종교단체 봉안당 설치신고 불수리처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 종교단체(○○불교 ○○종)로서 2017. 5. 22.경 청구인 소유인 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-3번지(종교부지 2,369㎡) 건물 제2동(117.56㎡)(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)내에 봉안 안치구수 1,100구로 하여 종교단체 봉안당 설치신고서를 피청구인에게 제출하였으나, 피청구인은 2017. 6. 12. 이 사건 신청지는 주변 200m에 전원마을이 위치하여 종교단체 봉안당 설치로 인한 유족방문객 증가, 열악한 교통사정 등으로 주민들의 생활권에 중대한 영향을 미칠 수 있고, ○○시는 이미 향후 십수년간 사용가능한 장사시설을 충분히 확보하고 있어 ○○시의 개발환경 및 주민생활에 영향을 줄 수 있는 종교단체 등의 장사시설은 장사 등에 관한 법률에 따른 국토의 효율적 이용과 공공복리 증진에 맞지 않으며, ○○시 장사시설 지역수급계획에 따른 중장기 수급계획에서도 현재의 봉안시설이 초과 공급되어 추가적인 허가는 억제할 필요가 있다고 나타남에 따라 신규 종교단체 봉안당 설치는 동 계획에 배치된다는 등의 이유로 청구인에 대하여 종교단체 봉안당 설치신고를 불수리(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 함을 통보하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2017. 5. 22.경 종교단체 봉안당 시설을 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-3번지 종교부지 상에 1,100구의 봉안안치구수로 하여 봉안당 설치신고서를 ○○시장에게 제출하였다. 피청구인은 청구인의 ○○시 민원 21○○○○(2017.05.22.)로 신청한 종교단체 봉안당 설치신고에 대하여 다음과 같은 사유로 불수리처분 하였다. 다 음 가) 신청지는 주변에 ○○○마을 등 전원마을이 위치하여 봉안당의 설치로 인한 유족방문객 증가, 열악한 도로사정 등으로 주변 교통상황이 악화됨에 따라 주민들의 생활권에 중대한 영향을 미칠 수 있으며, 나) ○○시는 종교단체 봉안당 61,964기, 법인 봉안당 63,216기 등 장사시설이 확보되어 있어 국토의 효율적 이용과 공공복리 증진에 맞지 않을 뿐 아니라 다) 현재의 봉안시설이 수요에 비해 초과 공급되어 추가적인 허가는 억제할 필요가 있어 봉안당 조성 신청을 불수리 한다는 것이다. 2) 이 사건 신고에서 고려되어야 할 사항 피청구인은 청구인이 종교단체 봉안당 설치 민원신고가 접수되면 신청지가 신규인지 기존사원 경내 설치신고인지를 현장 확인하여 구분하여야 한다. 이 점은 중요한 사항으로 신고서는 동일하지만 기존사원 경내 신청과 신규 종교단체 봉안당 설치신고가 장사 등에 관한 법률 상 설치제한지역 및 필수기준 등에서 큰 차이가 있다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 일괄 종교단체 신규 봉안당 설치로 인정하여 다음과 같은 고려사항 없이 형식적 심사를 한 것이다. 다 음 첫째, 기존사원 경내란 장사 등에 관한 법 시행일인 2001. 1. 27. 이전에 종교시설이 있고 종교단체에 등록된 사원을 말한다. 둘째, 기존사원 경내에 설치신고 시 완화규정 ㉠ 신청지 진입로 5m이상과 주차장등 필수설치기준에서 제외 ㉡ 상수원보호구역도 설치가능 ㉢ 자연공원 내 기존사찰 봉안당 설치가능 (대법원 판결 2010. 2. 25. 2007두2○○○○ 참조) ㉣ 500기 이상 안치가능 : 기존사원 경내의 화장 및 안치 퉁 불교전통문화를 인정하여 500기 이하는 소급적용하여 규제하지 않는다. 위와 같이 기존사원 경내 설치 시 완화규정을 둔 것은 주변 환경의 영향과 피청구인이 관할하는 장사시설 수급정책과의 무관함에도 불구하고 이를 간과하고 있다. 3) 이 사건 처분의 부당성 및 위법성 가) 전원마을 위치 및 열악한 교통사정에 대하여 청구인의 기존사원 경내는 최초 1998년경 창건되었고, 그 당시에는 사원이 산 아래 외딴 곳에 위치하여 마을이 형성되어 있지 않다가 기존사원이 창건된 후 10여년이 경과 되서야 비로소 기존사원 경내로부터 500∼600여 미터 떨어진 곳에 전원마을이 형성이 되었으며, 마을길과 사원으로 진입되는 길은 별도로 형성되어 있으며 사원진입도로는 폭 5∼6m 정도로 포장되어 있으며 주차장시설이 되어 있어 교통량 증가로 교통체증이 심화되어 마을 주민들의 통행에 현저한 지장을 초래하는 등 교통난이 유발되지는 않는다. 한편 기존사원 경내에 봉안당이 설치된다고 하더라도 마을 주민의 보건위생상 또는 환경의 문제 등 주민들의 생활권에 중대하게 영향이 끼칠 우려가 없고 현재까지 기존 봉안탑 및 봉안당에 대해서도 마을의 민원이 발생한 적이 없다. 나) 국토의 효율적 이용과 공공복리증진에 맞지 않는다는 사유에 대하여 피청구인은 종교단체 봉안당, 법인 봉안당 등이 십수년간 사용가능한 장사시설이 확보되어 있고 국토의 효율적 이용과 공공복리증진에 맞지 않아 불수리를 한다는 것이다. 그러나 피청구인은 청구인의 봉안시설 설치신고를 반려처분을 함에 있어서 기 보관된 승려 및 신도분들의 납골 등을 철거하게 된다면, 청구인 등에게 가장 피해가 극심한 수단을 사용하게 되는 것이고, 국토의 효율적 이용과 공공복리의 증진이라는 공익에 비하여 청구인 및 청구인 사원의 신도들이 입게 될 피해가 극심하다는 점에서 피청구인의 이 사건 거부처분은 행정법의 일반원칙 중 비례원칙을 위반한 위법한 처분이다. 청구인의 신청권을 제한하려는 피청구인의 목적이 타당하려면 헌법 및 법률의 체제상 그 정당성이 인정되어야 하고, 그 목적의 달성을 위하여 그 방법이 효과적이고 적절하여야 하며, ○○시가 불수리의 조치가 법령의 목적 달성을 위하여 설령 적절하다고 할지라도 보다 완화된 형태나 방법을 모색함으로써 청구인에 대한 피해가 필요한 최소한도에 그치도록 하여야 함에도 피청구인은 막연히 공공복리에 위배한다는 논리로 불수리 하는 것은 그 처분이 보호하려는 공익과 침해되는 청구인의 사익을 비교형량 할 때 보호되는 사익이 공익보다도 침해가 심각한 것이다. 한편 국토의 효율적 이용을 위해서는 무분별하게 신설하는 묘지에 대해서 이를 억제하는 것이 국토의 효율적 이용이 될 것이다. 최근에 화장 문화의 확산과 시민의식 개선으로 화장률이 높아지면서 묘지 내 매장이용률이 현저히 줄어들고 있고 유연분묘의 개장 및 정리가 증가하고 있다. 땅은 좁은데 묘지는 부족한 우리나라의 현실을 반영하여, 국토의 효율적인 이용을 도모하고 묘지 부족으로 인한 국민의 불편을 해소하기 위함이라면, 묘지증가억제를 위한 제도적 마련이 효율적이고, 오히려 봉안당을 장려하는 것이 국토의 효율적 이용이라는 취지에서 볼 때 훨씬 더 효과적이라 하겠다. 판례는 종교단체의 사설납골당 설치신고에 대하여 ○○시장이 신고수리 불가 처분을 한 사안에서, 납골당의 규모와 진입로 및 주위 교통여건 등을 비교하여 교통량 증가로 교통체증이 심화되어 마을 주민들의 통행에 현저한 지장을 가져오는지 여부, 납골당 설치로 인해 보건위생상 또는 환경상의 문제가 발생할 우려가 있는지 여부, ○○시 장사시설의 현황과 장사시설에 관한 중장기계획의 내용 등에 비추어 위 사설납골당이 국토의 효율적 이용 및 공공복리 증진을 해칠 우려가 있는지 여부 등을 살펴 납골당 설치신고의 수리를 거부할 중대한 공익상 필요가 있는지를 판단하였어야 함에도, ○○시가 장사시설 중장기계획을 수립하여 놓았다는 사정만으로 납골당 설치신고의 수리를 거부할 중대한 공익상 필요가 있다고 보기 어렵다고 보아 위 처분을 취소한 원심판결에, 중대한 공익상의 필요에 관한 법리를 오해하고 심리를 다하지 않은 위법이 있다고 판시하고 있다(대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631 판결 참조). 따라서 위와 같은 사정들을 살펴 볼 때 피청구인이 국토의 효율적 이용과 공공복리증진에 맞지 않아 불수리를 한다는 것은 부당하다. 다) 현재 봉안시설의 억제에 대하여 청구인의 기존사원 경내 봉안시설 설치신고에 대하여, 피청구인이 불수리 한 내용 중 현재의 봉안시설이 수요에 비해 초과 공급되어 2035년까지 충분한 여유분을 가지고 있어 추가적인 허가는 억제할 필요가 있어 봉안당 조성 신청을 불수리 한다는 것이다. 그러나 피청구인의 재량행위가 신고서를 수리하느냐, 불수리하느냐를 절대기준으로 판단하여 허가제로 불수리하여 사실상 불허가처분을 하는 것은 부당하다. 수리를 요하는 신고제라 하더라도 요식을 갖춘 신고를 피청구인이 지역수급계획에 따른 중장기수급계획하에 2035년까지 충분하다고 일방적으로 불수리의 이유를 대는 것은 행정규제법상 규제의 대상과 수단은 규제의 목적실현과 필요한 범위에서 가장 효과적인 방법으로 객관성·투명성 및 공정성을 확보되도록 설정하여야 한다는 규제법정주의에도 반하는 처분이라고 할 것이다. 라) 소결 피청구인의 불수리 처분은 청구인 및 사원의 신도들에게도 마땅히 이익이 되는 장사의 자유와 복지를 외면한 것은 피청구인이 달성하려는 공익상의 필요와 이로 인하여 청구인 등이 받는 불이익을 비교·형량하여 볼 때 그 불이익이 커서 재량권의 한계를 일탈·남용한 것이라 보아 위법하다. 그리고 피청구인이 불수리 처분을 함에 있어서 전술한바와 같은 구체적 사항을 고려하지 아니하였고 고려를 하였지만 충분히 고려하지 않은 부분이 있어 이익형량에서 고려대상에서 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하거나 정당성이나 객관성을 결여된 경우에 해당되어 그 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 할 수 밖에 없다(대법원 2005. 9. 15. 선고 2005두3257 판결 참조). 4) 인근 자치단체 사례 ○○시 인접 자치단체인 ○○시는 피청구인과 같은 ○○리 공설 장사시설을 공유하고 있고 장기수급계획상 초과공급 등으로 장사시설 신규설치를 제한하는 등 매우 유사하지만 그럼에도 최근에 종교단체 봉안당 설치신고 수리가 되었는데 대규모 민원이 발생하였더라도 인접 자치단체인 ○○시의 수리 사유가 기존사원 경내 봉안당 설치신고는 허가사항이 아닌 신고사항이라며 수리되었다. 5) 맺음말 현재에도 피청구인은 관내 ○○리 공설 장사시설을 확장하고 있고 제2층 효 묘원을 유치하기 위해 인접 시·군과 경쟁하고 있으면서도 한편으론 장사의 중장기수급정책상 공급이 수요보다 초과되어 시민의 환경복지를 위한 정책의 일환이라는 이유로 신규 장사시설을 일괄 제한하고 있다. 본 신청인의 기존사원 경내에서 위로와 안식을 바라며 편히 입적하고자 하는 종교인과 500여명의 신도분들도 역시 중요한 시민임에도 보편적으로 누려야 할 장사의 자유와 복지는 외면당하는 것은 부당하다. 따라서 기존사원 경내 종교단체 봉안시설설치신고 수리되어야 할 것이므로 피청구인의 불수리처분은 취소되어져야 할 것이다. 【보충서면】 6) 전원마을 위치 및 열악한 교통사정에 대하여 가) 피청구인이 주장하는 요지는, 신청지는 500m내에 마을 등이 위치하고 농경지 등으로 둘러싸인 곳에 위치하고 현재에도 주변 농경지를 통과하는 진입로(도로)는 농기구 및 차량교행이 불가피한 곳이며, 봉안당 설치로 인한 장의차량 통행증가 등으로 인하여 교통상황이 더욱 악화되고, 이로 인한 피해는 주민들의 생활권에 중대한 영향을 미칠 뿐 아니라 주민들의 쾌적한 주거, 경관 등 생활환경상에 영향을 미쳐 이로 인한 피해는 주민들에게 돌아갈 것이라고 주장하면서, 장사 등에 관한 법률 제15조 및 같은 법 시행령 제18조 제1항 별표3에서는 사설봉안시설의 경우 가족 또는 종중·문중 봉안당은 사원, 묘지, 화장장 그 밖의 지방자치단체의 조례가 정하는 장소에 설치하여야 한다고 규정하고 있고, ○○시 장사시설의 설치 및 운영조례 제6조 본문은 위와 같은 사설봉안시설을 설치할 수 있는 장소로 20호 이상의 인가가 밀집한 지역으로부터 500m 이상 떨어진 곳 등을 규정하고 있다고 주장하고 있다. 나) 그러나 피청구인의 위와 같은 주장은 다음에서 보듯이 부당하다. 다 음 (1) 피청구인이 제출한 을 제1호증 내지 제4호증은 오래된 항공촬영으로 정확하지 않고, 청구인이 최근 공인된 측량사의 정확한 측량도면을 보면 피청구인의 제시한 증거는 사실관계를 바르게 설명하고 있지 않다. 청구인이 제시한 도면에서 보듯 마을길과 사원으로 진입하는 길은 완전 별도로 형성되어 있으며 5∼6m 콘크리트 포장도로이고 시간당 5∼6대 정도의 일반 자동차가 통행하는 한적한 도로이며 농기구는 1일 l∼2대 통행할 정도로 한적한 도로이다. 현재도 기존 관습상 400여기 납골이 봉안되어 있는 사찰임에도 교통량 증가 및 이로 인해 주민들의 쾌적한 주거, 경관 등 생활환경상에 영향이 전혀 없다. (2) 동법 제15조 동법 시행령 제18조 제1항 별표3, ○○시 장사시설 설치운영 조례 제6조 본문에 보듯 기존 사찰 경내의 봉안시설 설치신고일 경우 도로사정 및 주차장 20호 이상의 마을과 다중시설 이격거리 등을 제한하고 있지 않다. 이는 기존사찰일 경우 오랜 기간 관습상 사찰 내에 안치되어 있던 성직자와 신도들의 유골 등을 기득권으로 인정하는 것이다. 다만, 500기가 넘어갈 때에 신고하도록 하여 동법 제도 하에 두려고 한 취지로 생각된다. 7) 국토의 효율적 이용과 공공복리증진에 맞지 않는다는 사유에 대하여 청구인이 예시한 판례(대법원 2010.9.9. 선고2008두22631판결)에 대하여 피청구인은 위 예시한 판례가 오히려 원심을 파기한 사례라고 하나 위 판결 전문을 살펴 보면 다음과 같이 설명할 수가 있다. 다 음 (1) 기존사원의 의미 신청자 갑은 신청지가 종교시설과 인접되어 사용하여 종교시설의 부속토지로 불교용품 판매부지 조성에서 사찰부지 조성으로 개발행위 목적을 변경하여 실제로 불교용품 및 사찰부지로 사용하지 아니하고 있는 상태에서 다시 납골당 부지조성으로 변경하기 위하여 납골당 설치신고를 하였다. 사정이 이와 같다면 기존사찰 부지에 법당과 요사채 건물로 사용되었다고 볼 수 있음은 별론으로 하고 위 신청지가 납골당의 설치신고 이전에 사원의 운영에 필요한 물적 시설 또는 그 부속토지로서 기존의 사원 경내에 속한다고 보기 어렵다고 할 것이다. 따라서 기존의 사원 경내에 설치하는 납골당 이 외는 5m 이상의 진입로가 필요하나 갑의 신청지는 그 조건에 불일치하다. (2) 종교단체의 사설납골당 설치신고에 대하여 피청구인의 중장기계획에 배치된다는 사유로 신고수리불가 처분할 경우 신청자 갑은 9,700기의 대규모 납골시설 설치신고를 한 경우로 그 규모나 불특정 다수를 위한 시설이 영리목적이 되는 사원 등 중장기계획에 대한 향후 공설 납골시설에 충당할 수 있는데 비추어 협소한 진입로 교통체증으로 현저한 지장을 초래하여 공공복리증진을 해칠 우려가 예상되어 수리 거부한 처분은 적법한 것이다. 그러나 본 청구인의 신청 규모는 기존납골 포함 1,100기로 신청자 갑과는 동일 취급될 수 없고, 위 판례와 전혀 동일성을 찾아 볼 수 없다 할 것이다. 8) 현재의 봉안시설 억제에 대하여 종교단체 봉안시설의 설치신고 수리여부의 판단기준은 장사 등에 관한 법률 제15조 및 동법 시행령 제18조 제1항 별표3에 정한 설치기준에 부합하는 한 수리하여야 하나 보건위생상의 위해를 방지하거나 국토의 효율적 이용 및 공공복리의 증진 등 중대한 공익상 필요가 있는 경우에는 그 수리를 거부할 수 있다고 보는 것이 타당하다고 판시하고 있다(대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631 판결 참조). 위 판례에 보듯 장사시설의 수급에 관한 중장기계획에 의하여 현재 피청구인 관할지역의 봉안시설이 수요에 비해 초과 공급되어 억제할 필요가 있다고 일방적인 연구용역 결과를 제시하였으나 청구인은 규모 및 기존사찰 경내에 20여 년 동안 모셔진 성직자와 신도의 400여기의 부도탑정리 납골과 향후 20여 년 동안 필요한 봉안시설 700여기가 필요한 것으로 종단 회의에서 나타난 결과로 꼭 필요한 1,100기 정도의 소규모로 기존사찰건물 일부에 설치 신고한 것임에도 신규 종교시설봉안당 설치신고와 동일 취급한 것은 부당하다고 할 것이다. 과연 청구인의 소규모 봉안시설이 주민생활의 중대한 영향을 미칠 수 있고 또한 중장기 수급계획에 미칠 영향이 크다고 답변하는 것은 이해될 수 없으며 현재 청구인의 사찰 소속 신도는 다수가 고령인 500여명의 신도들이다(신도의 명부 참조). 청구인은 2015. 4. 28. 동소에 종교단체 자연장지 허가신청을 하여 불허가 처분을 받았고 이에 행정소송을 제기하여 피청구인에 대한 불허가 처분은 정당하다는 판결이 있었다. (서울고법 2017.02.24. 2016누○○○○○) 행정심판 청구 원문에 보듯 기존사원에 납골탑 등을 정리하여 그 자리에 자연장지 설치허가를 신청하였으나, 다음에 보듯 청구인의 이건 심판청구와는 다르다. 다 음 (1) 자연장지는 허가제로 봉안시설 신고제와는 다른 허가권자의 재량행위로서 (2) 자연장지는 나무, 화초 밑에 납골 등을 분골하여 묻는 매장행위로 납골함에 보관하는 봉안시설과는 달리 유출수 등 환경에 영향을 주는 것이며, (3) 자연장지는 사설 허가 전례가 없고 지자체, 산림청 등 기관이 자체 개소하는 방법이다. 그렇다면 피청구인이 주장하듯 ○○시 장사에 관한 설치운영 조례 제6조가 아닌 제7조 자연장은 묘지로 보아야 한다면 피청구인의 주장에 따라 신청인은 기존사원 경내 봉안당시설 설치신고를 하게 된 이유이다. 9) 청구인의 청구의 적법, 타당성 가) 피청구인의 주장 피청구인은 신청지가 500m내에 마을이 있고 농경지로 둘러싸여 있으며 신청지 진입도로가 비좁고 거칠어 향후 봉안당이 설치된다면 유족방문객이 증가하여 교통 및 생활환경이 영향을 미쳐 주민들의 쾌적한 주거, 경관 등에 막대한 지장을 주고 ○○시 중장기 계획 공급과잉에 억제할 필요가 있어서 불수리처분은 정당하다고 주장하고 있다. 나) 청구인의 이 사건 적법 내지 타당성 (1) 신청인의 규모가 기존사찰 내에 보관된 400기 포함 향후 신도용 700기 합하여 1,100기의 소규모로 신도명부에 나타나듯 대부분이 고령인 500여 신도 소속된 사찰 내에 영구 안치하고자 하는 장례문화의 자유를 전혀 고려하지 않고 있다. (2) 장사에 관한 법률 제15조 동법 시행령 제18조 제1항 별표3 다항, 봉안당 2) 종교단체가 설치하는 봉안당 라) 봉안당에는 폭 5m 이상의 진입로와 주차장을 마련하여야 한다. 다만, 기존의 사원경내에 설치하는 경우에는 그러하지 아니 하다 라고 명문화 되어 있는데도 불구하고 피청구인은 기존의 사원 경내 봉안당 설치신고를 고려하지 않고 신규 종교단체가 설치하여 신고하는 봉안당으로 일괄 심사하고 있다. 또한 ○○시 장사시설 설치 및 운영조례 제6조에 마을 및 다중시설의 이격거리제한을 종교단체 신청일 경우는 제외하고 있는 것을 외면하고 있다. (3) 이 건 청구의 쟁점은 봉안당 설치신고 시 관련법에서 규정한 사항 외에 주민의 정서적 피해 및 교통불편 등의 사유를 들어 이를 불수리 처분할 수 있는지 여부에 있다고 할 것이므로 이를 살펴 보건대, 장사 등에 관한 법률에 의하면 종교단체에서 사설 봉안당을 설치 관리하고자 하는 때에는 사설봉안시설을 관할하는 시장 군수에게 신고를 하면 행정청은 관련법규에 의하여 설치 제한지역에 해당되는지의 여부, 설치기준 등에 적합한지의 여부 등을 심사하여 그것이 법 규정에 저촉되지 않는 이상, 이를 수리하도록 되어 있으므로, 피청구인은 청구인의 이 건 신청이 관계법에 의거 저촉되는 사항이 없음을 인정하면서도 법령에서 정하지 아니한 주민의 정서적 침해 및 교통불편 등의 사유를 들어 신고수리 불가처분을 한 것은 위법한 처분이라고 아니할 수 없으며, 이에 대한 피청구인의 주장을 살펴본다 하여도, 신청지 앞 도로폭은 약 5∼6m정도로써 시외버스가 운행되고 있어, 이 건 신청을 수리한다 하여도 특별히 주민의 교통불편을 가중시킬 것이라고 볼 수 없으며 설령 이에 따른 일부 불편이 예상된다고 하여도 이를 관계법에서 보호하는 법률상 이익이라고도 볼 수 없을 것이며 이 건 사찰과 인근 마을과의 위치, 규모를 볼 때도 이 건 시설의 설치로 인하여 현재의 여건이 크게 달라져 주민정서 및 생활환경에 피해를 줄 것이라고는 볼 수 없다. (4) 사찰에서의 봉안당 설치는 신도교화 활동과 병행되는 영가 추모사업으로서 일반봉안시설보다 더욱 권장할 만한 장례문화라고 판단되는 점 등의 제반 정황을 고려해 볼 때, 피청구인이 한 이 사건 처분은 재량의 범위를 일탈 남용한 위법, 부당한 처분이다. (5) 「장사 등에 관한 법률」제15조제1항에 따른 봉안시설의 설치 신고에 대해 대법원은 관련 법령에서 정한 설치기준에 부합하는 한, 이를 수리하여야 하나 중대한 공익상 필요가 있는 경우에는 그 수리를 거부할 수 있다고 보는 것이 타당하다고 판결하고 있는데, 청구인의 신고는 관련 법령의 설치기준에 부합하고 피청구인이 들고 있는 ‘마을 주민들의 생활권 우려’라는 사유만으로 중대한 공익상 필요를 인정할 수 없으므로 피청구인의 이 사건 불수리처분은 위법·부당한 처분이다. (6) 피청구인은 봉안시설의 반려처분을 하고 있는바, 청구인은 이미 일부 설치되어 있는데도 영원히 설치 신고를 할 수 없게 된다면 철거를 하여야 함으로 청구인에게 가장 피해가 극심한 수단을 사용하였고, 국토의 효율적 이용과 공공복리의 증진이라는 공익에 비하여 청구인 및 청구인 사찰의 신도들이 입게 될 피해가 극심하다는 점에서 피청구인의 이 사건 불수리처분은 행정법의 일반원칙 중 비례원칙을 위반한 위법한 처분이다. 10) 맺음말 그렇다면 피청구인의 중대한 공익상 필요가 있는 경우에는 그 수리를 거부할 수 있다고 보는 점, 마을주민의 의사 및 복리는 중대한 고려대상이라는 점 등으로 피청구인에게는 이 사건 신청의 수리를 거부할 중대한 공익상의 필요가 있다고 할 것이라는 것은 위에서 살펴보았듯이 피청구인의 이 사건 거부처분은 위법·부당하다고 할 것이다. 따라서 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 인용하는 재결을 하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-3번지 내 건물 제2동 117㎡내 봉안 안치구수 1100구에 대하여 2017. 5. 22. 종교단체 봉안당 설치신고 접수를 하였다. 나) 해당 신청지는 주변 200m에 ○○○마을 등 전원마을이 위치하여 해당 봉안당 설치는 유족방문객 증가, 열악한 교통사정 등으로 주변 교통상황이 악화됨에 따라 전원 마을 주민들의 생활권에 중대한 영향을 미칠 수 있으며 주민생활에 영향을 줄 수 있는 장사시설은 장사 등에 관한 법률의 목적인 국토의 효율적 이용과 공공복리 증진에 맞지 않으며, 다) 「2016년 ○○시 장사시설 지역수급계획」에 따른 중장기 수급계획에도 현재의 봉안시설은 억제할 필요가 있다고 계획됨에 따라 청구인의 종교단체 봉안당 조성 신고에 대하여 불수리 처분을 하게 되었다. 2) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) 전원마을 위치 및 열악한 교통사정에 대하여 청구인은 마을길과 사원으로 진입하는 길은 별도로 형성되어 있으며 사원 진입도로는 폭 5~6m 정도로 포장되어 있고 주차장 시설이 되어 있어 교통량 증가로 마을 주민의 통행에 현저한 지장을 초래하는 등 교통난이 유발되지 않고 봉안당이 설치된다 하더라도 마을 주민의 보건 위생상 또는 환경의 문제 등 주민들의 생활권에 중대하게 영향을 끼칠 우려가 없다고 주장하고 있다. 장사 등에 관한 법률 제15조 및 같은 법 시행령 제18조[별표3]에서 사설봉안시설의 면적, 설치장소, 그밖에 설치 기준을 정한 사항은 사설봉안시설을 인가가 밀집한 지역 인근에 설치하지 못하게 함으로써 주민들의 쾌적한 주거, 경관, 보건위생 등 생활환경상의 개별적 이익을 직접적·구체적으로 보호하려는 취지라고 할 것이다. 신청지는 500m 내에 전원마을(○○○마을)등이 위치하고 농경지 등으로 둘러싸인 곳에 위치한다. 따라서 현재에도 주변 농경지를 통과하는 진입로(도로)는 농기구 및 차량교행이 불가피한 곳이다. 또한 일부구간은 길이 비좁고 거칠어 향후 종교단체의 봉안당 설치는 유족 방문객이 증가하여 방문차량증가, 봉안당 설치로 인한 장의차량 통행증가 등으로 인하여 교통상황이 더욱 악화되고 이로 인한 피해는 주민들의 생활권에 중대한 영향을 미칠 뿐 아니라 주민들의 쾌적한 주거, 경관 등 생활환경상에 막대한 영향을 미쳐 이로 인한 피해는 주민들에게 돌아갈 것이다. (을 제1호증 내지 제4호증) 장사등에 관한 법률 제15조 및 같은 법 시행령 제18조 제1항 [별표3]에서는 사설봉안시설(기존에는 “사설납골시설”이라 하였다)의 경우 가족 또는 종중·문중 봉안당은 사원·묘지·화장장 그 밖에 지방자치단체의 조례가 정하는 장소에 설치하여야 한다고 규정하고 있고, ○○시 장사시설의 설치 및 운영조례 제6조 본문은 위와 같은 사설봉안시설을 설치할 수 있는 장소로 20호 이상의 인가가 밀집한 지역으로부터 500m 이상 떨어진 곳 등을 규정하고 있다. 판례는 이와 같이 관계 법령에서 가족 또는 종중·문중 봉안당 등의 사설봉안시설의 설치장소에 제한을 둔 것은, 이러한 사설봉안시설을 인가가 밀집한 지역 인근에 설치하지 못하게 함으로써 주민들의 쾌적한 주거, 경관, 보건위생 등 생활환경상의 개별적 이익을 직접적·구체적으로 보호하려는 취지라고 할 것이므로, 이러한 봉안시설 설치장소로부터 500m 내에 20호 이상의 인가가 밀집한 지역에 거주하는 주민들은 봉안당 설치에 대하여 환경상 이익 침해를 받거나 받을 우려가 있는 것으로 사실상 추정되고 다만 사설납골시설 중 종교단체 및 재단법인이 설치하는 납골당에 대하여는 그와 같은 설치 장소를 제한하는 규정을 명시적으로 두고 있지는 아니하나 종교단체나 재단법인이 설치한 납골당이라 하여 그 납골당으로서의 성질이 가족 또는 종중, 문중 봉안당과 다르다고 할 수 없고, 인근 주민들이 납골당에 대하여 가지는 쾌적한 주거, 경관, 보건위생 등 생활환경상의 이익에 차이가 난다고 보이지 않는다고 판시하고 있다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두6766판결). 나) 국토의 효율적 이용과 공공복리증진에 맞지 않는다는 사유에 대하여 청구인은 청구인의 봉안시설 설치신고를 불수리함에 있어 기 보관된 승려 및 신도들의 납골 등의 철거로 인한 피해가 국토의 효율적 이용과 공공복리의 증진이라는 공익에 비하여 극심하므로 피청구인의 거부처분이 행정법이 일반원칙 중 비례원칙을 위반한 위법한 처분이며 피청구인의 처분이 보호하려는 공익과 침해되는 청구인의 사익을 비교 형량할 때 보호되는 사익이 공익보다 침해가 심각하다고 주장하고 있다. 비례의 원칙은 행정의 목적과 그 목적을 실현하기 위한 수단의 관계에서 그 수단은 목적을 실현하는 데에 적합하고 또한 침해를 최소로 해야 할 뿐만 아니라 그 수단으로 인해 침해가 의도하는 이익 또는 효과를 넘어서서는 안된다는 것을 의미한다. 청구인의 종교단체 봉안당 설치신고에 대한 피청구인의 처분은 수익적 행정처분으로서 청구인이 주장하는 사익은 기존의 이익이 침해되는 것이 아닌 앞으로 발생되는 형성적 행위로서 피청구인의 처분으로 청구인이 입게 되는 사익의 침해라 보기 어려울 뿐 아니라 오히려 종교단체 봉안당 설치신고 수리에 따른 행정처분으로 인근 주민의 생활권에 중대한 영향을 미치는 사익의 침해가 더 중대하다고 볼 수 있다. 또한 청구인은 판례(대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631 판결)를 예시하면서 국토의 효율적 이용과 공공복리 증진에 맞지 않아 불수리 한다는 것을 부당하다고 하고 있다. 위 판례의 내용은 종교단체의 납골당 설치신고에 대한 불수리 처분에서 납골당의 규모와 진입로 및 주위 교통여건 등을 비교하여 교통량 증가로 교통체증이 심화되어 마을 주민들의 통행에 현저한 지장을 초래하는지 여부, 이 사건 납골당 설치로 인해 보건위생상 또는 환경상의 문제가 발생할 우려가 있는지 여부, 나아가 ○○시 장사시설의 현황과 위 중장기계획의 내용 등에 비추어 이 사건 납골당이 국토의 효율적 이용 및 공공복리 증진을 해칠 우려가 있는지 여부 등을 살펴 이 사건 납골당 설치신고의 수리를 거부할 중대한 공익상 필요가 있는지를 판단하였어야 함에도 불구하고 원심은 피고가 독자적으로 위 중장기계획을 수립하여 놓았다는 사정만으로는 이 사건 납골당 설치신고의 수리를 거부할 중대한 공익상 필요가 있다고 보기 어렵다고 하였으니, 원심판결에는 중대한 공익상 필요에 관한 법리를 오해하고 필요한 심리를 다하지 아니하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 판시함으로써 종교단체 봉안당 설치신고 불수리 처분의 처분 취소 판결에 대한 원심을 파기한 사례이다. 또한 청구인은 국토의 효율적인 이용을 도모하고 묘지 부족으로 인한 국민의 불편을 해소하기 위함이라면, 묘지 증가 억제를 위한 제도적 마련이 효율적이고, 오히려 봉안당을 장려하는 것이 국토의 효율적 이용이라는 취지에서 볼 때 훨씬 더 효과적이라고 주장하나, ○○시는 이미 향후 십수년간 사용가능한 봉안시설을 확보하고 있고 전술한 바와 같이 주민생활에 영향을 줄 수 있는 장사시설의 확대는 장사 등에 관한 법률의 목적인 국토의 효율적 이용과 공공복리 증진을 저해하는 것이다. 다) 현재의 봉안시설의 억제에 대하여 청구인은 종교단체 봉안시설 설치 신고는 요식을 갖춘 신고이므로 불수리 이유가 피청구인의 중장기수급계획에 따른 것은 행정규제기본법상의 규제법정주의에도 반하는 처분이라고 주장하고 있다. 사설봉안시설의 설치신고 수리여부의 판단기준은 장사 등에 관한 법률 제15조 및 같은 법 시행령 제18조 제1항 [별표 3]에 정한 설치기준에 부합하는 한 수리하여야 하나 보건위생상의 위해를 방지하거나 국토의 효율적 이용 및 공공복리의 증진 등 중대한 공익상 필요가 있는 경우에는 그 수리를 거부할 수 있다고 보는 것이 타당하다고 판시하고 있다(대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631). 행정규제의 기본원칙은 행정규제를 통하여 이루고자 하는 공익과 그로인해 침해되는 국민 이익간의 비례성을 의미하고 공익의 달성정도가 사익의 침해 정도 보다 클 경우 법의 균형성에 비추어 볼 때 행정규제를 허용하고 있다. 전술한 바와 같이 청구인이 주장하는 피청구인의 처분으로 인해 청구인의 이익 침해되었다는 주장을 입증할 아무런 근거가 없으므로 인정할 수 없으며 오히려 봉안당 설치로 인해 인근 주민에게 돌아가는 피해는 더 크다 하겠다. 장사 등에 관한 법률 제5조는 “시장·군수·구청장은 관할구역안의 장사시설의 수급에 관한 중장기 계획을 수립하여야 한다”고 규정하고 있고 사설장사시설 설치는 국토의 효율적 이용과 공공복리에 미치는 영향 등에 대하여 검토한 후 지자체 현실에 맞게 설치 여부를 결정해야 할 사항이다. 신청지의 봉안시설의 경우 전술한 바와 같이 주민생활에 중대한 영향을 미칠 수 있으며 또한 중장기 수급계획상에도 현재의 봉안시설이 수요에 비해 초과공급 되어 억제할 필요가 있다고 나타남(을 제5호증)에 따라 종교단체 봉안당 설치신고를 비롯한 다수인을 상대로 운영하는 장사시설 설치는 향후 ○○시 발전의 중대한 장애 요인이 되어 공익성에도 위배되므로 ○○시 장사시설 중장기 계획에 의한 불수리처분은 지극히 정당한 것이다. 또한 청구인은 2015. 4. 28. 같은 위치에 종교단체 자연장지 조성허가를 신청한 바 있고 같은 해 5. 13. 피청구인은 이에 대해 상기와 같은 사유로 불가처분을 한 사실이 있으며 청구인은 피청구인의 불가처분에 대한 행정소송을 제기하여 피청구인에 대한 불가처분은 정당하다는 판결이 있었다(서울고등법원 2017. 2. 24. 2016누○○○○○). 4) 결 어 신청지는 500m 내 전원마을이 위치하고 농경지 등으로 둘러싸인 위치로써 신청지로 진입하기 위한 주변도로 등은 비좁고 거칠어 향후 봉안당이 설치된다면 유족 방문객이 증가하여 방문차량증가, 봉안당 설치로 인한 장의차량 통행증가 등으로 인하여 교통상황이 더욱 악화되고 이로 인한 피해는 주민들의 생활권에 중대한 영향을 미칠 뿐 아니라 주민들의 쾌적한 주거, 경관 등 생활환경상에 막대한 영향을 미칠 것이고, 따라서 청구인이 신청한 신청지에 봉안당이 설치된다고 하더라도 주민들의 생활권에 영향이 끼칠 우려가 없다는 점을 인정할 수 없으며, 장사 등에 관한 법률 5조에 근거하여 수립한 “○○시 장사시설 중장기계획”에 의한 ○○시 장사시설수급계획 및 주민들의 생활에 미칠 수 있는 영향을 고려하여 본 건에 대한 종교단체 봉안당 불수리 처분은 정당하기에 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 【보충서면】 5) 청구인의 주장 및 그에 대한 답변 가) 관습상 기득권 인정에 대하여 청구인은 신청지가 기존 관습상 납골이 봉안되어 있는 사찰이며 이는 기존 신도들의 유골 등을 기득권으로 인정하는 것이며 500기가 넘어갈 때 신고하도록 하여 동법 제도 하에 두려고 한 취지라고 주장하나, 「장사 등에 관한 법률」제15조에 따르면 “사설 봉안시설을 설치, 관리하려는 자는 사설 봉안시설을 관할하는 시장 등에게 신고하여야 한다”라고 규정하고 있다. 청구인이 주장하는 봉안시설은 신고되지 않은 사항으로써 위법한 사항이다. 또한, 「장사 등에 관한 법률 시행령」별표3에 따르면 종교단체가 설치하는 봉안당의 유골은 5천구 이하여야 한다는 규정만 있을 뿐 설치기수에 대한 사항은 「장사 등에 관한 법률」에 규정되어 있지 않다. 나) 국토의 효율적 이용과 공공복리증진에 대하여 피청구인이 제시한 답변서와 마찬가지로 청구인이 제시한 판례(대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631 판결)는 납골당의 규모와 진입로 및 주위 교통여건 등을 비교하여 교통량 증가로 교통체증이 심화되어 마을 주민들의 통행에 현저한 지장을 초래하는지 여부, 이 사건 납골당 설치로 인해 보건위생상 또는 환경상의 문제가 발생할 우려가 있는지 여부, 나아가 ○○시 장사시설의 현황과 중장기계획의 내용 등에 비추어 이 사건 납골당이 국토의 효율적 이용 및 공공복리 증진을 해칠 우려가 있는지 여부 등을 살펴서 종교단체 봉안당 설치신고 불수리 처분의 처분 취소 판결에 대한 원심을 파기한 사례이다. 청구인은 이 건 신청을 수리한다 하여도 특별히 주민의 교통불편을 가중시킬 것이라고 볼 수 없으며 이를 관계법에서 보호하는 법률상 이익이라고도 볼 수 없을 것이며 인근 마을과의 위치, 규모를 볼 때도 이 건 시설의 설치로 인해 현재의 여건이 크게 달라져 주민정서 및 생활환경에 피해를 줄 것이라고는 볼 수 없다고 주장하나 「장사 등에 관한 법률」제5조는 “시장, 군수, 구청장은 관할구역안의 장사시설의 수급에 관한 중장기 계획을 수립하여야 한다”고 규정하고 있고 사설 장사시설의 설치는 국토의 효율적 이용과 공공복리에 미치는 영향 등에 대하여 검토한 후 지자체 현실에 맞게 설치 여부를 결정해야 할 사항이다. 신청지의 봉안시설의 경우 유족 방문객이 증가하여 방문차량증가, 봉안당 설치로 인한 장의차량 통행증가 등으로 인하여 교통상황이 더욱 악화되고 이로 인해 인근주민들의 쾌적한 주거, 경관 등 생활환경상에 막대한 영향을 미칠 수 있으며 또한 ○○시는 현재 충분한 봉안시설을 확보하고 있으며 중장기 수급계획상에도 현재의 봉안시설이 초과 공급되어 있다고 나타남에 따라 주민생활에 영향을 줄 수 있는 다수인을 상대로 운영하는 장사시설 설치는 ○○시 발전의 중대한 장애요인이 되어 공익성에도 위배되므로 ○○시 장사시설 중장기 계획에 의한 불수리 처분은 지극히 정당한 것이다. 6) 결 론 따라서, 이 사건 처분과 관련하여 이상과 같이 그 위법성이 없으므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【장사 등에 관한 법률】 제1조(목적) 이 법은 장사(葬事)의 방법과 장사시설의 설치·조성 및 관리 등에 관한 사항을 정하여 보건위생상의 위해(危害)를 방지하고, 국토의 효율적 이용과 공공복리 증진에 이바지하는 것을 목적으로 한다. 제15조(사설화장시설 등의 설치) ① 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 아닌 자가 화장시설(이하 "사설화장시설”이라 한다) 또는 봉안시설(이하 "사설봉안시설”이라 한다)을 설치·관리하려는 경우에는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 그 사설화장시설 또는 사설봉안시설을 관할하는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. ② 사설봉안시설의 시공자는 제1항에 따른 봉안시설 신고 여부를 확인하여야 한다. ③ 유골 500구 이상을 안치할 수 있는 사설봉안시설을 설치·관리하려는 자는 「민법」에 따라 봉안시설의 설치·관리를 목적으로 하는 재단법인을 설립하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 공공법인 또는 종교단체에서 설치·관리하는 경우이거나 「민법」에 따라 친족관계였던 자 또는 종중·문중의 구성원 관계였던 자의 유골만을 안치하는 시설을 설치·관리하는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 사설화장시설 또는 사설봉안시설을 설치·관리하는 자는 화장 또는 봉안에 관한 상황을 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 기록·보관하여야 한다. <신설 2015.1.28.> ⑤ 사설화장시설 및 사설봉안시설의 면적, 설치장소, 그 밖의 설치기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2015.1.28.> 제17조(묘지 등의 설치 제한) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역에는 묘지·화장시설·봉안시설 또는 자연장지를 설치·조성할 수 없다. <개정 2015.1.28.> 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제36조제1항제1호라목에 따른 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 2. 「수도법」제7조제1항에 따른 상수원보호구역. 다만, 기존의 사원 경내에 설치하는 봉안시설 또는 대통령령으로 정하는 지역주민이 설치하거나 조성하는 일정규모 미만의 개인, 가족 및 종중·문중의 봉안시설 또는 자연장지인 경우에는 그러하지 아니하다. 3. 「문화재보호법」 제27조 및 제70조제3항에 따른 보호구역. 다만, 대통령령으로 정하는 규모 미만의 자연장지로서 문화재청장의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다. 4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 지역 【장사 등에 관한 법률 시행령】 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273431"></img> 제18조(사설화장시설 등의 설치기준 등) ① 법 제15조제5항에 따른 사설화장시설과 사설봉안시설의 면적, 설치장소 등 설치기준은 별표 3과 같다. <개정 2015.7.20.> 제22조(묘지 등의 설치 제한지역) ① 법 제17조제1호에서 "녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역”이란 국토의 계획 및 이용에 관한 법령에 따라 묘지·화장시설·봉안시설·자연장지의 설치·조성이 제한되는 지역을 말한다. ② 법 제17조제2호 단서에서 "대통령령으로 정하는 지역주민이 설치하거나 조성하는 일정규모 미만의 개인, 가족 및 종중·문중의 봉안시설 또는 자연장지”란 「수도법」에 따른 상수원보호구역 내에 거주하는 주민으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 설치·조성하는 10제곱미터 미만의 봉안시설 또는 20제곱미터 미만의 자연장지를 말한다. 1. 상수원보호구역으로 지정되기 이전부터 해당 구역 내에 계속 거주하여 온 자 2. 상수원보호구역으로 지정할 당시에 해당 구역 내에 거주하고 있던 자로서 생업이나 그 밖의 사유로 3년 이내의 기간 동안 해당 구역 밖에 거주한 자 3. 상수원보호구역으로 지정할 당시에 해당 구역 내에 거주하고 있던 자로서 생업이나 그 밖의 사유로 그 구역 밖에 거주하던 중 상속으로 인하여 해당 구역 안에 거주하고 있던 자의 가업(家業)을 승계한 자 ③ 법 제17조제3호 단서에서 "대통령령으로 정하는 규모”란 3만 제곱미터를 말한다. <개정 2012.10.29> ④ 법 제17조제4호에서 "대통령령으로 정하는 지역”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 또는 구역을 말한다. <개정 2008.9.22, 2010.3.9, 2012.7.20, 2013.6.17, 2014.7.14, 2015.7.20, 2016.1.28, 2017.5.29> 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호가목부터 다목까지의 규정에 따른 주거지역·상업지역 및 공업지역. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역은 제외한다. 가. 화장시설, 봉안시설 및 자연장지의 경우: 국토의 계획 및 이용에 관한 법령에 따라 해당 시설을 설치·조성할 수 있는 지역 나. 법 제16조제1항제1호에 따른 개인·가족자연장지의 경우: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제30조제1호의 주거지역 중 일반주거지역·준주거지역, 같은 조 제2호의 상업지역 중 일반상업지역·근린상업지역·유통상업지역 및 같은 조 제3호의 공업지역 중 일반공업지역·준공업지역 2. 다음 각 목의 수변구역 또는 특별대책지역 가. 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조, 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조, 「영산강·섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조에 따라 지정·고시된 수변구역 나. 「환경정책기본법」 제38조에 따라 지정·고시된 특별대책지역[상수원 수질보전을 위한 지역에 공설묘지·법인묘지, 법 제15조제3항에 따른 재단법인이 설치하는 10만 제곱미터 이상의 봉안묘·봉안탑·봉안담(벽과 담의 형태로 된 봉안시설을 말한다. 이하 같다) 또는 이 영 제21조에 따라 법인이 10만 제곱미터 이상의 자연장지를 새로 설치·조성하는 경우만 해당한다] 3. 「도로법」 제40조에 따라 지정·고시된 접도구역 4. 「하천법」 제10조에 따라 지정·고시된 하천구역 5. 「농지법」 제28조에 따라 지정된 농업진흥지역 6. 「산림보호법」 제7조에 따른 산림보호구역. 다만, 같은 법 제7조제1항제1호에 따른 생활환경보호구역, 같은 항 제2호에 따른 경관보호구역 및 같은 항 제3호에 따른 수원함양보호구역 중 보건복지부령으로 정하는 구역에 다음 각 목의 요건을 모두 갖추어 수목장림을 설치·조성하는 경우는 제외한다. 가. 다음의 구분에 따른 면적 미만일 것 1) 국가, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 수목장림을 설치하는 경우: 10만제곱미터 2) 국가, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 아닌 자가 수목장림을 설치하는 경우: 3만제곱미터 나. 관리사무실, 유족편의시설, 공동분향단 및 주차장이 산림보호구역 밖에 설치되어 있을 것 6의2.「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제19조, 제47조 및 제48조에 따른 채종림등, 시험림 및 특별산림보호구역 7. 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제16조제1항제1호에 따른 보전국유림. 다만, 자연장지는 보전국유림 내에 조성할 수 있다. 8. 「백두대간보호에 관한 법률」 제6조에 따라 지정·고시된 백두대간보호지역 9. 「사방사업법」 제4조에 따라 지정·고시된 사방지(砂防地) 10.「군사기지 및 군사시설 보호법」제4조에 따라 지정된 군사기지 및 군사시설 보호구역과 「군사기밀보호법」 제5조에 따라 설정된 군사보호구역. 다만, 국방부장관의 인정을 받거나 관할 부대장의 승인을 받은 경우에는 그러하지 아니하다. 11. 붕괴·침수 등으로 보건위생상 위해를 끼칠 우려가 있는 지역으로서 지방자치단체의 조례로 정하는 지역 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 화장시설(봉안당) 설치신고서, 현황측량도, 건축물대장, 토지대장, 현장사진, 이 사건 처분서 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인‘○○불교 ○○종’은 종교단체로서 2017. 5. 22.경 청구인 소유인 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-3번지(종교부지 2,369㎡)상 건물 제2동(117.56㎡)내에 봉안 안치구수 1,100구로 하여 종교단체 봉안당 설치신고서를 피청구인에게 제출하였다. 나) 피청구인은 2017. 6. 12. 청구인에 대하여 다음과 같은 사유로 이 사건 종교단체 봉안당 설치신고를 불수리함을 통보하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273429"></img> 다) 이 사건 신청지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 도시지역의 자연녹지지역에 포함되어 있고, 「군사기지 및 군사시설 보호법」상 제한보호구역의 범위 내에 위치한다. 그리고 이 사건 신청지 주변에 있는 전원마을(○○○마을)에는 91세대, 200여 명 정도의 주민이 거주하고 있다. 라) 한편 청구인은 2015. 4. 28. 피청구인에게 이 사건 신청지와 같은 위치에 종교단체 자연장지 조성허가를 신청하였으나, 피청구인은 같은 해 5. 13. 청구인에 대하여 ① 종교단체로 판단이 불가하고, ②「장사 등에 관한 법률」(이하 ‘장사법’이라 한다) 제16조제8항 및 같은 법 시행령 제21조제1항에 따르면 종교단체에서 설치하는 자연장지의 경우 폭 5m 이상의 진입로를 마련하여야 하나 이를 확보하였다고 볼 수 없으며, ③ ○○시는 이미 충분한 장사시설을 확보하고 있고 장사시설 중장기계획에 따라 공설묘지를 재개발하여 공설묘지를 확충할 계획이라는 이유로 종교단체 자연장지조성 불가처분을 한 사실이 있다. 이에 불복한 청구인이 위 종교단체 자연장지조성 불가처분 취소를 구하는 행정심판 및 행정소송을 제기하였지만 모두 기각되었다(경기행심 2015-○○○, 서울고등법원 2017. 2. 24. 선고 2016누○○○○○ 판결). 2) 「장사 등에 관한 법률」은 장사(葬事)의 방법과 장사시설의 설치·조성 및 관리 등에 관한 사항을 정하여 보건위생상의 위해(危害)를 방지하고, 국토의 효율적 이용과 공공복리 증진에 이바지하는 것을 목적으로 한다(제1조). 「장사 등에 관한 법률」제15조제1항은 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 아닌 자가 화장시설(이하 "사설화장시설”이라 한다) 또는 봉안시설(이하 "사설봉안시설”이라 한다)을 설치·관리하려는 경우에는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 그 사설화장시설 또는 사설봉안시설을 관할하는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다고 정하고, 같은 조 제5항 및 같은 법 시행령 제18조 제1항 [별표 3]에서 사설화장시설 및 사설봉안시설의 면적, 설치장소 등 설치기준에 관하여 규정하고 있다. 또한 「장사 등에 관한 법률」제17조는 묘지·화장시설·봉안시설 또는 자연장지를 설치·조성할 수 없는 지역을 규정하면서 제4호에서 ‘그 밖에 대통령령으로 정하는 지역’을 들고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제22조제4항제11호는 묘지·화장시설·봉안시설 또는 자연장지의 설치·조성이 금지되는 지역으로서 ‘붕괴·침수 등으로 보건위생상 위해를 끼칠 우려가 있는 지역으로서 지방자치단체의 조례로 정하는 지역'을 들고 있다. 한편 「○○시 장사시설의 설치 및 운영 조례」제6조에서는 영 제18조제1항 [별표 3]에서 봉안시설(종교단체 및 재단법인 봉안시설은 제외)을 설치할 수 있는 장소 중에서 “그 밖에 지방자치단체의 조례가 정하는 장소”는 ‘1. 도로, 철도, 하천으로부터 300미터 이상 떨어진 곳, 2. 20호 이상의 인가밀집지역, 학교, 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로 부터 500미터 이상 떨어진 곳’이며, 다만 토지나 지형의 상황으로 보아 시설의 기능이나 이용에 지장이 없는 경우로서 시장이 인정하는 경우에는 그러하지 않다고 규정하고 있다. 3) 이 사건 봉안시설의 설치 신고와 관련한 법령규정을 살피건대, 「장사 등에 관한 법률」제15조 제1항에서 사설봉안시설의 설치·관리 하고자 하는 자는 관할 시장·군수·구청장에게 신고하도록 규정하고 있고, 동조 제5항 및 동법 시행령 제조 제1항 별표3에서는 종교단체가 설치하는 봉안당의 설치기준을 규정하고 있으며, 장사 등에 관한 법률 제17조 및 동법 시행령 제22조에서는 봉안시설의 설치가 제한되는 지역을 규정하고 있다. 이 사건 봉안당 설치 신고의 경우 관련 규정의 내용을 살피건대, 법령에서 신고와 관련하여 일정한 실체적 요건을 두고 있어 그 실체적 요건에 관한 행정청의 심사를 예정하고 있다고 볼 것이므로 결국 수리를 요하는 신고라고 할 것이다. 그런데, 대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631 판결은 “장사법령의 관계 규정들에 비추어 보면, 장사법 제14조 제1항 에 의한 사설납골시설의 설치신고는, 같은 법 제15조 각 호에 정한 사설납골시설설치 금지지역에 해당하지 아니하고 같은 법 제14조 제3항 및 같은 법 시행령 제13조 제1항 의 [별표 3]에 정한 설치기준에 부합하는 한, 수리하여야 하나, 보건위생상의 위해를 방지하거나 국토의 효율적 이용 및 공공복리의 증진(장사법 제1조 참조)등 중대한 공익상 필요가 있는 경우에는 그 수리를 거부할 수 있다고 봄이 상당하다”고 판시하고 있는 바, 행정청이 이 사건 봉안당 설치 신고의 수리여부를 판단함에 있어서 국토의 효율적 이용 및 공공복리의 증진 등 중대한 공익상 필요성을 이유로 그 수리여부를 결정할 수 있다고 할 것이다. 그렇다면, 피청구인이 2017. 6. 12. 이 사건 신청지 주변에 전원마을이 위치하여 주민들의 생활권에 중대한 영향을 미칠 수 있고, ○○시는 이미 충분한 장사시설을 확보하고 있어 공공복리 증진에 맞지 않으며, ○○시 장사시설 지역수급계획에 따른 중장기수급계획에서 현재의 봉안시설이 초과공급되어 있다는 이유로 설치신고를 불수리한 이 사건 처분은 정당하다고 할 것이다. 한편, 「○○시 장사시설의 설치 및 운영조례」제6조에 의하면 종교단체 및 재단법인 이외에는“20호 이상의 인가밀집지역, 학교, 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로 부터 500미터 이상 떨어진 곳”에서만 사설봉안시설을 설치할 수 있다. 그러나 이 사건 봉안당의 성격이 그 설치 주체에 따라 달라진다고 볼 수 없고, 봉안당의 설치로 인하여 인근 주민들이 입는 불편에 대하여는 공공복리 증진의 관점에서 동일한 기준을 적용할 수 있을 것인 바, 청구인의 이 사건 신청지로부터 500m내에 전원마을이 위치하고 있는 이상 이를 이유로 청구인의 이 사건 신고를 불수리한 처분은 정당하다고 할 것이다. 그렇다면, 피청구인의 이 사건 처분은 정당하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.