종교단체자연장지 조성불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 종교단체(○○○○ ○○○)로 2015. 4. 28. 청구인 소유인 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-○번지(종교용지 2369㎡ 중 1,309㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 자연장지를 조성하기 위해 피청구인에게 자연장지조성 허가신청을 하자, 이에 피청구인은 2015. 5. 13. 청구인에게 종교단체로 판단이 불가하고, 「장사등에 관한 법률」(이하 ‘장사법’이라 한다) 제16조제8항, 같은 법 시행령 제21조제1항의 종교단체에서 설치하는 자연장지의 경우 요구되는 폭 5m 이상의 진입로가 확보되지 않았으며, 장사시설을 충분히 확보하고 있고 장사시설중장기계획에 따라 공설묘지를 재개발하여 공설묘지를 확충할 계획이라는 이유로 자연장지조성불가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인이 청구인에게 장사시설 설치 운영주체로서 종교단체는 종교적 재산이 있고, 인적 요소와 상당수의 신도 및 단체규약을 가지고 종교활동을 하여야 하나 제출한 자료로는 장사시설운영주체인 종교단체로 판단이 불가하다고 하나 이는 사실과 다른 위법한 판단이다. 청구인은 ○○○○ ○○○(종교단체등록 31541-00388)으로 등록된 종교단체로서 단체소유 사찰을 확보하고 있는 등 종교적 재산이 있음에도 이를 왜곡하여 잘못 판단한 것이다. 또한, 피청구인은 장사법 시행령 제21조제1항에 따르면 종교단체가 조성하는 자연장지의 경우 폭5m 이상의 진입로를 확보하지 못하였다고 하나, 이는 앞서 본 바와 같이 기존 사찰의 진입로를 활용할 계획이며, 일부구간은 인접 구거로 확포장 설계되어 있다. 이는 이 사건 이후 피청구인이 사용승인한 문서로 확인할 수 있는 것이다. 청구인은 1999. 7. 19.부터 2014. 2.까지 ○○○○ 법화종에 속하였으나 이후 사찰확장 및 신도 수 증가로 새로이 ○○○○ ○○○으로 등록을 한 것이다. 2) 또한, 피청구인은 ○○시는 이미 충분한 장사시설을 확보하고 있고 ○○시 장사시설중장기계획에 따라 ○○시의 환경 및 주민 생활에 영향을 줄 수 있는 종교단체와 법인의 장사시설은 허용하지 않는 대신 향후 공설묘지를 재활용하여 확충할 계획으로 자연장지 조성허가가 불가 하다고 하나, 이 사건 자연장지는 사찰경내에 설치하는 신도용으로 허용범위 30,000㎡의 1/20에 불과한 1,309㎡의 소규모로 환경 및 주민생활에 영향을 줄 수 있는 시설이 아닐 뿐 아니라 장사시설중장기계획과 무관한 사항으로 법적 근거 없이 한 이 사건 처분은 「행정규제기본법」상 규제법정주의에도 어긋나는 것이다. 3) 피청구인은 청구인이 종교단체로 볼 수 없다는 등의 사유로 이 사건 처분을 하였는바, 피청구인이 관리하고 있거나 발급한 서류를 보면 종교단체임을 확인할 수 있음에도 이를 소홀히 하였을 뿐만 아니라, 이 사건 처분 이후에도 종교단체 진입로를 승인하는 것을 보더라도 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라 할 것이므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 장사시설 설치 운영주체로서의 종교단체란 문화관광부등 주무관청으로부터 인가를 받아 설립된 종교법인, 「전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률」에 의하여 등록된 전통사찰 또는 비법인 사단이나 단체등이 장사시설을 운영할 수 있는 종교단체로 인정되기 위해서는 물적요소인 성당, 교회, 불당의 종교재산이 있고 인적요소인 목사 주지등과 상당수의 신도가 존재하며, 단체로서의 규칙을 가지고 종교적 활동을 하여야 한다고 규정하고 있으며, 장사시설을 설치관리하는 자는 그 시설의 공익성, 안정성, 영속성 및 전문성이 요구되는 사항으로 형식적인 요건으로만 판단할 수 없는 것이다. 청구인이 허가신청시 종교단체 증거 제출서류로 볼 때 본 처분의 9개월 전인 2014. 7. 28. 사단법인인 종교단체로 등록한 점, 청구인은 2015. 4. 28. 종교단체 자연장지 허가 신청하였으나 바로 그 직전인 2015. 4. 10. 청구인에게 증여되어 2015. 4. 20. 해당 토지 및 건물의 소유권을 해당 종교단체로의 이전한 점으로 보아 청구인이 장사설치 운영주체로서 인적·물적등의 요소등을 갖춘 안정성과 영속성이 있는 종교단체라는 점은 판단이 불가하였다. 2) 장사법 시행령 제21조제1항에 따르면 종교단체에서 조성하는 자연장지의 경우 폭 5m 이상의 진입로를 마련해야 하나 신청지의 경우 불가 처분 당시 진입로는 마을을 통과하여 농로로 진입하는 구간으로 일부는 비포장 도로 이고, 폭은 3미터 내외로 폭 5미터 이상의 진입로 확보요건에 충족되지 않았으며, 청구인은 해당 처분 후인 2015. 6. 19. 농림수산부 소유 구거부지인 ○○리 297-6(3,709㎡) 중 74㎡를 목적 외 사용승인서를 근거로 확·포장계획이 되어 있어 폭 5미터 이상의 진입로 확보 요건에 맞다고 주장하며 증거로 제출하였으나, 이는 본 처분당시 계획되어있던 진입로와 반대방향에서 진입하는 구간으로 동건의 처분과는 관계없으며, 당해 처분 후 확보했다고 주장하는 진입로의 경우 주변 농경지를 통과하는 진입로로 농기구 및 차량교행이 불가하며 이를 인정하여 폭5미터 이상의 진입로 확보를 했다고 볼 수 없다. 3) 자연장지는 사찰 경내에 조성하는 신도용으로 1,309㎡의 소규모로 ○○시 환경 및 주민생활에 영향을 줄 수 있는 시설이 아니며 중기계획과도 전혀 무관한 사항으로 법적 근거 없이 처분한 규제법정주의에 어긋난다고 하나, 무질서한 매장문화를 정립하고 장사시설 등에 관한 사항을 정하여 보건 위생상의 위해(危害)를 방지함과 아울러, 국토의 효율적 이용 및 공공복리 증진을 위하여 장사법 제5조는 시장·군수·구청장은 관할구역안의 장사시설의 수급에 관한 중장기 계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있으므로, 사설장사시설 설치 허가는 국토의 효율적 이용과 공공복리에 미치는 영향 등에 대하여 검토한 후 지자체 현실에 맞게 설치 여부를 결정해야 하는 것이다. 종교단체가 조성하는 장사시설의 경우 신도 및 그 가족등 다수인을 상대로 운영하는 장사시설이기에 주변 주민들의 교통·생활환경등에 큰 영향을 줄 수 있고, 해당 신청지의 경우 500m 이내에 대단위 전원마을이 조성되어 있으며, 농경지로 둘러쌓인 위치로 진입로 확보가 제대로 되지 않은 장사시설의 경우 이로 인한 피해는 모두 주민들에게 돌아갈 것이다. 또한, 2015년 3월말 기준으로 ○○시는 165,124기의 충분한 유휴 장사시설을 확보하고 있어 종교단체 및 재단법인이 설립하는 신규 장사시설은 ○○시 장사시설 중장기 계획에 근거하여 제한하고 있으며 인근 서울시, 고양시 등에 비해 상대적으로 지가가 낮고 입지조건이 좋고 임야가 많은 ○○시의 특성을 이용하여 ○○시에 자연장지등을 설치하고자 하는 종교단체등의 수요가 빗발치고 있는 ○○시 입장에서 종교단체의 자연장지를 비롯한 다수인을 상대로 운영하는 장사시설 설치허가는 향후 ○○시 발전의 중대한 장애 요인이 되어 공익성에도 위배되므로 ○○시 장사시설 중장기 계획에 의한 불가처분은 지극히 정당한 것이다. 4) 청구인이 장사시설 설치운영주체로서 인적·물적 요소 등을 갖춘 안정성과 영속성이 있는 종교단체라는 점은 인정 할 수 없으며, 5미터 이상의 진입도로 미확보로 인한 장사법 시행령 제21조제1항 기준에 적합하지 않고 같은 법 제5조에 근거하여 수립한 “○○시 장사시설 중장기계획”에 의한 ○○시 장사시설수급계획 및 주민들의 생활에 미칠 수 있는 영향을 고려하여 한 이 사건 종교단체 자연장지 조성허가 불가 처분은 정당하기에 청구인의 청구는 마땅히 기각 되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【장사 등에 관한 법률】 제16조(자연장지의 조성 등) ① 국가, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 아닌 자는 다음 각 호의 구분에 따라 수목장림이나 그 밖의 자연장지(이하 "사설자연장지"라 한다)를 조성할 수 있다. 1. 개인·가족자연장지 : 면적이 100제곱미터 미만인 것으로서 1구의 유골을 자연장하거나 「민법」에 따라 친족관계였던 자의 유골을 같은 구역 안에 자연장할 수 있는 구역 2. 종중·문중자연장지 : 종중이나 문중 구성원의 유골을 같은 구역 안에 자연장할 수 있는 구역 3. 법인등자연장지 : 법인이나 종교단체가 불특정 다수인의 유골을 같은 구역 안에 자연장할 수 있는 구역 ② 개인·가족자연장지를 조성한 자는 자연장지의 조성을 마친 후 30일 이내에 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 관할 시장등에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 대통령령으로 정하는 사항을 변경하는 경우에도 또한 같다. ③ 종중·문중자연장지를 조성하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 관할 시장등에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 대통령령으로 정하는 사항을 변경하는 경우에도 또한 같다. <신설 2012.2.1> ④ 법인등자연장지를 조성하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장등의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. <개정 2012.2.1> ⑤ 시장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 한하여 법인등자연장지의 조성을 허가할 수 있다. <개정 2012.2.1> 1. 자연장지의 조성·관리를 목적으로 「민법」에 따라 설립된 재단법인 2. 대통령령으로 정하는 공공법인 또는 종교단체 ⑥ 사설자연장지를 조성·관리하는 자는 자연장에 관한 상황을 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 기록·보관하여야 한다. <신설 2015.1.28> ⑦ 자연장지에는 사망자 및 연고자의 이름 등을 기록한 표지와 편의시설 외의 시설을 설치하여서는 아니 된다. <개정 2012.2.1, 2015.1.28> ⑧ 제1항에 따른 사설자연장지의 종류별 면적, 제7항에 따라 자연장지에 설치하는 표지의 규격, 사설자연장지에 설치가 허용되는 편의시설의 종류 및 설치기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2012.2.1, 2015.1.28> 【장사등에 관한 법률 시행령】 제21조(사설자연장지 등의 설치기준) ① 법 제16조제8항에 따른 사설자연장지(사설수목장림은 제외한다)의 종류별 면적, 표지의 규격, 편의시설의 종류 및 설치기준은 별표 4와 같다. <개정 2012.7.31., 2015.7.20.> ② 법 제16조제8항에 따른 사설수목장림의 면적, 표지의 규격, 편의시설의 종류 및 설치기준은 별표 5와 같다. <개정 2012.7.31., 2015.7.20.> ③ 삭제 <2015.7.20.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269893"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 토지이용계획서, 사업계획서, 현황측량도, 처분서, 토지이용계획도, 이 사건 현장사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 도시지역의 자연녹지지역에 포함되어 있고, 「군사기지 및 군사시설 보호법」상 제한보호구역의 범위 내에 위치한다. 나) 청구인은 ‘○○○○ ○○○’으로 종교단체로 종단법령을 갖추고 신도들이 있는 비법인 사단이다. 다) 청구인은 청구인 사찰 경내에 위치한 이 사건 토지 2,369㎡ 일부 1,309㎡에 대하여 자연장을 설치하기 위해 피청구인에게 신청을 하자 피청구인은 청구인이 종교단체로 등록되어 있지 않고, 종교단체로 보더라도 진입로를 확보하지 못하였으며, ○○시 장사시설수급계획상 종교시설 자연장 설치를 제한하고 있다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 라) 이 사건 토지로 진입하기 위하여 마을 앞을 통과하여야 하고, 농로로 진입하는 구간으로 일부는 비포장 도로이며, 폭은 3미터 내외이고, 청구인의 사업계획서 현황측량도에 따르면 위 농로를 통하여 진입하도록 계획하고 있다. 마) 피청구인이 수립하여 2013. 7. 22. 경기도에 보고한 ○○시 장사시설 수급중장기계획에 따르면, 자연장 조성 시는 기존의 공설묘지를 활용하여 조성하고, 사설 공원묘지도 자연장지로 재활용하는 방향으로 추진하며, 장기적으로는 모든 묘지공간을 재개발함과 동시에 봉안시설과 자연장지로 재활용하거나 자연녹지로 환원하는 것을 제안하고 있다. 2) 장사법 제16조제1항, 제4항 및 제8항, 같은 법 시행령 제21조제1항[별표4]에 따르면, 개인, 종중, 법인 등은 수목장림이나 그 밖의 자연장지를 조성할 수 있고, 법인등 자연장지를 조성하려는 자는 시장등의 허가를 받아야 하며, 사설자연장지의 종류별 면적, 자연장지에 설치하는 표지의 규격, 사설자연장지에 설치가 허용되는 편의시설의 종류 및 설치기준 등에 따르면 재단법인이 아닌 종교단체가 신도 및 그 가족관계에 있었던 자를 대상으로 조성하려 하는 자연장지는 1개소에 한하여 조성할 수 있으며, 그 면적은 4만㎡ 이하여야 하고, 자연장지는 지형ㆍ배수ㆍ토양ㆍ경사도 등을 고려하여 붕괴ㆍ침수의 우려가 없는 곳에 조성하여야 하며, 관리사무실, 유족편의시설, 공동분향단, 그 밖의 필요한 시설과 폭 5m 이상의 진입로 및 주차장을 마련하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 피청구인이 청구인이 장사시설운영주체인 종교단체로 판단이 불가하다고 하고, 종교단체가 조성하는 자연장지의 경우 폭 5m 이상의 진입로를 확보하지 못하였다고 하며, ○○시 장사시설중장기계획에 따라 ○○시의 환경 및 주민 생활에 영향을 줄 수 있는 종교단체와 법인의 장사시설은 허용하지 않는다는 이유로 한 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 위 인정사실과 당사자가 제출한 자료에 따르면, 청구인은 문화관광부 등 주무관청으로 인가를 받아 설립된 단체라고 볼 수 없으나 사찰과 불당이 있고, 이 사건 사찰에 주지가 있으며, 다수의 신도가 있고, 종단법령을 가지고 있다는 점에서 비법인 사단에 해당하여 장사법 제16조제1항제3호에서의 장사시설의 운영주체인 종교단체라 볼 수 있으나, ①장사법 제16조제8항, 같은 법 시행령 제21조제1항[별표4]에 따르면, 종교단체에서 조성하는 자연장지의 경우 폭 5m 이상의 진입로를 마련해야 하나 이를 확보하고 있지 못한 점, ②청구인은 2015. 6. 17. 피청구인으로부터 농업생산기반시설 목적외 사용승인을 받아 5m 진입로를 확보하였다고 하나 이는 피청구인의 주장대로 이 사건 처분 일인 2015. 5. 13. 이후의 일로 이 사건 처분과는 무관한 점, ③○○시 장사시설수급계획에서 종교단체 및 재단법인이 설립하는 신규 자연장을 제한하고 있고 기존의 고설묘지를 활용하여 조성하도록 하고 있는 점, ④해당 신청지의 경우 500m 이내에 대단위 전원마을이 조성되어 있고, 농경지로 둘러싸인 위치로 진입로 확보가 제대로 되지 않은 장사시설이 조성될 경우 농기구 및 차량교행이 불가하며, 이로 인한 피해는 모두 주민들에게 돌아갈 수 있다는 점 등을 고려하여 한 이 사건 처분이 위법하다거나 부당하다 할 수 없다. 4) 위에서 본바와 같이 피청구인이 종교단체의 자연장지를 비롯한 다수인을 상대로 운영하는 장사시설 설치허가는 향후 ○○시 발전의 중대한 장애 요인이 된다는 판단으로 ○○시 장사시설 중장기계획에 의하여 한 이 사건 처분이 위법·부당하다 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.