여 토론하고 의결하도록 규정한 것임에도 불구하고 청구인이 제출한 2013. 10. 17.자 투표결과서에 의하면 현장에서 투표한 조합원은 불과 12명으로서 조합원의 100분의 10에 현저하게 미달하므로 위법하다. 5. 관계법령 도시 및 주거환경정비법(이하 “도시정비법”이라 한다) 제16조, 제20조, 제21조, 제24조 도시 및 주거환경정비법 시행규칙(이하 “도시정비법 시행규칙”이라 한다) 제7조 제3항 ※ ○○○○아파트 주택재건축 정비사업조합정관(이하 “조합정관”이라 한다) 제20조제4항, 제5항 및 제7항, 제22조 제5항 ※ ○○○○아파트 사무국 운영규정 제96조제2항 6. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인과 청구외 조합원 5분의1 이상은 공동명의로 2012. 11. 14. 피청구인에게 임원 선출을 위한 이 사건 조합의 임시총회개최 승인 요청을 하였고 피청구인은 2012. 11. 28. 임시총회개최를 승인하였다. 나. 청구인과 청구외 조합원 5분의1 이상은 2013. 1. 2. 조합장 및 임원 선출을 안건으로 한 이 사건 조합의 임시총회를 개최 공고하였고 2013. 3. 28. 임시총회를 개최하였으나, 정족수 미달로 임시총회개최는 무산되었다. 다. 청구인은 2013. 5. 14. 피청구인에게 2013. 3. 28. 임시총회는 정족수 미달로 무산되었으므로 총회를 재소집할 것을 알리는 내용증명 우편물을 발송하였다. 라. 청구인은 2013. 6. 3. 임시총회추진위원회(대표 ○○○)내에서 모집공고하여 선거관리위원회를 구성한 후, 선거관리위원회는 2013. 6. 10. 조합임원 입후보자를 모집공고하였다. 마. 청구인은 2013. 7. 11. 조합원에 대하여 임시총회 개최 공고한 후 임시총회 개최 일시를 2013. 10. 17로 변경하여 2013. 10. 17. 임시총회에서 ○○○(청구인)을 조합장으로 선출하였다. 바. 청구인은 2013. 10. 30. 피청구인에 대하여 조합설립변경인가 신청을 하였으나 2013. 11. 21. 피청구인으로부터 임시총회 운영절차상 조합정관 제20조 제4항, 제5항 및 제7항, ○○○○아파트 사무국 운영규정 제96조제2항을 위반하였다는 이유로 반려통보를 받았다. 사. 청구인은 2014. 11. 19. 피청구인에 대하여 조합설립변경인가 재신청을 하였으나 2014. 12. 19. 피청구인으로부터 재차 반려통보(이하 ‘이 사건 반려처분’이라 한다.)를 받았다. 아. 청구인은 2015. 3. 13. 서울시행정심판위원회에 이 사건 반려처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다. 자. 이 사건 조합(조합장 ○○○)은 2015. 4. 27. 서울시행정심판위원회에 이 사건 피청구인측 보조참가인 신청하여 현재 보조참가인의 지위에 있다. 7. 이 사건 처분의 위법·부당여부 등 가. 「도시정비법」 제16조 제2항에 따르면 주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하려면 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 ‘정관’, ‘공사비 등 정비사업에 드는 비용과 관련된 자료 등 국토교통부령으로 정하는 서류’, ‘그밖에 시도 조례로 정하는 서류’를 첨부하여 구청장의 인가를 받아야 하며, 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 조합원의 동의 없이 구청장에게 신고하고 변경할 수 있다고 규정하고 있다. 「도시정비법」 제20조 제3항에 따르면 조합이 정관을 변경하고자 하는 경우에는 제16조 제1항의 규정에도 불구하고 총회를 개최하여 조합원 과반수의 동의를 얻어 구청장의 인가를 받아야 하고, 같은조 제1항의 2호 조합원의 자격에 관한 사항, 3호 조합원의 제명·탈퇴 및 교체에 관한 사항, 4호 정비사업 예정구역의 위치 및 면적, 8호 조합의 비용부담 및 조합의 회계, 12호 정비사업비의 부담시기 및 절차, 15호 시공자·설계자의 선정 및 계약서에 포함될 내용은 3분의 2이상의 동의를 얻어야 한다고 규정하고 있다. 「조합정관」 제20조 제4항의 규정에 따르면 임시총회는 조합장이 필요하다고 인정하는 경우에 개최하지만 조합원 5분의1 이상이 총회의 목적사항을 제시하여 청구하는 경우에는 조합장은 해당일로부터 2월 이내에 총회를 개최하여야 한다고 규정하고 있다. 또한 조합정관 제5항에 따르면 제4항의 각 호의 규정에 의한 청구 또는 요구가 있는 경우로서 조합장이 2월이내에 정당한 이유없이 총회를 소집하지 아니하는 때에는 감사가 지체없이 총회를 소집하여야 하며, 감사가 소집하지 아니하는 때에는 제4항 각 호의 규정에 의하여 소집을 청구한자의 공동명의로 구청장의 승인을 얻어 이를 소집한다고 규정하고 있다. 「조합정관」 제20조 제7항에 따르면 제2항 내지 제5항의 규정에 의하여 총회를 소집하는 경우에는 회의개최 14일전부터 회의 목적·안건·일시 및 장소 등을 게시판에 게시하여야 하며 각 조합원에게는 회의개최 7일 전까지 등기우편으로 이를 발송, 통지하여야 한다고 규정하고 있다. 또한 조합정관 제22조 제5항에 따르면 총회소집결과 정족수에 미달되는 때에는 재소집하여야 하며 재소집의 경우에도 정족수에 미달되는 때에는 대의원회로 총회를 갈음할 수 있다고 규정하고 있다. 「○○○○아파트 사무국 운영규정」 제96조 제2항에 따르면 선관위는 10인 이내의 위원으로서 구성하되, 처음으로 조직되는 선관위는 ○○○○아파트주택재건축정비사업조합설립추진위원회의 결의로서 구성하며 조합설립인가 이후에는 조합의 대의원회의 결의로서 구성한다고 규정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 청구인의 이 사건 조합설립변경인가신청에 대하여 피청구인은 이 사건 조합의 임시총회 운영절차상 정관 및 운영규정 위반을 이유로 반려처분을 하였는바, 다음에서 보는 바와 같이 청구인이 이 사건 조합의 임시총회 운영 절차상 정관 및 운영규정을 위반한 점이 인정된다. 1) 「조합정관」 제20조 제4항은 임시총회는 조합장이 필요하다고 인정하는 경우에 개최하되, 조합원 5분의 1 이상이 총회의 목적사항을 제시하여 청구하는 때에는 조합장은 해당일로부터 2월 이내에 총회를 개최하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항은 조합원 5분의 1 이상의 위와 같은 소집청구가 있는 경우에 조합장이 2월 이내에 정한 이유 없이 총회를 개최하지 아니하는 때에는 감사가 지체 없이 총회를 소집하여야 하며, 감사가 소집하지 아니하는 때에는 소집을 청구한 조합원 5분의 1 이상의 공동명의로 구청장의 승인을 얻어 총회를 소집한다고 규정하고 있다. 또 「조합정관」제22조 제5항은 총회 소집결과 정족수에 미달되는 때에는 재소집하여야 하며, 재소집의 경우에도 정족수에 미달되는 때에는 대의원회로 총회를 갈음할 수 있으나, 조합임원과 대의원의 선임 및 해임(임기 중 궐위되어 보궐선임 하는 경우 제외) 등에 대해서는 대의원회로 총회를 갈음할 수 없는 것으로 규정하고 있다. 살피건대, 이 사건 조합의 조합원 5분의 1 이상의 소집청구에 의하여 임시총회가 소집되었으나 정족수 미달로 인하여 총회의 개의가 무산되어 총회를 재소집하여야 하는 경우에도 「조합정관」제20조 제4항, 제5항에 규정된 절차에 따라 총회를 재소집하여야 한다고 해석된다. 그럼에도 청구인은 2013. 3. 28.자 총회만 정관 제20조 제4항, 제5항에 규정된 절차에 따라 소집하였을 뿐, 2013. 3. 28.자 총회가 정족수 미달로 인하여 개의조차 하지 못하고 무산된 이후에 청구인에 의하여 재소집된 2013. 7. 11.자 총회의 개최일시를 변경한 2013. 10. 17.자 총회는 정관 제20조 제4항, 제5항에 규정된 절차를 준수하지 아니한 채 이루어졌다. 2) 한편, 「조합정관」제20조 제7항, 제8항은 총회를 소집하는 경우에는 회의개최 14일전부터 회의목적. 안건. 일시 및 장소 등을 게시판에 게시하여야 하며 각 조합원에게는 회의개최 7일전까지 등기우편으로 이를 발송, 통지하여야 하고, 통지한 안건에 대해서만 의결할 수 있다고 규정하고 있다. 그런데 청구인은 2013. 3. 28.자 총회와 2013. 10. 17.자 총회의 경우 각 조합원들에게 총회 개최 7일전까지 등기우편으로 회의목적, 안건, 일시 및 장소 등을 발송, 통지하지 아니하였다(청구인이 제출한 소명자료는 청구인이 소집을 연기하였다고 주장하는 2013. 7. 11.자 총회에 대한 것으로 보인다). 3) 그리고 이 사건 조합의 운영규정 중 선거관리규정 제95조 내지 제100조는 조합 임원(조합장, 이사, 감사)을 선출하기 위하여는 대의원회 결의로 10인 이내의 선거관리위원을 구성하도록 규정하고 있는바, 청구인은 선거관리위원회를 구성함에 있어 위 운영규정을 위반하였다. 나아가, 「도시정비법」제24조 제5항은 총회의 소집절차, 시기 및 의결방법 등에 관하여는 정관으로 정하되, 다만 총회에서 의결을 하는 경우에는 조합원의 100분의 10 이상이 직접 출석하여야 한다고 규정되어 있으나, 2013. 10. 17.자 총회에서 투표한 조합원은 12명인 점에 비추어 보면 2013. 10. 17.자 총회에 직접 출석한 조합원은 전체 조합원의 100분의 10에 미달하는 것으로 보인다. 이상에 비추어볼 때 이 사건 조합의 2013. 10. 17.자 총회는 무효의 것이라 할 것이므로, 2013. 10. 17.자 총회에서 청구인을 조합장으로 선출하였다는 이유로 청구인이 한 조합설립변경인가신청을 반려한 것에는 위법·부당함이 없다. 8. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.