종교단체 자연장지 조성허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO면 OO리 00번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 자연장지를 설치·운영하려는 자로, 2021년 피청구인에게 종교단체 자연장지 조성허가를 신청하였으나 피청구인은 청구인이 종교단체로서의 실체를 갖추지 아니하고 자금조달계획 및 재정 안정성이 부적정하다는 이유로 청구인의 위 신청에 대한 거부처분을 하였다. 청구인은 2022. 7. 7. 피청구인에게 종교단체 자연장지 조성허가 신청을 다시 하였으나, 피청구인은 2022. 8. 11. 종전과 동일한 사유에 장사시설 수급계획을 거부사유로 추가하여 청구인의 위 신청에 대한 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【장사 등에 관한 법률】 제5조(묘지 등의 수급계획 수립) ① 보건복지부장관은 묘지ㆍ화장시설ㆍ봉안시설 및 자연장지의 수급에 관한 종합계획을 5년마다 수립하여야 한다. ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)와 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 제1항의 종합계획에 따라 관할 구역 안의 묘지ㆍ화장시설ㆍ봉안시설 및 자연장지의 수급(需給)에 관한 지역수급계획을 수립하여야 한다. <개정 2015. 1. 28.> 제16조(자연장지의 조성 등) ① 국가, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 아닌 자는 다음 각 호의 구분에 따라 수목장림이나 그 밖의 자연장지(이하 “사설자연장지”라 한다)를 조성할 수 있다. 3. 법인등자연장지 : 법인이나 종교단체가 불특정 다수인의 유골을 같은 구역 안에 자연장할 수 있는 구역 ⑤ 법인등자연장지를 조성하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장등의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. <개정 2012. 2. 1., 2019. 4. 23.> ⑥ 시장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 한하여 법인등자연장지의 조성을 허가할 수 있다. <개정 2012. 2. 1., 2019. 4. 23.> 2. 대통령령으로 정하는 공공법인 또는 종교단체 ⑨ 제1항에 따른 사설자연장지의 종류별 면적, 제8항에 따라 자연장지에 설치하는 표지의 규격, 사설자연장지에 설치가 허용되는 편의시설의 종류 및 설치기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2012. 2. 1., 2015. 1. 28., 2019. 4. 23.> 제25조(사설묘지 등에 대한 관리금의 적립) ① 사설묘지ㆍ사설봉안시설 또는 사설자연장지 중 대통령령으로 정하는 시설을 설치ㆍ조성 및 관리하는 자는 그 묘지ㆍ봉안시설ㆍ자연장지의 재해에 대비하여 시설물의 유지ㆍ관리 및 개ㆍ보수에 필요한 관리금을 시설물별로 적립하여야 한다. ② 제1항에 따라 적립된 관리금은 해당 장사시설의 보존ㆍ관리ㆍ재해예방 및 개수ㆍ보수를 위한 용도로만 사용하여야 한다. <신설 2015. 1. 28.> ③ 제1항에 따른 관리금의 적립금액, 관리금의 적립시기ㆍ절차 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 이 경우 관리금의 적립금액은 시설물별 설치ㆍ조성비용, 재해의 위험율 및 연간 관리비 징수액 등을 고려하여 정하여야 한다. <개정 2015. 1. 28.> 【장사 등에 관한 법률 시행령】 제4조(묘지 등의 수급계획 수립) ② 보건복지부장관은 종합계획을 수립한 후 법 제5조제2항에 따른 지역수급계획(이하 “지역수급계획”이라 한다)의 수립에 관한 지침을 작성하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)와 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 알려야 한다. <개정 2010. 3. 15., 2015. 7. 20., 2016. 1. 28.> ③ 시ㆍ도지사와 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역수급계획을 5년마다 수립하여야 하고, 지역수급계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. <개정 2015. 7. 20.> 1. 지역수급계획의 기본방향 2. 관할 구역의 연도별 출생자 수와 사망자 수 및 그 변동 추세에 관한 사항 3. 연도별 매장자 수, 화장자 수, 봉안자 수 및 자연장자 수와 그 변동 추세에 관한 사항 4. 장사시설의 설치ㆍ조성 및 관리에 관한 사항 5. 기존의 장사시설 등의 정비계획 또는 확충계획과 그에 따른 재정에 관한 사항 6. 법 제11조에 따른 분묘의 일제 조사와 법 제28조에 따른 무연분묘의 처리에 관한 사항 7. 지역 간 장사시설의 수급 조정, 장사시설의 공동 설치 및 장사시설에 관한 갈등 조정 등에 필요한 사항 ④ 시ㆍ도지사와 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 지역수급계획의 수립 지침에 따라 지역수급계획을 작성하여야 한다. <개정 2015. 7. 20.> ⑩ 이 영에서 정한 사항 외에 종합계획의 수립ㆍ변경에 관한 사항은 보건복지부장관이 정하고, 지역수급계획의 수립ㆍ변경에 관한 사항은 시ㆍ도지사와 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 정한다. <개정 2010. 3. 15., 2015. 7. 20.> 제20조(법인등자연장지의 허가 및 변경 허가) ① 법 제16조제5항에 따라 법인등자연장지의 조성 허가를 받으려는 자는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 첨부하여 시장등에게 제출해야 한다. 이 경우 시장등은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 지적도 또는 임야도를 확인해야 한다. <개정 2012. 7. 31., 2018. 6. 19., 2020. 1. 7.> 1. 종교단체 자연장지의 경우 다음 각 목의 서류 가. 종교단체임을 증명하는 서류 나. 사용할 자연장지의 토지가 종교단체의 소유임을 증명하는 서류 다. 실측도 및 토질조사서 라. 산림공학기술자 또는 산림기사, 토목기사, 측량 및 지형공간정보기사 이상의 자격증 소지자가 작성한 평균경사도 조사서 마. 자연장지 조성사업비, 자금조달계획서 및 재해 대책을 포함한 관리운영계획서 ③ 시장등은 제1항과 제2항에 따라 법인등자연장지의 조성 허가 신청을 받으면 법인등자연장지의 조성 허가 신청사항을 이행할 것을 신청인에게 알리고 그 이행 여부를 확인하여야 하며, 해당 자연장지의 조성 공사가 완료되었음을 확인한 후 자연장지 조성허가증을 내주어야 한다. 법인등자연장지의 조성변경 허가를 하는 경우에도 또한 같다. <개정 2012. 7. 31.> 제21조(사설자연장지 등의 설치기준) ① 법 제16조제9항에 따른 사설자연장지(사설수목장림은 제외한다)의 종류별 면적, 표지의 규격, 편의시설의 종류 및 설치기준은 별표 4와 같다. <개정 2012. 7. 31., 2015. 7. 20., 2020. 1. 7.> 제26조(사설묘지 등에 대한 관리금의 적립) 법 제25조제1항에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 장사시설을 말한다. 2. 종교단체가 운영하는 유골 500구 이상을 안치할 수 있는 사설봉안시설 또는 사설자연장지 ■ 장사 등에 관한 법률 시행령 [별표 4] <개정 2018. 6. 19.> 사설자연장지의 설치기준(제21조제1항 관련) 3. 종교단체가 조성하는 자연장지 가. 재단법인이 아닌 종교단체가 신도 및 그 가족관계에 있었던 자를 대상으로 조성하려 하는 자연장지는 1개소에 한하여 조성할 수 있으며, 그 면적은 4만제곱미터 이하여야 한다. 나. 자연장지는 지형ㆍ배수ㆍ토양ㆍ경사도 등을 고려하여 붕괴ㆍ침수의 우려가 없는 곳에 조성하여야 한다. 다. 급경사지에 유골을 묻어서는 아니 된다. 다만, 기존의 묘지에 자연장지를 조성하는 경우에는 그러하지 아니하다. 라. 표지는 개별 또는 공동으로 하되, 개별표지의 면적은 200제곱센티미터 이하, 공동표지의 면적은 안치 구수 및 안치예정 구수를 고려하여 알맞은 크기로 주위환경과 조화를 이루도록 하여야 한다. 마. 관리사무실, 유족편의시설, 공동분향단, 그 밖의 필요한 시설과 폭 5미터 이상의 진입로 및 주차장을 마련하여야 한다. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 본문에 따른 시설을 따로 설치하지 아니할 수 있다. 1) 본문에 따른 시설이 갖추어진 기존의 사원 경내에 자연장지를 조성하는 경우 2) 2천제곱미터 이하의 자연장지를 조성하는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 보완요청서, 보완제출서류, 청구인 사찰규약, 신청서면 및 첨부서류, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 2021. 7. 13. 피청구인에게 종교단체 자연장지 조성허가 신청을 하였다가 피청구인이 다음과 같은 보완요청을 하자 이를 취하하였다. <2021. 7. 27. 보완요청서 발췌> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828817"></img> 나) 청구인은 2021. 11. 30. 피청구인에게 다시 종교단체 자연장지 조성허가 신청을 하였고, 피청구인의 다음과 같은 보완요청에 받은 후 보완서를 제출하였다. <2021. 12. 20. 보완요청서 발췌> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828815"></img> 다) 피청구인은 2022. 1. 3. 청구인이 종교단체로서의 실체를 갖추지 아니하였고 자금조달계획 및 재정 안정성이 부적정하다는 이유로, 청구인의 종교단체 자연장지 조성허가 신청에 대한 거부처분을 통지하였다. 라) 청구인은 2022. 7. 7. 다시 종교단체 자연장지 조성허가를 신청하였고, 이에 피청구인은 2022. 8. 11. 위 허가신청을 거부하는 이 사건 처분을 하였다. <2022. 8. 11. 종교단체 자연장지 조성허가신청 불허가 통지서 발췌> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828819"></img> 마) 청구인의 사찰규약 제6조에 따른 사업내용은 다음과 같다. <생략> 바) 청구인이 2022. 7. 7. 종교단체 자연장지 조성허가 신청 시 제출한 ‘사찰 주요활동 내역’은 다음과 같다. <생략> 사) 청구인이 예금주인 보통예금 예금거래내역서에 따르면 2022. 7. 7. 이 사건 자연장지 조성허가 신청시점 잔액은 4xx,xxx,xxx원이다. 한편 위 보통예금은 2021. 1. 11. 신규개설되어 같은 해 청구외 ▲▲▲의 2차례에 걸친 5천만원 입금이 있었으나 같은 해 12. 12. 시점 잔액은 6xx,xxx원으로 줄었고, 이후 같은 해 12. 22. 청구외 ■■■의 2억원 입금이 있었다가 2022. 5. 10. 잔액 6,xxx,xxx원으로 줄은 후 2022. 7. 4. 청구인 대표자 OOO이 3xx,xxx,xxx원을 입금하였다. 그리고 이 사건 자연장지 조성허가 신청 후인 2022. 7. 14. 자기앞 수표로 9x,xxx,xxx원이 입금되었다. 아) 청구인은 OO시 OO면 OO리 00-0, -0, -0, -0, -0번지 토지와 그 일부 지상 건물을 청구인 대표자 OOO로부터 증여받아 소유하고 있다. 자) 청구외 사단법인 □□□은 2019. 11. 8. 청구인에게 사원등록증을 발급하였다. 2) 청구인은 2021. 11. 종교단체 자연장지 조성허가신청을 하였는데, 피청구인은 2022. 1. 청구인이 종교단체로서의 실질을 갖추지 못하였고, 자금 조달계획 및 재정 안정성 부적정함을 이유로 거부처분을 하였다. 청구인은 2022. 7. 다시 동일한 내용으로 이 사건 종교단체 자연장지 조성허가 신청을 하면서 현재에는 종교단체로서의 실질을 갖추고 있다고 주장한다. 그러나 청구인이 제출한 자료만으로는 청구인이 이념적 요소로서 어떠한 구체적인 교리와 교의를 가진 것인지 불분명하다고 봄이 상당하다. 종교활동을 기준으로 본다 하더라도 청구인이 행하였다는 법회와 예불 등의 종교의식이 빈도와 규모 면에서 일반적인 사찰에서 행하여지는 통상적인 수준이라고 보기 어렵고, 나아가 사찰 등록 및 이전일로부터 2년 정도이고 신도수가 50명 남짓인 청구인이 묘지 수천 기를 매립할 수 있는 장지를 조성한다는 것은 매우 이례적이다. 이상의 사정과 사찰 재산의 대부분이 주지의 개인재산을 통해 형성되었고 이 또한 수목장 사업을 위해 사용될 것으로 예정되어 있는 점 등을 종합하여 보면, 청구인은 수련·포교 등의 종교적인 목적보다는 수목장 사업을 위해 설립된 단체로 봄이 상당하고 종교단체의 실질을 갖추고 있다고 보기는 부족하다. 3) 청구인은 종전 거부처분 이후 예금액이 증가하였고, 청구인 주지인 대표자가 개인자산을 담보로 제공하겠다는 의사를 피력하고 있으므로 수목장을 위한 재정적 안정성을 갖추고 있다고 주장한다. 그러나 청구인 주장의 예금액은 일정한 신도수를 유지하면서 안정적인 헌금으로 형성된 재산이 아니라 주지 및 특정인의 입금에 의해 단기간에 적립된 것으로 진정한 사찰재산인지 의심스럽고, 주지 개인의 담보제공 의사만으로 수목장 설치 운영에 필요한 재정적 안정성이 유지된다고 볼 수도 없다. 4) 청구인은 피청구인이 OO시 장사시설 수급계획을 거부사유로 한 것이 그동안 청구인이 자연장지의 설치를 예상하고 피청구인의 보완요청에 따라 벌목, 도로개설 등으로 수억 원을 들인 청구인의 신뢰를 침해하는 것이어서 신뢰보호원칙에 반하는 것이라고 주장한다. 신뢰보호원칙은 행정청이 사인에 대하여 한 신뢰의 대상이 되는 처분이나 불처분에 관한 ‘공적인 견해 표명’이 있는 경우라야 인정될 수 있다. 살피건대 이 사건에서 청구인이 근거로 든 피청구인의 보완요청은 청구인의 신청에 대하여 피청구인이 진행하는 통상적인 행정적 절차라고 할 것이고, 이를 자연장지 조성허가에 관한 공적인 견해 표명으로 인정하기는 어렵다. 따라서 신뢰보호의 원칙에 관한 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.