조합설립인가처분등무효확인

1. 사건의 개요 재개발정비사업조합(이하, ‘이 사건 조합’이라 한다)은 2006. 9. 2. 창립총회에서 의결한 조합정관(이하, ‘창립총회채택정관’이라 한다)을 첨부하여 ☆☆구청장에게 ○○구역주택재개발조합설립인가(이하, ‘이 사건 조합설립인가’라 한다)를 신청하였으나, ☆☆구청장은 창립총회채택정관 내용 일부가 표준겅관에 위배된다며 보완요구를 하였다. 이에 이 사건 조합은 토지등소유자 등의 동의 없이 창립총회채택정관의 일부 규정을 표준정관안의 규정과 같은 내용으로 수정한 다음, 위와 같이 수정된 정관을(이하, ‘설립인가당시정관’이라 한다)을 첨부하여 위 조합의 설립인가를 다시 신청하였고, ☆☆구청장은 2006. 12. 15. 위 신청에 대하여 이 사건 조합설립인가를 승인하였다. 청구인 등은 이 사건 조합을 피고로 소송을 제기하여 서울고등법원의 판결을 거쳐 최종 대법원에서 확정판결로 효력이 없음을 확인되었음에도 이 사건 조합이 조합원 전체의사와 법원판결에 반하는 재개발을 계속 추진하는 것은 무효라고 주장하며 행정심판을 제기하였다. 2. 청구인 주장 행정심판 청구는 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 경우에는 원고 적격을 인정하고 있고 청구인은 이 사건 조합원이므로 청구인 적격이 있으며, 조합정관, 조합임원, 관리규약도 행정관청의 인가, 승인, 등록 내지는 신고대상이라는 점에서 처분성이 인정된다. ☆☆구청장이 이 사건 조합설립인가 처분시 토지등소유자의 동의를 받지 않고 수정된 정관(창립총회 당시 채택된 정관을 임의로 수정하여 제출한 불법 조합정관)을 승인한 것은 중대하고 명백한 하자로 당연무효 사유로서 서울고등법원판결을 거쳐 대법원의 확정판결로 효력없음이 확인되었음에도 이 사건 조합이 재개발 사업을 계속하고 있는 것은 조합원들 전체 의사와 법원판결에 반하는 것으로 이 사건 조합설립인가, 조합정관, 조합임원 및 ★★아파트 관리규약은 당연무효다. 3. 피청구인 주장 가. ☆☆구청 이 사건 조합이 추진하는 사업은 이전고시 공고로 효력이 발생하여 청구인은 더 이상 이 사건 조합설립인가를 다툴 법률상 이익이 없고, 더불어 ○○구역조합정관 및 조합임원은 조합 내부적으로 이루어진 결의에 불과하고, 위 조합이 시행한 ★★아파트 관리규약(이하, ‘이 사건 아파트 관리규약’이라 한다)은 ○○구역조합이 제안하여 입주예정자의 과반수가 서면동의하여 의결한 것으로 처분성이 없으므로 부적법한 청구이다. 청구인이 제기한 위 사건은 서울고등법원(2009나○○○○○판결)과 대법원(2010다○○○○)에서 이미 판결이 선고되어 확정되었는바, 청구인의 주장이 모두 기각된 사건으로 일사부재리 원칙에 해당되므로 청구인 주장은 이유없다. 나. ○○구역주택재개발정비사업조합 이 사건 조합이 추진하는 사업은 이전고시가 공고됨으로 인해서 이미 효력이 발생하여 청구인은 더 이상 이 사건 조합설립인가를 다툴 법률상 이익이 없고, 청구인의 조합 정관 및 조합임원 무효확인 청구는 행정청이 행한 처분이 아니고 ○○구역 조합내부의 결의에 불과하며, 이 사건 아파트규약은 입주예정자 과반수의 서면동의에 따라 의결한 것이므로 조합의 의결이라 할 수 없고 처분성도 결여된 것으로 부적법한 청구이다. 4. 이 사건 청구에 대한 판단 가. 관계법령 도시 및 주거환경정비법(이하, ‘법’이라 한다) 제14조, 제16조, 제20조, 제21조 도시 및 주거환경정비법시행령(이하, ‘시행령’이라 한다) 제22조, 제22조의2 행정심판법 제2조, 제3조 나. 판 단 1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 이 사건 조합은 2006. 9. 2. 조합원 총 652명 중 481명(서면결의자 276명)이 참석한 가운데 조합정관 및 업무규정 승인의 건 등을 안건으로 하여 조합창립총회를 개최하여 344명의 찬성으로 창립총회채택정관을 채택하는 결의를 하고, 참석조합원 336명의 찬성으로 ○○○을 조합장으로 선임하는 결의를 하였다. 나) 이 사건 조합은 ☆☆구청장에게 당초 창립총회채택정관을 포함하여 조합설립인가를 신청하였으나, ☆☆구청장은 이 정관 규정 중 제12조 시공사 선정기준, 제15조 제3항 임원의 임기 등에 대하여 문제점을 지적하면서 그 보완을 요구하였고, 이 사건 조합은 토지 등 소유자들의 동의 없이 이를 수정한 설립인가당시정관을 제출하여 2006. 12. 15. 조합설립인가를 받았다. 다) 이 사건 조합은 2008. 12. 14. 조합원 총 636명 중 485명(서면결의자 343명 포함)이 참석한 가운데 조합임원연임안 등을 안건으로 하여 임시총회를 개최하였고 313명의 찬성으로 위 안건 등을 의결하였다. 라) 청구인은 이 사건 조합을 피고로 서울서부지방법원(2009가합○○○○)에 주위적으로, 임시총회에서 한 임원의결 무효확인과 예비적으로, 조합창립총회에서 한 조합장 ○○○ 선임의결 무효확인을 구하는 조합주민총회결의 무효확인 소송을 제기하였다가 2009. 11. 6. 패고하였고, 이에 서울고등법원 항소심을 거쳐 대법원에 상고하였으나 그 상고가 2010. 9. 10. 자로 기각됨으로써 위 패소 판결이 확정되었다. 다만 서울고등법원은 판결이유에서 조합 추진위원회가 토지등소유자들의 동의 없이 창립총회채택정관의 일부 규정을 표준정관안의 규정과 같은 내용으로 수정하여 조합설립인가를 받았으므로 창립총회 채택정관에는 구청장의 인가를 받지 못한 하자가 있고, 설립인가채택정관에는 토지등소유자들의 동의를 받지 못한 하자가 있음을 적시하였다. 마) 이 사건 조합은 2012. 1. 12. 자 이전고시 및 2012. 3. 10자 총회 결의로 해산되어 사업이 종료되었다. 2) 이 사건 청구 중 ○○구역주택재개발정비사업조합정관의 무효, 조합임원들의 자격 무효, ★★아파트 관리규약아파트관리규약의 무효 또는 취소 청구 부분의 행정심판적격 여부에 대하여 살펴본다. 가) 행정심판법 제2조 및 제3조에 의하면 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다고 정하고 있다. 나) 청구인은 이 사건 조합정관의 무효확인, 조합임원 자격의 무효, 이 사건 아파트관리규약의 무효 또는 취소를 구하고 있다. 살피건대, 행정심판법 제2조 및 제3조에 의하면 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다고 정하고 있는 바, 조합정관의 무효확인, 조합임원 자격의 무효, 이 사건 아파트 규약이 무효 또는 취소를 구하는 것은 조합내부에 관한 사항으로서 피청구인이 한 행정행위라고 할 수 없으므로 이는 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없는 바, 청구인의 이 사건 청구 중 위부분은 부적법하다. 3) 다음으로 청구인의 ○○구역 주택재개발조합설립 인가처분의 무효확인 청구에 관하여 본다. 가) 법 제14조, 제21조, 시행령제22조의2에 의하면 추진위원회는 법 제16조 제1항 및 제2항에 따른 조합설립인가를 신청하기 전에 대통령령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 조합설립을 위한 창립총회를 개최하여야 하며, 창립총회에서는 조합정관의 확정, 조합임원의 선임, 대의원 선임 등의 업무를 처리하되 창립총회의 의사결정은 토지등소유자의 과반수 출석과 출석한 토지등소유자 과반수 찬성으로 결의하고, 다만 조합임원 및 대의원의 선임은 창립총회에서 확정된 정관에서 정하는 바에 따라 선출하도록 정하고 있다. 법 제16조, 시행령 제26조에 의하면 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 조합정관등이 포함된 동의서에 토지등소유자 5분의4이상의 동의를 얻어 정관 및 국토해양부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장 군수의 인가를 얻어야 한다고 규정하고 있다. 법 제20조에 의하며 조합이 정관을 변경하고자 하는 경우에는 조합원 과반수(제1항 제2호 내지 제4호, 제8호, 제12호 또는 제15호의 경우에는 3분의 2이상의 동의를 얻어 시장 군수의 인가를 받도록 정하고 있다. 나) 청구인은 토지등소유자의 동의를 받지 않고 창립총회채택정관을 임의로 수정하여 제출한 조합정관을 승인한 이 사건 설립인가처분은 중대하고 명백한 하자로 당연 무효하다고 주장하고 있다. 이에 대하여 살펴보면, 하자있는 행정처분이 당연무효로 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하고 이는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여 판단하여야 할 것인바, 이 사건 창립총회채택 정관에는 ☆☆구청장의 인가를 받지 못한 하자가 있고, 설립인가채택정관에는 토지 등 소유자들의 동의를 받지 못한 상태에서 조합설립인가가 이루어졌다 하더라도 피청구인이 이 사건 처분을 하였던 당시의 사정과 이후의 사업 진행 등의 사정을 종합적으로 고려하면, 그 하자가 중대하고도 명백하였다고 보기 어려울 뿐 아니라 이 사건 조합은 이미 이전고시 및 총회결의로 해산되었는바, 이미 해산된 조합에 대하여 그 설립상의 하자를 다투는 것은 그에 관한 법률상 이익을 인정하기 어려우므로 이 사건 조합설립인가 승인처분이 무효라는 청구인의 주장은 이유없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 청구 중 이 사건 조합에 관한 정관의 무효확인, 조합임원 자격의 무효, 아파트규약 무효 등 청구는 부적법한 청구이고, 이를 제외한 청구인의 피청구인에 대한 조합설립인가 무효 청구는 이유가 없으므로 주문과 같이 재결한다.