주거형지구단위계획입안제안신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2014. 11. 7. 농림지역의 임야인 ○○시 ○○읍 ○○○리 산 ○○○-○(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 일원에 공동주택건립을 위해 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제26조에 따라 비도시지역 주거형 지구단위계획 주민제안을 접수하자, 이에 피청구인은 국토계획법 시행령 제20조에 따라 청구인의 제안을 도시·군관리계획입안에 반영할 것인지 여부를 판단하기 위해 도시계획위원회에 자문을 의뢰하였으며, 2차례의 자문 결과 국토계획법 제51조제3항 및 같은 법 시행령 제44조제1항에서 규정하고 있는 지구단위계획구역지정을 위한 용도지역 기준(계획관리지역 50%이상 그 외 용도지역은 생산관리, 보전관리지역) 등 법적 요건을 모두 충족하였을 경우 자문 요청하라는 의견이 제시된 바, 2015. 6. 8. ○○ ○○○리 주거형 지구단위계획 제안을 수용하지 않기로 하고 일련의 서류를 청구인에게 반려통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인의 반려처분사유는 초등학교부지확보, 상수도공급을 위한 별도의 기반시설 설치, 지구단위계획구역 지정기준 충족(계획관리 50% 그 외 생산관리, 보전관리지역 요건 등) 등 법정요건을 모두 갖춘 뒤 자문요청을 하라는 것이다. 그러나 실제 문제가 되는 것은 청구인의 지구단위계획 입안제안이 계획관리지역 50% 이상이지만 농림지역이 포함되어 있으므로 반려한다는 것이다. 국토계획법 제44조제3항제1호는 도시지역외의 지역을 지구단위계획구역으로 지정하려는 경우 지정하려는 구역면적 50/100 이상이 계획관리지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역일 것을 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제44조제1항제1호에서는 계획관리지역 외 지구단위계획으로 포함시킬 수 있는 나머지 용도지역은 생산관리지역 또는 보전관리지역일 것이라고 규정하고 있다. 따라서 이 사건 신청지의 계획관리지역 외의 농림지역을 관리지역으로 용도지역을 변경하는 것이 선행되어야 한다는 것이다. 그러나 지구단위계획과 용도지역변경은 동시에 처리가 가능한 것임에도 피청구인이 관련법령을 오인한 것으로 피청구인의 보완요구서에도 계획관리지역 50% 확보 및 우선보전지역 제외에 대하여만 언급하고 있을 뿐 용도지역변경의 선행을 요구하지 않았으며, 이전에도 지구단위계획을 하며 용도지역변경은 함께 처리해왔던 피청구인의 관행에도 반하는 것이다. 2) 피청구인은 이 사건 처분과 관련하여 피청구인은 먼저 용도지역변경이 선행되어야 한다고 하나, 피청구인의 입장과 같으면 도시외 지역에서 계획관리지역이 50% 이상이고 나머지 지역이 생산관리지역이나 보전관리지역인 경우에 한정되어 결국지구단위계획 입안이 사실상 불가능한 문제가 발생한다. 또한 지구단위계획에 앞서 용도지역변경이 선행되어야만 한다는 것은 아무런 법적 근거가 없는 주장이다. 국토해양부에서 경기도에 회신한 내용에서도 용도지역의 변경과 도시군관리계획시설 결정을 위한 동시입안 및 절차진행에 법률상 제한이 없고 동시에 입안할 수 있다고 하였다. 따라서 용도지역의 변경이 선행되어야 한다는 것을 전제로 하는 피청구인의 이 사건 처분은 법령상 근거가 없는 위법한 처분이다. 3) 피청구인은 청구인의 이 사건 지구단위계획입안 제안에 대하여 보완요구를 하며, 법정요건을 충족할 수 있도록 보완할 것을 요구하였고, 청구인은 이러한 요구를 충족하기 위하여 조치계획 등을 제출하였다. 피청구인은 도시계획위원회에 제출한 검토의견을 통해 지구단위계획지정요건인 계획관리지역 비율 50% 이상 확보하고, 생태자연도 1등급지 제외, 임상도 5영급지 최대한 제척 및 보전조치를 하였다고 판단하며, 제반여건을 고려하여 건축물의 높이, 배치, 형태 등에 대하여 도시계획위원회의 검토가 필요한 것으로 사료된다고 했다. 또한 피청구인(도시과 도시계획상임기획팀)에서도 계획관리지역 50%를 확보하였으나 우선보전지역인 임상도 5영급지 일부 포함에 대해서는 이전 의결사항 충족여부에 대한 논의선행이 있어야 한다고 판단하였을 분 용도지역을 동시에 변경하는 것에 대하여는 인정을 하였으나 도시계획위원회가 열리기 직전 보충자료를 도시계획위원회에 배포하면서 지구단위계획 지정을 위해서는 용도지역변경 절차가 선행되어야 하고 학교용지확보가 필요하다는 의견을 제시하였다. 그러나 임상도 5영급지는 별도의 보전대책을 강구하면 입안구역안에 포함시킬 수 있고, 청구인은 입안구역 내에 포함된 임상도 5영급지는 공원 또는 녹지지역으로 계획하였고, 학교용지에 대해서는 이미 ○○교육지원청과 협의가 된 부분이다. 청구인은 피청구인의 보완요구에 따라 보완을 하면 지구단위계획입안이 가능한 것으로 신뢰하였고, 피청구인(도시과 도시계획상임기획팀)의 검토의견에서도 지구단위계획지정요건을 충족하였다고 판단하여 지구단위계획입안에 대하여 청구인에게 신뢰를 부여하였다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 청구인에게 부여한 신뢰를 위반한 것으로 취소되어야 한다. 4) 또한, 피청구인의 이 사건 처분은 형평성에도 반한다. 2007. 이후 피청구인과 경기도지사가 도시관리계획으로 용도지역변경과 도시관리계획으로 승인한 사업을 보면 농림지역이 90% 이상인 경우에도 용도지역변경과 도시관리계획입안을 동시에 추진한 사업은 아래와 같다. 농림지역을 계획관리지역으로 변경한 경우 ○○○○골프장, ○○○ 골프장, ○○○○○ 골프장, ○○○○○ 골프장, ○○○○○ 골프장등을 포함하여 16곳에 이른다. 그럼에도 피청구인은 유독 이 사건의 경우에만 용도변경이 선행되어야 한다는 이유로 이 사건 처분을 한 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 반려처분은 형평성에도 반하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 용도지역변경과 지구단위계획 입안을 동시에 할 수 있음에도 불구하고 용도지역 변경이 선행되어야만 하는 것은 위법하고, 피청구인이 청구인에게 관계법령에 의한 보완을 요구한 사항에 대해 보완사항을 이행하면 가능할 것으로 신뢰를 부여하였으므로 위법한 행정이라고 주장하며, 그동안 피청구인이 지구단위계획 입안과 용도지역 변경을 동시에 도시관리계획에 입안하여 처리해왔던 전례에 비춰 형평의 원칙에 반하는 위법하고 부당한 처분이라고 주장한다. 2) 국토계획법 제26조제1항에서 주민은 도시·군관리계획 입안권자에게 기반시설설치 및 지구단위계획에 대하여 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있도록 규정하고 있으나, 용도지역 변경에 관한 사항을 주민이 제안 하도록 규정하고 있지 않고, 국토해양부 및 경기도에서는 “원칙적으로 해당 시설을 설치하여야 하는 지역의 용도지역이 부합하지 않을 경우 용도지역 변경이 선행(절차 간소화 및 효율적인 업무를 위해 입안권자가 필요한 경우 동시에 입안 절차를 진행 가능)되어야 하며, 용도지역 변경의 입안은 도시관리계획 입안권자가 관계법령에 적합하고 개발수요 및 필요성 등 용도지역 변경이 타당성하다고 판단하는 경우 입안 절차를 진행을 할 수 있다”라고 하고 있다. 따라서, 피청구인의 용도지역 변경의 선행의견은 법령위반이 아니며, 용도지역 변경에 대한 도시관리계획 입안 여부의 판단은 피청구인의 고유한 권한이자 적법하고 당연한 행정행위로 청구인의 주장은 이유가 없다. 3) 청구인은 도시관리계획 제안과 관련 2012. 7.부터 2015. 6.까지 다섯 번의 반려와 한 번의 보완을 피청구인으로부터 통보 받았다. 반려와 보완의 주요 이유는 “지구단위계획구역 지정 위한 용도지역 요건 부적정, 그리고 국토의 계획적 개발과 환경의 보전 등에 악영향 우려 등”의 사유인 것이다. 청구인은 2012. 8. 30. 및 2012. 11. 2. 통보된 반려 공문을 통해 지구단위계획 제안서 반려처분 사유를 인지하고 있었음에도 구역면적 및 계획내용을 변경[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]하여 지구단위계획을 지속적으로 제안 하였다. 청구인은 2014. 11. 7. 다시 지구단위계획을 제안에 따라 2015. 2. 13. 개최된 도시계획위원회 자문 결과 “계획관리지역 50% 확보, 우선보전지역 제외 등 지구단위계획구역 지정에 대한 법적 요건을 충족”하라는 보완 의견이 제시되었다. 이는 도시계획위원회 자문 요건을 갖추기 위한 보완사항으로 청구인이 지구단위계획구역지정 요건에 맞지 않는 농림지역에 지구단위계획을 지속적으로 제안하고 있어, 국토계획법상 적합한 용도지역[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]을 확보하도록 보완하도록 한 것이다. 이에 청구인은 구역면적을 재차 변경하여 2015. 3. 24. 보완서류를 접수하였으나, 2015. 6. 3. 개최된 도시계획위원회에서 “지구단위계획구역지정 기준 충족, 법적 요건을 모두 충족하였을 경우 자문요청 할 것 등”으로 자문된 바, 보완사항이 이행 되지 않은 청구인의 제안은 반려처리 되었다. 피청구인은 제안 내용이 도시관리계획 입안 요건에 부적합하다는 내용을 반려 및 보완을 통해 청구인에게 지속적으로 알려왔음에도 불구하고, 도시계획위원회 자문을 위한 보완사항을 이행하지 않고 법령상 부적합한 농림지역에 지속적으로 지구단위계획 제안을 하며, 신뢰 보호 원칙을 위반하였다는 등 청구인은 터무니없는 주장을 하고 있는 것이다. 4) 피청구인의 관내는 ○○강, ○○국립수목원, ○○호수 등의 천혜의 자연환경을 보유한 경기도의 대표적인 관광휴양도시이며, 도내 섬유(33.6%)·가구목재(31.2%) 생산의 1/3 이상을 담당하고 있는 가구·섬유 생산지역이다. 이에 피청구인은 일자리 창출 및 지역경제 활성화를 위해 관광시설 및 산업단지 조성, 지원시설건립[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]등을 추진하고 있으며, 형평의 원칙에 위배된다고 사례로 제시된 사업들은 이와 유사한 성격의 사업이다. 하지만, 청구인의 제안사업은 농림지역에 공동주택을 건립하고자 하는 사항으로, 비도시지역의 난개발을 우려 다른 지방자치단체에서도 농림지역을 계획관리지역으로 변경하여 고층아파트를 건립한 사례는 없고, 따라서, 도시관리계획 입안권자가 종합적으로 판단하여 입안 여부를 결정하는 용도지역 변경 사항에 대해 주거형 지구단위계획과는 성격이 다른 사업의 사례(산업단지 등)를 들며 형평의 원칙을 거론하는 청구인의 주장은 이유가 없는 것이다. 5) 피청구인은 국토부 및 경기도에서 「2020 ○○도시기본계획」상 시가화예정용지[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]]로 승인한 지역에 지구단위계획수립을 통한 선계획-후개발 체계를 구축, 난개발 방지 및 계획적인 도시개발을 위해 노력하고 있고, 피청구인은 각종 개발사업(구리~○○ ○○고속도로건설, 산업단지조성 등)에 대비 시가화예정용지에 주거용지 확보를 위해 5개지역(약 1.5㎢)에 지구단위계획수립을 추진중에 있으며, 2개지구는 2014년도에 고시되어 현재 공동주택건립(약 2,240세대)이 추진중에 있고, 산업단지 인근에도 행복주택(약 350세대) 건립이 추진되고 있다. 피청구인은 상위계획인 ○○도시기본계획에 맞춰 체계적인 도시개발을 위한 도시행정을 구현하고자 노력하고 있다. 하지만, 청구인의 제안내용과 같이 법적요건을 갖추지 않은 지구단위계획을 추진할 경우 도시의 계획적 개발과 환경의 보전에 악영향이 우려된다. 6) 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 ○○ ○○○리 주거형 지구단위계획 제안서 반려는 지역여건, 필요성, 관계법령 등을 종합적으로 검토하여 적법하게 처분한 사항이다. 주민 제안에 따른 지구단위계획은 주민이 가장 직접적으로 참여하는 도시계획 제도임은 분명하지만, 제안 내용이 상위계획 및 관계법령에 적합하여야 하는바, 따라서, 청구인의 ○○ ○○○리 주거형 지구단위계획 제안을 피청구인이 수용하지 못하게 된 것은 도시관리계획 입안권자(시장·군수)의 권한의 유무를 떠나 논할 가치가 없는 사항으로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 등 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제26조(도시ㆍ군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. <개정 2011.4.14.> 1. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항 2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 ② 제1항에 따라 도시·군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다. <개정 2011.4.14.> ③ 제1항에 따라 도시·군관리계획의 입안을 제안받은 자는 제안자와 협의하여 제안된 도시·군관리계획의 입안 및 결정에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 제안자에게 부담시킬 수 있다. <개정 2011.4.14.> ④ 제1항부터 제3항까지에 규정된 사항 외에 도시·군관리계획의 제안, 제안서의 처리 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14.> 제51조(지구단위계획구역의 지정 등) ①~②생략 ③ 도시지역 외의 지역을 지구단위계획구역으로 지정하려는 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하여야 한다. <개정 2011.4.14.> 1. 지정하려는 구역 면적의 100분의 50 이상이 제36조에 따라 지정된 계획관리지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역 2.~3. 생략 ④ 삭제 <2011.4.14.> [전문개정 2009.2.6.] 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ② 제37조에 따라 지정된 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정할 수 있다. <개정 2011.4.14> ③ 제1항과 제2항에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역과 용도지구의 지정목적에 적합하여야 한다. ④ 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등을 변경하는 경우 변경 후의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등은 제1항과 제2항에 맞아야 한다. ⑤~⑥ 생략 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제20조(제안서의 처리절차) ①생략 ②국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 법 제26조제1항의 규정에 의한 제안을 도시·군관리계획입안에 반영할 것인지 여부를 결정함에 있어서 필요한 경우에는 중앙도시계획위원회 또는 당해 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 자문을 거칠 수 있다. <개정 2008.2.29., 2012.4.10., 2013.3.23.> ③생략 제44조(도시지역 외 지역에서의 지구단위계획구역 지정대상지역) ① 법 제51조제3항제1호에서 "대통령령으로 정하는 요건"이란 다음 각 호의 요건을 말한다. <개정 2005.1.15., 2005.9.8., 2008.2.29., 2012.4.10., 2013.3.23., 2014.1.14.> 1. 계획관리지역 외 지구단위계획구역으로 포함할 수 있는 나머지 용도지역은 생산관리지역 또는 보전관리지역일 것. 다만, 지구단위계획구역에 포함되는 보전관리지역의 면적은 다음 각 목의 구분에 따른 면적 요건을 충족하여야 한다. 가. 전체 지구단위계획구역 면적이 10만제곱미터 이하인 경우: 전체 지구단위계획구역 면적의 20퍼센트 이내 나. 전체 지구단위계획구역 면적이 10만제곱미터를 초과하는 경우: 전체 지구단위계획구역 면적의 10퍼센트 이내 2.~4. 생략 ②~③생략 제49조(지구단위계획안에 대한 주민 등의 의견)다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 지구단위계획안에 포함시키고자 하는 사항을 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 제출할 수 있으며, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제출된 사항이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 지구단위계획안에 반영하여야 한다. <개정 2009.8.5., 2012.4.10> 1. 지구단위계획구역이 법 제26조의 규정에 의한 주민의 제안에 의하여 지정된 경우에는 그 제안자 2. 지구단위계획구역이 법 제51조제1항제2호부터 제7호까지의 지역에 대하여 지정된 경우에는 그 지정근거가 되는 개별법률에 의한 개발사업의 시행자 제71조(용도지역안에서의 건축제한) ① 법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한"이라 한다)은 다음 각호와 같다. <개정 2014.1.14.> 1.~19. 생략 20. 농림지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 21에 규정된 건축물 21. 생략 ②~③ 생략 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270085"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 토지이용계획확인서, 도시계획위원회회의록, ○○시 고시, 이 사건 처분서, 현황도, 현장사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지를 포함한 일원은 국토계획법상 계획관리지역과 농림지역 및 보전관리지역이 연접하여 혼재해 있다. 나) 피청구인은 2007. 5. 2010년 ○○도시기본계획을 수립하였고, ○○도시지역에 녹지지역 330,000㎡규모의 시가화예정용지(주거용)계획하고, 2014. 12. 31. ○○(○○지구)도시관리계획(용도지구, 지구단위계획구역, 지구단위계획)결정고시(○○시 고시 2014-209호)로 ○○읍 ○○리 ○○-○번지 일원 310,801㎡에 대하여 ○○두시기본계획상 시가화용지로 녹지지역에서 주거지역으로 변경된 지역으로 체계적이고 계획적인 개발을 위하여 지구단위계획구역으로 결정고시 하였다. 다) 청구인은 2012. 7. 18. 최초 이 사건 부지 일원 467,141㎡에 축석지구주거형 지구단위계획입안을 제안한 이래 2015. 3. 24.까지 총 6차례 지구단위계획입안제안을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270087"></img> 라) 청구인의 입안제안에 대하여 피청구인은 2015. 6. 8. 청구인이 계획하고 있는 지역현황이 계획관리지역 50%, 농림지역 49%, 보전관리지역 1%이어서 법정요건을 갖추지 못하여 농림지역내 주거형 지구단위계획입안이 불가하다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 국토계획법 제26조 및 제51조제3항에 따르면, 주민(이해관계자를 포함함)은 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항, 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 제24조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있고, 도시·군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 하며, 계획관리지역 외 지구단위계획구역으로 포함할 수 있는 나머지 용도지역은 생산관리지역 또는 보전관리지역일 것으로 정하고 있고, 도시지역 외의 지역을 지구단위계획구역으로 지정하려는 경우 지정하려는 구역 면적의 100분의 50 이상이어야 하고, 지구단위계획구역에 포함되는 보전관리지역의 면적은 전체 지구단위계획구역 면적이 10만제곱미터 이하인 경우는 전체 지구단위계획구역 면적의 20퍼센트 이내, 전체 지구단위계획구역 면적이 10만제곱미터를 초과하는 경우는 전체 지구단위계획구역 면적의 10퍼센트 이내로 정하고 있다. 한편, 국토계획법 제71조제1항, 같은 법 시행령 제71조제1항제20호에 따르면 농림지역에서는 단독주택은 건축할 수 있으나 공동주택을 건축할 수 없도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 피청구인의 반려처분사유는 계획관리지역 50% 이상이지만 농림지역이 포함되어 있으므로 반려한다는 것이나 농림지역은 지구단위계획과 용도지역변경을 동시에 처리가 가능한 것이고, 이전에도 지구단위계획을 하며 용도지역변경은 함께 처리해왔음에도 먼저 용도지역변경이 선행되어야 한다고 하는 것은 아무런 법적 근거가 없는 주장이고, 피청구인이 이 사건 지구단위계획입안 제안에 대하여 보완요구 하였고, 청구인은 이러한 요구를 충족하기 위하여 조치계획 등을 제출하였다. 이처럼 피청구인(도시과 도시계획상임기획팀)의 검토의견에서도 지구단위계획지정요건을 충족하였다고 판단하여 지구단위계획입안에 대하여 청구인에게 신뢰를 부여하였음에도 이 사건 처분을 하는 것은 신뢰를 위반한 것이며, 또한 2007. 이후 피청구인과 경기도지사가 도시관리계획으로 용도지역변경과 도시관리계획으로 승인한 사업을 보면 농림지역이 90% 이상인 경우에도 용도지역변경과 도시관리계획입안을 동시에 추진한 사업이 있음에도 이 사건의 경우에만 용도변경이 선행되어야 한다고 하는 것은 형평성에도 반한다고 주장한다. 가) 먼저, 농림지역은 지구단위계획과 용도지역변경을 동시에 처리가 가능한 것이고, 이전에도 지구단위계획을 하며 용도지역변경은 함께 처리해왔음에도 먼저 용도지역변경이 선행되어야 한다고 하는 것은 아무런 법적 근거가 없는 주장이라는 점에 대하여 보면, 국토계획법 제51조제3항제1호에서 도시지역 외의 지역을 지구단위계획구역으로 지정하려는 경우 지정하려는 구역 면적의 100분의 50 이상이 같은 법 제36조에 따라 지정된 계획관리지역으로서 계획관리지역 외 지구단위계획구역으로 포함할 수 있는 나머지 용도지역은 생산관리지역 또는 보전관리지역일 것을 요건으로 하고 있고, 같은 법 제36조제1항에서는 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 도시·군관리계획으로 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 결정하도록 규정하고 있으며, 국토계획법 제26조제1항에서 주민은 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항이나 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다고 규정하고 있는바, 이러한 규정들을 종합하여 보면 용도지역의 변경에 관한 사항은 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장(피청구인은 대도시 시장이 아니므로 경기도지사)의 권한이고, 주민은 용도지역변경에 관한 제안권이 없음을 알 수 있다. 따라서 용도지역을 변경하여 지구단위계획구역을 입안하여 달라는 청구인의 주장은 법규상 또는 조리상 신청권이 없는 자의 신청으로 부적법하므로 이 부분에 대한 청구인의 주장은 이유가 없다. 나) 다음으로, 피청구인이 이 사건 지구단위계획입안 제안에 대하여 보완요구 하였고, 청구인은 이러한 요구를 충족하기 위하여 조치계획 등을 제출하였으며, 피청구인(도시과 도시계획상임기획팀)의 검토의견에서도 지구단위계획지정요건을 충족하였다고 판단하여 지구단위계획입안에 대하여 청구인에게 신뢰를 부여하였음에도 이 사건 처분을 하는 것은 신뢰를 위반한 것이라는 주장에 대해서 보면, 행정상 법률관계에서 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 개인에게 귀책사유가 없어 그 신뢰가 보호가치 있는 것이어야 하며, ③ 개인이 견해표명을 신뢰하고 이에 따라 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는 것인데, 이 사건에서 청구인은 피청구인이 공적인 견해표명을 하였다고 하나, 위 인정사실에서 알 수 있는 바와 같이 6차례의 반려처분을 하면서 농림지역에 지구단위계획수립이 법률상 불가하다는 것을 언급하고 있고, ○○시 도시기본계획에 부합하지 않아 입안이 불가하다고 하고 있을 뿐 청구인이나 피청구인이 제출한 자료 어디에도 청구인에게 이 사건 신청지 일원에 지구단위계획을 입안하여 준다거나 입안이 가능하다는 공적견해표명, 예컨대 도시계획(변경)결정·고시 및 지적승인·고시 또는 확약 등이 있었다는 증거를 찾아 볼 수 없다는 점에서 피청구인이 청구인에게 이 사건 지구단위계획에 대한 입안을 하게 되리라고 하는 신뢰를 주었다고 볼 수 없다. 다) 마지막으로, 2007. 이후 피청구인과 경기도지사가 도시관리계획으로 용도지역변경과 도시관리계획으로 승인한 사업을 보면 농림지역이 90% 이상인 경우에도 용도지역변경과 도시관리계획입안을 동시에 추진한 사업이 있음에도 이 사건의 경우에만 용도변경이 선행되어야 한다고 하는 것은 형평성에도 반한다고 주장한다. 국토계획법 제25조 내지 제27조 등 관계 법령에 의하면, 주민이 도시관리계획의 입안을 제안하는 경우 그 입안권자는 그 제안이 광역도시계획 및 도시기본계획에 적합한지 여부, 기존의 지역·지구·구역과 조화 여부, 도시계획시설의 설치로 인한 환경훼손 여부 등을 검토하여 위 제안에 대한 처리결과를 통지하도록 되어 있는바, 그와 같이 제안을 처리할 때 관계 법령 등에 위배되거나 환경훼손의 우려 등 입안이 적합하지 않다고 판단될 경우에는 그 제안을 거부할 수 있는 것인바, 용도지역 변경 등과 관련한 도시관리계획의 변경결정에 대한 입안결정은 광범위한 재량이 인정되는 재량행위라 할 것이고, 이를 결정함에 있어서는 도시기본계획, 용도지역변경에 대하여는 주변환경이나 여러 사정들을 고려대상에 마땅히 포함시켜서 판단하여야 하는 것이다. 이 사건에서 청구인의 입안제안은 이 사건 신청지를 주거지로 활용하려는 것이고, 따라서 피청구인의 입장에서는 이 사건 신청지의 용도지역변경을 하여 주거지로 개발하는 것이 2020년 ○○도시기본계획 및 ○○ 도시관리계획 등과 부합하는지 여부 및 관계규정의 기준을 충족하는지 여부를 고려하지 않을 수 없는데, 위 인정사실과 제출된 쟈료에 의하면, 2020년 ○○도시기본계획상 시가화예정용지는 ○○읍 ○○리 ○○-○번지 일원에 예정되어 있고 이 사건 신청지 일부가 계획관리지역이기는 하나 공동주택 건축이 제한되는 농림지역 및 보전관리지역으로 되어 있는 점, 지구단위계획은 상위계획, 도시관리계획 등 관련계획의 내용과 취지를 반영하여야 하여야 한다는 점, ○○도시기본계획에 시가지예정용지를 별도로 정하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 청구인이 이 사건 입안제안이 2020년 ○○도시기본계획에 시가지예정용지로 하고, 2014. 12. 31. 도시관리계획으로 ○○읍 ○○리 ○○-○번지 일원 310,801㎡에 대하여 주거지역으로 변경하는 내용을 결정·고시하였다는 점 등을 종합하면 피청구인이 더 이상 도시관리계획으로 용도지역의 변경의 필요성이 없다고 판단하여 한 이 사건 처분이 사유로 내세운 것에 어떤 위법이나 부당이 있다고 볼 수 없다. 4) 따라서 피청구인이 이 사건 처분이 재량권 일탈·남용이 있는 위법한 처분이라 할 수 없고, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) [면적변경] : (1차) 467,141㎡, (2차～4차) 285,150㎡, (5차) 215,612㎡, (5차보완) 113,800㎡ 2) [비도시지역 지구단위계획구역 지정요건] 계획관리지역(50퍼센트 이상), 나머지 용도지역은 생산 및 보전관리지역(국계법 제51조제3항제1호, 시행령 제44조제1항제1호)(을제1호증) 3) K-디자인빌리지 조성, 섬유원자재 수급지원센터, 경기가구디자인창작스튜디오, 경기가구인증센터, 가구 공동 전시판매·물류센터 건립 추진 등 4) 시가화예정용지는 도시발전에 대비하여 개발축과 개발가능지를 중심으로 시가화에 필요한 개발공간을 확보하기 위한 용지(도시기본계획수립지침 5-4-3)