조합설립인가취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2009. 2. 27. 피청구인으로부터 조합설립인가를 받아 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 일원(이하 ‘이 사건 구역’이라 한다)에서 주택재개발정비사업을 시행하고 있는 사업시행자로, 2015. 2. 27. 이 사건 구역 내 토지등소유자인 조합원들로부터 조합해산 신청이 있어, 피청구인은 2015. 5. 22. 「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제16조의2에 따라 조합설립인가를 취소(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 처분사유를 “○○○-○ 주택재개발정비사업구역 내 토지등소유자로부터 조합해산 신청이 있어 도시 및 주거환경정비법 제16조의2 규정 등에 의거 조합설립인가를 취소하였음을 알려 드립니다.”라고만 기재하고 있을 뿐 조합해산 동의한 조합원이 몇 명인지, 이들의 비율이 어느 정도인지를 전혀 밝히지 않았다. 2) 피청구인은 답변서를 통해 이 사건 처분이 “토지등소유자의 과반수의 동의로 해산신청을 하였다”고 주장하고 있다. 그러나 도시정비법 제16조의2 제1항 제2호는 “조합 설립에 동의한 조합원의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시·도 조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지등소유자 과반수의 동의로 조합의 해산을 신청하는 경우”를 규정하고 있고, 「경기도 도시 및 주거환경정비조례」(이하 ‘경기도 도시정비조례’라 한다) 제11조의2 제1항은 “법 제16조의2 제1항 제1호 및 제2호에서 ‘시·도 조례로 정하는 비율’이란 다음 각 호를 말한다.”라고 규정한 후 제2호에서 “조합 설립에 동의한 조합원의 3분의 2”라고 규정하고 있다. 따라서 이 사건 처분이 적법하기 위해서는 조합 설립에 동의한 토지등소유자의 3분의 2 이상이 해산에 동의하는 동의서를 제출하였음이 인정되어야 한다. 피청구인이 ○○시로 동일했던 조합설립인가취소처분 취소청구 사건(2015. 1. 28.자 2014경행심1425 재결)에서도 조합해산에 대한 토지등소유자의 동의비율에 관하여 경기도 도시정비조례 제11조의2 제1항 제2호를 적용한 바 있다. 그렇다면 ‘조합설립에 동의한 토지등소유자의 과반수의 동의가 있었다’는 피청구인의 주장 자체에 의하더라도 이 사건 처분은 위법하다. 3) 아울러 청구인 조합의 조합원으로서 조합해산동의서를 제출하였던 조합원 중 65명은 도시정비법 시행령 제28조 제4항, 제5항에 따라 피청구인과 조합원들로부터 조합해산동의서를 징구하였던 자에게 자필로 서명하고 지장을 날인하는 방법으로 작성한 조합해산동의 철회서에 신분증 사본을 첨부하여 이를 내용증명우편으로 각 발송하였다. 그런데 피청구인은 위 조합해산동의 철회서를 어떤 방법과 비율로 고려하여 이 사건 처분에 이르렀는지를 전혀 밝히고 있지 않다. 4) 또한 피청구인이 청구인에게 조합해산동의서를 열람할 수 있는 기회조차 부여하지 않아 현재까지 조합해산동의서가 진정하게 성립한 것인지를 확인할 방법이 존재하지 않았는바 청구인은 문서제출명령 등을 통해 조합해산동의서를 모두 검토하여 위조되거나 기타 방법으로 효력을 가질 수 없는 동의서가 존재하는지를 확인하여 관련 주장과 입증방법을 추가할 예정이다. 청구인이 행정소송에서 조합해산동의서 등을 확보한 후 해산동의서를 검토하여 개별 해산동의의 효력 유무에 관한 주장을 구체화할 예정이라는 점을 참고하여 주기 바란다. 5) 이상에서 진술한 바와 같이 이 사건 조합설립인가 취소 처분은 취소를 위한 조합설립해산 동의율을 충족하지 못한 중대한 하자가 존재하므로 피청구인이 한 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 조합설립인가 취소 신청자는 토지등소유자의 과반수의 동의로 해산 신청을 하였고, 피청구인은 제출된 서류에 대해 관계법령 등에 근거 종합적으로 검토한 바 법적요건을 충족하여 인가 취소 처분을 하였으며, 도시정비법 제16조의2 제5항 규정에서 조합설립인가등이 취소되는 경우 지방자치단체의 공보에 고시하도록 규정되어 있어 ○○시 시보 제2015-94(2015. 5. 26.)호로 고시하였으며, 청구인이 주장하는 바와 같은 조합해산 동의한 조합원이 몇 명인지, 이들의 비율이 어느 정도인지를 청구인에게 고지해야 한다는 규정은 전혀 없다. 2) 주택개발정비사업은 주민의 의사에 따라 설립된 조합이 인가의 취소를 원할 경우 도시정비법 제16조의2 제1항 및 「○○시 도시 및 주거환경정비조례」(이하 ‘○○시 도시정비조례’라 한다) 제14조 규정에 따라 조합설립에 동의한 조합원의 2분의 1 이상 또는 토지등소유자의 과반수의 동의를 얻어야 한다. 3) 청구인은 경기도 도시정비조례 제11조의2 제1항을 적용하여 조합설립에 동의한 3분의 2 이상이 해산에 동의한 동의서를 제출하여야 한다고 주장하고 있으나, 도시정비법 제16조의2 제1항 제2호에서 “시·도 조례”라 함은 같은 법 제2조 제3호 다목 및 같은 법 시행령 제2조 제2항 규정에 근거 “서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 조례”를 말하며, 이는 2012. 2. 1. 같은 법 개정(시행 2012. 8. 2., 법률 제11293호, 2012. 2. 1., 일부개정)에 따라 인구 50만 이상 대도시 시장에게 도지사의 정비사업 관련 조례 제정·개정에 권한이 이양된 사항으로, ○○시는 도시정비법에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정할 목적으로 ○○시 도시정비조례를 제정(2012. 8. 6., 조례 제2717호)하였고, 도시정비법 제16조의2 제1항 제2호의 “시·도 조례로 정하는 비율”에 대해 ○○시 도시정비조례 제14조 제1항 제2호에 “조합 설립에 동의한 조합원 2분의 1”로 규정하고 있다. 4) 이 사건 구역 내 토지등소유자인 주민들(이하 ‘청구외 해산 신청인’이라 한다)은 조합설립에 동의한 2분의 1 이상의 동의로 조합의 해산을 신청한 것이 아니라 ‘토지등소유자 과반수의 동의’로 조합의 해산을 신청하였다. 따라서, 청구인의 잘못된 법 적용은 조례 제정·개정 권한이 50만 이상 대도시로 이양됨을 알지 못한데서 비롯되었다 할 것이며, 청구외 해산 신청인은 도시정비법 제16조의2 제1항 제2호 후단의 토지등소유자 과반수의 동의로 해산신청을 하였기 때문에 이 또한 적용할 수 없으며, 청구인의 2015. 1. 28. 2014경행심1425 재결서의 인용 또한 잘못된 것이다. 5) 청구인을 조합으로 하는 해당 구역의 주민들은 토지등소유자의 과반수 동의를 얻는 방식으로 민원서류 제183741(2015. 2. 27.)호로 조합설립인가 취소를 신청한 바 있고, 신청인의 원에 의해 민원서류 제320656(2015. 5. 1.)호로 조합설립인가 취소 신청을 취하하였고, 민원서류 제322800(2015. 5. 4.)호로 조합설립인가 취소를 재신청하였다. 피청구인은 제출된 서류가 도시정비법 제16조의2 규정 등의 법적 요건을 충족하여 이 사건 처분을 하였다. 6) 도시정비법에서는 조합설립인가취소에 관하여 본인의 의사를 번복할 수 있는 기회를 주는데, 이는 도시정비법 시행령 제28조 제4항 규정에 근거하여 조합설립인가취소 신청 전에 동의를 철회할 수 있다. 청구인이 주장하는 조합해산동의 철회자 65명은 조합설립인가취소 신청 이후에 요청된 사항으로 조합해산동의 철회가 반영될 수 없는 사항이다. 7) 조합해산동의서 열람의 기회를 부여하지 않는다는 청구인의 주장에 관하여도, 개인의 의사 결정은 비밀 준수가 원칙이며, 「개인정보보호법」이나 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」에 따라 본인의 의사에 반하여 개인의사 결정사항과 개인정보를 열람할 수 없으므로 청구인은 무리한 주장을 하는 것이다. 8) 그렇다면 이 사건 처분은 관계법령 근거 면밀히 검토 후 법적 요건을 충족하여 처분된 행정사항인바, 이 사건 처분이 위법·부당하다는 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도시 및 주거환경정비법】[시행 2014.12.31.] [법률 제12957호, 2014.12.31., 일부개정] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 3."노후·불량건축물"이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다. 다. 다음의 요건에 해당하는 건축물로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도 또는 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시(이하 "대도시"라 한다)의 조례(이하 "시·도조례"라 한다)로 정하는 건축물 제16조의2(조합 설립인가등의 취소) ① 시장·군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 추진위원회 승인 또는 조합 설립인가(이하 이 조에서 "조합 설립인가등"이라 한다)를 취소하여야 한다. 2. 조합 설립에 동의한 조합원의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시·도조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지등소유자 과반수의 동의로 조합의 해산을 신청하는 경우 ③ 제1항 및 제2항의 시행에 필요한 절차, 방법, 조사 기간 등은 시·도조례로 정할 수 있다. ⑤ 제1항에 따라 조합 설립인가등이 취소되는 경우에는 시장·군수는 지체 없이 그 내용을 해당 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. 제17조(토지등소유자의 동의방법 등) ① 제4조의3제1항제4호, 제7조제1항, 제8조, 제13조제2항, 제14조제4항, 제16조제1항부터 제3항까지, 제16조의2제1항, 제26조제3항, 제28조제7항, 제33조제2항에 따른 동의(동의한 사항의 철회 또는 제8조제4항제7호·제13조제3항 및 제26조제3항에 따른 반대의 의사표시를 포함한다)는 서면동의서에 토지등소유자의 지장(指章)을 날인하고 자필로 서명하는 서면동의의 방법으로 하며, 주민등록증, 여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분증명서의 사본을 첨부하여야 한다. 다만, 토지등소유자가 해외에 장기체류하거나 법인인 경우 등 불가피한 사유가 있다고 시장·군수가 인정하는 경우에는 토지등소유자의 인감도장을 날인한 서면동의서에 해당 인감증명서를 첨부하는 방법으로 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2012.2.1.> ② 제1항 및 제12조에 따른 토지등소유자의 동의자 수 산정방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2009.2.6.> 【도시 및 주거환경정비법 시행령】[시행 2015.3.1.] [대통령령 제26103호, 2015.2.16., 일부개정] 제28조(토지등소유자의 동의자수 산정방법 등) ④ 토지등소유자는 법 제12조 및 제17조제1항 전단의 동의(법 제8조제4항제7호·제13조제3항 및 제26조제3항에 따라 동의가 의제되는 경우를 포함한다)에 따른 인·허가 등의 신청 전에 동의를 철회하거나 반대의 의사표시를 할 수 있다. 다만, 법 제16조에 따른 조합설립의 인가에 대한 동의 후 제26조제2항 각 호의 사항이 변경되지 아니한 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 철회할 수 없다. <개정 2009.8.11., 2012.7.31.> 1. 조합설립에 최초로 동의한 날부터 30일이 지난 경우 2. 제22조의2제1항에 따라 창립총회를 개최한 경우 ⑤ 제4항에 따라 동의를 철회하거나 반대의 의사표시를 하려는 토지등소유자는 동의의 상대방 및 시장·군수에게 철회서에 토지등소유자의 지장(指章)을 날인하고 자필로 서명한 후 주민등록증 및 여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분증명서 사본을 첨부하여 내용증명의 방법으로 발송하여야 한다. 이 경우 시장·군수가 철회서를 받은 때에는 지체 없이 동의의 상대방에게 철회서가 접수된 사실을 통지하여야 한다. <신설 2009.8.11., 2012.7.31.> ⑥ 제4항에 따른 동의의 철회나 반대의 의사표시는 철회서가 동의의 상대방에게 도달한 때 또는 제5항 후단에 따라 시장·군수가 동의의 상대방에게 철회서가 접수된 사실을 통지한 때 중 빠른 때에 효력이 발생한다. 【경기도 도시 및 주거환경정비 조례】[시행 2015.7.17.] [경기도조례 제4943호, 2015.7.17., 일부개정] 제11조의2(조합 설립인가등의 취소) ① 법 제16조의2제1항제1호 및 제2호에서 “시·도 조례로 정하는 비율”이란 다음 각 호를 말한다. 1. 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자의 2분의 1 2. 조합 설립에 동의한 조합원의 3분의 2 【○○시 도시 및 주거환경정비 조례】[시행 2014.8.18.] [○○시조례 제2881호, 2014.8.18., 일부개정] 제14조(조합 설립인가 등의 취소) ① 법 제16조의2제1항제1호 및 제2호에서 "조례로 정하는 비율"이란 다음 각 호를 말한다. 1. 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자의 2분의 1 2. 조합 설립에 동의한 조합원의 2분의 1 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, ○○○-○구역 주택재개발정비사업 조합 해산 신청 결과 알림, 조합 해산 신청서, 각 내용증명서 및 조합해산 동의 철회서 기타 자료 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2009. 2. 27. 피청구인으로부터 조합설립인가를 받아 이 사건 구역에서 주택재개발정비사업을 시행하고 있는 사업시행자(대표자 조합장 ○○○)로, 청구외 해산 신청인이 토지등소유자의 과반수 동의를 얻는 방식으로 2015. 2. 27. 청구인 조합설립인가 취소를 신청했는데(민원서류 제183741호), 2015. 5. 1. 이를 취하하였다가(민원서류 제320656호), 2015. 5. 4. 청구인 조합설립인가 취소를 재신청하였다(민원서류 제322800호). 나) 피청구인은 이 사건 구역 내 토지등소유자 1123명 중 614명이 해산에 동의한 조합해산신청에 대하여 도시정비법 제16조의2에 따라 2015. 5. 22. 이 사건 처분을 하였고, 같은 날 청구인에게 청구인 조합설립인가 취소 사실을 알렸다. 다) 한편, 조합해산동의서를 제출하였던 조합원 중 65명은 2015. 5. 1.부터 2015. 5. 21. 사이에 피청구인과 조합원들로부터 조합해산동의서를 징구하였던 자에게 자필로 서명하고 지장을 날인하는 방법으로 작성한 조합해산동의 철회서에 신분증 사본을 첨부하여 이를 내용증명우편으로 각 발송하였다. 65명 중 2015. 5. 1. 발송한 2명을 제외하고는 모두 2015. 5. 4. 또는 그 이후에 내용증명우편물로 발송하였다. 라) ○○시는 인구 50만이 넘어 도시정비법상 대도시에 해당하며, 2012. 8. 6. 도시정비법에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정할 목적으로 ○○시 도시정비조례를 제정한 바 있다. 2) 도시정비법 제2조 제3호 다목에 의하면 이 법의 “시·도조례”라는 단어는 “서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 조례”를 의미하는 것으로 정의되어 있고, 같은 법 제16조의2 제1항 제2호에 의하면 조합 설립에 동의한 조합원의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시·도조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지등소유자 과반수의 동의로 조합의 해산을 신청하는 경우에는 시장은 조합 설립인가를 취소하여야 하며, 같은 법 시행령 제28조는 조합설립인가 취소 신청 전에 동의를 철회할 수 있다고 하면서 동의의 철회는 철회서가 동의의 상대방에게 도달한 때에 효력이 발생한다고 규정하고 있다. ○○시 도시정비조례는 법 제16조의2 제1항 제1호 및 제2호에서 "조례로 정하는 비율"에 관하여 “조합 설립에 동의한 조합원의 2분의 1”을 말하는 것으로 정하였다. 3) 청구인은 도시정비법제16조의2 제1항 제2호의 “시·도조례”에 관하여 경기도 도시정비조례 제11조의2 제1항을 적용하여야 하므로 토지등소유자의 3분의 2 이상이 해산에 동의하는 동의서를 제출하였음이 인정되어야 한다고 주장하고 있고, 이 사건 처분에 앞서 조합해산동의서를 제출하였던 조합원 중 65명의 조합해산동의 철회서를 고려했어야 함에도 이를 반영하지 않은 이 사건 처분은 조합설립해산 동의율을 충족하지 못한 위법한 처분이라고 주장한다. 살피건대, 도시정비법 제16조의2 제1항 제2호에서 “시·도 조례”라 함은 같은 법 제2조 제3호 다목 및 같은 법 시행령 제2조 제2항 규정에서 정의한 바와 같이 “서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 조례”를 말하는데, ○○시는 인구 50만 이상의 대도시로서 ○○시 도시정비조례를 제정(2012. 8. 6., 조례 제2717호)하였으므로, ○○시는 도시정비법 제16조의2 제1항 제2호를 적용함에 있어 경기도 도시정비조례가 아닌 ○○시 도시정비조례에 따라야 할 것이다. 뿐만 아니라 이 사건 처분의 근거는 조합 설립에 동의한 조합원 중에 동의한 비율이 아닌 토지등소유자 중에 동의한 비율이 과반수라는 것이므로, 어느 조례가 적용되는지 여부와는 무관하게 도시정비법 제16조의2 제1항 제2호만으로도 이 사건 처분의 근거가 되는 청구외 해산 신청인의 해산 신청이 토지등소유자 중 과반수라는 법적요건을 충족한 것으로 인정할 수 있다. 나아가 조합원 65명의 조합해산동의 철회에 관하여도 「도시정비법 시행령」 제28조 제4항에 따라 조합설립인가취소 신청이 있기 전에 동의를 철회했어야 하고, 같은 조 제6항에 따라 동의의 철회는 철회서가 동의의 상대방에게 도달한 때에 효력이 발생하는 것인데, 이 사건 처분의 근거가 된 청구인 조합설립인가 취소의 재신청이 있었던 날은 2015. 5. 4.이며, 2015. 5. 1. 내용증명우편물로 철회서를 발송한 2명을 제외한 63명은 모두 2015. 5. 4. 또는 그 이후로 발송한바 이들은 조합설립인가취소 신청 전에 동의를 철회한 것으로 인정할 수 없으며, 설사 2015. 5. 1.에 2명이 발송한 철회서가 2014. 5. 4. 이전에 동의의 상대방에게 도달하여 철회로서 그 효력이 인정된다 하더라도, 2014. 5. 4. 청구인 조합설립인가취소 신청은 여전히 1123명 중 612명이 동의하여 과반수가 동의한 상태에서 신청된 것으로서 조합설립해산 동의율에 관한 법적요건을 충족한 신청이라 할 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.