종중 자연장지 조성신고 수리거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2019. 4. 18. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○(21,114㎡, 임야, 계획관리지역, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 상에 1,999㎡ 면적의 종중 자연장지 조성신고를 하였으나, 피청구인은 2019. 5. 30. 청구인에게 ① ○○시는 6개 시 공동으로 종합장사시설 건설 사업을 추진 중에 있으며, ○○시 단독 자연장지 38,200기 조성 예정으로 2018년 ○○시 장사시설수급계획상 자연장지 수요를 충족하며, ② ○○시 내 기존 공설묘지가 56개소 68만 제곱미터에 달하며 사설장사시설은 수급 조정이 필요한 상황이고, ③ 자연장지 신청지가 ○○2리 마을 및 전원주택 단지에 인접한 상황으로 자연장지의 조성에 따라 주민의 정서, 쾌적한 주거, 경관, 보건위생 등 생활 환경상의 개별적 이익이 침해를 받거나 받을 우려가 있는 것으로 사실상 추정되며, ④ 자연장지 소재지 인근 주민들이 종중 자연장지의 조성을 반대하는 입장을 분명히 하며, 사업 추진 시 주민의 강한 반발이 예상되고, 이에 따른 지역 내 갈등 조장 및 사회적 비용증가 등이 예상되고, ⑤ 종중명부상 이용자의 대부분이 마을 주민이 아닌 관외 거주자인 것을 고려하면 종중 자연장지 설치에 따른 사회일반의 이익이 지역사회 발전에 따른 이익보다 크다고 볼 수 없다는 이유로 수리거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 청구인은 조상의 은의와 존엄에 대하여 감사·추모하고 역대 선조의 분묘관리 및 사당의 수호와 종중 재산의 보존관리 및 종친간 화목단결을 도모하기 위하여 설립된 종중이다. 청구인은 그동안 조상묘가 청구인 소유인 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○(이하 ‘이 사건 신청부지’라 한다)뿐만 아니라 그 일대 여러 산지에 흩어져 있어 관리의 어려움이 있고, 종원들도 흩어지며 점점 교류가 어려워지자 조상묘를 한 곳으로 모아 종원들 상호간 만남의 장을 마련하고 가풍을 계승 발전시킬 방안을 모색하고 있었다. 그러던 중 청구인은 2016년경 한국장례문화진흥원을 통해 자연장지에 대하여 알게 되었고, 자연장지(잔디장)를 조성하면 종중원들의 화합과 교류의 장이 되는 것은 물론 기존 봉분의 형태에서 공원으로 형성되어 지역사회의 발전에도 도움이 될 것이라는 판단 하에 2017년 6월경 종중회의를 거쳐 자연장을 조성하기로 결의하였다. 이에 따라 청구인은 2017. 2. 8. 피청구인에게 종중 자연장지(잔디장) 부지조성을 위하여 이 사건 신청부지에 관한 개발행위허가신청을 하였고, 2017. 4. 11. 피청구인으로부터 개발행위허가서를 발급받았다. 이후 이 사건 신청부지 중 자연장지 위치에 관한 변경으로 청구인은 2017. 6. 7. 개발행위허가(변경) 신청을 하여 2017. 6. 27. 개발행위허가서(허가사항변경)를 발급받았고, 최종적으로 자연장지 위치를 변경하고 확정하여 다시 2019. 2. 27. 개발행위허가(변경) 신청을, 2019. 3. 5. 산지일시사용신고를 하고, 피청구인으로부터 2019. 3. 25. 개발행위허가를, 2019. 3. 29. 산지일시사용신고 수리 통보를 각각 받게 되었다. 피청구인으로부터 위와 같은 허가 등을 받은 후 청구인은 자연장지 조성을 위하여 2019. 4. 18. 피청구인에게 자연장지 조성신고서를 제출하였는데, 피청구인은 2019. 4. 30., 2019. 5. 15. 두 차례 처리기간을 연장한 후 2019. 5. 31. “이 사건 신청부지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려해 볼 때 자연장지 조성을 억제함으로써 국토의 효율적 이용 및 공공복리의 증진을 도모하는 등 중대한 공익상 필요가 있다. ① ○○시는 6개시 공동으로 종합장사시설 건설 사업을 추진 중에 있으며, ○○시 단독 자연장지 38,200기 조성 예정으로 2018년 ○○시 장사시설수급계획상 자연장지 수요를 충족하며, ② ○○시 내 기존 공설묘지가 56개소 68만 제곱미터에 달하며 사설장사시설은 수급 조정이 필요한 상황이고, ③ 자연장지 신청지가 ○○2리 마을 및 전원주택 단지에 인접한 상황으로 자연장지의 조성에 따라 주민의 정서, 쾌적한 주거, 경관, 보건위생 등 생활 환경상의 개별적 이익이 침해를 받거나 받을 우려가 있는 것으로 사실상 추정되며, ④ 자연장지 소재지 인근 주민들이 종중 자연장지의 조성을 반대하는 입장을 분명히 하며, 사업 추진 시 주민의 강한 반발이 예상되고, 이에 따른 지역 내 갈등 조장 및 사회적 비용증가 등이 예상되고, ⑤ 종중명부상 이용자의 대부분이 마을 주민이 아닌 관외 거주자인 것을 고려하면 종중 자연장지 설치에 따른 사회일반의 이익이 지역사회 발전에 따른 이익보다 크다고 볼 수 없다”는 이유를 부가하여 청구인의 자연장지 조성신고에 대하여 수리불가하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 재량권의 일탈·남용 여부 피청구인도 인정하는 바와 같이 청구인의 이 사건 신청부지는 「장사 등에 관한 법률」(이하 ‘장사법’이라 한다)에 규정되어 있는 설치제한지역 등에 해당하지 않고, 관련법규에 저촉되는 사안이 전혀 없다. 피청구인이 이 사건 처분을 하게 된 유일한 사유는 중대한 공익상의 필요가 있다는 점에 있으므로, 아래에서는 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있는지 피청구인이 들고 있는 이 사건 처분사유에 따라 살펴보도록 하겠다. 가) ○○시의 자연장지 수요 충족 여부 피청구인은 ○○시가 6개시 공동으로 종합장사시설 건설 사업을 추진 중에 있으며, ○○시 단독 자연장지 38,200기 조성 예정으로 2018년 ○○시 장사시설수급계획상 자연장지 수요를 충족하며, ○○시 내 기존 공설묘지가 56개소 68만 제곱미터에 달하며 사설장사시설은 수급조정이 필요한 상황이라는 사유를 들어 이 사건 처분을 하고 있으나 이는 합리성과 타당성이 없는 주장이다. ○○시는 2018년에 장사시설 중장기 수급계획과 관련하여 미래산업정책연구원에 ○○시 장사시설 중장기 수급계획 및 공설·공동묘지의 재개발 방안에 관한 용역을 의뢰하였다. 위 용역에 따른 보고서(2018. 6. 발행)에서는 ○○시에서 향후 5년간(2018년 ~ 2022년) 매년 평균 1,265구 내외의 자연장 수요가 발생할 것으로 예상되며, 자연장은 2022년까지 6,327구가 필요하고, 2030년까지는 19,658구가 필요한 것으로 추계되는 반면 2030년까지 ○○시의 자연장지는 35개로 총 조성면적은 35,519㎡이며, 향후 자연장 가능 구수는 18,487구수로 수요에 비해 공급이 부족할 것으로 예상하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027551"></img> 또한 피청구인이 언급한 자연장지 38,200기 규모의 ○○산 메모리얼 파크에 대하여 이 보고서에서는 ○○시에서 필요로 하는 자연장지를 충분히 공급할 수 있는 규모이기는 하나 ○○산 메모리얼 파크가 북쪽지역에 위치해 남쪽에 위치한 장안면, ○○면, 양감면 등에서는 약 30km 정도 떨어져 있기 때문에 지역별 자체적으로 묘지 재개발 사업을 시행하여 자연장지를 조성할 필요가 있다고 판단하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027549"></img> 이 사건 신청부지는 위 보고서에서 자연장지 조성이 필요하다고 언급한 ○○면에 위치해 있으며, 이미 50여 개의 분묘가 존재하고 있어 위 보고서에서 말하고 있는 지역별·자체적으로 묘지재개발 사업을 시행해야하는 가정 최적의 조건을 갖춘 곳이라고 할 수 있다. 피청구인은 이와 같은 보고서의 내용을 이미 잘 알고 있으면서도 사실과 다른 사유를 제시하며 청구인의 신고를 불수리한바, 이는 재량권을 일탈·남용한 것이다. 나) 인근 주민의 개별적 이익 침해, 지역사회발전 저해 여부 피청구인은 자연장지 신청지가 ○○2리 마을 및 전원주택 단지에 인접한 상황으로 자연장지의 조성에 따라 주민의 정서, 쾌적한 주거, 경관, 보건위생 등 생활 환경상의 개별적 이익이 침해를 받거나 받을 우려가 있는 것으로 사실상 추정되며, 자연장지 소재지 인근 주민들이 종중 자연장지의 조성을 반대하는 입장을 분명히 하며, 사업 추진 시 주민의 강한 반발이 예상되고, 이에 따른 지역 내 갈등 조장 및 사회적 비용증가 등이 예상되고, 종중명부상 이용자의 대부분이 마을 주민이 아닌 관외 거주자인 것을 고려하면 종중 자연장지 설치에 따른 사회일반의 이익이 지역사회 발전에 따른 이익보다 크다고 볼 수 없다는 사유를 들어 이 사건 처분을 하고 있으나 이는 현저히 합리성과 타당성을 결여한 주장이다. 최근 몇 년간 국가 및 지방자치단체들은 장사법 제4조에서 규정된 바와 같이 자연장을 장려하고, 이를 위하여 시책을 마련하는 것을 책무로 하였다. 이에 따라 국가 및 지자체들은 자연장을 활성화하기 위하여 다양한 혜택을 주기도 하였고, 종중·문중의 자연장지 조성에 대한 허가제를 신고제로 전환(2012. 2. 1. 장사 등에 관한 법률 일부개정)하여 많은 국민들이 자연장을 선택하고 이용할 수 있도록 유도하였다. 이렇게 자연장을 유도한 이유는 개인으로 볼 때 벌초·객토·이장 등의 관리가 거의 필요 없어 후손들에게 부담을 주지 않으며, 이용절차가 극히 간편하고 비용부담이 적을 뿐만 아니라 생활문화공간 가까이 조성 가능하여 자주 찾아가는 추모문화를 정착할 수 있다는 장점이 있고, 지역사회 측면에서는 공동의 묘지를 자연장으로 재개발하면, 쾌적한 경관을 창출하고 삶의 질이 제고되며, 묘지로 있을 때보다 오히려 땅값 하락에 대한 걱정이 없고, 문화·체육·휴식·고용을 연계하면 시너지 효과를 내어 지역경제 활성화에 이바지할 수 있게 된다는 점에 있다. 또한 국가적으로는 묘지 1명 면적에 자연장 30.8명이 가능하며, 이에 따라 검소하고 평등한 국민장례문화가 정착될 수 있고, 토지·대기·지하수 오염, 쓰레기 발생, 감염병 위험 등이 가장 낮은 형태가 자연장이므로 국민의 보건 위생에도 도움이 되는 등 많은 장점이 있기 때문에 국가정책적으로 자연장을 유도하고 있는 것이다. 앞서 본 바와 같이 이 사건 신청부지는 50여기의 분묘가 산재한 종중의 공동묘지이다(존재하는 분묘는 모두 2001년 이전에 설치된 분묘로 분묘설치자 또는 연고자의 자유의사로 계속 사용할 수 있음, 만일 그대로 둔다면 향후 가족묘, 합장 등으로 인해 분묘의 규모는 더 커질 수밖에 없는 상황임). 청구인은 위와 같은 자연장의 장점을 고려하여 이 사건 신청부지에 자연장지를 조성하려고 신고한 것이다. 이 사건 신청부지 인근에는 인가가 거의 없으며, 그럼에도 불구하고 청구인은 자연장지 주변으로 조경수를 심어 자연장지를 차폐하도록 할 계획에 있다. 청구인이 파악한 바로는 이 사건 신청부지에 자연장지 조성에 반대하는 것은 최근에 토지를 매수한 외부에서 유입된 주민이며, 이들이 반대하는 명목상 주된 이유는 땅값 하락인데 앞서 본 바와 같이 이 사건 신청부지가 공동의 묘지로 그대로 존속하는 것보다 자연장지로 조성되었을 경우 오히려 땅값 상승의 효과가 나타날 수 있다. 더구나 자연장지 조성으로 인하여 지금의 봉분 형태에서 잔디 공원의 형태로 변화하여 주민의 정서, 쾌적한 주거, 경관, 보건 위생 등 인근 주민의 생활 환경상 개별적 이익이 오히려 증진될 가능성이 높다. 결국 이 사건 신청부지에 자연장지 조성으로 지역사회의 발전에 이바지할 수 있다는 결과를 예상할 수 있는 것이다. 또한 피청구인은 자연장지 조성이 되면 이용자의 대부분이 마을주민이 아닌 관외거주자이므로 지역사회발전에 도움이 되지 않는다고 주장하나 청구인의 종중원 명부를 보면 1/3 이상이 ○○시 관내에 거주하고 있고, 이 인원수는 이 사건 신청부지 인근에 거주하는 주민들보다 훨씬 더 많은 인원이다. 뿐만 아니라 위 인원들 외에 ○○시 인근에 거주하는 종원 및 그 가족들까지 고려하면 상당히 많은 인원들이 새로 조성될 자연장지를 이용하게 될 것이며, 앞서 본 바와 같이 새로운 문화공간으로서 문화·체육·휴식·고용을 연계하게 되면 지역경제의 활성화 및 문화발전에 기여하게 될 것이다. 피청구인이 이 사건 처분에서 제시한 사유들은 위에서 본 바와 같이 사실과 전혀 다르며, 오히려 지역사회의 발전과 이익에 도움이 되는 이 사건 자연장지 조성을 거부함으로써 공익에도 반하는 결과를 초래하고 있다. 따라서 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 합리성과 타당성이 있다고 보기 어렵다. 3) 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 이 사건 처분사유로 내세우고 있는 것은 모두 합리성과 타당성이 없고, 이 사건 신청부지에 이 사건 자연장지를 조성하는 것을 금지하거나 제한하는 근거법령이 전혀 없으며, 나아가 피청구인이 주장하는 여러 사정을 감안한다 하더라도 이 사건 자연장지 조성신고 수리를 거부(불가)할 만한 특별한 공익적 사정이 있다고 보기도 어렵다 할 것이므로, 결국 이 사건 처분은 이익형량을 함에 있어 정당성·객관성을 결여하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다 할 것이다. (보충서면 요약) 4) ○○시 장사시설 중장기 수급계획 수립용역보고서의 내용 용역보고서의 내용은 향후 ○○시 내에서 발생할 자연장 수요와 공급 등에 관한 것으로 이러한 통계 수치를 기반으로 ○○시 △△면, ○○면, □□면 등에서는 지역별 자체적으로 묘지 재개발 사업을 시행하여 자연장지를 조성할 필요가 있다고 판단하고 있다. 이 사건 신청부지는 용역보고서에서 자연장지 조성이 필요하다고 언급한 ○○면에 위치해 있으며, 이미 50여 개의 분묘가 존재하고 있어 용역보고서에서 말하고 있는 지역별·자체적으로 묘지재개발사업을 시행해야 하는 가장 최적의 조건을 갖춘 곳임에도 불구하고 피청구인은 위 보고서의 내용을 왜곡하여 사실과 다른 사실을 제시하며 청구인의 신고를 불수리한바, 이는 재량권을 일탈·남용한 것이다. 5) 생활환경상 마을주민의 이익이 침해받거나 받을 가능성 자연장지 조성으로 마을 주민의 개별적 이익이 상승할 뿐만 아니라 지역사회의 발전을 도모할 수 있다. 현재 이 사건 신청부지는 봉분 형태의 분묘들이 산재해 있다. 만일 피청구인이 자연장지 조성을 계속하여 불수리할 경우 청구인은 이 사건 신청부지에 합장 등을 할 수밖에 없으며, 오히려 이로 인하여 운구차량 및 장례관련 차량들이 오랜 기간 마을주변에 머무는 상황이 발생하게 될 것이다. 경관훼손과 환경오염의 측면에서 보더라도 분묘형태의 묘지와 자연장지를 비교하여 보면 토지·대기·지하수 오염, 쓰레기 발생, 감염병 위험 등이 가장 낮은 형태가 자연장이며, 봉분 형태의 분묘보다 공원 형태의 자연장이 경관의 측면에서도 훨씬 뛰어나다. 6) 인근 거주하는 주민들의 반대 민원이 있다는 사정 등 우리 법원의 일관된 판례 태도는 ‘인근에 거주하는 주민들의 반대 민원이 있다는 사정이 처분의 적법한 거부사유가 될 수 없다(대법원 2004. 6. 24. 선고 2002두3263 판결)’는 입장이다. 그 이유는 인근 주민들의 반대가 있다는 사정만으로 그들의 의견을 수용하여 처리할 경우 재산권 등의 개인의 권리가 침해될 우려가 있으며, 인근 주민들의 견해가 타당한지, 합리적인지에 대한 검증이 없기 때문이다. 특히 장사시설 등에 대하여 일반인들은 그 필요성을 인정하면서도 자신의 주변에 설치될 경우 혐오시설, 기피시설 등으로 오해하여 잘 알아보지도 않고 무조건적으로 반대하는 경향을 드러낸다. 피청구인은 청구인의 종중원 중 27명만 ○○시 관내 거주자인데 반해 자연장지 설치를 반대하는 주민 수가 81명이라고 하나 반대하는 주민들의 신상이 개인정보로 가려져 있어 정확한 확인이 불가능하고 비슷한 이름과 주소가 반복되어 기재되어 있는 점으로 보아 81명이 정확한 반대의사를 표명한 인원인지조차 확인되지 않고 있으며, 청구인의 종중원만 27명이라는 것은 그들의 가족을 고려하면 적어도 80명 이상이 ○○시 관내에 거주하는 것으로 그 인원이 반대하는 인원보다 적다고 볼 수 없다. 마지막으로 청구인이 이 사건 자연장지 조성신고를 하면서 사업계획서에 조경수 식재계획을 포함하지 않았으므로 이를 반영하지 않고 피청구인이 수리불가 처분한 것은 정당하다고 주장하나, 상식적으로 잔디장 형태의 자연장지를 조성한다고 신고할 때, 그 지역 주변의 경관을 고려하여 자연장지를 고려한다고 볼 것이지 이와 같은 고려 없이 마구잡이로 자연장지를 조성한다는 것은 상상할 수 없는 일이다. 나. 피청구인 주장 1) 2019. 4. 18. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 종중 자연장지 조성을 위한 종중 자연장지 조성신고서를 접수하고 현장 출장(2019. 4. 29.) 및 내부 검토한 결과, 청구인이 이 사건 토지 위에 「장사 등에 관한 법률」(이하 ‘장사법’이라 한다) 제16조(자연장지의 조성 등)제3항에 따른 종중 자연장지 조성신고에 대하여 신청부지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 자연장지 조성 억제, 국토의 효율적 이용 및 공공복리의 증진을 도모하는 등 중대한 공익상 필요에 따라 2019. 5. 31. 종중 자연장지 조성신고 수리불가 처분 통보하였다. 2) 청구인 주장에 대한 답변 이 사건 토지는 장사법 제16조 및 같은 법 시행령 제21조 등 관련법률 및 설치기준을 위배하지 않으나, 자연장지 조성신고는 강학상 수리를 요하는 신고로 행정청은 중대한 공익상 필요가 있는 경우 수리를 거부할 권한이 있다. 청구인은 수리불가 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있음을 주장하며 이의 근거로 용역보고서 66, 67, 169쪽의 내용을 들어 이 사건 토지에 자연장지 조성신고를 수리해야 함을 주장하고 있으나, 용역보고서의 해당 내용은 ○○산 메모리얼 파크 운영에 따른 기존 관내 56개 공설묘지의 묘지재개발 사업에 관한 것으로 사설 자연장지 조성과는 관련이 없으며 2021년 ○○산 메모리얼 파크 내 자연장지 38,200기 규모로 조성할 예정으로 사설자연장지 추가 조성 없이 충분히 공급이 가능하다. 이 사건 토지 인근에 인가가 거의 없다고 주장하나 이 사건 토지 반경 500m 내에 50가구 이상이 있으며 ○○2리, ○○4리 마을과 직선거리 약 200m 떨어져 있고, 바로 옆 부지에 전원주택 단지가 조성 중으로 종중 자연장지 조성에 따른 장례의식 진행 시, 운구차량 및 장례관련 차량으로 마을안길 통행 불편이 예상되어 마을 주민의 정서, 쾌적한 주거, 경관, 보건위생 등 생활환경상 마을 주민의 개별적 이익이 침해 받거나 받을 가능성이 높고 종중 명부 상 종중원 84명 중 27명만 ○○시 관내 거주자인 반면에 종중 자연장지 설치를 반대하는 주민 수는 81명에 달해 이 사건 토지 인근에 거주하는 주민보다 관내 거주 종중원이 더 많다는 청구인의 주장은 근거가 없으며 또한, 자연장지 주변으로 조경수를 심어 자연장지를 차폐할 계획이 있다고 청구인이 주장하나 종중 자연장지 조성신고서 제출 시, 사업계획서에 조경수 식재 계획을 포함하지 않고 제출하였다. 종중 자연장지 조성에 따른 청구인의 이익이 전원주택 단지 조성으로 인한 지역사회 발전에 따른 이익보다 크다고 볼 수 없다는 사유로 한 수리불가 처분은 타당하다. 3) 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건은 청구인의 종중 자연장지 조성신고에 대하여 신청부지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 자연장지 조성 억제, 국토의 효율적 이용 및 공공복리의 증진을 도모하는 등 중대한 공익상 필요에 따라 행정청의 내부검토 후, 수리불가 처분을 한 것인바, 이에 반하여 수리불가 처분의 취소를 구하는 청구인의 주장은 이유불비의 주장이므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. (보충서면 요약) 4) ○○2리 주민들이 2019년 지역주민 자율형 농촌경관 조성사업으로 ○○리 산○○-5번지에 ○○○○공원을 조성하여 마을경관 향상 및 다수의 관광객이 찾아오는 등 마을 발전을 추진하는 중이며, 이 사건 신청지로 진입하는 도로는 ○○2리 마을을 통과하는 마을 안길이 유일(우회도로 없음)하고 도로 폭 2.5m에 불과해 차량 교차운행이 불가하며, 운구차량 및 장례관련 차량 통행 시 마을안길 통행불편이 예상되어 마을 주민의 정서, 쾌적한 주거환경 등 이익의 침해 가능성이 매우 높다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【장사 등에 관한 법률】 제16조(자연장지의 조성 등) ① 국가, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 아닌 자는 다음 각 호의 구분에 따라 수목장림이나 그 밖의 자연장지(이하 "사설자연장지"라 한다)를 조성할 수 있다. 2. 종중ㆍ문중자연장지 : 종중이나 문중 구성원의 유골을 같은 구역 안에 자연장할 수 있는 구역 ③ 가족자연장지 또는 종중ㆍ문중자연장지를 조성하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 관할 시장등에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 대통령령으로 정하는 사항을 변경하는 경우에도 또한 같다. 제17조(묘지 등의 설치 제한) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역에는 묘지ㆍ화장시설ㆍ봉안시설 또는 자연장지를 설치ㆍ조성할 수 없다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호라목에 따른 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 2. 「수도법」 제7조제1항에 따른 상수원보호구역. 다만, 기존의 사원 경내에 설치하는 봉안시설 또는 대통령령으로 정하는 지역주민이 설치하거나 조성하는 일정규모 미만의 개인, 가족 및 종중ㆍ문중의 봉안시설 또는 자연장지인 경우에는 그러하지 아니하다. 3.「문화재보호법」 제27조 및 제70조제3항에 따른 보호구역. 다만, 대통령령으로 정하는 규모 미만의 자연장지로서 문화재청장의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다. 4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 지역 【장사 등에 관한 법률 시행령】 제22조(묘지 등의 설치 제한지역) ① 법 제17조제1호에서 "녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역”이란 국토의 계획 및 이용에 관한 법령에 따라 묘지ㆍ화장시설ㆍ봉안시설ㆍ자연장지의 설치ㆍ조성이 제한되는 지역을 말한다. ④ 법 제17조제4호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 또는 구역을 말한다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호가목부터 다목까지의 규정에 따른 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역은 제외한다. 가. 화장시설, 봉안시설 및 자연장지의 경우: 국토의 계획 및 이용에 관한 법령에 따라 해당 시설을 설치ㆍ조성할 수 있는 지역 나. 법 제16조제1항제1호에 따른 개인ㆍ가족자연장지의 경우: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제30조제1호의 주거지역 중 일반주거지역ㆍ준주거지역, 같은 조 제2호의 상업지역 중 일반상업지역ㆍ근린상업지역ㆍ유통상업지역 및 같은 조 제3호의 공업지역 중 일반공업지역ㆍ준공업지역 【장사 등에 관한 법률 시행규칙】 제11조의2(가족자연장지 또는 종중ㆍ문중자연장지의 조성ㆍ변경신고) ① 가족자연장지 또는 종중ㆍ문중자연장지를 조성하려는 자는 법 제16조제3항 전단에 따라 별지 제16호의2서식의 신고서에 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 첨부하여 관할 시장등에게 제출하여야 한다. 이 경우 시장등이 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 첨부서류에 대한 정보를 확인할 수 있는 경우에는 그 확인으로 첨부서류를 갈음한다. 2. 종중ㆍ문중자연장지의 경우 다음 각 목의 서류 가. 종중ㆍ문중자연장지 조성에 관한 종약 또는 종중ㆍ문중의 의사를 증명하는 서류 나. 실측도 다. 종중ㆍ문중자연장지의 소재지를 파악할 수 있는 위치도(약도) 또는 사진 라. 사용할 자연장지의 토지가 종중ㆍ문중의 소유임을 증명하는 서류 또는 토지소유자의 사용승낙서 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지등기사항전부증명서, 토지이용계획확인서, 개발행위허가서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○(21,114㎡, 임야, 계획관리지역) 토지에 대하여 아래와 같이 개발행위허가와 산지일시사용신고 수리 통지를 받았다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027547"></img> 나) 청구인은 2019. 4. 18. 피청구인에게 이 사건 토지 상에 1,999㎡ 면적의 종중 자연장지 조성신고를 하자, 피청구인은 2019. 4. 30., 같은 해 5. 15. 청구인에게 민원 처리기간 연장 통지를 하였다. 다) 피청구인은 2019. 5. 30. 청구인에게 ① ○○시는 6개 시 공동으로 종합장사시설 건설 사업을 추진 중에 있으며, ○○시 단독 자연장지 38,200기 조성 예정으로 2018년 ○○시 장사시설수급계획상 자연장지 수요를 충족하며, ② ○○시 내 기존 공설묘지가 56개소 68만 제곱미터에 달하며 사설장사시설은 수급 조정이 필요한 상황이고, ③ 자연장지 신청지가 ○○2리 마을 및 전원주택 단지에 인접한 상황으로 자연장지의 조성에 따라 주민의 정서, 쾌적한 주거, 경관, 보건위생 등 생활 환경상의 개별적 이익이 침해를 받거나 받을 우려가 있는 것으로 사실상 추정되며, ④ 자연장지 소재지 인근 주민들이 종중 자연장지의 조성을 반대하는 입장을 분명히 하며, 사업 추진 시 주민의 강한 반발이 예상되고, 이에 따른 지역 내 갈등 조장 및 사회적 비용증가 등이 예상되고, ⑤ 종중명부상 이용자의 대부분이 마을 주민이 아닌 관외 거주자인 것을 고려하면 종중 자연장지 설치에 따른 사회일반의 이익이 지역사회 발전에 따른 이익보다 크다고 볼 수 없다는 이유로 수리거부 처분하였다. 라) 이 사건 토지와 연접하여 전원주택 건축을 목적으로 하는 개발행위 준공완료 9필지, 개발행위 진행 중 7필지가 위치해 있고, 이 사건 토지와 약 200m 직선거리에는 ○○2리(184가구 344명)와 ○○4리(65가구 118명)가 위치해 있다. 마) ○○시 관내에는 공설묘지 56개 679,674㎡, 사설 자연장지 56개 41,106㎡, 사설 봉안시설 116개 15,222㎡, 사설 묘지 350개 160,061㎡가 조성되어 있고, ○○시 ○○면에는 공설묘지 5개 65,665㎡, 사설 자연장지 17개 8,579㎡, 사설 봉안시설 10개 634㎡, 사설 묘지 49개 23,870㎡가 조성되어 있다. 2) 「장사 등에 관한 법률」 제16조제2항, 제17조제1호, 제4호 및 같은 법 시행령 제22조제1항, 제4항제1호에 의하면 종중자연장지를 조성하려는 자는 시장 등에게 신고하여야 하며, 녹지지역 중 국토의 계획 및 이용에 관한 법령에 따라 묘지·화장시설·봉안시설·자연장지의 설치·조성이 제한되는 지역과 주거지역·상업지역 및 공업지역에는 화장시설·봉안시설 또는 자연장지를 설치·조성할 수 없다. 3) 이 사건 처분의 내용은 이 사건 토지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려할 때 자연장지의 조성을 억제함으로써 국토의 효율적 이용 및 공공복리의 증진을 도모하는 등 중대한 공익상 필요가 인정되므로 청구인의 신고를 수리거부 처분한 것이다. 이에 따라 이 사건의 쟁점은 피청구인이 법적 근거 없이 이익형량을 잘못하여 재량권을 일탈·남용하였는지 여부라 할 것이다. 사설납골시설의 설치신고는 보건위생상의 위해를 방지하거나 국토의 효율적 이용 및 공공복리의 증진 등 중대한 공익상 필요가 있는 경우에는 그 수리를 거부할 수 있다고 보는 것이 타당하고(대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631 판결 참조), 자연장지 조성허가는 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속한다 할 것이고, 이러한 처분을 받으려는 자연장지 설치가 관계 법령이 정하는 제한에 배치되는 경우는 물론이고 그러한 제한사유가 없는 경우에도 공익상 필요가 있으면 처분권자는 그 허가신청에 대하여 불허가 결정할 수 있다(대법원 2005. 4. 15. 선고 2004두10883 판결 참조). 위 인정사실 및 제출된 증거자료 등을 종합하여 살피건대, ① 이 사건 토지는 계획관리지역에 해당하는 점, ② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 계획관리지역의 경우 ‘도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역’으로 규정하고 있는 점, ③ 피청구인의 관할 내 기존 공설묘지가 56개소 680,000㎡에 달하여 사설장사시설은 수급조정이 필요한 것으로 보이는 점, ④ 이 사건 토지 반경 500m 내에 50가구 이상이 거주하고 있는 것으로 보이는 점, ⑤ 청구인이 신고 시 제출한 사업계획서에 조경수 식재 계획은 기재하지 않았던 점, ⑥ 이 사건 신청지의 진입도로는 ○○2리 마을을 통과하는 도로 폭 2.5m의 마을안길이 유일한 점, ⑦ 이 사건 토지 주변의 ○○2리 마을 주민들이 자연장지 조성을 강력하게 반대하고 있는 것으로 보이는 점, ⑧ 이 사건 토지 인근에 전원주택단지가 개발되고 있는 것으로 보이는 점 등을 인정할 수 있다. 따라서 이 사건 처분은 사설자연장지의 추가 조성 필요성이 크지 않은 것으로 보이고, 이 사건 토지 주변 주민들과의 심각한 갈등을 사전에 방지하며, 지역사회 발전에 따른 이익을 종합하여 처리한 불가피한 조치에 해당한다고 보이는바, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법하므로 취소하여 달라는 청구인의 주장은 이유가 없어 보인다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.