조합원자격 부적격결정 취소청구

1. 사건개요 청구인은 (가칭)○○ ○○○○ 지역주택조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다) 조합원이었던 자로, 2006. 4. 27. 이후로 세대주 자격을 유지하고 있었으나, 2021. 1. 4. 세대주 변경 신고를 하여 세대주 및 관계가 ○○○의 배우자로 변경되었다. 피청구인은 이 사건 조합이 2021. 6. 29. 사업계획승인 신청서를 제출하여 「주택법 시행규칙」제8조 제3항에 따라 조합원 자격 여부를 확인하였고, 청구인이 세대주의 지위를 유지하지 않아 조합원 자격을 상실했음을 확인하였다. 이에 피청구인은 청구인에게 2021. 8. 10. 세대주 변경으로 인한 조합원 자격 사실 대상자라고 통보하였고, 청구인이 8. 11. 소명서를 제출하였으나 피청구인은 8. 24. 「주택법 시행령」제21조 제2항에 따른 부득이한 사유로 세대주 자격을 일시적으로 상실한 경우로 인정되지 않는다고 회신(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건발생 경위 청구인은 (가칭)○○ ○○○○ 지역주택조합 조합원으로 전용면적 64㎡, 205동, 3군, A타입, 남서향의 아파트를 공급받기로 2017. 8. 14. 조합원 가입계약을 체결하였다. 조합원 가입계약 당시 세대주였으나 2021. 1. 4. 배우자가 거주하던 곳이 수용되어 주민등록 전입 신고를 하면서 배우자가 세대주가 되어야 한다고 생각하여 세대주 변경을 하였다. 2021. 8. 10. 세대주 변경으로 인하여 조합원 자격 상실 대상자라고 공문을 받고 2021. 8. 11. 소명서를 제출하였으나 2021. 8. 24. 피청구인 소속 주택정책팀장은 부득이한 사유로 세대주 자격을 일시적으로 상실한 경우에 해당하지 않는다고 통보하였다. 청구인은 이 사건 당시 조합원 모집원으로부터 「주택법」에 따른 조합원 자격에 대해 전혀 설명을 듣지 못하였고, 세대주를 배우자로 바꾸지 않아야 했는데 5개월 동안 세대주가 변경되었다는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 「주택법 시행령」제21조 제2항에 따르면 세대주 지위를 상실하였음에도 조합원자격을 그대로 유지하기 위하여는 부득이한 사유로 세대주 자격을 일시적으로 잃은 경우라는 요건이 필요하다. 청구인은 법률용어에 무지한 상태이고, 통상 세대주는 가장이 되는 것이라고 알고 있던 차에 배우자의 본래 주소지가 수용되어 없어지자 주소지를 옮기면서 당연히 배우자가 세대주가 되어야 한다고 생각하였다. 조합가입계약서는 약관으로 약관의 규제에 관한 법률상 중대한 내용에 대하여 설명하지 않으면 계약의 내용으로 편입할 수 없는바, 조합은 세대주 상실시 조합원자격 유지가 안 된다는 내용을 설명하지 않았으므로 조합은 계약의 내용으로 위 사항을 주장할 수 없는 것이다. 또한 세대주 자격을 일시적으로 상실한 것은 남편의 주소지가 상실되었기 때문이므로 부득이한 사유에 해당한다고 할 것이다. 그러므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 「주택법 시행령」제21조에 따르면 "지역주택조합원은 조합설립인가 신청일부터 해당 조합주택의 입주가능 일까지 세대주 자격을 유지"하도록 하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제8조에 의거 시장은 법 제15조에 따른 사업계획승인을 하려는 경우 전산검색을 의뢰하여 조합원 자격에 해당하는지 확인하도록 하고 있다. ○○시는 ○○○○○○지역주택조합이 2021. 6. 29. 사업계획승인신청서를 제출하여 「주택법 시행규칙」제8조제3항에 따라 조합원 자격 여부를 확인한 결과, 청구인이 조합원 자격(세대주)을 상실하였음을 확인하였으며, 이후 ○○○○○○지역주택조합에서는 청구인을 포함하여 지역주택조합원 자격을 상실한 조합원을 부적격으로 한 주택조합 변경인가 신청서를 제출하여 「주택법」제11조 및 같은 법 시행령 제22조 규정에 따라 2021. 9. 17. 변경인가 신청서를 처리하였다. 이에 조합원 자격을 상실한 청구인이 조합원 자격 부적격 행정처분 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다. 2) 이 사건 심판청구의 부적법성 「행정심판법」제2조 제1호에서 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정되어 있고, 행정청의 거부처분이 행정심판의 대상이 되기 위해서는 같은 법 제5조 제1호에 따라 행정청이 위법 또는 부당한 처분을 하여야 하나, 청구인이 주장하는 2021. 8. 24. 처분은 청구인이 제출한 ‘세대주 자격 일시 상실 확인 신청’이라는 민원 서류에 대한 피청구인의 회신일 뿐이므로 피청구인은 청구인에게 행정처분을 한 사실이 없다. 따라서, 조합원 자격 부적격 행정처분 취소 취지의 이사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 것을 대상으로 한 부적법한 청구이므로 이 사건 청구는 각하되어야 할 것이며, 행정심판의 요건을 갖추었다고 하더라도 청구인의 주장은 이유 없으므로 이는 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【주택법】 제11조(주택조합의 설립 등) ① 많은 수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위하여 주택조합을 설립하려는 경우(제5항에 따른 직장주택조합의 경우는 제외한다)에는 관할 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 인가를 받아야 한다. 인가받은 내용을 변경하거나 주택조합을 해산하려는 경우에도 또한 같다. ② 제1항에 따라 주택을 마련하기 위하여 주택조합설립인가를 받으려는 자는 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다. 다만, 제1항 후단의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2020. 1. 23.> 1. 해당 주택건설대지의 80퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보할 것 2. 해당 주택건설대지의 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권을 확보할 것 ⑤ 국민주택을 공급받기 위하여 직장주택조합을 설립하려는 자는 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 내용을 변경하거나 직장주택조합을 해산하려는 경우에도 또한 같다. ⑦ 제1항에 따라 인가를 받는 주택조합의 설립방법ㆍ설립절차, 주택조합 구성원의 자격기준ㆍ제명ㆍ탈퇴 및 주택조합의 운영ㆍ관리 등에 필요한 사항과 제5항에 따른 직장주택조합의 설립요건 및 신고절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2016. 12. 2.> 【주택법 시행령】 제21조(조합원의 자격) ① 법 제11조에 따른 주택조합의 조합원이 될 수 있는 사람은 다음 각 호의 구분에 따른 사람으로 한다. 다만, 조합원의 사망으로 그 지위를 상속받는 자는 다음 각 호의 요건에도 불구하고 조합원이 될 수 있다. <개정 2019. 10. 22.> 1. 지역주택조합 조합원: 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 사람 가. 조합설립인가 신청일(해당 주택건설대지가 법 제63조에 따른 투기과열지구 안에 있는 경우에는 조합설립인가 신청일 1년 전의 날을 말한다. 이하 같다)부터 해당 조합주택의 입주 가능일까지 주택을 소유(주택의 유형, 입주자 선정방법 등을 고려하여 국토교통부령으로 정하는 지위에 있는 경우를 포함한다. 이하 이 호에서 같다)하는지에 대하여 다음의 어느 하나에 해당할 것 　 1) 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 세대주를 포함한 세대원[세대주와 동일한 세대별 주민등록표에 등재되어 있지 아니한 세대주의 배우자 및 그 배우자와 동일한 세대를 이루고 있는 사람을 포함한다. 이하 2)에서 같다] 전원이 주택을 소유하고 있지 아니한 세대의 세대주일 것 　 2) 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 세대주를 포함한 세대원 중 1명에 한정하여 주거전용면적 85제곱미터 이하의 주택 1채를 소유한 세대의 세대주일 것 나. 조합설립인가 신청일 현재 법 제2조제11호가목의 구분에 따른 지역에 6개월 이상 계속하여 거주하여 온 사람일 것 다. 본인 또는 본인과 같은 세대별 주민등록표에 등재되어 있지 않은 배우자가 같은 또는 다른 지역주택조합의 조합원이거나 직장주택조합의 조합원이 아닐 것 ② 주택조합의 조합원이 근무ㆍ질병치료ㆍ유학ㆍ결혼 등 부득이한 사유로 세대주 자격을 일시적으로 상실한 경우로서 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 경우에는 제1항에 따른 조합원 자격이 있는 것으로 본다. ③ 제1항에 따른 조합원 자격의 확인 절차는 국토교통부령으로 정한다. 【주택법 시행규칙】 제8조(조합원의 자격확인 등) ① 영 제21조제1항제1호가목 1)ㆍ2) 외의 부분에서 “국토교통부령으로 정하는 지위”란 「주택공급에 관한 규칙」 제2조제7호에 따른 당첨자(당첨자의 지위를 승계한 자를 포함한다)의 지위를 말한다. ② 영 제21조제1항제1호가목1) 및 2)에서 “국토교통부령으로 정하는 기준”이란 각각 다음 각 호와 같다. 1. 상속ㆍ유증 또는 주택소유자와의 혼인으로 주택을 취득하였을 때에는 사업주체로부터 「주택공급에 관한 규칙」 제52조제3항에 따라 부적격자로 통보받은 날부터 3개월 이내에 해당 주택을 처분하면 주택을 소유하지 아니한 것으로 볼 것 2. 제1호 외의 경우에는 「주택공급에 관한 규칙」 제53조를 준용할 것 ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주택조합 또는 직장주택조합에 대하여 다음 각 호의 행위를 하려는 경우에는 국토교통부장관에게 「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」에 따라 구성된 주택전산망을 이용한 전산검색을 의뢰하여 영 제21조제1항제1호 및 같은 항 제2호에 따른 조합원 자격에 해당하는지를 확인해야 한다. <개정 2019. 10. 29.> 1. 법 제11조에 따라 주택조합 설립인가(조합원의 교체ㆍ신규가입에 따른 변경인가를 포함한다)를 하려는 경우 2. 해당 주택조합에 대하여 법 제15조에 따른 사업계획승인을 하려는 경우 3. 해당 조합주택에 대하여 법 제49조에 따른 사용검사 또는 임시 사용승인을 하려는 경우 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 조합의 가입계약서, 주민등록표 초본, 주택과-36094(2021. 8. 24.)호 공문 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 조합의 조합원이었던 자로, 2006. 4. 27. 이후로 세대주 자격을 유지하고 있었으나, 2021. 1. 4. 세대주 변경 신고를 하여 세대주 및 관계가 ○○○의 배우자로 변경되었다. 나) 피청구인은 청구인에게 2021. 8. 10. 세대주 변경으로 인한 조합원 자격 사실 대상자라고 통보하였고 청구인이 8. 11. 소명서를 제출하였으나 피청구인은 8. 24. 「주택법 시행령」제21조 제2항에 따른 부득이한 사유로 세대주 자격을 일시적으로 상실한 경우로 인정되지 않는다고 회신하였다. 다) 이 사건 조합의 가입계약서 제9조 제1항 제1호에 따르면 주택조합설립인가 신청일 현재 본 사업의 아파트 입주 시까지 주택법 등 관계법령에 의한 주택을 소유하지 아니하거나, 주거전용면적 85㎡이하의 주택 1채를 소유한 세대주인자일 것을 조합원의 자격으로 명시하고 있다. 2) 청구인은 배우자의 본래 주소가 상실됨에 따라 전입 신고하는 과정에서 법령에 무지하여 세대주 변경하였고, 세대주 자격을 유지해야 한다는 설명을 듣지 못하였으므로 이를 사유로 조합원 자격이 상실될 수 없다고 주장하는 반면에 피청구인은 이 사건 처분이 행정심판의 대상이 되지 않는다고 주장하는바, 본안판단을 하기에 앞서 먼저 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 살펴본다. 「행정심판법」 제2조 제1호에 따르면, 행정심판의 대상이 되는 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 피청구인이 청구인의 민원에 대하여 한 2021. 8. 24.자 이 사건 회신은 청구인의 조합원 부적격 사유에 대한 안내로서 단순한 민원에 대한 답변에 불과하고 이로 인하여 청구인의 이 사건 조합원 자격 여부가 확정되는 것이 아닌바, 따라서 청구인의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 행정처분이라고 볼 수 없다. 나아가 인가를 받는 주택조합에서의 주택조합 조합원의 자격기준에 관하여 규정한 「주택법 시행령」 제21조의 규정만으로 자격 기준을 갖추지 못한 조합원이 당연히 주택조합 조합원의 자격을 상실한다고 볼 수 없는바(대법원 2011. 12. 8. 선고 2011다5547 판결 등 참조), 청구인이 조합을 상대로 조합원 지위확인 청구를 하는 등 민사소송을 통해 그 지위를 다투는 것은 별론으로 하고 피청구인이 청구인의 민원에 대한 이 사건 회신을 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 볼 수는 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.