조합설립인가신청반려처분취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 ○○제○구역 주택재개발정비사업조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다.)의 정관변경을 위해 2014. 7. 26. 정기총회에서 조합원 1,172명 중 764명의 동의(동의율 65.19%)를 얻어 의결하고 피청구인에게 2014. 9. 16. 조합설립변경인가신청을 하였다. 나. 피청구인은 이 사건 조합의 정관 제34조 제4항의 신설조항과 제45조의 개정 조항(이하 “이 사건 정관 쟁점조항”이라 한다.)은 「도시 및 주거환경정비법」 제20조 제1항 제8호 조합의 비용부담 및 조합의 회계, 제12호 정비사업비의 부담시기 및 절차에 해당되므로 총회에서 조합원 3분의2 이상의 동의를 얻어야 하므로 의결정족수가 미달하였다는 이유로 2014. 9. 29. 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다.)하였다. 2. 청구인 주장 가. 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제20조 제1항에 따르면 정관에 반드시 포함되어야 할 사항(필수적 기재사항)은 조합의 대외관계, 즉 정비사업의 시행에 관한 사항으로는 제1호, 제4호, 제8호, 제9호, 제12호, 제13호 및 제15호를 두고 있고, 조합의 대내관계, 즉 조합과 조합원에 관한 사항으로는 제2호, 제5호, 제6호, 제7호, 제10호, 제11호, 제11호의 2, 제14호를 두고 있고, 그밖에 개정절차에 관한 사항으로 제16호를 두고 있다. 또한 제12호의 정비사업비는 같은법 제16조 제1항 제2호에 따라 ‘공사비 등 정비사업에 드는 비용’이다. 나. 정관의 필수적 기재사항을 변경하고자 하는 경우 총회의결을 통해 원칙적으로 조합원 과반수의 동의를 얻어야 하나, 제2호 조합원의 자격에 관한 사항, 제3호 조합원의 제명·탈퇴 및 교체에 관한 사항, 제4호 정비사업 예정구역의 위치 및 면적, 제8호 조합의 비용부담 및 조합의 회계, 제12호 정비사업비의 부담시기 및 절차, 제15호 시공자·설계자의 선정 및 계약서에 포함될 내용을 변경하려는 경우에는 조합원 3분의 2 이상의 동의가 필요하다고 도시정비법은 규정하고 있다. 다. 조합원 3분의 2 이상의 동의가 필요한 경우는 조합원 자격 또는 지위에 관한 것(제2호, 제3호)이거나 정비사업의 수익성에 직접 관계되는 것(제4호 사업구역, 제8,12,15호 사업비)으로서 조합의 정비사업 시행에 근간이 되는 사항이자 종국적으로는 전체 조합원의 비용분담에 큰 영향을 미치는 중요한 사항이다. 라. 따라서 제8호 ‘조합의 비용부담 및 조합의 회계’, 제12호 ‘정비사업비의 부담시기 및 절차’에서 말하는 비용부담 또는 정비사업비 부담은 조합이 정비사업을 시행하는 과정에서 대외적으로 공사비 등 정비사업에 드는 비용, 즉 정비사업비를 부담하는 것을 말하는 것이지 조합과 조합원 사이의 대내관계에서 상호간의 비용부담을 말하는 것이 아니라고 해석된다. 이는 제11호의 2 현금청산 지연에 따른 이자 지급에 관한 사항, 제14호 청산금의 징수·지급의 방법 및 절차의 변경이 2분의 1만의 동의로도 족하다고 규정하고 있는 것으로 보더라도 분명하다. 마. 대법원 판례도 이 사건과 같이 관리처분 계획상의 정비사업비가 피고 조합의 설립동의 당시와 비교하여 89.7% 증가한 경우는 조합원 3분의 2 이상의 동의를 요한다고 판시하였는데 이는 정관의 필수적인 기재사항이자 그 변경에 특별 정족수가 요구되는 ‘조합의 비용부담’이라는 것은 조합의 대외적인 정비사업비 부담을 의미하는 것임을 전제로 판단하고 있다. 바. 이 사건 정관 쟁점 조항은 도시정비법 제47조에 의한 현금청산대상자(분양미신청자, 분양신청철회자, 분양대상제외자 : 조합정관 제34조 제4항의 신설규정의 적용대상) 및 조합정관 제45조 제5항(분양계약미체결자 :조합정관 제45조 제5항의 개정규정의 적용대상)에 의한 현금청산대상자에 대하여 조합이 지급할 청산금액을 산정할 때 그의 종전자산 가액에서 그에게 현금청산 사유가 발생하여 조합원 지위를 상실할 때까지 발생한 총 사업비 중 그의 종전자산 가격의 비율에 해당하는 금원, 즉 조합원으로서 부담하였어야 할 금원(기발생 사업비에 대한 조합원 분담금)등을 공제한다는 내용이다. 그러므로 도시정비법 제20조 제1항 제8호 조합의 비용부담 및 조합의 회계 또는 제12호 정비사업비의 부담시기 및 절차에 해당하는 내용이 아니다. 사. 도시정비법 제20조 제1항 제8호 및 제12호는 조합이 대외적으로 공사비 등 정비사업비 지급의무를 부담하는 경우를 전제로 한 것으로 그 부담의 내용, 시기, 절차에 관한 사항은 직접적으로 정비사업의 수익성에 영향을 미쳐 종국적으로는 전체 조합원의 비용분담 등의 이해관계에 지대한 영향을 미치기 때문에 이러한 사항을 변경하려면 조합원 특별 다수의 동의절차를 거치도록 한 것인데, 이 사건 정관 쟁점 조항은 조합이 대내적으로 현금청산 사유가 발생하여 조합원 지위를 상실하는 자에게 현금청산금 지급의무를 부담하는 경우를 전제로 하는 것으로 그 경우 조합이 현금청산 대상자에게 지급할 청산금액의 산정방법을 정한 것에 불과하다. 아. 또한, 이 사건 정관 쟁점조항이 조합원이 부담할 정비사업비에 대해 그 분담시기나 절차를 새로이 정하거나 종전 규정을 변경하는 내용을 담고 있다고 볼 만한 근거가 없고, 현금청산 대상자에게도 조합원 기간 중에 발생한 사업비 등의 분담책임이 있다는 것으로 이미 관련법령과 조합정관의 다른 규정의 해석을 통해 인정되고 있던 조합원의 의무에 관한 법리를 재확인하고 이를 명확히 하려는 취지에 불과하다고 할 수 있으므로 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. <이 사건 정관 쟁점 조항> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=160663865"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=160663863"></img> 3. 피청구인 주장 가. 도시정비법 제20조 제3항에 따르면 같은조 제1항 제2호 내지 제4호·제8호·12호 또는 제15호의 정관규정을 변경하고자 하는 경우에는 총회를 개최하여 조합원 3분의 2 이상의 동의를 얻어야 한다. 나. 한편 대법원 판결에 따르면 정관의 필요적 기재사항이자 엄격한 정관변경절차를 거쳐야 하는 조합원의 자격에 관한 사항이나 조합의 비용부담이 당초 재건축결의 당시와 비교하여 볼 때 조합원들의 이해관계에 중대한 영향을 미칠 정도로 실질적으로 변경된 경우에는 비록 그것이 정관변경에 대한 절차가 아니라 하더라도 특별다수의 동의요건을 규정하여 조합원들의 이익을 보호하려는 구 도시 및 주거환경정비법 제20조 제3항, 제1항 제2호 및 제8호의 규정을 유추적용하여 조합원 3분의 2 이상의 동의가 필요하다(대법원 2014.8.20. 선고 2012두5572판결 참조)고 하고 있으므로 결국 이 사건의 쟁점은 현금청산자에게 사업비를 부과하는 이 사건 정관쟁점조항이 도시정비법 제20조 제3항을 적용 또는 유추적용하여 특별다수의 동의요건이 필요한 것인지 여부이다. 다. 조합설립인가 및 변경인가에 대한 도시정비법 제16조 제1항, 같은법 시행령 제26조 제2항에서는 조합설립동의서의 필수적 기재사항으로 (제2호)공사비 등 정비사업에 드는 비용과 (제3호)제2호에 따른 비용의 분담기준을 기재하여 동의를 받도록 규정하고 있고, 도시정비법 제60조에서는 정비사업비는 원칙적으로 사업시행자인 조합이 부담하되 같은법 제61조에서 사업시행자인 조합은 토지 등 소유자로부터 위 정비사업비를 부과·징수할 수 있도록 규정하고 있다. 라. 또한 도시정비법 시행규칙 제7조 제3항 별지4호의 2 서식 다. 나목에 따른 비용의 분담에서도 1)조합정관에 따라 경비를 부과·징수하고 관리처분 시 가청산하며, 조합청산시 청산금을 최종확정한다. 2)조합원 소유 자산의 가치를 조합정관이 정하는 바에 따라 산정하여 그 비율에 따라 비용을 부담한다고 규정하고 있고 이 사건 조합의 정관 제34조도 비슷한 취지의 규정이 있다. 마. 위와 같이 도시정비법 및 이 사건 조합의 정관을 종합하여 보면 조합의 비용부담에 관한 사항은 조합원들의 비용분담의 문제로 직결되어 도시정비법 제20조 제 1항 제8호 조합의 비용부담과 직결되어 조합원 3분의 2 이상의 동의가 필요한 사항이다. 바. 이 사건 정관 쟁점조항은 현금청산을 하려는 조합원들에게 그 때까지의 정비사업비를 부과한다는 내용이고 정관 제34조의 조문 제목도 정비사업비의 부과 및 징수에 관한 사항으로 그 형식 및 실질적인 내용이 도시정비법 제20조 제1항 제12호에서 말하는 정비사업비의 부담시기 및 절차에 관한 사항이다. 사. 더욱이 도시정비법 제57조 및 이 사건 조합 정관 제61조에서는 원칙적으로 이전고시 이후 조합의 청산시에 종전자산가액의 비율에 따라 정비사업비를 부과하도록 규정되어 있는바, 이사건 정관 쟁점 조항은 그 정비사업비 부과시기를 앞당겨 조합원들의 개별 청산시에 부과하도록 하는 것이므로 그 실질적인 내용이 정비사업비의 부담시기 및 절차에 관한 사항을 변경하는 내용으로 조합원 3분의 2 이상의 동의가 필요한 사항이다. 아. 이 사건 조합과 같이 주택개개발사업은 구역내에 있는 토지등소유자가 조합원으로 강제가입되어 조합원으로서의 지위를 갖고 다만 분양신청을 하지 않거나 분양계약을 체결하지 않아 현금 청산을 해야 조합에서 탈퇴하게 되는데 이 사건 정관 쟁점 조항은 조합에 탈퇴하려는 현금청산 조합원에게 그때까지의 정비사업비를 부과하려는 것이므로 도시정비법 제20조 제1항 제3호에 따른 조합원의 탈퇴에 관한 사항을 정한 것이므로 조합원 3분의 2 이상의 동의가 필요한 사항이다. 그러므로 청구인의 주장은 인정할 수 없고, 이 사건 처분은 적법·정당하여 아무런 하자가 없다. 4. 관계법령 도시 및 주거환경정비법 제16조, 제20조, 제24조, 제26조, 제57조, 제60조, 제61조 도시 및 주거환경정비법 시행규칙 제7조 제3항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2009.2.26. 이 사건 조합을 설립인가 하였다. 이 사건 조합의 사업구역은 ○○구 ○○동 ○○-○ 일대(153,501㎡)이고 목적은 주택재개발정비사업 시행이다 나. 청구인은 2014.7.26. 이 사건 조합의 정기총회를 개최하여 조합정관변경(안) 결의의 건을 전체 조합원 1,172명 중 764명의 찬성(동의율 65.19%)으로 의결하였다. 다. 청구인은 2014.9.16. 피청구인에게 위 조합정관 변경을 내용으로 하는 조합 설립 변경인가를 신청하였다. 라. 피청구인은 이 사건 조합 정관 34조 제4항의 신설조항과 제45조의 개정조항이 현금청산자에 대하여 조합원 지위 유지기간 중 사용된 사업비를 부담시키는 내용으로 도시정비법 제20조 제1항 제8호 및 제12호에 해당되므로 그 변경을 위해서는 총회에서 조합원 3분의 2 이상의 동의를 얻어야 하므로 의결정족수에 미달하였다는 이유로 2014.9.29. 청구인에게 이사건 반려처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가.「도시및주거환경정비법」제16조 제1항에 따르면 주택재개발사업추진위원회가 조합을 설립하려면 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 ‘정관’, ‘공사비 등 정비사업에 드는 비용과 관련된 자료 등 국토교통부령으로 정하는 서류’, ‘그밖에 시도 조례로 정하는 서류’를 첨부하여 구청장의 인가를 받아야 하며, 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 조합원의 동의 없이 구청장에게 신고하고 변경할 수 있다고 규정하고 있다. 「도시 및 주거환경정비법」제20조 제3항에 따르면 조합이 정관을 변경하고자 하는 경우에는 제16조 제1항의 규정에도 불구하고 총회를 개최하여 조합원 과반수의 동의를 얻어 구청장의 인가를 받아야 하고, 같은조 제1항의 2호 조합원의 자격에 관한 사항, 3호 조합원의 제명·탈퇴 및 교체에 관한 사항, 4호 정비사업 예정구역의 위치 및 면적, 8호 조합의 비용부담 및 조합의 회계, 12호 정비사업비의 부담시기 및 절차, 15호 시공자·설계자의 선정 및 계약서에 포함될 내용은 3분의 2이상의 동의를 얻어야 한다고 규정하고 있다. 「도시 및 주거환경정비법」제47조에 따르면 사업시행자는 분양신청을 하지 아니한 자, 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자 또는 제48조에 따라 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자에 대해서는 관리처분계획 인가를 받은 날의 다음 날로부터 90일 이내에 대통령령으로 정하는 절차에 따라 토지·건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다고 규정하고 있다. 「도시및주거환경정비법」제60조 및 제61조에 따르면 정비사업비는 이 법 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 사업시행자가 부담하고, 토지등소유자로부터 정비사업의 시행과정에서 발생한 수입의 차액을 부과징수 할 수 있다고 규정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 청구인은 도시정비법에서 정한 특별정족수인 조합원 3분의 2이상의 동의를 얻어서 변경인가신청이 가능한 도시정비법 제20조 제3항 제8호 조합의 비용부담과 제12호의 정비사업비의 부담시기 및 절차의 비용부담은 대외관계의 비용부담을 말하므로 이 사건 정관 쟁점조항은 대내적인 청산금액 산정방법을 정한 것에 불과하여 특별정족수 적용 대상이 아니고, 이미 관련법령과 조합정관의 다른 규정의 해석을 통해 인정되고 있는 사항을 다시 한번 규정한 것에 불과하므로 조합원 과반수의 의결정족수로 이 사건 조합변경 인가처분은 가능하다고 주장한다. (1) 우선, 위 인정사실 및 제출된 기록 등 관련 자료를 근거로 탈퇴 조합원에 대한 조합 사업비 등을 부담시키는 것이 주된 내용인 이 사건 쟁점조항이 도시정비법 제20조 제1항 제8호의 조합의 비용부담 및 회계 및 제12호 정비사업비의 부담시기 및 절차에 해당되는지 살펴본다. (가) 제8호 조합의 비용부담 및 회계는 청구인의 주장과 같이 조합 자체의 비용부담 및 회계를 의미하는 것으로 해석될 여지가 있으나 조합의 비용부담은 궁극적으로 조합원의 부담으로 연결되는 것이고, 반대로 조합원이 얼마의 비용을 부담하는가에 따라 조합의 비용부담액이 달라질 수 있는 점, 특히나 탈퇴 조합원이 부담하는 비용이 탈퇴 이후 조합이 부담하는 비용을 결정하는 점 등을 비추어 보면 이 사건 정관 쟁점조항은 조합의 비용부담에 해당되는 것으로 해석된다. (나) 또한, 이 사건 정관 쟁점조항이 탈퇴 조합원에 대하여 소정의 비용을 부담시키고 이를 현금 청산금에서 공제하도록 하는 것은 현금 청산시에 정비사업비를 부담시키고 방법은 청산금 공제로 한다는 것으로서 제12호 정비사업비 부담시기 및 절차에 관한 사항에도 해당될 것이다. (2) 청구인의 두 번째 주장대로 도시정비법 및 이 사건 정관 해석이 현금청산자에 대한 사업비 부담을 인정하고 있다고 해석할 수 있는 여지가 있는지 살핀다. (가) 이 사건 정관 쟁점조항은 현금청산자 또는 분양계약 미체결자 등에 대한 청산금 지급 시 일정비용의 사업비를 공제한다는 내용으로 이에 대하여 대법원 판례는 현금청산자에 대한 비용부담을 정할 때, 현금청산대상자가 조합원의 지위를 상실하기 전까지 발생한 조합의 정비사업비 중 일정부분을 분담하여야 한다는 취지를 조합 정관이나 조합원 총회의 결의 또는 조합과 조합원 사이의 약정 등으로 미리 정한 경우 등에 한하여 조합은 도시정비법 제47조에 규정된 청산절차 등에서 이를 청산하거나 별도로 반환을 구할(대법원 2014.12.24.선고 2013두19486판결 참조)수 있다고 해석하는 것으로 판단할 때, 이 사건 조합의 정관 규정에 청산자에 대한 비용부담이 명확하게 명시되어 있지 않으므로 청구인의 주장대로 관련법 및 이 사건 조합 정관 규정의 해석이 현금청산자에게 비용을 부담하는 것을 인정하고 있다고 볼 수 없다. (3) 따라서 재개발조합의 경우 정비구역 내 토지등소유자의 강제가입주의를 택하고 있는 점, 이 사건 조합의 쟁점조항은 조합원들의 이해관계에 중대한 영향을 미칠 정도로 실질적으로 변경된 것으로 보이는 점을 감안하였을 때, 도시정비법에서 정한 특별 다수의 정족수인 조합원 3분의 2의 동의가 필요하다고 판단한 이 사건 처분이 위법·부당하다고 볼 수 없다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로, 청구인의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.