○○조합설립인가처분취소청구

1. 사건개요 청구인들은 ○○지구 ○○지역내의 토지 중 총 52,443.1㎡를 소유한 자들로서, 2004. 6. 23. ○○지구 ○○조합설립에 동의를 한 후 청구인들 중 학교법인 ○○학원(이사장 염○○)은 2004. 6. 28.자로 피청구인 및 주식회사 ○○종합건설 ○○지사장에게, 염○○, 염△△ 및 염◇◇는 2004. 7. 10.자로 피청구인에게 ○○조합설립에 대한 동의철회를 하였으며, ○○지구 ○○조합장 오○○은 2004. 6. 28.자로 피청구인에게 ○○지구 ○○조합설립인가 신청을 하여, 피청구인이 2004. 7. 8. ○○지구 ○○조합설립인가처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 「도시개발법」에 의해 대전광역시장이 지정 고시한 ○○지구 ○○지역내의 토지 중 대전광역시 ○○구 ○○동 소재 388-42 학교용지 9,667㎡ 외 23필지 등 총 52,443.1㎡를 소유하고 있다. 나. 위 지구의 ○○ 지역안의 토지면적은 총 414,865㎡이고 그 구역안의 소유자 총수는 521명이므로 동 조합의 설립을 인가하려면 토지면적의 2/3인 276,577㎡ 이상에 해당하는 토지소유자와 그 구역 안의 토지 소유자 총수의 1/2인 261명 이상의 동의를 얻어야 하는바, 피청구인은 ○○지구 ○○조합설립 동의 면적을 287,985㎡(69.4%), 소유자 286명(54.9%)이 동의한 것으로 하여 인가하였으나 청구인들은 2004. 6. 23.자로 동의서를 작성하여, 이 건 토지를 매수하고자 하는 주식회사 ○○종합건설에 교부한 직후 구두철회통보를 하였고, 2004. 6. 28. 서면으로 동의철회서를 제출하였다. 따라서 위 동의면적 중 청구인들이 동의를 철회한 면적 52,443.1㎡를 제외하면 동의면적이 235,541.9㎡가 되어 법적 동의면적인 276,577㎡에서 41,035.1㎡가 미달된다. 다. 청구인들이 2004. 6. 28. 동의철회서를 제출하였음에도 피청구인은 관련 규정에 의하여 조합설립인가 신청서가 인가권자에게 접수되기 전에 동의철회서가 조합측에 내용증명 우편으로 제출되어야 하며, 이 경우 인가권자에 제출된 내용증명 우편물은 조합설립인가 신청서를 접수한 전일까지 도착된 경우에만 철회된 것으로 인정할 수 있다면서, 청구인들이 제출한 동의철회서는 조합설립인가 신청서가 접수된 이후에 제출된 것이라고 하면서 2004. 7. 8. 이 건 처분을 하였다. 그러나 「도시개발업무지침」에는 조합설립인가신청서가 시ㆍ군 또는 구에 접수되기 전에 토지소유자 등이 동의를 철회한 경우로 되어 있을 뿐 인가권자에게 접수되기 전이라는 규정은 없으며, 이러한 업무지침은 시ㆍ군 또는 구에서 시ㆍ도지사에게 토지개발구역의 지정을 요청하는 경우에 적용되는 업무지침이라고 사료되며, 이 건에 대한 청구인들의 동의철회서를 인가권자인 피청구인에게 제출(인가권자에게 직접 제출할 수 있음)한 것은 적법하며, 피청구인이 2004. 6. 28. 청구인들의 동의철회서를 접수하였음에도 조합설립인가 신청서를 접수한 전일까지 도착하지 아니하였다는 이유로 청구인들의 동의철회를 인정하지 아니하고, 이 건 처분을 한 것은 의도적으로 직권을 남용한 행정처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 「도시개발법 시행령」 제25조제1항제3호 및 동법 시행규칙 제16조제2항, 「도시개발업무지침」 제1편제6장제5절의 규정에 의하면, 동의철회는 조합설립인가 신청서가 시ㆍ군 또는 구에 접수되기 전에(이 건 토지의 경우 2개구에 편입되어 있기 때문에 피청구인이 접수) 토지소유자 등이 동의를 철회한 경우에는 동의철회서를 시행자 또는 시행자가 되고자 하는 자에게 내용증명 우편으로 제출하고, 그 내용증명 우편이 시ㆍ군 또는 구에 조합설립인가 신청서를 접수한 날 전일까지 배달된 경우에만 동의를 철회한 것으로 본다고 되어 있는데 청구인들 중 학교법인 ○○학원(이사장 염○○)은 조합추진위원회가 조합설립인가 신청서를 피청구인에게 접수한 날인 2004. 6. 28. 학교법인 이사회의 심의절차 없이 동의서가 제출되었다는 이유로 피청구인에게 조합설립인가 동의철회서를 직접 제출하였고, 청구인들 중 염○○, 염◇◇, 염△△ 등은 2004. 7. 10.자로 피청구인에게 동의철회서를 제출(정▽▽은 미제출)하여 2004. 7. 12.에 피청구인에게 접수되었다. 나. 그러므로 청구인들은 조합추진위원회의 조합설립인가 신청서가 피청구인에게 접수되기 전에 내용증명 우편으로 제출하여야 함에도, 이를 무시하고 조합설립인가신청서가 접수된 날 또는 조합설립인가 이후에 피청구인에게 제출하였기 때문에 동의철회가 불가하다고 회신한 것이다. 따라서 조합설립인가는 적법한 절차를 거쳐 인가된 사항이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 도시개발법 제11조제1항, 제13조 동법 시행령 제25조제1항제3호 동법 시행규칙 제16조제2항 도시개발업무지침 제1편제6장제5절 나. 판 단 (1) 청구인들 및 피청구인이 제출한 토지매매계약서, 조합설립 동의서, ○○지구 ○○조합설립인가 신청서, 동의철회서, 내용증명, ○○조합설립인가 통보서 등 각 사본의 기재 내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 주식회사 ○○종합건설(이하 "○○건설"이라 한다)대전지사를 ‘갑’으로, 염○○ 외 4인을 ‘을’(을의 대리인 학교법인 ○○학원 이사장 염○○)로 하는 2004. 6. 23.자 토지매매계약서에 의하면, ○○지구 원내동내 을의 토지 9필지 11,188㎡을 갑이 매수하는 것으로 하여 52억 1,085만원에 계약하였고, 청구인들은 같은 날 이 건 조합설립인가신청에 대한 동의서를 가칭 ○○지구 도시개발조합추진위원회에 제출하였다. ※ 동의서 제출시 청구인들 소유의 동의 토지 면적 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=115269043"> </img> (나) ○○지구 ○○조합장 오○○은 2004. 6. 28.자로 피청구인에게 ○○지구 ○○조합설립인가 신청을 하였다. (다) 학교법인 ○○학원(이사장 염○○)은 동 학원 소유의 토지 45,710㎡ 분에 대하여 2004. 6. 28.자로 피청구인에게는 동의철회 소유토지현황을 첨부하여 공문형식으로 ○○지구 ○○ 동의철회서를 제출하였고, ○○건설 ○○지사장 김◇◇에게는 인감증명서를 첨부한 내용증명으로 동의철회서를 제출하였으나, 피청구인은 2004. 7. 2.자로 학교법인 ○○학원(이사장 염○○)에 대하여 ○○지구 ○○ 조합설립 동의철회요청에 대하여 ○○학원이 제출한 동의철회서는 조합설립인가 신청서가 접수된 이후에 제출되어 동의철회가 어렵다고 회신하였다. (라) 학교법인 ○○학원(이사장 염○○)은 2004. 6. 23.자로 체결한 토지매매계약은 이 건 계약의 대리인인 염○○이 ○○건설에서 토지를 매수하는 것으로 알고 매수인을 ○○건설 대전지사로 하여 대전지사장 김◇◇과 체결하였는바, 김◇◇은 ○○건설의 대표권 및 당사자 적격이 없는 자로서 이러한 자와 계약체결을 한 것은 학교법인 ○○학원 이사장인 염○○의 착오로 인한 것이고, 위 토지매매계약은 ○○건설과는 법률상 무관한 것이어서 무효인 법률행위이며 위 토지매매계약을 전제로 한 이 건 ○○조합설립 동의도 무효라는 내용증명을 인감증명서를 첨부하지 않은 채 2004. 7. 7.자로 ○○건설 대표이사 김△△과 대전광역시 ○○지구 ○○조합장 오○○에게 발송하였다. (마) 피청구인은 2004. 7. 8.자로 ○○지구 ○○조합설립인가를 하였다. (바) 염○○, 염△△ 및 염◇◇는 2004. 7. 10.자로 피청구인에게 ○○조합설립 동의철회를 인감증명서를 첨부하지 않은 채로 내용증명으로 발송하였다. (사) ○○지구 ○○조합장 오○○이 ○○지구 조합원에게 발송한 2004. 7. 12.자 "○○지구 ○○조합 설립인가"에 의하면, ○○지구 사업면적 및 동의 현황은 다음과 같다. ○ 개발 면적 현황 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=115269045"> </img> ※ 참고 : 총면적의 2/3는 276,577㎡ ○ 소유자 현황 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=115269047"> </img> ※ 참고 : 총 소유인원의 1/2는 261명 (아) ○○건설 대표이사 김△△은 2004. 7. 14.자로 학교법인 ○○학원(이사장 염○○)에 대하여, 대전지사장 김◇◇과의 2004. 6. 23.자 토지매매계약은 김◇◇과 ○○건설이 협의하여 체결된 유효한 계약임에도 불구하고 이사장 염○○이 ○○학원 수익용 재산에 대한 과다 매수 청구, 피청구인에게 조합설립동의 철회서 제출 등을 함으로써, ○○종합건설이 체결한 계약을 성실히 이행할 수 없도록 중대한 업무 혼선과 대외신뢰를 실추케 하였는바, 전적으로 이사장 염○○의 귀책이며, 이사장은 토지매매계약이 무효한 법률행위라고 주장하나, 2명의 연대보증인이 존재하고, 이사장이 계약서 하단에 토지매매계약에 대하여 "이의 없음을 확인"하고, 체결된 계약을 "성실히 수행할 것을 약속"하였는바, 이를 무효로 주장하며 성실하게 계약을 이행하지 아니한 이사장 염○○에게 모든 책임이 있음을 알려준다고 회신하였다. (자) 학교법인 ○○학원(이사장 염○○)의 2004. 7. 16.자 내용증명에 의하면, ○○건설의 주장대로 토지매매계약이 유효하다고 하더라도 조합설립인가일로부터 7일이내에 10%의 계약금을 지급하기로 한 토지매매계약 및 청구인들의 동의서에 따라 피청구인이 2004. 7. 8.자로 조합설립인가를 하였으나, ○○건설이 2004. 7. 15.까지 계약금을 지급할 의무가 있음에도 이사장 염○○에게 계약금 지급의무이행을 하지 않아 위 토지매매계약을 위반하였으므로 토지매매계약이 실효되었음을 통고하였다. (2) 「도시개발법」 제11조ㆍ제13조, 「도시개발법 시행령」제25조 및 「도시개발법 시행규칙」 제16조에 의하면 이 법에 의하여 조합설립의 인가를 신청하고자 하는 때에는 당해 도시개발구역안의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자와 그 구역안의 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 얻어야 하고, 동의철회서는 시행자 또는 시행자가 되고자 하는 자에게 인감을 날인하여 제출하되, 이를 증명할 수 있는 인감증명서를 첨부하여 내용증명으로 제출하여야 한다고 되어 있는바, 위 인정사실에 의하면, 이 건 사업의 시행자 또는 시행자가 되고자 하는 자는 ○○지구 ○○조합(조합장 오○○)(이하 "조합"이라 한다)이므로, 청구인들은 동 조합에 인감증명서를 첨부한 동의철회서를 내용증명으로 제출하여야 함에도 불구하고, 청구인들 중 학교법인 ○○학원(이사장 염○○)이 제출한 2004. 6. 28.자 동의철회서의 경우 조합이 아닌 피청구인과 ○○건설 ○○지사장에게 제출한 점, 2004. 7. 7.자 동의철회서의 경우에는 동 조합에 내용증명으로 제출하였으나, 인감증명서를 첨부하지 않은 점에 비추어 볼 때 위와 같은 동의철회서는 관련 법령에서 정한 동의철회의 요건을 갖추어 제출한 것으로 볼 수 없고, 또한 청구인들 중 염○○, 염△△ 및 염◇◇는 2004. 7. 10. 동의철회서를 피청구인에게 제출하였는데 이는 조합설립인가 후에 사업 시행자가 아닌 자를 대상으로 제출한 것이므로 이 또한 동의철회의 요건을 갖추지 못하였다 할 것이다. 그렇다면, 관련 법령에 따라 청구인들의 동의철회 효력을 인정하지 않고 행한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.