○○주 ○○○○ 공공주택지구 생활대책부적격처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 OOO시 OO동 OOO-O 답 O,OOO㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 소유하고 영농하던 자로, 피청구인이 시행하는 OOO OOOO 공공주택지구 사업에 위 토지가 수용됨에 따라 농업손실보상금을 지급받았다. 피청구인은 2016. 7. ∼ 9. 청구인을 포함한 OOOOO 피보상자를 대상으로 생활대책 적격자 심사를 한 결과, 청구인이 이 사건 토지에서 영농을 개시한 영농개시일이 심사 기준일(2008. 10. 20.)에 미달하였다는 이유로 2016. 10. 28. 청구인에게 OOO OOOO 공공주택지구 생활대책 대상자 부적격처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 기초사실 가) OOO OOOO 공공주택지구(이하“이 사건 사업”이라 한다)에 편입되어 있는 경기도 OOO시 OO동 OOO-O (면적 O,OOO㎡) 소재 답(이하“이 사건 토지”이라 한다)은 청구인이 1967년에 구입하여 그 때부터 자경을 하며 살아 왔다. 나) 피청구인은 생활대책 대상자로서 영농자인 경우에 예정지구지정공람공고일 이전(08.10.20.)부터 보상계획체결일(또는 수용재결일)까지 당해지역에 거주하고 사업지구내 농지 1,000㎡(시설 660㎡) 이상을 경작하여 농업손실보상을 받은 자에 대하여 생활대책 대상자로 기준을 정하고, 청구인의 생활대책 청구에 대하여는 생활대책 심사기준에 부합하지 않는다 하여 부적격자로 결정 통보하였다. 2) 이 사건 처분에 관한오고지 및 불고지 가) 행정심판법 제27조(심판청구의 기간) 제①항을 보면, 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다고 규정하고 있으며, 동법 제⑥항의 규정에는 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 처분이 있었던 날부터 180일 이내에 제기할 수 있도록 하고 있으며, 정당한 사유가 경우에는 그 이후에도 제기 할 수 있도록 규정하고 있다. 나) 하지만, 피청구인인 OOOO공사는 당해 처분에 대한 불복청구의 가능성이 충분이 있음을 인지하면서도 정작 청구인에게는 행정심판에 의한 불복청구에 관하여는 전혀 언급을 하지 않은 채, 생활대책 심사결과를 안내하면서 심사결과에 대해 「행정소송법」 제20조에 의거 처분등이 있음을 안날로부터 90일 이내에 취소소송만을 제기할 수 있도록 안내하였고, 재심결과 안내문에서는 「행정소송법」제20조에 의거 당초 처분 등이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 취소소송을 제기할 수 있도록 안내하여, 복잡하고 비용이 많이 드는 행정소송으로 유도하였다. 다) 행정심판제도는 처분 행정청 스스로의 시정할 기회를 부여하면서 국민의 시간과 비용을 절약할 수 있도록 하기 위한 약식쟁송 제도임에도 불구하고, 악의적으로 행정소송으로 유도한 행위는, 사회적 약자인 원주민들의 권리 또는 이익의 침해에 관하여 재검토는 커녕 이중적인 잣대를 들이대며 피청구인 스스로의 이익과 편의만을 위해 고의적으로 청구인의 행정구제 받을 수 있는 권리를 박탈하려 했다는 무책임함을 의심할 수 밖에 없다. 라) 생활대책 심사결과를 안내문을 보더라도 의견서제출 결과통지문에서는 처분등이 있음을 안 날로 안내하면서, 이의청구 재심결과에서는 당초 처분등이 있음을 안 날로 행정소송을 하도록 안내하여, 당초처분으로부터 재심결과 까지 상당한 시일이 지난상태에서는 행정소송도 제기할 수 없도록 문구를 변경한 것은 피청구인의 고의에 의한 악의성이 의심되는 사유로 이는 명백히 위법한 오고지이자 행정심판을 알리지 않은 불고지인 것이다. 3) 청구인이 이 사건 토지에서 영농해 온 사실 가) 청구인은 이 사건 사업의 주민 공람공고일 이전인 이 사건 토지에 1967년부터50여년 간 계속하여 농사를 직접 경영해 온 농사꾼이다. 나) 지번 OOO-O의 토지는 면적이 O,OOO㎡이다. 지번 OOO-O의 토지는 지번 OOO로 부터 분할되었으며, 지번 OOO-O를 제외한 지번 OOO의 토지는 도로가 개설되면서 일반주거 지역과 개발제한구역으로 나뉘었으며, 일반주거 지역의 일부는 버스환승 주차장이 개설되었다. 처음에는 OOO-O의 토지 전부를 자경하였으나, 나이탓으로 전부 자경하지는 못하고, 면적 1,000㎡ 이상의 토지에 작목으로 콩, 깨, 채소 등을 심으며 자가소비 및 판매하기 위하여 영농하였다. 다) 농업인이란 1천제곱미터 이상의 농지에서 농작물 또는 다년생식물을 경작 또는 재배하거나 1 년 중 90 일 이상 농업에 종사하는 자를 말하며, 우리나라 작물재배의 특성상 5월부터 파종육묘을 하여 6월에는 정식을 한다. 그리고 10월말에 추수를 완료하는 것이 농촌의 풍경이다. 수확을 완료하면 다음 해의 농사를 위해 농지가 지력회복 할 수 있도록 일정기간(11월∼4월) 토지가 휴식을 취할 수 있도록 하는 것이 자연의 섭리이다. 라) 피청구인은 이 사건 토지의 일부에 버스가 주차되어 있다는 내용으로, 청구인이 농경을 하지 않았다고 판단하였고, 위에서 설명드린 대로 일정기간(11 월∼4월)동안은 토지가 유식을 취할 수 있도록 해야 하는 것이 당연한 이치이며, 더불어 이 사건 토지 인접지에 버스주차장이 있어 실제 자경을 한 1,000㎡의 토지 외의 경작하지 않은 토지에 가끔 주차하는 경우가 있었다. 4) 이 사건 처분의 부당성 가) 피청구인은 청구인의 생할대책 대상자선정에 있어 50여년동안 농사를 지으면서 살아온 청구인을 농지원부에 기입된 농지원부청구일을 영농개시일로 사실을 오인하여 생활대책대상자에서 제외시켰다. 나) 농지원부는 농지를 소유에 관한 정보를 파악하여 효율성 있게 농지를 관리하고 이용하기 위해 작성하는 장부로써 이는 필요로 하는 농업인이 직접 청구하므로서 만들어 지는 것으로 알고 있으며, 요즘에는 농지원부가 없으면 농약구입이나 농기구 임대가 제대로 이루어지지 않는다. 농지원부를 청구하는 경우, 각종 세제혜택과 정부지원 등을 받을 수 있는 다양한 혜택이 주어진다고 하여, 50여년간 농사만 지어온 청구인도 2009년 10월 6일에 청구를 한 것이며, (갑호 제5호증 농지원부) 이상의 농지에서 농작물 또는 다년생식물을 경작 또는 재배하거나 1년 중 90일 이상 농업에 종사하는 자를 농업인이라 정의하였듯이, 이 사건 토지를 직접 영농한 농업인임에는 변함이 없는 것이다. 다) 농지원부가 없더라도 반세기동안 농사를 지으면서 살아온 농사꾼였음에도, 농지원부 청구한 날이 영농을 개시한 날로 판단하여 부적격처리 한다는 것은 도저히 있을 수 없는 일이다. 청구인이 이 사건토지를 직접 경작하였다는 사실을 증명하기 위해 OO동 OO 영농회장으로부터 받은 경작확인서를 첨부한다. 라) 청구인도 세월을 거스를 수 없는 나이가 되어 이 사건 토지 전부를 자경할 수는 없었으며, 1,200여㎡ 토지를 제외한 나머지 토지는 경작하지 못한 상태에서 인접토지가 버스주차장으로 이용되어 있어 청구인의 토지까지 버스들이 들어와 주정차한 것이다. 5) 결어 가) 이 사건의 토지가 OOOO 공공주택지구임에도 불구하고 피청구인은 공공주택지구 세부규정을 적용하였다. 피청구인이 정한 OOOO 생활대책 대상자 세부규정을 보면, 예정지구지정 공람공고일 이전부터 보상계획공고일 현재까지 당해지역에 거주하고 사업지구내 농지 1,000㎡ 이상 경작하여 농업손실보상을 받은 자경농이라고 규정하고 있는 바, 반드시 농지원부로 영농개시를 판단해야 한다는 규정이 없음에도 50년간 영농한 청구인을 생활대책대상자에서 제외한 처분은 매우 부당하다 할 것이다. 나) 사업시행자 스스로 공익사업의 원활한 시행을 위하여 필요하다고 인정함으로써 생활대책을 수립·실시하는 경우에는, 이러한 생활대책 역시 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다고 규정하고 있는 헌법 제23조 제3항에 따른 정당한 보상에 포함되는 것으로 보아야 하는 것이므로, 공익사업으로 생존권이 위협받아 제거되지 않은 상태에 있다면, 그 위협을 제거하여 아무런 변화가 없었던 것처럼 종전 생활사태를 회복시키는 것이 공익사업의 목적이자 생활대책보상의취지임을 고려해야 할 것이다. 다) 청구인이 이 사건 토지에서 계속 농경을 하였다는 사실이 위 증거자료로도 충분할 것인 바, 사실관계를 오인하여 생활대책 대상자에서 제외한 것은 매우 부당하오니 적극 검토하여 생활대책 적격자로 선정하여 줄 것을 부탁한다. (보충서면 1) 6) 피청구인인의 주장 및 그에 대한 답변 가) 피청구인 주장 피청구인은 청구인이 사업지구내 소유농지 1000m' 이상 경작에 관한 사실에 대하여, ① 농민으로서 농지를 경작함에 있어 반드시 작성해야 하는 농지원부가 2009. 10. 6.에 작성되었으며, 농지원부작성일이 청구인이 농지를 경작한 시점이라는 점과 경작사실확인서에 기입된 경작한 날이 2009. 10. 6.이라는 점, ② 2007. 11. 30. 항공사진에 의하면, 청구인의 경작 토지면적이 극히 미미한 점. ③ 2009. 2. 28. 항공사진에 청구인의 경작 토지에 버스가 주차되어 있어 그 토지의 전부 인근 버스회사 차고지등으로 사용되어 있음을 추정할 수 있다는 점 등을 주장하는 것으로 보인다. 나) 이에 대한 청구인의 답변 농지법 제2조에서 정한 농업인의 정의로써, 농업인이란 “농업에 종사하는 개인으로서 대통령령으로 정하는 자를 말한다” 고 규정하고 있으며, 대통령령으로 정하는 자라 함은 다음과 같이 정하고 있다. 1. 1천제곱미터 이상의 녹지에서 농작물 또는 다년생식물을 경작 또는 재배하거나 1년 중 90일 이상 농업에 종사하는 자. 2. 농지에 330제곱미터 이상의 고정식옹실 버섯재배사·비닐하우스, 그 밖의 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산에 필요한 시설을 설치하여 농작물 또는 다년생식물을 경작 또는 재배하는 자 3. 대가축 2두, 중가축 10두, 소가축 100두, 가금 1전수 또는 꿀벌 10군 이상을 사육하거나 1년 중 120일 이상 축산업에 종사하는 자 4. 농업경영을 통한 농산물의 연간 판매액이 120만원 이상인 자 ① 피청구인은 농민으로서 농지를 경작함에 있어 농지원부를 반드시 작성해야 한다고 주장하며, 농지원부 작성한 날이 경작한 날이라고 주장하고 있지만, 농지원부는 농지관리 및 농업정책의 효율적 추진을 위해 작성 비치하는 행정내부자료로서 농지등과 관련하여 정책수립을 위한 기초자료로 활용하기 위해 만들어지는 것으로, 법적으로 강제되어 있는 것이 아니며, 반드시 작성해야 한다는 피청구인의 주장은 사실이 아니다. ② 농림축산식품부가 고시·공고하는 농지원부 업무지침 및 시스템 사용요령을 확인해 보면, 농지원부는 농업인의 주소지를 관할하는 시·구·읍·면(이하 ‘관리기관’이라 함)에서 작성·비치하는 것으로, 농지를 소유 또는 임차하는 것이 확인되는 시점에 즉시 작성하는 것으로 되어 있으며, 농지원부는 과거의 농업경영 사실을 소급하여 작성할 수 없으며, 행정착오 및 시스템오류가 발생한 경우에만 최초 작성일을 소급하여 작성하도록 되어 있다. 또한, 해당 농가의 농지원부를 최초로 작성한 날짜는 농업경영을 시작한 날짜를 의미하는 것이 아니라고 분명히 밝히고 있다. ③ 청구인이 기제출한 농협조합원으로 가입한 거래내역서등을 확인해 보더라도, 농기계 구입비 및 퇴비 및 농약 구입등 자경 사실을 입증할 수 있는 모든 자료가 망라되어 있으며, 이는 청구인이 농업인으로서 이 사건 토지를 계속 경작하여 왔다는 사실을 증명하는 것이며, 농업인이 아니면 농지를 소유할 수 없도록 법으로 강제되어 있는 이상, 폐쇄등기부 및 토지대장을 확인해 보더라도 이 사건 토지를 1967년경부터 계속 소유하였음을 확인할 수 있으므로, 이는 청구인이 농지법에서 정하는 농업인이라는 사실을 거듭 확인할 수 있는 것이다. ④ 또한, 지역농협에 조합원이 되기 위해서는 그 자격과 가입조건으로 농지법에서 정한 농업인이 아니면 가입할 수 없다. 이 의미는 청구인이 주민공람공고일 1년 전인 2008.10.20. 훨씬 전부터 자경하여 왔다는 증거인 것이다. ⑤ 그리고, 피청구인에게 제출한 서류인 경작사실확인서에 기재된 내용에 관하여는 당시 작성방법에 관하여 공사에 문의한 결과, 농지원부작성 날짜를 기입하면 된다고 하여 기입한 것일 뿐, 실제 경작사실에 관하여는 기제출한 OO동 OO 영농회장의 경작 확인서를 보면, 청구인이 주민공람공고일 훨씬 이전부터 자경하여 왔다는 사실을 확인할 수 있다. 이러한 객관적인 자료로 충분히 소명하고 있음에도 불구하고, 농지원부에 작성된 날짜가 농업경영을 시작한 날 이라는 피청구인의 주장은 억지이다. ⑥ 2007. 11. 30. 항공사진을 두고, 청구인의 경작 토지면적이 극히 미미 하다고 주장하고 있으나, 어떠한 근거로 경작 면적이 극히 미미하다고 하는지 이유를 알 수 없으며, 우리나라 작물재배의 특성상 5월부터 파종육묘를 하여 10월말에 추수를 완료하며, 수확을 완료하면 다음 해의 농사를 위해 농지가 지력회복 할 수 있도록 일정기간(11월∼4월) 토지가 휴식을 취할 수 있도록 하는 것이 자연의 섭리이다. 기제출한 2008년도 인공사진을 확인하더라도 경작 면적이 극히미미하다고 주장하는 피청구인의 주장은 어불성설이다. ⑦ 피청구인의 2009. 2. 28. 항공사진을 토대로 청구인의 경작 토지에 버스가 주차되어 있어 2007년경 경작지로 사용되던 부분의 토지 전부가 인근 버스회사 차고지등으로 사용되어 있음을 추정할 수 있다는 점 등을 주장한다. 버스가 청구인의 이 사건 토지 일부에 무단으로 들어와 주차하였던 점에 대해서는 청구인도 인정합니다만, 하지만, 청구인은 이 사건 토지에 관하여 청구인과 버스회사와의 차고지이용등에 관한 임대차계약도 한 적이 없으며 사용승낙한 적도 없다. ⑧ 단지, 버스회사가 청구인의 토지와 인접되어 있었기에 청구인의 토지 일부분에 무단 주차한 것이며, 농지면적 O,OOO㎡중에 직접 경작한 약 l,200㎡ 의 토지에는 버스가 들어온 적은 없다. 이 사건 토지 O,OOO㎡ 중 l,200㎡을 제외한 토지외의 토지에 무단 주정차 한 것이며, 토지의 휴식기에도 직접 경작한 부분의 토지에는 들어온 적이 없다. 피청구인이 제출한 항공사진과 청구인이 제출한 항공사진을 모두 확인하더라도 버스가 주차된 부분은 청구인 토지의 일부분으로, 주차된 부분토지를 제외한 약 l,200㎡의 토지는 실제 경작되고 있음을 확인할 수 있는데, 경작토지 대부분에 대하여 버스회사 차고지로 이용되었다는 피청구인의 주장을 이해할 수가 없다. 7) 결론 청구인은 반세기이상을 농업인으로 살아왔으며, 다른 객관적인 증거자료가 충분히 있음에도 불구하고, 오로지 농지원부만으로 판단하여 농지원부 작성한 날이 농경개시한 날이라고 주장하는 것은 매우 부당하며, 청구인의 자경토지 일부분에 버스가 주차되어 있었다 하더라도 농경면적 1,000㎡ 이상이라는 사실을 인공위성 사진상으로 충분히 확인할 수 있는 것이므로, 청구인을 생활대책대상자로 선정하여 주기를 부탁한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인의 주장 요지 청구인은 1967년경부터 보상계약체결일(또는 수용재결일)까지 당해지역에 거주하면서 1000㎡ 이상의 농지를 경작하고 있었으므로 자신이 영농·시설채소·화훼농의 생활대책 대상자 선정기준을 충족함에도 불구하고, 피청구인이 청구인의 경작개시일을 생활대책기준일 이후인 것으로 보고 청구인을 생활대책대상자에서 제외한 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)에는 실체상 하자가 존재하며, 아울러 청구인에 대하여 행정심판을 통한 불복절차가 있음을 안내하지 아니한 것을 이유로 이 사건 처분에 절차상 하자가 있다는 취지의 주장을 하고 있는 듯하다. 2) 이 사건 처분의 절차상 하자 여부에 대하여 생활대책대상자제외처분의 취소를 구하는 소(행정소송)는 필요적 전치주의가 적용되지 아니하며, 이에 청구인이 이 사건 처분의 취소를 구하기 위하여 필요적으로 행정심판절차를 거쳐야 하는 것은 아니다. 즉 청구인을 생활대책대상자에서 제외한 피청구인의 이 사건 처분의 취소를 구하기 위하여 행정심판 절차를 거치지 아니하고 곧바로 행정소송을 제기할 수 있는 것이다. 따라서 피청구인이 이 사건 처분을 행함에 있어 행정심판법에 따른 행정심판을 제기할 수 있음을 명시적으로 알리지 아니하였다고 하여 청구인이 이 사건 처분에 대한 불복절차를 이행할 수 없게 되는 것은 아니므로, 피청구인이 행정소송절차에 대한 안내만을 하고 행정심판절차에 대한 안내를 하지 아니하였다고 하여 이 사건 처분에 절차상 하자가 있다고 볼 수 없다. 또한 청구인은 피청구인의 안내에도 불구하고 행정심판의 제기기간 내에 적법하게 이 사건 행정심판을 제기하였던 바, 청구인으로서는 피청구인의 안내에 따라 특별한 불이익을 받은 바도 없다. 따라서 가사 청구인이 이 사건 처분의 불복절차로서 행정심판을 제기할 수 있음을 알리지 아니한 것을 절차상의 하자로 본다고 하더라도, 이를 이유로 이 사건 처분을 취소하여야 할 정도의 중대하고 명백한 하자가 있다고 볼 수도 없다. 이와 같은 사정을 감안해 본다면, 절차상 하자를 이유로 이 사건 처분이 취소되어야 한다는 취지의 청구인 주장은 이유 없음이 분명하다고 할 것이다. 3) 이 사건 처분의 실체상 하자 여부에 대하여 가) 피청구인의 생활대책대상자 선정기준 피청구인의 이주·생활대책 수립 및 선정기준에 의하면, 청구인과 같이 영농·시설채소농 및 화훼농을 영위하던 자의 경우, 본인 소유의 보상대상 전부를 협의 또는 재결에 의하여 보상받고 자진하여 이주 및 인도한 자로서(일반기준), 주민공람공고일인 2009. 10. 20.의 1년 전인 2008. 10. 20.부터 보상계약체결일(또는 수용재결일)까지 당해지역[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]에 거주하고, 사업지구 내 소유농지 1000㎡(시설채소농 또는 화훼농의 경우 660㎡) 이상을 경작하여 농업손실보상 또는 영업보상을 받을 것이라는 요건을 충족하는 때에 생활대책대상자에 해당하게 된다. 따라서 OOOOOOO 공공주택사업(이하 “이 사건 공익사업”이라 한다)의 사업구역 내에서 영농·시설채소농 및 화훼농을 영위하던 자가 생활대책대상자에 해당하기 위해서는, ①생활대책기준일인 2008. 10. 20.부터 보상계약체결일(또는 수용재결일)까지 OOO시 OO읍, OO동, OO동, OO동, OO동, OO동, OO동, OO동, OO동, OO동, OO동, OOO면, OO읍, OO읍, OO읍, OO읍, OO시 및 OO시 등에 계속해서 거주하면서, ②위 생활대책기준일인 2008. 10. 20.부터 사업지구 내 농지 1000㎡(시설채소농 또는 화훼농의 경우 660㎡) 이상을 경작하여 농업손실보상 또는 영업보상을 받았어야 하며, ③본인 소유의 보상대상 전부를 협의 또는 재결에 의하여 보상받고 ④자진하여 이주하거나 인도하였어야만 한다. 나) 청구인이 생활대책대상자에 해당하는지 여부 청구인은 자신이 생활대책기준일인 2008. 10. 20.부터 보상계약체결일(또는 수용재결일)까지 당해지역에 거주하면서 사업구역 내 농지 1000㎡(시설채소농 또는 화훼농의 경우 660㎡) 이상을 경작하였으므로 생활대책대상자에 해당한다는 취지의 주장을 하고 있으나, 청구인이 사업구역 내에서 농지를 경작하기 시작한 시점은 위 생활대책기준일 이후임이 역수상 명백한 2009. 10. 6.경부터이다. 이와 같은 사실은 ①청구인이 농민으로서 농지를 경작함에 있어 반드시 작성되어야 하는 서류인 농지원부의 최초 작성일이 2009. 10. 6.경이라는 점, ②위 농지원부상 청구인이 자경을 하였다고 주장하는 OOO시 OO동 OOO-O 답 1000㎡에 대한 소유농지신규등록일 역시 2010. 8. 16.이라는 점[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]], ③위 OOO시 OO동 OOO-O 토지에 대한 2007. 11. 30.경 항공사진에 의하면 위 토지 중 일부가 경작지로 사용되고 있는 것으로 보이나 그 면적이 극히 미미한 점, ④더욱이 위 OOO시 OO동 OOO-O 토지에 대한 2009. 2. 28.경 항공사진에 의하면 2007년경 경작지로 사용되고 있었던 것으로 보이는 부분까지도 버스가 주차되어 있었고 이에 위 토지 전부가 인근 버스회사의 차고지 등으로 사용되고 있었던 것으로 보이는 점[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]및 ⑤무엇보다도 청구인이 OOO시 OO동 OOO-O 토지 소재지 통장에게 확인을 받아 피청구인에게 제출한 경작사실확인서에 의하더라도 청구인이 위 토지에서 경작을 시작한 날이 2009. 10. 6.로 기재되어 있어 청구인의 경작개시일이 생활대책기준일인 2008. 10. 20. 이후임이 명백하다는 점 등의 사정을 감안한다면 너무나도 명백하다고 할 것이다. 다) 소 결 위 나항에서 본 바와 같이, 청구인이 이 사건 공익사업의 사업구역 내에서 경작을 시작한 시점은 생활대책기준일인 2008. 10. 20. 이후임이 명백하다. 이에 피청구인은 청구인에 대한 생활대책대상자 선정여부를 심사함에 있어, 농지원부와 항공사진 및 경작사실확인서를 토대로 청구인이 생활대책기준일 이후부터 경작을 시작하였다고 판단을 하고 청구인을 생활대책대상자에서 제외하게 된 것인 바, 이와 같은 피청구인의 이 사건 처분에는 실체상 하자가 존재하지 아니한다. 4) 결 론 이상과 같은 점을 감안하여 청구인의 이 사건 신청을 기각하여 주기 바란다. (보충서면 1) 5) 청구인의 2017. 2. 6.자 보충서면 주장의 요지 청구인은 2017. 2. 6. 자 보충서면에서, 농지원부를 최초로 작성한 날짜가 농업경영을 시작한 날이 아니고, 청구인이 농협조합원으로 가입한 거래내역서 등에 의할 때 청구인은 2008. 10. 20.( 이하 “생활대책기준일 ” 이라 합니다) 이전부터 자경을 한 농민임이 분명하며, 경작사실확인서의 경우 피청구인의 안내에 따라 작성한 것에 불과하다는 등의 이유를 들어 청구인이 생활대책대상자에 해당한다는 취지의 주장을 하고 있는 것으로 보인다. 6) 생활대책대상자 선정기준 및 생활대책대상자 선정에 있어서의 공부상 판단의 가부 피청구인의 답변서에서 언급한 바와 같이, 피청구인의 이주·생활대책 수립 및 선정기준에 의하면, OOOOOOO 공공주택사업(이하 “이 사건 공익사업”이라 합니다)의 사업구역 내에서 영농·시설채소농 및 화훼농을 영위하던 자가 생활대책대상자에 해당하기 위해서는, ①생활대책기준일인 2008. 10. 20.부터 보상계약체결일(또는 수용재결일)까지 OOO시 OO읍, OO동, OO동, OO동, OO동, OO동, OO동, OO동, OO동, OO동, OO동, OOO면, OO읍, OO읍, OO읍, OO읍, OO시 및 OO시 등에 계속해서 거주하면서, ②위 생활대책기준일인 2008. 10. 20.부터 사업지구 내 농지 1,000㎡(시설채소농 또는 화훼농의 경우 660㎡) 이상을 경작하여 농업손실보상 또는 영업보상을 받았어야 하며, ③본인 소유의 보상대상 전부를 협의 또는 재결에 의하여 보상받고 자진하여 이주하거나 인도하였어야만 한다. 한편 피청구인은 생활대책대상자의 선정기준을 정하여 생활대책대상자 중 생활대책대상자를 선정함에 있어 재량권을 가지는 것이고, 생활대책대상자 선정기준에서 정한 대상자에 해당하는지 여부를 판단함에 있어 사업시행자인 피청구인으로서는 공부상의 기재를 원칙적인 기준으로 삼을 수 있는 것이다(아래의 대법원 판례 참조). 대법원 2009. 11. 12. 선고 2009두10291 판결 참조 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제78조 제1항, 공익사업법 시행령 제140조 제3항 제12호에 의하면, 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하‘이주대책대상자’라 한다)를 위하여 공익사업법 시행렁이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 하나, 당해 건축물에 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 날(이하 ‘기준일’이라 한다)부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자는 원칙적으로 이주대책대상자에서 제외하도록 되어 있는바, 사업시행자는 이주대책기준을 정하여 이주대책대상자 중에서 이주대책을 수립·실시하여야 할 자를 선정하여 그들에게 공급할 택지 또는 주택의 내용이나 수량을 정할 수 있고 이를 정하는 데 재량을 가지므로, 이를 위해 사업시행자가 설정한 기준은 그것이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 한다. 또한, 공부상 건물의 용도란 기재는 그 건물 소유자의 필요에 의한 신청을 전제로 그 건물의 이용현황에 관계되는 법령상 규율 등이 종합적으로 반영되어 이루어지는 것이어서 현실적 이용상황에 대한 가장 객관적인 징표가 될 수 있다는 점 등의 사정에 비추어 볼 때, 공부상 기재된 용도를 원칙적인 기준으로 삼아 이주대책대상자를 선정하는 방식의 사업시행자의 재량권 행사가 현저히 불합리하여 위법하다고 보기는 어렵다(대법원 2009. 3. 12. 선고 2008두 12610 판결, 대법원 2009. 11. 12. 선고 2009두 10291 판결 등 참조). 7) 청구인에 대한 생활대책대상자 선정여부를 심사함에 있어 재량권의 일탈·남용이 있었는지 여부 피청구인은 청구인이 생활대책대상자에 해당하는지 여부를 심사함에 있어, ①청구인에 대한 농지원부(공부) 상 최초 작성일이 생활대책기준일 이후인 2009. 10. 6. 경이라는 점을 감안하고, ② 위 농지원부상 청구인이 자경을 하였다고 주장하는 OOO시 OO동 OOO-O 답 1000m'에 대한 소유농지신규등록일 역시 2010. 8. 16. 이라는 점을 감안하였으며, 이에 더하여 ③위 OOO시 OO동 OOO-O 토지에 대한 2007. 11. 30.경 항공사진에 의할 때 위 토지 중 상당부분이 인근 버스회사의 차고지로 사용되고 있었고 이에 경작지로 사용되고 있는 면적이 극히 미미하다는 실질적인 점을 함께 고려하였고, ④무엇보다도 청구인이 OOO시 OO동 OOO-O 토지 소재지 통장에게 확인을 받아 피청구인에게 제출한 경작사실확인서 상의 경작을 개시한 일자가 생활대책기준일 이후인 2009. 10. 6.로 기재되어 있다는 점 등의 사정을 종합적으로 고려하여, 청구인이 피청구인이 정한 생활대책대상자 선정기준에 해당하지 아니한다고 판단을 한 것이다. 따라서 피청구인이 청구인을 생활대책대상자에 해당하지 아니하는 것으로 결정한 이 사건 처분에는 피청구인이 가지는 재량권을 일탈하였다거나 남용하였다는 위법사유가 존재하지 아니하며, 오히려 피청구인이 고려한 위 각 사정 등을 종합하여 보면 청구인의 경우 생활대책기준일인 2008. 10. 20.경을 기준으로 할 때 생활대책대상자 선정기준에 해당하지 아니한다는 점만이 명백하게 드러나는 것이다. 8) 결 론 이상에서 본 바와 같이, 피청구인의 이 사건 처분에는 어떠한 하자도 존재하지 아니하고 오히려 청구인의 경우 피청구인이 정한 생활대책대상자 선정기준에 해당하지 아니함이 분명한 바, 이를 감안하여 청구인의 이 사건 신청을 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【용지업무규정 시행세칙】 제97조(사업지구지정고시일) 제32조에서“사업지구 지정고시일”이라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 말한다. 1. 「택지개발촉진법」에 의한 택지개발사업의 경우에는 그 예정지구지정공람공고일. 다만, 주민등의 의견청취절차를 거치지 아니하고 예정지구로 지정고시되는 경우에는 그 예정지구지정고시일 2. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 의한 산업단지개발사업의 경우에는 그 산업단지지정고시일 3. 「도시개발법」에 의한 도시개발사업의 경우에는 그 도시개발구역지정공람공고일 4. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시계획시설사업의 경우에는 그 실시계획인가고시일 5. 「주택법」에 의한 대지조성사업의 경우에는 그 사업계획승인고시일 6. 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」에 따른 물류단지 개발사업의 경우에는 그 물류단지지정고시일 7. 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」에 의한 경제자유구역개발사업의 경우에는 그 경제자유구역지정고시일 8. 「보금자리주택 건설 등에 관한 특별법」에 따른 보금자리주택사업의 경우 주택지구 지정 공람공고일. 다만, 주민 등의 의견청취 절차를 거치지 아니하고 주택지구로 지정 고시되는 경우에는 그 지구지정고시일 9. 기타 개발사업의 경우에는 제1호부터 제8호까지에 준하는 해당일 【이주대책 및 생활대책 시행세칙】 제3조(정의) ① 이 시행세칙에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다. 1. “기준일”이란 이주대책수립대상자의 선정기준일로서,「용지업무규칙 시행세칙」제97조 각호에서 정한 해당일을 말하며, 「도로법」에 의한 도로사업은 도로구역 결정고시일을 말한다. 제28조(생활대책 수립대상자 선정기준일) 생활대책 수립대상자 선정기준일은 제3조제1호의 이주대책 수립대상자 선정기준일로부터 1년 이전일로 한다. 제29조(생활대책 수립대상자) 생활대책 수립대상자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로하며, 행정대집행을 받거나 인도단행가처분 등의 강제집행을 구하는 소가 제기된 자는 수립대상자에서 제외한다.(개정 13.3.29) 2. 생활대책 수립대상자 선정기준일 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 사업지구 안에서 영업 등을 한 자로서 영업보상 등을 받은 자. 다만, 축산업의 경우 꿀벌은 50군이상의 고정양봉을 한 자에 한하며, 농업·축산·화훼업을 영위한 자는 생활대책 수립대상자 선정기준일 이전부터 사업지구가 속한 소재지와 동일한 시(행정시를 포함한다.)·구(자치구를 말한다.) 또는 읍·면(도농복합형태인 시의 읍·면을 포함한다.)과 이와 연접한 시·구 또는 읍·면에 거주한 자에 한한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 경작사실확인서, 농지원부, 농업손실보상내역, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 OOO시 OO동 OOO-O 답 O,OOO㎡를 소유하고 영농하던 자이다. 나) 청구인은 피청구인이 시행하는 OOO OOOO 공공주택지구 사업에 위 토지가 수용됨에 따라 농업손실보상금을 지급받았다. 다) 피청구인은 2016. 7. ∼ 9. 청구인을 포함한 OOOOO 피보상자를 대상으로 생활대책 적격자 심사를 한 결과, 청구인이 이 사건 토지에서 2009. 10. 6. 영농을 개시하여 영농개시일이 심사 기준일(2008. 10. 20.)에 미달하였다는 이유로 2016. 9. 13. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 이에 불복한 청구인은 2016. 9. 29. 피청구인에게 이의신청 하였고, 피청구인은 이의신청에 대한 재심결과 2016. 10. 28. 청구인에게 다시 생활대책 대상자 부적격 처분을 하였다. 라) OOO OOOO 공공주택지구의 ‘생활대책 수립대상자 선정기준일’은 주민공람공고일(2009. 10. 20.) 1년 전인 2008. 10. 20.이다 2) OOOO공사의 내부규정인 「이주대책 및 생활대책 시행세칙」제3조 제1항 제1호에서 “기준일”이란 이주대책수립대상자의 선정기준일로서, 「용지업무규정 시행세칙」 제97조 각호에서 정한 해당일을 말하며, 「도로법」에 의한 도로사업은 도로구역 결정고시일을 말한다고 규정하고 있고, 같은 시행세칙 제28조에서는 생활대책 수립대상자 선정기준일은 제3조 제1호의 이주대책 수립대상자 선정기준일로부터 1년 이전일로 한다고 되어 있다. 또한 「이주대책 및 생활대책 시행세칙」제29조 제2호에 의하면, 생활대책 수립대상자는 생활대책 수립대상자 선정기준일 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 사업지구 안에서 영업 등을 한 자로서 영업보상 동을 받은 자, 다만, 축산업의 경우 꿀벌은 50군이상의 고정양봉을 한 자에 한하며, 농업·축산·화훼업을 영위한 자는 생활대책 수립대상자 선정기준일 이전부터 사업지구가 속한 소재지와 동일한 시(행정시를 포함한다)·구(자치구를 말한다) 또는 읍·면(도농복합형태인 시의 읍·면을 포함한다)과 이와 연접한 시·구 또는 읍·면에 거주한 자에 한한다. 한편 경기도시공사의 내부규정「용지업무규정시행세칙」제97조제8호에서“사업지구 지정고시일”이라 함은 보금자리주택 건설 등에 관한 특별법에 따른 보금자리주택사업의 경우 주택지구 지정 공람공고일, 다만 주민 등의 의견청취 절차를 거치지 아니하고 주택지구로 지정고시되는 경우에는 그 지구지정고시일이라고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 처분을 할 때 불복절차 고지에 하자가 있어 이 사건 처분이 위법하다는 취지의 주장을 하므로 이를 살펴보면, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 행정심판법 제58조 제1항 제1호, 제2호에 의한 행정심판에 대한 고지를 하지 않은 사실은 인정되지만, 그 경우 행정심판법 제27조 제6항, 제3항에 의하여 행정심판 제기기간이 연장될 수 있는 것에 그치고, 이로 인하여 심판의 대상이 되는 행정처분에 어떤 하자가 수반된다고 보기 어렵기 때문에 청구인의 위 주장은 이유가 없다. 4) 청구인은 1967년경부터 보상계약체결일까지 당해지역에 거주하면서 1000㎡이상의 농지를 경작하였으므로, 영농 생활대책 대상자 선정기준을 충족함에도 불구하고 피청구인이 청구인에 대하여 생활대책 대상자 부적격 처분을 한 것은 위법하므로 이 사건 처분의 취소를 구하므로, 이를 살펴보면, 가) 피청구인은 청구인이 제출한 경작사실확인서, 농지원부, 농지원부상 소유농지 신규등록일, 2007. 11. 30.경과 2009. 2. 28.경 각 항공사진 등을 종합하면 청구인이 이 사건 토지에서 생활대책 기준일 이후부터 영농을 개시하였으므로, 청구인을 생활대책대상자에서 제외한 것은 적법하다고 주장한다. 나) 그러나 농림축산식품부가 고시·공고하는 농지원부 업무지침 및 시스템 사용요령을 살펴보면, 농지원부는 농지의 소유 및 이용실태를 파악하여 이를 효율적으로 이용·관리하기 위하여 작성·비치하는 것으로 행정내부자료이고, 작성시점과 관련되어 농지원부는 농지를 소유 또는 임차하는 것이 확인되는 시점에 즉시 작성하므로, 과거의 농업경영 사실을 소급하여 작성할 수 없고, 최초 작성일자는 해당 농가가 농지원부를 최초로 작성한 날짜로, 농업경영을 시작한 날짜를 의미하는 것은 아니라고 기재되어 있다는 점, 청구인의 농지원부에 이 사건 토지에 대한 소유농지 신규등록일이 2010. 8. 16.이고, 경작사실확인서의 경작시점이 농지원부 최초 작성일자인 2009. 10. 6.로 기재되어 있으나, 소유농지로 신규등록한 이 사건 토지는 청구인이 1967. 8. 16.경 소유권을 취득하였고 지목이 답인 농지로 2010. 8. 16. 이전까지 농지로 사용하지 않다가 농지원부에 등록될 때 비로소 경작에 제공되었다고 보기 어렵고, 2009. 10. 6.은 절기상 농지를 새롭게 경작하는 시기로 보기 어렵다는 점에서 경작사실확인서의 경작일자를 2009. 10. 6.부터 기재한 것은 편의상 농지원부 작성일자에 맞춘 것으로 볼 여지가 있는 점, 경작사실확인서는 청구인이 농업손실보상금을 신청하기 위한 용도로 작성한 것으로 생활대책 대상자의 경작시점을 확인하기 위한 용도로 작성된 것이 아니라는 점 등에 종합하여 보면, 위 내용만으로 청구인이 생활대책 기준일인 2008. 10. 20. 이후에야 이 사건 토지에서 농사를 경작하기 시작하였다는 점을 인정하기에 부족하다. 다) 오히려, 이 사건 토지에 대한 2007년부터 2010년까지의 항공사진을 각 살펴보면, 이 사건 생활대책 기준일인 2008. 10. 20. 이전부터 이 사건 토지는, 영농조사서, 농업손실보상비 지출결의서에 기재된 바와 같이, 토지 중 일부(1000㎡)는 경작지로, 나머지(1,337㎡)는 비경작지(주차장 용도)로 사용되고 있음을 확인할 수 있을 뿐만 아니라(피청구인이 제출한 각 항공사진은 휴경기에 해당되는 기간에 촬영된 것인데, 위 항공사진에 의하더라도 이 사건 토지의 상당 부분이 경작지로 사용되고 있음을 확인할 수 있다), 매출내역, 경작확인서에 의하면 청구인이 2003.부터 2009.까지 지속적으로 비료를 구매한 내역이 있고, 이 사건 토지를 취득한 후 계속하여 농사를 경작하였다는 사실이 확인되는 점, 이 사건 토지는 1967. 8.경부터 청구인의 소유로 2008. 10. 20. 이전에 청구인 이외의 제3자가 이 사건 토지를 경작하였다고 볼 만한 증거자료가 전혀 없는 점, 청구인이 1990. 11.경부터 당해 지역에서 거주하였던 점 등을 종합하면, 청구인이 이 사건 생활대책기준일인 2008. 10. 20. 이전부터 이 사건 토지에서 농사를 경작하였다고 봄이 상당하다. 라) 따라서 청구인을 이 사건 생활대책 대상자에서 제외한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 위 생활대책대상자의 선정기준에서의 ‘당해지역’이라 함은 사업지구가 속한 소재지와 동일한 시·구 또는 읍·면과 이와 연접한 시·구 또는 읍·면을 의미하는 것으로, 본건의 경우에는 OOO시 OO읍, OO동, OO동, OO동, OO동, OO동, OO동, OO동, OO동, OO동, OO동, OO면, OO읍, OO읍, OO읍, OO읍, OO시 및 OO시를 의미한다. 2) 을 제3호증(항공사진) 중 2009. 2. 28.경 촬영된 항공사진에 의하면, 2007. 11. 30.경 일부 경작지로 사용되고 있었던 부분에 버스가 주차되어 있는 사실을 확인할 수 있습니다. 3) 위 OOO시 OO동 OOO-O 토지와 접하여 있는 OOO시 OO동 OOO 토지를 기준으로 하더라도, 청구인인 위 OOO시 OO동 532 토지를 농지원부상 소유농지로 신규등록한 날은 2009. 10. 12.이므로 청구인이 생활대책대상자에 해당하지 아니함은 동일합니다.