종합공사시공업 영업정지처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2021. 8. 31. 청구인에게 건설업의 등록기준이 되는 청구인의 사무실이 ?건축법? 등 그 밖의 법령에 적합한 건물이 아님을 이유로 ?건설산업기본법? 제83조제3호에 따라 4개월(2021. 9. 10.부터 2022. 1. 9.까지)의 건설업 영업정지 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 2021. 8. 5. 피청구인의 ‘공공입찰 적격심사 대상 건설업체 사전단속 실시 알림’을 받고서야 지식산업센터 부적격 입주 사실을 인지하였고, 위 사실을 인지하고 7일 후 사무실을 이전하였다. 나. 이 사건 처분은 부적격 업체를 단속하여 공정한 건설산업 발전을 위한 유효하고 적절한 처분이라고 볼 수 없고, 영업정지 처분이 아닌 행정지도 등의 방법으로 위 목적을 충분히 달성할 수 있다고 할 것이므로 비례의 원칙에 반한다. 다. 청구인은 ?건설산업기본법?에 따라 2018. 10. 4. 대한건설협회를 경유하여 피청구인에게 사무실 이전 사실을 신고하였고, 위 신고를 받은 피청구인 및 대한건설협회는 같은 법에 따라 건설업등록증의 기재사항 변경신청을 수리하였으며, 피청구인은 공공입찰 적격심사 대상 건설업체 사전단속을 시작한 2020년 2월 후인 2021. 6. 15.에도 청구인에게 ‘A 산책로변 사면정비 공사’를 낙찰 받게 하는 등 청구인은 일련의 피청구인의 행정행위로 인하여 지식산업센터 입주 위반을 이유로 이 사건 처분을 하지 않을 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있고, 나아가 이를 추인하였다고 볼 만한 사정이 있으므로 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반한다. 라. 이 사건 처분은 국토교통부의 2022. 3. 21.자 건설업 등록기준(사무실) 관련 유권해석(건설산업과-2278)과 배치된다. 마. 위 사항을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 처분은 위법?부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. ?건설산업기본법? 제10조, 구 ?건설산업기본법? 시행령(2021. 9. 24. 대통령령 제32014호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제13조 및 별표 2 등 관계 규정에 따르면, 사무실은 「건축법」 등 그 밖의 법령에 적합한 건물이어야 한다. 나. 청구인은 ?산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률?(이하 ‘산업집적법’이라 한다)에 따른 지식산업센터에 입주자격 없이 입주하여 같은 법 제28조의5제1항을 위반하였다. 다. 청구인은 지식산업센터를 ‘건설사 사무실’로 활용함으로써 ?건축법? 제19조를 위반하였다. 라. 국토교통부의 2022. 3. 21.자 건설업 등록기준(사무실) 관련 유권해석(건설산업과-2278)을 받아들일 경우, 다수의 건설업 사무실이 공장 용도의 지식산업센터에 입주하는 등 불법이 발생할 것이고, 위 국토교통부 유권해석은 감사원의 2022년 8월 B시 감사와도 배치되어 수긍할 수 없으며, 피청구인은 이에 반대하여 법제처에 질의하는 등 대응 중이다. 마. 청구인은 지식산업센터에서 C(주)(전문건설업 대표이사 D: 청구인의 대표이사 E의 배우자)와 한 사무실에서 사무실의 구분 없이 사업을 운영함으로써 ‘사무실은 다른 건설사업자 등의 사무실과 명확히 구분되어야 한다’는 구 ?건설업 관리규정?(2021. 12. 14. 국토교통부예규 제337호로 개정되어 2022. 1. 1. 시행되기 전의 것, 이하 같다)을 위반하였다. 바. 청구인의 사무실은 산업집적법, ?건축법?, 구 ?건설업 관리규정?을 위반하였는바, 청구인은 ?건설산업기본법?상 건설업의 등록기준에 미달하여 이 사건 처분은 적법?타당하므로, 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 건설산업기본법 제1조, 제8조, 제9조, 제9조의2, 제10조, 제83조, 제91조 구 건설산업기본법 시행령 제7조, 제13조, 제79조의2, 제86조, 별표 1, 별표 2 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제2조, 제28조의2, 제28조의5, 제28조의7, 제28조의8 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령 제4조의6, 제36조의4, 제36조의6 건축법 제2조, 제19조 건축법 시행령 제3조의5, 별표 1 건축법 시행규칙 제12조의2 구 건설업 관리규정 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 건설업등록증, 처분서 등 각 자료의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. ‘서울특별시 구로구에 위치한 F타워는 산업집적법상 ‘지식산업센터’에 해당하고, 인·허가권자는 ‘구로구청장’이다. 나. 청구인의 건설업등록증 및 F타워의 집합건축물대장에 따르면, 청구인은 ?건설산업기본법?에 따른 ‘건설사업자(업종: 조경공사업 - 종합공사시공업)’로서 소재지는 2018. 9. 13.부터 2021. 8. 11.까지 ‘F타워 1011호’(이하 ’이 사건 소재지‘라 한다)이었고, 2021. 8. 12.부터 ’서울특별시 구로구 ○○로○○길‘로 변경되었으며, 이 사건 소재지가 위치한 10층의 용도는 ‘기타공장(공장)’으로 확인된다. 다. 구로구청장이 2021. 8. 5. 피청구인에게 발송한 ‘종합건설업체의 지식산업센터 입주 적격 여부 회신(지역경제과-*****)’상 ‘이 사건 소재지의 건축물 용도는 공장 용도이고, 종합건설업은 입주 가능한 업종에 해당하지 않음’으로 확인되는바, 청구인은 2018. 9. 13.부터 2021. 8. 11.까지 이 사건 소재지를 사무실로 활용함으로써 산업집적법을 위반하였다. 라. 피청구인은 2021. 8. 31. 청구인에게 다음의 ‘행정처분(영업정지) 통지서’를 첨부하면서 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ? 처분이유 - 제13조(건설업의 등록기준) ①법 제10조에 따른 건설업의 등록기준은 다음 각 호와 같다. 1. 별표 2의 규정에 의한 기술능력ㆍ자본금(개인인 경우에는 건설업에 제공되는 자산의 평가액을 말한다. 이하 같다)ㆍ시설 및 장비를 갖출 것 [별표 2] 건설업의 등록기준(제13조 관련) 사무실은 「건축법」 등 그 밖의 법령에 적합한 건물이어야 한다. 구 ?건설업 관리규정? 제2장 (라) 건설업등록기준의 사무실은 건설업영위를 위한 용도로 사용되어야 한다. - 등록기준 사무실 위반 현황 지식산업센터에 입주자격 없이 입주하여 영업활동을 하고 있음 지식산업센터 입주자격: 산업집적법 제28조의5 및 같은 법 시행령 제36조의4 산업단지 내 지식산업센터의 경우 같은 법 시행령 제6조제5항 및 별표 1에 따라 건설업 제한 구로구청 지역경제과-***** 종합건설업체의 지식산업센터 입주적격여부 회신(부적격) - 2021. 8. 24. 청문실시(청문주재자 H 변호사_영업정지처분 적정 의견 회신) ? 처분내용 - 영업정지 4개월 2021. 9. 10. ~ 2022. 1. 9. ? 처분근거 - ?건설산업기본법? 제83조제3호 마. 국토교통부장관이 2022. 3. 21. 피청구인 등 각 지방자치단체장에게 송부한 ‘건설업 등록기준(사무실) 관련 유권해석’의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ? ?건설산업기본법 시행령? 제13조제1항 및 구 ?건설업 관리규정? 제2장제3호라목에 따른 사무실 등록기준은 물리적, 용도적 측면에서 사무실로 사용이 가능하다면 이를 충족하는 것으로 인정토록 폭넓게 규정하고 있는바, 해당 공간이 ?건축법? 등에 따라 적법하게 건축된 건물로서 상시 사무실로 이용 가능한 것으로 확인되는 경우 이는 건설업 등록기준을 충족한 것으로 보아야 함 ? 따라서 산업단지, 지식산업센터 내 불법건축물에 입주하거나 주거용 건물(공동주택 등) 또는 온실 등의 용도를 사무실로 위장하는 등의 위반이 아니라면 건설업 등록기준 위반으로 보기는 곤란할 것으로 판단되며, 산업단지, 지식산업센터 내 건설업 입주제한 등 산업집적법상 위법사항은 별개의 사안으로 고려되어야 함 ? 또한 ?건설산업기본법 시행령? 제13조제1항의 취지는 사무실이 ?건축법?이나 ?국토계획법? 등을 위반한 불법건축물에 위치하는 등 건축물의 물리적, 용도적 측면에서의 적합성을 고려하는 것으로, 등록기준 위반 여부를 판단할 때 산업집적법 등 건축물의 물리적, 용도적 측면에 대해 다루지 않는 법령까지 광범위하게 적용하여 ?건설산업기본법?에 따른 등록기준 위반사항을 연계·제재하고자 하는 취지가 아님을 알림 바. 위 국토교통부장관의 유권해석과 관련한 일부 지방자치단체장의 행정조치, 감사원 감사의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ? B시장은 2021. 6. 1. 관내 지식산업센터 입주기업에게 아래 내용을 안내함 - 지식산업센터에 입주할 수 없는 전문건설업의 경우 산업집적법 위반으로 ?건설산업기본법?에 따라 6개월의 영업정지 처분을 하도록 하고 있음 - 최근 경기도에서 행정처분 후 그 결과를 보고하라는 처분 지시가 있었음 - 그러나, 다수의 해당 업체의 막대한 피해 발생이 예상됨에 따라 특별한 사정이 발생하지 않는 이상 2021년 12월까지 행정처분을 유예하고, 가급적 조속한 기한 내에 등록기준에 적합한 사무실(근린생활시설 등)로 이전하여 전문건설업 영업을 하여 줄 것을 안내함 ? 서울특별시 금천구청장은 2022. 3. **. 아래 철회사유로 ‘건설업 영업정지처분 철회공고’를 함 - 전문건설업 영업정지 처분 취소[2022. 3. **. 국토교통부 건설산업과-**** 건설업등록기준(사무실) 관련 유권해석 반영] ? 감사원의 B시 정기감사(2022. 8.) 보고서 주요 내용은 아래와 같음 - B시는 관내 지식산업센터에서 건설업을 영위하기 위한 건설업 등록신청 등을 받았을 때는 산업집적법 및 ?건축법? 등에 따른 제한을 받는다는 사유로 신청서를 반려하여야 했음 - B시 건설과는 2008. 10. 23.부터 2021. 4. 16.까지 관내 317개 건설업체의 등록신청 등에 관한 업무를 처리하면서 지식산업센터 공장시설에서 건설업을 영위하고자 하는 131개 업체의 등록신청 등을 반려하지 않고 그대로 수리하였음 - B시는 위 131개 업체 중 10개 업체의 등록신청에 대해 2021. 4. 6. B시 기업지원과에 지식산업센터에서 영업하는 것이 산업집적법 위반인지에 대한 협의 요청을 하여 지식산업센터 공장시설에서 영업이 불가한 것으로 검토의견을 받았는데도 민원인과 건설업 등록 관련 사전상담을 할 때 지식산업센터에서 영업이 가능하다고 안내하였다는 사유로 이를 수리하였음 - 그 결과 지식기반사업의 육성을 위하여 조성된 지식산업센터에서 산업집적법 등 관계법령을 위반하고 건설업을 영위할 수 있게 되어 행정의 공정성과 신뢰성이 훼손되었음 사. 국토교통부장관이 2022. 5. 31. 피청구인에게 송부한 ‘관원질의 회신’의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ? 질의사항 - 지식산업센터 내 ‘공장’을 건설업체 사무실로 사용하려는 경우 ?건축법? 제19조에 따른 용도변경 대상에 해당하여 건축법 위반인지 여부 ? 검토의견 - 해당 건축물의 용도가 ‘공장’으로 분류되었다면, 건축법령에 따른 공장 규정에 적합한 이용형태여야 할 것이고, 공장으로 분류된 건축물을 별도의 용도변경 절차 없이 사무소로 사용한다면 이는 불법 용도변경에 해당할 수 있을 것이나, - 산업집적법에 따른 입주요건 등 제반사항을 종합적으로 고려하여 해당 건축물의 인·허가권자가 최종 판단하여야 할 것으로 사료됨 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) ?건설산업기본법? 제1조에 따르면, 이 법은 건설공사의 조사, 설계, 시공, 감리, 유지관리, 기술관리 등에 관한 기본적인 사항과 건설업의 등록 및 건설공사의 도급 등에 필요한 사항을 정함으로써 건설공사의 적정한 시공과 건설산업의 건전한 발전을 도모함을 목적으로 한다고 되어 있다. 2) ?건설산업기본법? 제49조, 구 ?건설산업기본법 시행령? 제45조 등에 따르면, 국토교통부장관 또는 지방자치단체의 장은 등록기준에의 적합 여부 등을 판단하기 위하여 필요하다고 인정하면 기간을 정하여 건설사업자로부터 그 업무, 재무관리 상태, 시공 상황 등에 관한 보고를 받을 수 있고, 소속 공무원으로 하여금 건설사업자의 경영실태를 조사하게 하거나 공사 시공에 필요한 자재 또는 시설을 검사하게 할 수 있다고 되어 있다. 3) ?건설산업기본법? 제9조, 제10조, 구 ?건설산업기본법 시행령? 제7조, 제13조, 별표 1, 별표 2 등에 따르면, 건설업을 하려는 자는 업종별(조경공사업, 토목공사업 등)로 국토교통부장관에게 등록을 하여야 하고, 이를 위한 건설업의 등록기준은 법 소정의 기술능력, 자본금, 시설 및 장비 등을 갖추어야 하며, 이 중 시설 및 장비에 해당하는 사무실은 ?건축법? 등 그 밖의 법령에 적합한 건물이어야 한다고 되어 있다. 4) 구 ?건설업 관리규정?은 ‘?건설산업기본법?, 같은 법 시행령 및 같은 법 시행규칙에서 정하는 바에 따라 건설업을 관리함에 있어서 공정성과 효율성을 도모하기 위하여 필요한 기준을 정함을 목적’으로 하는데, 이에 따르면, 사무실은 영 별표 2 비고3호 바목에 따라 「건축법」 등 관련 법령에 적합한 것이어야 하며, 등록하고자 하는 시·도(종합건설업의 경우) 또는 시·군·구(전문건설업의 경우) 내에 위치하여야 한다고 되어 있고, 건물등기부등본 또는 건축물대장 등에서 정한 용도가 사무실이 아니라도 건물의 형태, 입지 및 주위여건 등 제반상황을 고려하여 상시 사무실로 이용 가능한 것으로 확인되는 경우라면 사무실로 인정한다고 되어 있다. 5) 산업집적법 제2조, 제28조의5, 제28조의7, 제28조의8, 같은 법 시행령 제4조의6, 제6조, 제36조의4 등에 따르면, 지식산업센터란 동일 건축물에 제조업, 지식산업 및 정보통신산업을 영위하는 자와 지원시설이 복합적으로 입주할 수 있는 다층형 집합건축물로서 지상 3층 이상의 집합건축물이어야 하고, 공장, 지식산업의 사업장 또는 정보통신산업의 사업장이 6개 이상 입주할 수 있어야 하는 등 법 소정의 요건을 갖춘 건축물이고, 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설은 제조업, 지식기반산업, 정보통신산업, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업을 운영하기 위한 시설 등이라고 되어 있으며, 지식산업센터의 입주자는 입주대상시설이 아닌 용도로 지식산업센터를 활용하는 등의 행위를 하여서는 아니 되고, 시장·군수 또는 구청장은 입주자가 제28조의5제1항에 따른 입주대상시설 외의 용도로 활용하는 경우에는 상당한 기간을 정하여 그 시정을 명하는 등 필요한 조치(해당 건축물의 사용제한 등)를 할 수 있다고 되어 있다. 6) 산업집적법 제13조, 제13조의2, 제28조의2 등에 따르면, 지식산업센터의 ?건축법? 제11조제1항에 따른 건축허가, 같은 법 제19조제2항에 따른 건축물의 용도변경의 허가나 신고 등에 관하여 해당 시장·군수 또는 구청장이 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인·허가 등을 받은 것으로 본다고 되어 있다. 7) ?건축법? 제19조제1항에 따르면, 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다고 되어 있다. 8) ?건설산업기본법? 제83조 등에 따르면, 국토교통부장관은 건설사업자가 같은 법 제10조에 따른 건설업의 등록기준에 미달한 사실이 있는 경우 등에 해당하면 그 건설사업자의 건설업 등록을 말소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 영업정지를 명할 수 있다고 되어 있다. 9) ?건설산업기본법? 제9조, 제91조, 구 ?건설산업기본법 시행령? 제86조 등에 따르면, 국토교통부장관은 건설업자 등에 관한 건설업의 등록 및 건설업등록기준에 관한 사항의 신고의 수리, 같은 법 제83조의 규정에 의한 건설업등록말소 또는 영업정지 등의 권한을 시·도지사에게 위임한다고 되어 있다. 나. 판단 위 인정사실에 따르면, 청구인이 지식산업센터를 입주대상시설이 아닌 용도로 활용함으로써 산업집적법 제28조의7제1항제3호 입주자의 의무를 위반하였음은 당사자 사이의 다툼이 없고, 이는 ‘건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다’는 ?건축법? 제19조제1항에도 어긋난다. 그러나 청구인은 이 사건 처분일 이전인 2021. 8. 12. 이 사건 소재지에서 등록기준에 적합한 장소로 사무실을 이미 이전한 점, 국토교통부장관이 2022. 3. 21. ‘해당 공간이 ?건축법? 등에 따라 적법하게 건축된 건물로서 상시 사무실로 이용 가능한 것으로 확인되는 경우 이는 건설업 등록기준을 충족한 것으로 보아야 한다’고 유권해석한 점, 이 유권해석에 따라 일부 지방자치단체장은 기존의 건설업 영업정지처분을 철회하거나 영업정지처분을 보류하고 있는 점, 구 ?건설업 관리규정?은 ‘사무실은 ?건축법? 등 관련 법령에 적합한 것이어야 한다’고 하면서 ‘건물등기부등본 또는 건축물대장 등에서 정한 용도가 사무실이 아니라도 건물의 형태, 입지 및 주위여건 등 제반상황을 고려하여 상시 사무실로 이용 가능한 것으로 확인되는 경우라면 사무실로 인정한다’고 규정한 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 처분은 관계 법령이 달성하고자 하는 목적에 비추어 청구인의 권익을 지나치게 제한하므로 부당하다. 한편, 피청구인은 행정심판 답변서를 통하여 청구인이 이 사건 소재지에서 A(주)과 사무실의 구분 없이 사업을 운영함으로써 ‘사무실은 다른 건설사업자 등의 사무실과 명확히 구분되어야’ 한다는 구 ?건설업 관리규정?을 위반하였으므로 이 사건 처분은 적법·타당하다고 주장하나, 이 사건 처분서상 처분이유는 ‘청구인의 사무실이 ?건축법? 등 그 밖의 법령에 적합한 건물에 해당하지 않다’는 것으로 피청구인이 답변서에 추가적으로 주장하는 처분이유는 이 사건 처분과 기본적 사실관계가 동일하다고 보기 어려워 이 부분에 대한 피청구인의 주장은 이 사건 처분의 사유로 인정하지 아니 한다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.