조합원 부적격결정 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2015. 9. 2. 경기도 ○○시 ○○동 ○○○지구 도시개발사업구역내 공동주택용지 2블럭에 대한 공동주택건립사업(이하 ‘이 사건 공동주택건설사업’이라 한다)을 위한 ○○○지역주택2조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)에 동·호수를 지정하여 조합원 가입신청을 한 조합원이다. 피청구인은 2020. 5. 20. 이 사건 조합으로부터 이 사건 공동주택건설사업에 따라 건설한 공동주택의 사용검사와 관련하여, 「주택법」 시행규칙 제8조에 따라 국토교통부장관에게 주택전산망을 이용한 전산검색을 의뢰받고, 같은 해 7. 25. 이 사건 조합에 청구인을 포함한 부적격 조합원 29명 명단을 통보(이하 ‘이 사건 통보’라고 한다) 하였다. 이후 이 사건 조합은 2020. 8. 3. 청구인에게 조합원 자격조회 결과에 따른 자격상실 통보를 하였고, 피청구인은 2020. 8. 13. 이 사건 공동주택건설사업에 따라 건설한 공동주택에 대한 사용검사를 마쳤다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 이 사건의 경위 가) 피청구인은 이 사건 조합에서 시행하는 이 사건 공동주택건설사업 사용검사와 관련하여 조합원 자격을 확인하고, 청구인이 ‘주택 2채 이상 소유’하여 주택법령을 위반하였다는 이유로 조합원 자격 부적격(주택과-○○)을 결정하고 이 사건 조합을 통해 청구인에게 통지하였다. 나) 청구인은 2015. 9. 2. 이 사건 조합과 ‘○○동 ○○호’를 지정하여 조합아파트를 계약하였다. 그런데 조합이 조합원 모집과 가입계약 과정에서 주택수 초과와 세대주 변경 시 조합원 자격이 상실된다는 주택법 시행령에 명시된 사실을 설명해야 할 의무가 있음에도 이를 이행하지 않았고 이에 청구인 주택수 초과 시 자격이 상실된다는 사실을 인지할 방법이 없는 상태였다. 다) 청구인은 무주택자로 ○○시에 있는 소형 아파트를 매수할 의향이 있어 주택을 매수하더라도 조합원 자격을 유지할 수 있는지에 대하여 2017. 6. 2. ~ 2017. 10. 30. 까지 8회에 걸쳐 이 사건 조합에 전화 상담을 하였으나, 조합은 매 번 청구인의 질의에 대하여, ‘서울과 수도권에 있는 규제 대상 아파트가 아닌 지방 아파트의 경우 매수하더라도 조합아파트 입주에 아무런 문제가 없다’고 대답하였다. 이에 청구인은 2017. 12. 12. ‘○○시 ○○구 ○○, ○○○ ○○○호’을 매수하고(이후 2019. 4. 4. 다시 매도함), 이어 2018. 2. 9. ‘○○아파트 ○○호’를 매수하였다. 또 전용면적 85㎡이하 소형아파트의 경우 조합아파트 외에 1주택에 한하여 소유할 수 있다는 조합의 안내에 따라 2018. 4. 2. ‘○○시 ○○로 ○길 ○, ○○○ ○단지 ○동 ○○호’를 매수하였다. 라) 청구인은 이번 피청구인의 2020. 7. 26.자 ‘조합원 자격 확인결과 통보’처분을 조합을 통해 통보받기 전까지는 청구인의 ○○시 소재 2주택 구입건이 조합원 자격유지에 문제가 될 것이라고는 전혀 예상하지도 못하였다. 실제로 청구인은 주택 매수 전 이 사건 조합에 수차례에 걸쳐 질의를 하였고 이 사건 조합은 매번 ‘지방 아파트의 구입은 조합원 자격유지에 전혀 영향을 끼치지 않아 문제되지 않는다’고 답변하여, 청구인의 주택구입에 대하여 사실상 묵인하였다. 피청구인은 이 사건 조합의 불공정한 행위로 인한 조합원이 피해를 입지 않도록 조치할 의무가 있음에도 불구하고 조합에 대한 지도 감독을 소홀히 하여 무고한 시민이 재산 피해를 입도록 방조하였다는 의심을 배제할 수 없다고 생각한다. 2) 조합원 부적격 행정처분의 부당성 가) 청구인은 조합에 가입한 이후 피청구인의 요구에 따라 조합원 가입, 사업계획승인, 사용검사 등과 관련 조합원 자격유지 심사에 필요한 제반 서류를 모두 제출하였고, 위 3주택을 매수하기 전에 이 사건 조합에 질의하여 조합 안내에 따라 주택을 구입하였는데, 입주를 불과 1개월도 안 남긴 시점에서 피청구인의 조합원 부적격 통보를 받고 앞날에 대한 불안감으로 심각한 스트레스에 시달리고 있다. 나) 이 사건 조합은 조합원에게 2020. 3. 전매가능 기간을 설정하여 조합원 자격유지에 문제가 있는 조합원에게 전매를 통해 재산 피해를 최소화하도록 조치한 사실이 있는데, 조합이 청구인의 주택수 초과사실을 사전 인지하고 있으면서도 청구인에게 주택수 초과를 지적하고 전매 처분하도록 권유할 수 있었음에도 의도적으로 청구인에게 이를 알리지 않고 있다가 그 후 5개월이 경과한 시점에 피청구인이 이 사건 조합 자격 부적격 처분을 결정하자 이를 빌미로 청구인에게 조합원 탈퇴 동의와 환불금 수령(계약금 등 5,000만 원 상당의 재산피해 예상) 등을 강요하는 것은 도저히 납득할 수 없는 부적합한 처사라고 생각한다. 다) 청구인은 또한 조합이 청구인의 조합 가입 시 주택수 초과에 따른 조합원 자격상실 문제를 설명하지 않았고, 이후에도 청구인의 주택구입 행위를 사전에 인지하고도 조합원 자격 부적격 행위를 유도하여 청구인의 계약금과 납부액 중 상당금액을 편취하려는 의도적인 기망행위를 했다는 의심을 배제할 수 없다는 입장이다. 특히 이 사건 조합이 피청구인의 조합원 자격 부적격 행정처분을 근거로 조합원 상실에 따른 계약금 환불 등을 집행할 경우, 청구인은 막대한 재산피해와 함께 향후 수년간 주택조합 신청자격도 상실하는 등 감당할 수 없는 피해를 감수해야하므로 피청구인의 이 사건 처분은 원래 행정목적을 달성하고자 하는 공익 실현보다는 개인이 입는 피해가 너무 가혹하다고 할 수 있어 부당한 처분이라고 할 것이다. 3) 결론 이상과 같이 이 사건 처분은 위법하므로 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 이 사건 조합에서 시행하는 이 사건 공동주택건설사업 사용검사와 관련하여 주택법 시행규칙 제8조(조합원의 자격확인 등) 규정에 따라 국토교통부장관에게 주택전산망을 이용한 전산검색을 의뢰하여 조합원자격에 해당하는지를 확인한 결과에 따라 이 사건 조합에 부적격 조합원(청구인 포함 29명)을 통보하였다. 2) 피청구인 답변 가) 조합원의 자격에 대하여는 해당 지역주택조합의 조합계약서 및 조합규약 상에 명시되어 있는 사항이고, 해당 지역주택조합의 설립인가 신청시 청구인의 조합규약동의서(조합규약을 숙지하였으며, 이에 동의하고 이의가 없음을 확인하는 동의서 제출)가 제출된바, 청구인은 조합원 자격에 대하여 충분히 인지할 수 있었을 것이며, 조합원 자격유지에 대하여는 조합원의 의무이자 책임이므로 ‘조합에서 조합원 자격여부에 대하여 충분한 안내가 없었고, 피청구인이 이를 지도·감독하지 않아 청구인의 재산피해가 발생하였다’는 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 또한 조합가입이후 주택의 매수와 관련하여 이 사건 조합과 상담한 사항은 조합과 조합원간의 해결할 사항으로 행정적으로 조치할 수 있는 사항에 해당하지 않는다. 나) 이 사건 조합이 청구인의 주택수 매수를 인지하고도 조합원자격과 관련하여 이를 묵인하고 피청구인의 조합원 자격 부적격 통보에 따라 청구인에게 조합원 탈퇴 및 환불금 수령을 강요한다는 부분은 청구인이 이 사건 조합과 다퉈야할 문제로 이 사건 통보의 적법여부와는 상관이 없다. 다) 주택조합은 개인이 본인의 주택을 마련하기 위하여 결성하는 조합으로서, 무주택이거나 주거전용면적 85㎡이하 1채 소유자인 세대주의 내 집 마련을 위해 일정한 자격요건을 갖춘 조합원에게 주택을 공급하는 제도로서 조합원은 조합의 자격요건을 갖춰야하는 의무와 책임이 있음에도 청구인은 2019. 4. 4.까지 3주택을 소유하였으므로 조합원 자격에 부적격 통지한 것은 적법·타당하다. 그리고 청구인이 주장처럼 부적격 통보로 인한 개인의 재산상의 피해를 고려하여 부적격자를 적격자로 인정한다면 지역주택조합에 대한 법적 취지 및 「주택법」을 무시하는 직권남용에 해당하는 것이므로 이러한 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 3) 결론 이와 같이 「주택법 시행령」 제21조(조합원의 자격)제1항 제1호 조합원은 조합설립인가 신청일부터 해당 조합주택의 입주 가능일까지 조합원의 자격을 유지해야한다는 규정에 따라, 청구인이 3주택을 소유하여 조합원 자격에 부적격처리 되었음은 적법·타당한 것이며, 환불관련 재산상의 피해에 대하여는 조합과 조합원간의 계약 및 조합규약에 의한 사항으로 행정적인 조사나 조치를 할 수 있는 사항이 아니므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【주택법】 제11조(주택조합의 설립 등) ① 많은 수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위하여 주택조합을 설립하려는 경우(제5항에 따른 직장주택조합의 경우는 제외한다)에는 관할 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 인가를 받아야 한다. 인가받은 내용을 변경하거나 주택조합을 해산하려는 경우에도 또한 같다. ② 제1항에 따라 주택을 마련하기 위하여 주택조합설립인가를 받으려는 자는 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다. 다만, 제1항 후단의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2020. 1. 23.> 1. 해당 주택건설대지의 80퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보할 것 2. 해당 주택건설대지의 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권을 확보할 것 ③ 제1항에 따라 주택을 리모델링하기 위하여 주택조합을 설립하려는 경우에는 다음 각 호의 구분에 따른 구분소유자(「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 구분소유자를 말한다. 이하 같다)와 의결권(「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제37조에 따른 의결권을 말한다. 이하 같다)의 결의를 증명하는 서류를 첨부하여 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 인가를 받아야 한다. 1. 주택단지 전체를 리모델링하고자 하는 경우에는 주택단지 전체의 구분소유자와 의결권의 각 3분의 2 이상의 결의 및 각 동의 구분소유자와 의결권의 각 과반수의 결의 2. 동을 리모델링하고자 하는 경우에는 그 동의 구분소유자 및 의결권의 각 3분의 2 이상의 결의 ④ 제5조제2항에 따라 주택조합과 등록사업자가 공동으로 사업을 시행하면서 시공할 경우 등록사업자는 시공자로서의 책임뿐만 아니라 자신의 귀책사유로 사업 추진이 불가능하게 되거나 지연됨으로 인하여 조합원에게 입힌 손해를 배상할 책임이 있다. ⑤ 국민주택을 공급받기 위하여 직장주택조합을 설립하려는 자는 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 내용을 변경하거나 직장주택조합을 해산하려는 경우에도 또한 같다. ⑥ 주택조합(리모델링주택조합은 제외한다)은 그 구성원을 위하여 건설하는 주택을 그 조합원에게 우선 공급할 수 있으며, 제5항에 따른 직장주택조합에 대하여는 사업주체가 국민주택을 그 직장주택조합원에게 우선 공급할 수 있다. ⑦ 제1항에 따라 인가를 받는 주택조합의 설립방법ㆍ설립절차, 주택조합 구성원의 자격기준ㆍ제명ㆍ탈퇴 및 주택조합의 운영ㆍ관리 등에 필요한 사항과 제5항에 따른 직장주택조합의 설립요건 및 신고절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2016. 12. 2.> ⑧ 제7항에도 불구하고 조합원은 조합규약으로 정하는 바에 따라 조합에 탈퇴 의사를 알리고 탈퇴할 수 있다. <개정 2016. 12. 2.> ⑨ 탈퇴한 조합원(제명된 조합원을 포함한다)은 조합규약으로 정하는 바에 따라 부담한 비용의 환급을 청구할 수 있다. <개정 2016. 12. 2.> 【주택법 시행령】 제21조(조합원의 자격) ① 법 제11조에 따른 주택조합의 조합원이 될 수 있는 사람은 다음 각 호의 구분에 따른 사람으로 한다. 다만, 조합원의 사망으로 그 지위를 상속받는 자는 다음 각 호의 요건에도 불구하고 조합원이 될 수 있다. <개정 2019. 10. 22.> 1. 지역주택조합 조합원: 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 사람 가. 조합설립인가 신청일(해당 주택건설대지가 법 제63조에 따른 투기과열지구 안에 있는 경우에는 조합설립인가 신청일 1년 전의 날을 말한다. 이하 같다)부터 해당 조합주택의 입주 가능일까지 주택을 소유(주택의 유형, 입주자 선정방법 등을 고려하여 국토교통부령으로 정하는 지위에 있는 경우를 포함한다. 이하 이 호에서 같다)하는지에 대하여 다음의 어느 하나에 해당할 것 　 1) 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 세대주를 포함한 세대원[세대주와 동일한 세대별 주민등록표에 등재되어 있지 아니한 세대주의 배우자 및 그 배우자와 동일한 세대를 이루고 있는 사람을 포함한다. 이하 2)에서 같다] 전원이 주택을 소유하고 있지 아니한 세대의 세대주일 것 　 2) 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 세대주를 포함한 세대원 중 1명에 한정하여 주거전용면적 85제곱미터 이하의 주택 1채를 소유한 세대의 세대주일 것 나. 조합설립인가 신청일 현재 법 제2조제11호가목의 구분에 따른 지역에 6개월 이상 계속하여 거주하여 온 사람일 것 다. 본인 또는 본인과 같은 세대별 주민등록표에 등재되어 있지 않은 배우자가 같은 또는 다른 지역주택조합의 조합원이거나 직장주택조합의 조합원이 아닐 것 2. 직장주택조합 조합원: 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 사람 가. 제1호가목에 해당하는 사람일 것. 다만, 국민주택을 공급받기 위한 직장주택조합의 경우에는 제1호가목1)에 해당하는 세대주로 한정한다. 나. 조합설립인가 신청일 현재 동일한 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군(광역시의 관할구역에 있는 군은 제외한다) 안에 소재하는 동일한 국가기관ㆍ지방자치단체ㆍ법인에 근무하는 사람일 것 다. 본인 또는 본인과 같은 세대별 주민등록표에 등재되어 있지 않은 배우자가 같은 또는 다른 직장주택조합의 조합원이거나 지역주택조합의 조합원이 아닐 것 3. 리모델링주택조합 조합원: 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람. 이 경우 해당 공동주택, 복리시설 또는 다목에 따른 공동주택 외의 시설의 소유권이 여러 명의 공유(共有)에 속할 때에는 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 본다. 가. 법 제15조에 따른 사업계획승인을 받아 건설한 공동주택의 소유자 나. 복리시설을 함께 리모델링하는 경우에는 해당 복리시설의 소유자 다. 「건축법」 제11조에 따른 건축허가를 받아 분양을 목적으로 건설한 공동주택의 소유자(해당 건축물에 공동주택 외의 시설이 있는 경우에는 해당 시설의 소유자를 포함한다) ② 주택조합의 조합원이 근무ㆍ질병치료ㆍ유학ㆍ결혼 등 부득이한 사유로 세대주 자격을 일시적으로 상실한 경우로서 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 경우에는 제1항에 따른 조합원 자격이 있는 것으로 본다. ③ 제1항에 따른 조합원 자격의 확인 절차는 국토교통부령으로 정한다. 【주택법 시행규칙】 제8조(조합원의 자격확인 등) ① 영 제21조제1항제1호가목 1)ㆍ2) 외의 부분에서 “국토교통부령으로 정하는 지위”란 「주택공급에 관한 규칙」 제2조제7호에 따른 당첨자(당첨자의 지위를 승계한 자를 포함한다)의 지위를 말한다. ② 영 제21조제1항제1호가목1) 및 2)에서 “국토교통부령으로 정하는 기준”이란 각각 다음 각 호와 같다. 1. 상속ㆍ유증 또는 주택소유자와의 혼인으로 주택을 취득하였을 때에는 사업주체로부터 「주택공급에 관한 규칙」 제52조제3항에 따라 부적격자로 통보받은 날부터 3개월 이내에 해당 주택을 처분하면 주택을 소유하지 아니한 것으로 볼 것 2. 제1호 외의 경우에는 「주택공급에 관한 규칙」 제53조를 준용할 것 ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주택조합 또는 직장주택조합에 대하여 다음 각 호의 행위를 하려는 경우에는 국토교통부장관에게 「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」에 따라 구성된 주택전산망을 이용한 전산검색을 의뢰하여 영 제21조제1항제1호 및 같은 항 제2호에 따른 조합원 자격에 해당하는지를 확인해야 한다. <개정 2019. 10. 29.> 1. 법 제11조에 따라 주택조합 설립인가(조합원의 교체ㆍ신규가입에 따른 변경인가를 포함한다)를 하려는 경우 2. 해당 주택조합에 대하여 법 제15조에 따른 사업계획승인을 하려는 경우 3. 해당 조합주택에 대하여 법 제49조에 따른 사용검사 또는 임시 사용승인을 하려는 경우 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하면, 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2015. 9. 2. 이 사건 조합에 동·호수를 지정하여 조합원 가입신청을 한 조합원이다. 나) 피청구인은 2020. 5. 20. 이 사건 조합으로부터 이 사건 공동주택건설사업에 따라 건설한 공동주택의 사용검사와 관련하여, 주택법 시행규칙 제8조에 따라 국토교통부장관에게 주택전산망을 이용한 전산검색을 의뢰받고, 조회한 결과 청구인이 2주택 이상 소유하여 조합원 자격 부적격 조합원으로 판단하고, 같은 해 7. 25. 이 사건 조합에 위와 같은 사실을 기재한 이 사건 통보를 하였다. 다) 이 사건 조합은 2020. 8. 3. 청구인에게 이 사건 통보에 따른 자격상실 통보를 하였다. 라) 피청구인은 2020. 8. 13. 이 사건 공동주택건설사업에 따라 건설한 공동주택에 대한 사용검사를 마쳤다. 2) 「주택법 시행령」 제21조 제1항 가목에서는 조합설립인가 신청일(해당 주택건설대지가 법 제63조에 따른 투기과열지구 안에 있는 경우에는 조합설립인가 신청일 1년 전의 날을 말한다. 이하 같다)부터 해당 조합주택의 입주 가능일까지 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 세대주를 포함한 세대원 전원이 주택을 소유하고 있지 아니한 세대의 세대주이거나 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 세대주를 포함한 세대원 중 1명에 한정하여 주거전용면적 85제곱미터 이하의 주택 1채를 소유한 세대의 세대주인 경우 법 제11조에 따른 주택조합의 조합원이 될 수 있다고 규정하고 있다. 「행정심판법」 제3조 제1항에서는 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 규정하고 같은 법 제2조 제1호에서는 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있다. 3) 이 사건 심판청구가 적법하게 제기되었는지 살펴본다. 행정심판의 대상이 되는 “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 이 사건 통보는 피청구인이 국토교통부장관에게 의뢰하여 통보받은 국토교통부 전산검색결과의 내용을 이 사건 조합에 그대로 전달한 것에 불과하여 이로써 청구인의 조합원 자격이나 권리를 박탈하는 것이 아니어서 청구인의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 행정처분이라고 볼 수 없다. 나아가 인가를 받는 주택조합에서의 주택조합 조합원의 자격기준에 관하여 규정한 주택법 시행령 제21조의 규정만으로 자격기준을 갖추지 못한 조합원이 당연히 주택조합 조합원의 자격을 상실한다고 볼 수 없으므로(대법원 2011. 12. 8. 선고 2011다5547 판결 등 참조), 이 사건 통보에 의하여 직접적으로 청구인의 이 사건 조합 조합원 자격이 박탈된다고 볼 수도 없다. 따라서 청구인이 조합을 상대로 조합원 지위확인 청구를 하는 등 민사소송을 통해 그 지위를 다투는 것은 별론으로 하고 이 사건 통보를 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 볼 수는 없으므로 이 사건 심판청구는 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 청구인은 2020. 7. 26.로 기재하였으나, 통보서에는 2020. 7. 25.로 기재되어 있어 직권경정함