종합휴양관광단지 개발사업 시행승인 취소처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인이 2008. 12. 31. 청구인에게 제주특별자치도 ○○○시 ○○면 ○○리 @@@@-@번지 일원 3,000,548㎡를 대상으로 하는 ○○○ 종합휴양관광단지조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 대한 개발사업 승인(이하 ‘이 사건 승인’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 2019. 3. 20. 청구인에게 장기간 사업진척이 저조할 뿐만 아니라 개발사업심의위원회에서도 사업 진척상황 및 사업실현 가능성 등을 종합적으로 심의한 결과 부결되는 등 개발사업의 계속적인 시행이 불가능하게 되었다는 이유로 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 ‘제주특별법’이라 한다) 제463조제1항에 따라 이 사건 승인 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 함)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 처분을 하기 위해서는 제주특별법 제463조제1항제2호에서 정하고 있는 요건, 즉 사정변경, 개발사업의 계속적 시행의 불가능 및 현저한 공익 침해 우려가 있는 경우 등에 해당하여야 함에도 불구하고, 피청구인은 사업기간의 도과 및 장기간 사업실적이 저조하다는 이유만으로 이 사건 처분을 하였는바, 청구인의 경우는 제주특별법 제463조제1항제2호에서 정하고 있는 요건에 해당하지 않고, 피청구인도 이 사건 처분사유에 대해 입증을 하고 있지 않다. 나. 사업시행기간은 사업시행계획 자체의 유효기간을 의미하는 것이 아니므로 이 사건 사업의 시행기간이 종료되었다고 하여 이 사건 사업 자체가 실효되었다거나 사업시행이 불가능하다고 볼 수 없으며, 이 사건 사업 부지의 상당수 토지를 청구인이 확보하고 있고, 1단계 사업인 ‘○○○○○ 골프 & 리조트’ 사업이 성공하였으므로 승인취소의 요건인 사정 변경으로 인하여 사업 시행이 불가능하거나 공익을 침해할 우려가 현저한 경우에도 해당되지 않는다. 다. 이 사건 사업은 피청구인의 2016. 6. 30.자 경관가이드라인 고시 등 잦은 정책변화로 애초의 사업계획을 수정할 수밖에 없었고, 그 기간이 1년 6개월이나 소요되었던바, 사업지연의 책임을 청구인에게 전가할 수 없다. 라. 피청구인은 도내 진행되는 사업 중에서 유독 이 사건 사업에 대하여만 변경승인을 부결시켜 형평성에 어긋나고, 자금조달이 확정된 사업 규모로 축소시키거나 자금조달 이행 단계별로 개발하게 하는 등 수정이 가능하였음에도 불구하고 이 사건 사업을 전부 취소시켰으며, 지역 주민의 의사와도 불일치하고, 이 사건 처분으로 인한 원상복구 비용 또한 매우 크다는 사정 등을 고려할 때, 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 이익형량을 하지 않은 위법이 있다. 3. 피청구인 주장 가. 사업기간이 사업승인의 유효기간이 아닐지라도, 청구인은 당초 예정된 10년의 사업기간 동안 사업시행지 진입도로 건설에 착수하였다가 중단한 것이 전부이며, 사업계획상의 투자규모 중 지금까지 7%만이 투자되었고, 현 단계에서 이 사건 사업을 수행하기 위해서는 외자유치가 중요한데, 이를 뒷받침하는 청구인의 자료를 찾아볼 수 없고, 그 외 이 사건 사업 관련자들과의 계약체결사실, 청구인의 1단계 사업 완료 사실 등만 가지고 이 사건 사업의 시행이 가능하다고 볼 근거가 될 수 없다. 나. 청구인은 피청구인이 고시한 ‘경관가이드라인’으로 인한 사업변경 승인절차에 상당한 기간이 소요되었다고 주장하나, 청구인이 변경하고자 하는 부분이 위 가이드라인과 관련성도 없고, 소요된 기간도 1년 6개월에 불과하는 등 피청구인의 책임으로 돌릴 수 없는 사유이며, 이 사건 사업이 진척되지 않은 이유는 투자유치가 제대로 이루어지 않은 자금사정으로, 이는 사업승인 당시와는 다른 국내외 경제상황 변동에 따른 것이며, 사정변경으로 인하여 사업시행이 불가능하게 된 경우에 해당한다. 다. 이 사건 사업은 완료 가능성이 불투명한 상태에서 자연환경 훼손이 불가피하여 복구에 상당한 노력과 비용, 시간이 필요하고, 청구인의 자금 회수 불가능성의 불이익도 상당한바, 사업시행지 인근 주민들의 기대이익이 공익보다 우선한다고 볼 수 없다. 라. 제주특별자치도 관내의 다른 사업과 이 사건 사업의 사정이 동일하다고 볼 수 없어 각 사업마다 개별적으로 판단할 필요가 있으므로 이 사건 처분이 형평성에 어긋난다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없고, 이 사건 사업 중 일부만을 철회하거나 변경한 것이 아닌 전부를 취소한 것은 최소침해의 원칙에 어긋난다는 주장 또한 이 사건 사업 중에서 어느 부분만 유지될 수 있는 것인지 특정될 수 없기에 이유 없다고 할 것이다. 4. 관계법령 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제147조, 제463조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 ○○○종합휴양관광단지조성 개발사업시행승인 공문, 제주특별자치도고시 제2009-@호, ○○○종합휴양관광단지조성사업 착수기한 연장신고 수리 공문, ○○○종합휴양관광단지조성사업 시행 촉구 공문, 개발사업심의위원회 심의결과, 청문조서, 의견제출서, 이 사건 처분서 등 각 자료의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2008. 12. 31. 청구인에게 이 사건 사업에 대한 승인을 하였고, 2009. 1. 2. 이 사건 승인 및 이 사건 사업을 위한 서귀포도시관리계획결정(변경) 등을 다음과 같이 고시(제주특별자치도고시 제2009-@호)하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=100306441"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=100306443"> </img> 나. 이 사건 사업 부지는 총 37필지로 청구인은 이 사건 사업 승인 당시부터 6필지의 국ㆍ공유지를 제외한 29필지의 소유권을 확보하고 있었고, 2필지는 2014년 및 2015년에 각 취득하였는데, 이 사건 사업부지는 대부분 목장용지이거나 임야이다. 다. 피청구인은 2009. 12. 30. 청구인의 ‘이 사건 사업 착수기한을 2009. 12. 30.에서 2010. 7. 31.로 연장하겠다’는 신고를 수리하였고, 2010. 7. 27. 청구인의 이 사건 사업계획 중 1차분 진입도로 1.3㎞(공사비 48억원) 공사 착수 신고를 수리하였으며, 우리 위원회의 현장조사 및 직권조사에 따르면, 다음의 사진에서 보는 바와 같이 청구인은 진입도로 건설을 위한 기초공사만 한 채로 장기간 중단된 상태에 있다. 다 음 - <사업부지 위성사진 및 시설배치계획(변경)도 삭제> 라. 피청구인은 2011. 7. 1. 청구인에게 ‘청구인이 2011. 6. 29. 제출한 사업추진계획을 검토한 결과 착공신고서 제출 시 계획된 1단계 추진공정에 비해 매우 미흡한 실정으로 조기 추진을 촉구’하는 통지를, 2012. 5. 18. ‘2010. 7. 26. 진입도로 개설을 위하여 일부지역에 표토제거 작업만 한 채 장기간 중단된 실정’이라며 조속히 추진하라는 통지를, 2013. 7. 2. ‘승인된 사업기간 내에 사업이 추진될 수 있도록 노력해 달라’는 취지의 통지를 각 하였고, 2014. 10. 23. 간담회를 개최하여 청구인에게 이 사건 사업의 정상적인 추진을 독려하고 청구인의 추진계획에 대한 의견을 청취하였다. 마. 청구인은 2018년경(날짜 미상)에 피청구인에게 이 사건 사업기간을 5년 연장하고(당초 2008. 12. 31.∼2018. 12. 31.에서 종료기간을 2023. 12. 31.로 변경), 사업비를 2배 이상 증액(당초 8,775억원에서 2조 4,900억원으로 증액)하면서 숙박시설 및 공공시설을 증가시키고 휴양문화ㆍ운동오락ㆍ상가ㆍ기타시설 및 녹지용지 일부를 감소시키며, 재원조달방법으로 홍콩에 기반을 둔 ○○그룹을 통해 87.97%를, 청구인이 12.03%를 각 투자하는 것을 내용으로 하여 이 사건 사업계획 변경승인을 신청하였다. 바. 제주특별자치도 개발사업심의위원회는 2018. 11. 22. ‘장기간 사업진척이 저조할 뿐만 아니라, 해당 사업기간 내에 사업계획의 현실성과 자금조달계획의 실현 가능성이 현저히 낮다’는 이유로 변경승인 신청을 부결하였고, 피청구인은 2018. 11. 26. 청구인에게 위 심의결과를 통보하였다. 사. 피청구인은 2019. 2. 15. 및 2019. 2. 27. 이 사건 처분에 따른 청문을 각 실시하였고, 청구인은 각 청문일에 의견제출서를 통해 ‘사업지연은 청구인의 책임 없는 사유에 의한 것으로 사업 지속의사가 분명하며, 개발사업 변경신청에 대한 심의위원회의 부결 사유가 이 사건 사업 자체의 승인 취소사유가 될 수 없다’는 취지 등의 주장을 하였다. 아. 2018년도 제주특별자치도 개발사업심의위원회 개최결과에 따르면, 제주특별자치도 내의 총 14개의 사업 중 이 사건 사업만 변경승인 신청이 부결된 것으로 확인되고, 이 사건 사업에 대한 추진실적은 이 사건 처분 전까지 청구인이 투자한 금액은 612억원이며, 사업 공정률은 7%에 해당한 것으로 되어 있다. 자. 피청구인은 2019. 3. 20. 청구인에게 제주특별법 제463조제1항에 따라 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. 다 음 - ○ 사업명 : ○○○종합휴양관광단지조성사업 ○ 위치 : 제주특별자치도 ○○○시 ○○면 ○○리 @@@@-@번지 일원 ○ 취소일: 2019. 3. 20. ○ 취소사유: 장기간 사업진척이 저조할 뿐만 아니라 개발사업심의위원회에서도 사업 진척상황 및 사업실현 가능성 등을 종합적으로 심의한 결과 부결 의결되는 등 개발사업의 계속적인 시행이 불가능하게 됨에 따라 개발사업 시행승인 취소 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 제주특별법 제147조제1항에 따르면, 개발사업을 시행하려는 자는 도지사의 시행승인을 받아야 한다고 되어 있고, 같은 법 제463조제1항에 따르면, 도지사는 이 법에 따른 사업시행자 또는 사업자가 ① 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이 법에 따른 인가ㆍ승인ㆍ허가ㆍ등록 또는 지정을 받은 경우, ② 사정의 변경으로 인하여 개발사업의 계속적인 시행이 불가능하거나 현저히 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우에 해당하면 이 법에 따른 인가ㆍ승인ㆍ허가ㆍ등록 또는 지정을 취소하거나 그 효력의 정지, 공사의 중지, 건축물 또는 인공 구조물의 개축ㆍ변경ㆍ이전ㆍ철거를 명하거나 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 되어 있다(다만, 제1호에 해당하는 경우에는 인가ㆍ승인ㆍ허가ㆍ등록 또는 지정을 취소하여야 한다). 나. 판단 1) 이 사건 처분사유는 제주특별법 제463조제1항제2호 중에서 사정변경으로 인하여 개발사업의 계속적인 시행이 불가능하다는 것이고, 사업 시행의 불가능성의 이유가 장기간 사업진척이 저조하다는 것과 제주특별자치도 개발사업심의위원회에서 부결사유로 삼은 사업기간 내에 사업계획의 현실성, 자금조달계획의 실현 가능성 등이 현저히 낮다는 점 등이 고려되었던 것으로 보이는바, 청구인의 주장 중에서 위 요건의 해당 여부에 대하여만 판단하기로 한다. 2) 우선 제주특별법 제463조제1항제2호의 ‘사정의 변경’이란 피청구인이 이 사건 승인을 할 당시에 고려하였거나 고려하였어야 할 제반 사정이 변경된 것을 의미한다고 할 것인바, 이 사건 승인 당시 청구인은 약 11% 가량의 자체자금조달 이외에 나머지는 2018년까지 차입 내지는 외자유치로 자금을 조달하겠다고 계획하였으나, 2018년 사업계획을 변경하면서 약 88%의 자금을 외국 회사로부터 투자를 받겠다는 계획서를 제출하였고, 이 사건 사업은 승인 이후부터 1차분 진입도로공사로 48억 원이 투입된 것 이외에 공사를 위해 투입된 자금 내역을 확인할 수 없으며, 2018년까지 이 사건 사업의 공정율이 7%에 불과하다는 것 등에 비추어 보면, 이 사건 사업이 장기간 진척이 되지 않는 이유는 종국적으로 투자 유치가 제대로 이루어지지 않아 자금 사정의 어려움 때문에 기인한 것으로 보이는바, 이는 이 사건 승인 당시 청구인이나 피청구인이 예상하였던 투자유치 계획이나 그 규모가 국내외의 경제 상황 변동 등으로 인하여 변경되었다고 볼 것이며, 애초 이 사건 사업에 대한 자금조달계획마저 이행하지 못하고 있던 청구인이 1조원 이상이나 증가되는 사업변경계획의 자금을 조달할 수 있을 것으로 예상하기도 어려운바, 청구인의 자금 사정이 이 사건 사업의 시행을 불가능하게 하는 사유 중의 하나라고 볼 것이다. 3) 또한, 이 사건 사업시행계획 중 사업기간이 사업승인의 유효기간이라고 단정할 수는 없다고 하더라도 적어도 당초 예정된 계획에 비추어 적정한 기간 내에는 온전히 사업을 수행하여 완료할 수 있다고 예상될 수 있어야 할 것인데, 이 사건 사업은 총 사업기간인 10년 동안 1차분 진입도로공사를 한 것이 전부이며, 그마저도 장기간 중단된 상태로 진척이 없으므로 이 사건 사업시행이 불가능한 경우에 해당한다고 볼 수 있다. 4) 이에 대해 청구인은 사업기간에 상당한 시일이 소요되는 사업대상지 소유권을 모두 청구인이 확보한 상태에 있기에 단순히 공사 진척도만을 가지고 이 사건 사업의 공정률을 평가할 수는 없다고 주장하나, 이 사건 승인 시 청구인은 사업 대상지 소유권의 상당부분을 소유하고 있는 상황이었기에 자금 조달에 따라 공사를 진행하는 것이 사업기간 내에 이루어질 공정의 대부분이었던 것으로 볼 때, 청구인이 이 사건 사업대상지의 소유권을 전부 확보하고 있었다고 하여 사업의 진척도가 달라진다고 볼 수 없다. 더 나아가 청구인이 이 사건 사업을 위해 시공사 등 각종 사업체들과 계약을 체결하였다는 사정만으로 이 사건 사업 자체에 상당한 진척이 있었다고 볼 수 없고, 이 사건 사업은 청구인이 성공적으로 완수하였다는 ‘○○○○○ 골프 & 리조트’사업과는 별개의 사업으로 위 사업의 성공 여부가 이 사건 사업의 시행 가능성의 척도가 될 수 없다. 5) 청구인은 이 사건 사업을 일부 축소하거나 자금 조달 상황에 따라 단계적으로 승인을 해 주는 등 다른 방안을 고려하지 않았으므로 이 사건 처분에 잘못이 있다는 취지의 주장을 하나, 청구인이 이 사건 사업기간 종료 즈음에 사업비를 3배 가까이 늘려 확장하겠다는 변경승인 신청을 한 상태에서 피청구인이 청구인에게 이 사건 사업을 축소하거나 변경하도록 적극적으로 요청하기 어려웠던 것으로 보이므로 이 사건 사업을 일부 축소하거나 자금 조달 상황에 따라 단계적으로 승인하지 않았다고 하여 이 사건 처분에 잘못이 있다고 보기 어려우므로 이에 대한 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 6) 청구인은 이 사건 처분이 지역 주민의 의사와도 불일치하며, 이 사건 처분으로 인한 원상복구 비용 또한 매우 큰 사정 등을 고려할 때, 피청구인의 이 사건 처분은 이익교량을 하지 않은 위법이 있다는 등의 주장을 하나, 이 사건 사업으로 인하여 대부분 목장용지이거나 임야인 이 사건 사업 부지의 자연환경이 훼손될 것이 예상되며 언제 완료될지 알 수 없는 사업에 자연환경을 훼손된 채로 방치할 수 없고, 자연환경의 복구에 상당한 비용과 시간이 소요될 것으로 예상되는 사정 등을 고려하면, 이 사건 사업시행지 인근 주민들의 기대이익이 공익보다 우선한다고 볼 수 없고, 이 사건 처분으로 인한 원상복구 비용이 크다는 사정만으로 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 이익교량을 하지 않았다고 볼 수 없으므로 이에 대한 청구인의 주장도 받아들일 수 없다. 7) 피청구인은 2011년부터 매년 지속적으로 청구인에게 이 사건 사업의 조속한 진행을 독촉하였음에도 청구인의 이 사건 사업에 대한 공정률은 7%에 불과하고, 자금 조달 계획을 이행하지 못하고 있는바, 이 사건 사업이 사정변경으로 인하여 계속적으로 시행하는 것이 불가능하다고 판단한 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.