주거이전비 보상 이행청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○다구역 주택재개발정비사업(이하 ‘이 사건 재개발사업’이라 한다)의 조합원으로 2019. 7. 9. 피청구인에게 ○○다구역 주택재개발정비사업조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)이 청구인에게 주거이전비 보상을 해야 한다고 유선으로 민원제기하였다. 이에 피청구인은 이 사건 조합에 의견제출을 요구하였으며, 이 사건 조합은 2019. 7. 10. 피청구인에게 ‘조합원에게는 도시 및 주거환경정비법 등 관계법령 상 주거이전비를 지급하지 않는다’고 회신하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 도시환경정비사업은 조합이 시행하는 경우와 토지등소유자가 직접 사업을 시행하는 경우가 있는데, 위 판례는 후자(토지등소유자가 직접 사업을 시행하는 경우)에 관한 것이다. 따라서 도시환경정비사업의 사업시행자인 토지등소유자에게는 주거이전비 보상이 없는 것이 당연하고, 주택재개발정비사업의 조합원으로서 구역 내 소유요건과 거주요건을 모두 갖춘 주거용 건축물의 소유자인 조합원에게는 실손보상 차원에서 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제54조제1항에 따라 가구원수에 따라 2개월분의 주거이전비를 보상하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인의 처분이 없음 피청구인은 주거이전비를 보상할 당사자가 아니고, 처분을 한 사실도 없으며, 청구인 또한 주거이전비 보상 의무가 있는 해당조합에 주거이전비 보상을 요구하고 있다. 따라서 이 사건 청구는 대상적격을 결한 것으로서 각하되어야 할 것이다. 대법원은 “항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하고, 행정청 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 항고소송의 대상이 될 수 없다”고 판시하고 있다(대법원 1995. 11. 21. 선고 95누9099 판결 등 참조). 구체적 사안에 있어서 행정처분이라고 볼 수 없는 경우 행정심판청구는 대상적격이 없어 부적법하다. 2) 주거이전비 보상대상이 아님 토지보상법 시행규칙 제54조제1항은 ‘공익사업시행지구에 편입되는 주거용 건축물의 소유자에 대하여는 해당 건축물에 대한 보상을 하는 때에 가구원수에 따라 2개월분의 주거이전비를 보상하여야 한다’라고 정하여 공익사업 시행지구에 편입되는 주거용 건축물의 소유자에 대하여도 주거이전비를 보상하도록 규정하고 있다. 그러나 정비사업에 참여하여 개발이익을 누리는 조합원(분양신청자)은 사업을 추진하는 사업의 주체로서 일시적 이주 후 해당 정비사업구역의 신축 건물에 입주를 하게 되어 재개발에 따라 주거가 불확실하고 타지역으로 이주가 불가피한 대상자에 해당되지 않아 공익사업을 위한 주거이전비의 보상대상에 해당하지 않는다. 대법원은 “구 토지보상법(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제78조제5항은 ‘주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다’고 정하고 있고, 이에 따라 같은 법 시행규칙 제54조제1항본문은 ‘공익사업시행지구에 편입되는 주거용 건축물의 소유자에 대하여는 당해 건축물에 대한 보상을 하는 때에 가구원수에 따라 2월분의 주거이전비를 보상하여야 한다’라고 정하여 공익사업시행지구에 편입되는 주거용 건축물의 소유자에 대하여도 주거이전비를 보상하도록 규정하고 있다. 한편, 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘도시정비법’) 규정에 따라 관리처분계획의 인가·고시가 있으면 목적물에 대한 종전 소유자 등의 사용·수익이 정지되므로 사업시행자는 목적물에 대한 별도의 수용 또는 사용의 절차 없이 이를 사용·수익할 수 있게 되는 반면, 임차인은 도시정비법 제49조제6항본문에 의하여 자신의 의사에 의하지 아니하고 임차물을 사용·수익할 권능을 제한받게 되는 손실을 입는다. 그렇다면 사업시행자는 도시정비법 제49조제6항본문에 의하여 사용·수익권을 제한받는 임차인에게 구 토지보상법을 유추적용하여(도시정비법 제40조제1항도 참조) 그 해당 요건이 충족되는 경우라면 손실을 보상할 의무가 있다고 봄이 타당하다. 그러나 도시환경정비사업에서 정비사업에 동의하여 분양신청을 함으로써 정비사업에 참여한 ‘토지 등 소유자’는 자신의 토지 또는 건축물을 정비사업에 제공하는 대신 정비사업의 시행으로 완공되는 건축물을 분양받고 종전에 소유하고 있던 토지 또는 건축물의 가격과 분양받은 토지 또는 건축물의 가격 사이에 차이가 있는 경우 이를 청산할 의무가 있는 사람으로서 사업시행자에 준하는 지위를 가지고 있다고 할 것이다. 따라서 이러한 토지 등 소유자에게는 토지보상법에 규정된 주거이전비 청구권이 발생하지 아니한다고 봄이 상당하다”고 판시하고 있다(대법원 2011. 11. 24. 선고 2009다28394 판결 등 참조). 이러한 대법원 판례의 취지에 따라 이 사건을 살펴보면, 정비사업에 참여하는 토지등 소유자는 자신의 토지 또는 건축물을 정비사업에 제공하는 대신 정비사업의 시행으로 완공되는 건축물을 분양받고 종전에 소유하고 있던 토지 또는 건축물의 가격과 분양받은 토지 또는 건축물의 가격 사이에 차이가 있는 경우 이를 청산 할 의무가 있는 사람으로서, 사업시행자에 준하는 지위를 가지고 있고, 도시환경정비사업 및 재개발정비사업 모두 토지등 소유자 및 조합원이 사업의 주체에 해당되므로 주거이전비 보상대상에 해당되지 않는다 할 것이다. 3) 결론 위와 같이 피청구인의 처분이 존재하지 아니하므로 이 사건 심판청구는 각하되어야 하고, 가사 조합을 피청구인으로 다시 청구하더라도, 청구인은 주거이전비의 보상대상이 아니므로 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【도시 및 주거환경정비법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2017. 8. 9.> 1. "정비구역"이란 정비사업을 계획적으로 시행하기 위하여 제16조에 따라 지정ㆍ고시된 구역을 말한다. 2. "정비사업"이란 이 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역에서 정비기반시설을 정비하거나 주택 등 건축물을 개량 또는 건설하는 다음 각 목의 사업을 말한다. 가. 주거환경개선사업: 도시저소득 주민이 집단거주하는 지역으로서 정비기반시설이 극히 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 과도하게 밀집한 지역의 주거환경을 개선하거나 단독주택 및 다세대주택이 밀집한 지역에서 정비기반시설과 공동이용시설 확충을 통하여 주거환경을 보전ㆍ정비ㆍ개량하기 위한 사업 나. 재개발사업: 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하거나 상업지역ㆍ공업지역 등에서 도시기능의 회복 및 상권활성화 등을 위하여 도시환경을 개선하기 위한 사업 다. 재건축사업: 정비기반시설은 양호하나 노후ㆍ불량건축물에 해당하는 공동주택이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위한 사업 8. "사업시행자"란 정비사업을 시행하는 자를 말한다. 9. "토지등소유자"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 다만, 제27조제1항에 따라 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제8조제7항에 따른 신탁업자(이하 "신탁업자"라 한다)가 사업시행자로 지정된 경우 토지등소유자가 정비사업을 목적으로 신탁업자에게 신탁한 토지 또는 건축물에 대하여는 위탁자를 토지등소유자로 본다. 가. 주거환경개선사업 및 재개발사업의 경우에는 정비구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자 나. 재건축사업의 경우에는 정비구역에 위치한 건축물 및 그 부속토지의 소유자 제65조(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」의 준용) ① 정비구역에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용은 이 법에 규정된 사항을 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. 다만, 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차는 대통령령으로 정할 수 있다. ② 제1항에 따라 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용하는 경우 사업시행계획인가 고시(시장ㆍ군수등이 직접 정비사업을 시행하는 경우에는 제50조제7항에 따른 사업시행계획서의 고시를 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 있은 때에는 같은 법 제20조제1항 및 제22조제1항에 따른 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다. ③ 제1항에 따른 수용 또는 사용에 대한 재결의 신청은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제23조 및 같은 법 제28조제1항에도 불구하고 사업시행계획인가(사업시행계획변경인가를 포함한다)를 할 때 정한 사업시행기간 이내에 하여야 한다. ④ 대지 또는 건축물을 현물보상하는 경우에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제42조에도 불구하고 제83조에 따른 준공인가 이후에도 할 수 있다. 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 제78조(이주대책의 수립 등) ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 "이주대책대상자"라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다. ② 사업시행자는 제1항에 따라 이주대책을 수립하려면 미리 관할 지방자치단체의 장과 협의하여야 한다. ③ 국가나 지방자치단체는 이주대책의 실시에 따른 주택지의 조성 및 주택의 건설에 대하여는 「주택도시기금법」에 따른 주택도시기금을 우선적으로 지원하여야 한다. <개정 2015. 1. 6.> ④ 이주대책의 내용에는 이주정착지(이주대책의 실시로 건설하는 주택단지를 포함한다)에 대한 도로, 급수시설, 배수시설, 그 밖의 공공시설 등 통상적인 수준의 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자가 부담한다. 다만, 행정청이 아닌 사업시행자가 이주대책을 수립ㆍ실시하는 경우에 지방자치단체는 비용의 일부를 보조할 수 있다. ⑤ 주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거 이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다. ⑥ 공익사업의 시행으로 인하여 영위하던 농업ㆍ어업을 계속할 수 없게 되어 다른 지역으로 이주하는 농민ㆍ어민이 받을 보상금이 없거나 그 총액이 국토교통부령으로 정하는 금액에 미치지 못하는 경우에는 그 금액 또는 그 차액을 보상하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ⑦ 사업시행자는 해당 공익사업이 시행되는 지역에 거주하고 있는 「국민기초생활 보장법」 제2조제1호ㆍ제11호에 따른 수급권자 및 차상위계층이 취업을 희망하는 경우에는 그 공익사업과 관련된 업무에 우선적으로 고용할 수 있으며, 이들의 취업 알선을 위하여 노력하여야 한다. ⑧ 제4항에 따른 생활기본시설에 필요한 비용의 기준은 대통령령으로 정한다. ⑨ 제5항 및 제6항에 따른 보상에 대하여는 국토교통부령으로 정하는 기준에 따른다. 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙】 제53조(이주정착금 등) ①영 제40조제2항에서 "국토교통부령이 정하는 부득이한 사유"라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2008. 3. 14., 2013. 3. 23.> 1. 공익사업시행지구의 인근에 택지 조성에 적합한 토지가 없는 경우 2. 이주대책에 필요한 비용이 당해 공익사업의 본래의 목적을 위한 소요비용을 초과하는 등 이주대책의 수립ㆍ실시로 인하여 당해 공익사업의 시행이 사실상 곤란하게 되는 경우 ②영 제41조의 규정에 의한 이주정착금은 보상대상인 주거용 건축물에 대한 평가액의 30퍼센트에 해당하는 금액으로 하되, 그 금액이 6백만원 미만인 경우에는 6백만원으로 하고, 1천2백만원을 초과하는 경우에는 1천2백만원으로 한다. 제54조(주거이전비의 보상) ①공익사업시행지구에 편입되는 주거용 건축물의 소유자에 대하여는 해당 건축물에 대한 보상을 하는 때에 가구원수에 따라 2개월분의 주거이전비를 보상하여야 한다. 다만, 건축물의 소유자가 해당 건축물 또는 공익사업시행지구 내 타인의 건축물에 실제 거주하고 있지 아니하거나 해당 건축물이 무허가건축물등인 경우에는 그러하지 아니하다. ②공익사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는 주거용 건축물의 세입자(법 제78조제1항에 따른 이주대책대상자인 세입자는 제외한다)로서 사업인정고시일등 당시 또는 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 당시 해당 공익사업시행지구안에서 3개월 이상 거주한 자에 대하여는 가구원수에 따라 4개월분의 주거이전비를 보상하여야 한다. 다만, 무허가건축물등에 입주한 세입자로서 사업인정고시일등 당시 또는 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 당시 그 공익사업지구 안에서 1년 이상 거주한 세입자에 대하여는 본문에 따라 주거이전비를 보상하여야 한다. <개정 2007. 4. 12., 2016. 1. 6.> ③제1항 및 제2항에 따른 주거이전비는 「통계법」 제3조제3호에 따른 통계작성기관이 조사ㆍ발표하는 가계조사통계의 도시근로자가구의 가구원수별 월평균 명목 가계지출비(이하 이 항에서 "월평균 가계지출비"라 한다)를 기준으로 산정한다. 이 경우 가구원수가 5인인 경우에는 5인 이상 기준의 월평균 가계지출비를 적용하며, 가구원수가 6인 이상인 경우에는 5인 이상 기준의 월평균 가계지출비에 5인을 초과하는 가구원수에 다음의 산식에 의하여 산정한 1인당 평균비용을 곱한 금액을 더한 금액으로 산정한다. <개정 2009. 11. 13., 2012. 1. 2.> 1인당 평균비용 = (5인 이상 기준의 도시근로자가구 월평균 가계지출비 - 2인 기준의 도시근로자가구 월평균 가계지출비) ÷ 3 제55조(동산의 이전비 보상 등) ①토지등의 취득 또는 사용에 따라 이전하여야 하는 동산(제2항에 따른 이사비의 보상대상인 동산을 제외한다)에 대하여는 이전에 소요되는 비용 및 그 이전에 따른 감손상당액을 보상하여야 한다. <개정 2007. 4. 12.> ②공익사업시행지구에 편입되는 주거용 건축물의 거주자가 해당 공익사업시행지구 밖으로 이사를 하는 경우에는 별표 4의 기준에 의하여 산정한 이사비(가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 말한다. 이하 이 조에서 같다)를 보상하여야 한다. <개정 2012. 1. 2.> ③이사비의 보상을 받은 자가 당해 공익사업시행지구안의 지역으로 이사하는 경우에는 이사비를 보상하지 아니한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 4. "행정청”이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제43조(재결의 구분) ① 위원회는 심판청구가 적법하지 아니하면 그 심판청구를 각하(却下)한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 의견제출 요청, 의견요청에 대한 회신 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○다구역 주택재개발정비사업의 조합원으로서, 2004. 4. 26. 정비구역 내 주거용 건축물을 취득한 후 2004. 5. 27.부터 현재까지 거주하고 있다. 나) 이 사건 재개발사업은 2009. 8. 6. 정비구역지역 공람·공고되었고, 2019. 6. 12. 관리처분계획 인가 후 이주계획이 진행되고 있다. 다) 청구인은 국민신문고에 주거이전비 보상민원을 제기하였고, 관할인 ○○시로부터 답변을들어야 한다는 취지의 회신을 받았다. 라) 청구인은 2019. 7. 9. 피청구인에게 주거이전비 보상에 관하여 유선으로 문의하였고, 이에 피청구인은 이 사건 조합에게 보상에 관한 의견제출을 요청하였다. 마) 이 사건 조합은 2019. 7. 10. 피청구인에게 ‘조합원에게는 도시 및 주거환경정비법 등 관계법령 상 주거이전비를 지급하지 않는다’고 의견제출한 후, 조합 홈페이지에 게시하였다. 바) 청구인은 이 사건 조합이 제출한 의견서를 2019. 7. 10.경 조합 홈페이지를 통해 확인하였다. 2) 「도시 및 주거환경정비법」 제65조제1항에 의하면, 정비구역에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용은 이 법에 규정된 사항을 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. 토지보상법 제78조제5항은 주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거 이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제54조제1항은 공익사업시행지구에 편입되는 주거용 건축물의 소유자에 대하여는 해당 건축물에 대한 보상을 하는 때에 가구원수에 따라 2개월분의 주거이전비를 보상하여야 하고, 건축물의 소유자가 해당 건축물 또는 공익사업시행지구 내 타인의 건축물에 실제 거주하고 있지 아니하거나 해당 건축물이 무허가건축물등인 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 ○○시 ○○다구역 주택재개발정비사업 조합의 조합원으로, 2019. 7. 9. 피청구인에게 주거이전비 보상에 관한 민원을 제기하였고, 피청구인은 이 사건 조합에 의견제출 요청하여, 이 사건 조합은 2019. 7. 10. 피청구인에게 ‘조합원에게는 공익사업법상 주거이전비를 지급하지 않는다’고 회신하였다. 그러자 청구인은 피청구인에게 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」제54조제1항에 따라 주거용 건축물 소유자인 청구인에게 2개월분의 주거이전비 보상의무를 이행하라는 행정심판을 청구하였다. 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하고, 행정청 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 항소고송의 대상이 될 수 없다(대법원 1995. 11. 21. 선고 95누9099 판결 등 참조). 의무이행심판이란 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말하는바, 주거이전비 보상을 실시하는 주체는 피청구인이 아니라 이 사건 조합이고, 주거이전비 보상청구에 대한 불가회신 또는 부작위는 주거이전비 보상청구권을 형성·확정하는 행정처분이 아니라 그 지급의무의 존부에 관하여 나름대로의 사실상·법률상 의견을 밝힌 것에 불과하다고 할 것이어서, 이를 행정처분이라고 볼 수 없다. 따라서 주거이전비 보상청구는 공법상 당사자소송 내지 민사소송으로 다툴 수 있음은 별론으로 하고, 행정심판의 대상이라 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.