주민등록말소처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○로 ○○-○○(○○동) (이하 ‘이 사건 주소지’라 한다)에 2011. 6. 8. 전입하였다. 피청구인은 2017. 11. 6. 주민등록사실조사 결과 청구인이 이 사건 주소지에 실제 거주하지 않음을 확인하고 2017. 12. 21. 청구인에게 최고장 발송 및 2017. 12. 29. 최고 공고 후 2018. 1. 12. 주민등록법 제20조제5항에 따라 직권거주불명등록(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 주민등록법에 따르면 피청구인은 현지 답사하여 청구인의 거주사실 여부를 확인하고 해당 통장의 사실 확인을 득하고 청구인에게 전화 확인 후 그 사유가 타당하다고 인정될 경우 최고서 발송 시 공고 후 말소 절차를 밟아야 함에도 불구하고 청구인에게 전화 한 통 하지 않고 주민등록을 말소하였는데 이는 부당하다. 2) 청구인은 주민등록이 말소된 이후 ○○시 딸집으로 일시 퇴거를 하였다. 그 이유는 청구인의 병원 치료비에 대해 의료보험에서 혜택을 받지 못하게 되자 의료보험 혜택을 받기 위하여 부득이 딸집으로 일시 주민등록을 이전한 것이며 또한 행정관서나 기타 거래처에서 연락사항이 있을 경우 부재중이라 연락이 안 될 것을 예상하고 일시적으로 딸집에 주민등록을 이전했던 것이다. 3) 청구인은 그 후 말소된 주소지에 엄연히 주거하고 있으며 비닐하우스가 있고 화훼영업을 하고 있어 이 장소로 전입신고를 하고자 하였으나 피청구인은 ○○공사에서 전입신고를 받지 말라고 하였으므로 수리할 수 없다고 하였다. 수년간 이곳에 거주한 주민에 대해 행정공무원이 사실조사를 잘못하여 주민등록을 말소한 사항이므로 마땅히 전입 신고서를 수리하여야 한다. 4) 주민등록 사실조사 시 청구인 옆 비닐하우스에 생활하고 있는 사람은 청구인의 거주 사실에 대해 “거주하고 있으나 요즘은 잘 보이지 않고 이사는 하지 않았다.”고 진술하였다고 한다. 그러나 사실조사서를 살펴보면‘세대방문(비닐하우스) 하였으나 거주사실 발견하지 못함, 이사를 갔다고 함’이라고 기재되어있다. 또한 거주사실 여부를 확인하고 사실조사서 하단에 통장이 날인을 하여야 함에도 불구하고 통장의 날인을 받은 사실이 없다. 아울러 최고서 송달 우편물 반송 이유가 이사가 아닌 폐문 부재인 점을 미루어 보아 무단전출이 아님을 확증할 수 있다 하겠다. 5) 위와 같이 담당 공무원은 현지 확인을 철저히 하지 않고 형식적인 조사로 청구인에게 정신적·경제적으로 막대한 피해를 입혔으므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 따라서 이 사건 처분은 취소되어야한다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 청구인에게 2017. 12. 21. 최고장을 발송하였고 폐문부재의 사유로 ○○○○동○○○○센터로 반송되어 왔다. 이에 행정절차에 따라 2017. 12. 29. 시청 홈페이지와 동 게시판에 최고를 공고한 후 2018. 1. 12. 직권거주불명등록하였으므로 절차상 하자가 없다. 2) 2018. 1. 12. 직권거주불명이 된 후 청구인의 배우자가 ○○시 ○○구 ○○로 ○○번길 ○○로 2018. 1. 30. 전입하였기 때문에 실제 거주지로 전입한 것으로 판단된다. 3) 청구인의 세대가 다시 전입을 희망하는 주소지는 ○○○○○○공사(○○)가 토지소유주로 현재 ○○○○○○○○○○지구로 지정되어 2016년부터 기반공사가 진행 중이며, 토지보상과 지장물 보상이 끝난 지역이어서 소유주의 토지사용승낙 없이는 전입이 어렵다. 4) 청구인 세대가 이사가고 살지 않는다고 진술한 이웃의 인적사항은 개인정보라 공개할 수 없으며, 미거주 사실에 대해 통장 확인이 날인된 주민등록사실조사 세대명부를 증빙자료로 제출한다. 5) 2017년 4/4분기 주민등록 사실조사 세대별 명부 확인 결과 청구인 ○○○이 거주 중이라고 주장하고 있는 ○○시 ○○로 ○○-○○(○○동)은 당시 ○○2통 통장의 확인, 주변 이웃의 진술, 화재로 살기 힘든 상황, 직원의 여러 차례 방문조사 결과 미거주로 종합적으로 판단하였다. 2018. 1. 12. 직권거주불명이 된 후 청구인의 배우자가 ○○시 ○○구 ○○로 ○○번길 ○○로 2018. 1. 30. 전입한 사실은 실제 거주지로 전입한 것으로 판단된다. 6) 아울러 주민등록지는 각종 공법관계에서 주소로 되고, 주민등록 전입신고를 한 때에는 병역법, 민방위기본법, 인감증명법, 국민기초생활보장법, 국민건강보험법 및 장애인복지법에 의한 거주지 이동의 전출신고와 전입신고를 한 것으로 간주되어 주민등록지는 공법관계뿐만 아니라 주민의 일상생활에도 중요한 영향을 미치므로 주민등록지는 전입신고자의 실제거주지와 일치되어야 하는바 ‘청구인의 청구를 기각한다’라는 재결을 구한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【주민등록법】 제6조(대상자) ① 시장·군수 또는 구청장은 30일 이상 거주할 목적으로 그 관할 구역에 주소나 거소(이하 "거주지"라 한다)를 가진 다음 각 호의 사람(이하 "주민"이라 한다)을 이 법의 규정에 따라 등록하여야 한다. 다만, 외국인은 예외로 한다. [개정 2014.1.21] [[시행일 2015.1.22.]] 1. 거주자: 거주지가 분명한 사람(제3호의 재외국민은 제외한다) 2. 거주불명자: 제20조제6항에 따라 거주불명으로 등록된 사람 제10조(신고사항) ①주민(재외국민은 제외한다)은 다음 각 호의 사항을 해당 거주지를 관할하는 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. [개정 2007.5.17, 2009.4.1, 2014.1.21., 2016.5.29] 1. 성명 2. 성별 3. 생년월일 4. 세대주와의 관계 5. 합숙하는 곳은 관리책임자 6. 「가족관계의 등록 등에 관한 법률」 제10조제1항에 따른 등록기준지(이하 "등록기준지"라 한다) 7. 주소 8. 가족관계등록이 되어 있지 아니한 자 또는 가족관계등록의 여부가 분명하지 아니한 자는 그 사유 9. 대한민국의 국적을 가지지 아니한 자는 그 국적명이나 국적의 유무 10. 거주지를 이동하는 경우에는 전입 전의 주소 또는 전입지와 해당 연월일 11. 삭제 [2016.5.29] ②누구든지 제1항의 신고를 이중으로 할 수 없다. 제20조(사실조사와 직권조치) ① 시장·군수 또는 구청장은 신고의무자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 사실을 조사할 수 있다. <개정 2014.1.21.> 1. 제10조 및 제10조의2에 규정된 사항을 이 법에 규정된 기간 내에 신고하지 아니한 때 2. 제10조 및 제10조의2에 규정된 사항을 부실하게 신고한 때 3. 제10조 및 제10조의2에 규정된 사항의 신고된 내용이 사실과 다르다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 때 ② 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따른 사실조사 등을 통하여 신고의무자가 신고할 사항을 신고하지 아니하였거나 신고된 내용이 사실과 다른 것을 확인하면 일정한 기간을 정하여 신고의무자에게 사실대로 신고할 것을 최고(催告)하여야 한다. 제15조제2항에 따라 통보를 받은 때에도 또한 같다. ③ 시장·군수 또는 구청장은 신고의무자에게 최고할 수 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 일정한 기간을 정하여 신고할 것을 공고하여야 한다. ④ 제2항에 따른 최고 또는 제3항에 따른 공고를 할 때에는 정하여진 기간에 신고하지 아니하면 시장·군수 또는 구청장이 주민등록을 하거나 등록사항의 정정, 말소 또는 제6항에 따른 거주불명 등록을 할 수 있다는 내용을 포함하여야 한다. <개정 2009.4.1.> ⑤ 시장·군수 또는 구청장은 신고의무자가 제2항 또는 제3항에 따라 정하여진 기간에 신고하지 아니하면 제1항에 따른 사실조사, 공부상의 근거 또는 통장·이장의 확인에 따라 주민등록을 하거나 등록사항의 정정, 말소 또는 제6항에 따른 거주불명 등록을 하여야 한다. <개정 2009.4.1.> ⑥ 시장·군수 또는 구청장은 신고의무자가 제5항에 따른 확인 결과, 거주사실이 불분명하다고 인정되는 경우에는 그 신고의무자가 마지막으로 신고한 주소를 행정상 관리주소로 하여 거주불명 등록을 하여야 한다. 다만, 시장·군수 또는 구청장은 거주불명 등록 후 1년이 지나고 제3항에 따른 공고를 2회 이상 하여도 신고의무자가 정당한 거주지에 재등록하지 아니한 경우에는 읍·면사무소 또는 동 주민센터의 주소를 행정상 관리주소로 하여 거주불명 등록을 할 수 있다. <신설 2009.4.1.> ⑦ 시장·군수 또는 구청장이 제5항 또는 제6항에 따라 공부상의 근거 또는 통장·이장의 확인을 받는 방법으로 직권조치를 하면 14일 이내에 그 사실을 신고의무자에게 알리고, 알릴 수 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 공고하여야 한다. <개정 2009.4.1.> ⑧ 관계 공무원은 제1항에 따른 조사를 할 때에, 그 권한을 나타내는 증표를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다. <개정 2009.4.1.> 【주민등록법 시행령】 제27조(사실조사와 확인) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 매년 1회 이상 주민의 거주사실과 주민등록표를 대조ㆍ확인하여 법 제20조에 따른 조치를 하여야 한다. ② 법 제20조제1항에 따른 사실조사는 별지 제19호서식에 따라 하며, 이 사실조사서에는 법 제11조 또는 법 제12조에 따른 신고의무자(이하 "신고의무자"라 한다)의 확인이 있어야 한다. 다만, 신고의무자의 확인을 받을 수 없으면 이장이나 관계 공무원의 확인으로 갈음할 수 있다. <개정 2013. 12. 17.> ③ 법 제20조제8항에 따른 증표는 별지 제20호서식에 따른다. <개정 2009. 8. 13.> 제28조(최고와 공고) ① 법 제20조제2항에 따른 최고는 별지 제21호서식에 따른다. ② 법 제20조제3항에 따른 공고는 별지 제22호서식에 따른다. ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제20조제2항에 따른 최고 사실을 휴대전화에 의한 문자전송 등의 방법으로 신고의무자에게 통보할 수 있다. <신설 2013. 12. 17.> ④ 제2항에 따른 공고는 읍ㆍ면사무소 또는 동 주민센터의 게시판과 인터넷 홈페이지에 게시하는 방법으로 할 수 있다. <개정 2009. 8. 13., 2013. 12. 17.> ⑤ 제1항, 제2항 및 제4항에 따른 최고 또는 공고를 하려면 7일 이상의 유예기간을 두어야 한다. <개정 2013. 12. 17.> 제30조(직권조치방법) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장이 법 제20조제5항에 따라 직권으로 주민등록, 등록사항의 말소, 등록사항의 정정 또는 거주불명 등록을 한 때에는 그 주민등록표에 "직권등록", "직권말소", "직권정정" 또는 "직권거주불명등록" 등의 조치사항과 그 연월일 및 관계 공무원의 성명을 기록하여야 한다. <개정 2009. 8. 13.> ② 법 제20조제5항에 따른 등록사항의 말소 또는 거주불명 등록에 있어서 현역입영자, 장기요양자, 수감자, 「가정폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률」 제7조 또는 「성폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률」 제12조에 따라 설치된 보호시설에 입소한 가정폭력피해자에 대하여는 직권으로 등록사항의 말소 및 거주불명 등록을 하지 아니한다. <개정 2009. 8. 13., 2016. 12. 30.> 제31조(직권조치사실의 통지와 공고) 법 제20조제7항에 따른 통지는 별지 제23호서식에 따르고, 공고는 별지 제24호서식에 따라 읍ㆍ면 사무소 또는 동 주민센터의 게시판과 인터넷 홈페이지에 게시하는 방법으로 한다. <개정 2009. 8. 13.> 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. "재결(裁決)"이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. "행정청"이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. ⑤ 행정청이 심판청구 기간을 제1항에 규정된 기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 잘못 알린 기간에 심판청구가 있으면 그 행정심판은 제1항에 규정된 기간에 청구된 것으로 본다. ⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다. ⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서 및 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 주소지에 2011. 6. 8. 전입하였다. 나) 사실조사서에는, 2017. 11. 6. 이 사건 주소지에 청구인이 실제 거주하는지 여부를 조사하기 위해 사실조사원이 세대(비닐하우스)를 방문하였으나 거주사실을 발견하지 못하였고 이사를 갔다는 ○○○의 진술이 있었다고 기재되어 있다. 다) 피청구인은 2017. 12. 21. 청구인에게 최고장 발송 및 2017. 12. 29. 최고 공고 하였다. 라) 피청구인은 나)항의 사실조사에 근거하여 2018. 1. 12. 청구인에 대하여 직권거주불명등록을 하였다. 2) 「주민등록법」제10조 제1항에 의하면, 주민(재외국민은 제외한다)은 성명, 성별, 주소 등을 해당 거주지를 관할하는 시장 등에게 신고하여야 한다. 같은 법 제20조에 의하면 시장 등은 신고된 내용이 사실과 다르다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 때에는 그 사실을 조사할 수 있고(제1항), 사실조사 등을 통하여 신고의무자가 신고할 사항을 신고하지 아니하였거나 신고된 내용이 사실과 다른 것을 확인하면 일정한 기간을 정하여 신고의무자에게 사실대로 신고할 것을 최고(催告)하여야 하며(제2항) 신고의무자에게 최고할 수 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 일정한 기간을 정하여 신고할 것을 공고하여야 한다. 또한 신고의무자가 제2항 또는 제3항에 따라 정하여진 기간에 신고하지 아니하면 제1항에 따른 사실조사, 공부상의 근거 또는 통장·이장의 확인에 따라 주민등록을 하거나 등록사항의 정정, 말소 또는 제6항에 따른 거주불명 등록을 하여야 한다(제5항). 신고의무자가 제5항에 따른 확인 결과, 거주사실이 불분명하다고 인정되는 경우에는 그 신고의무자가 마지막으로 신고한 주소를 행정상 관리주소로 하여 거주불명 등록을 하여야 한다(제6항). 3) 위 인정사실 및 제출된 증거자료 등을 종합하여 살피건대, 피청구인은 2017. 11. 6. 주민등록 사실조사를 실시한 결과 청구인이 이 사건 주소지에 실제 거주하지 않는 것으로 판단하고, 이에 따라 최고장 발송 및 공고의 절차를 거쳐, 2018. 1. 12. 직권으로 청구인에 대하여 무단전출거주불명등록처분을 한 것으로 보인다. 가) 먼저 이 사건 처분을 무효로 볼 수 있는 하자가 존재하는지 살펴본다. 청구인은“주민등록 사실조사 당시 청구인이 병원치료 등으로 수시로 집을 비우고 외출할 때가 많았는데, 피청구인의 조사공무원이 통장을 대동하지 않고 단독 조사를 실시한 것으로 보이며, 비닐하우스 입구 간판에 기재된 전화번호를 통하여 청구인에게 연락하여 거주 사실을 확인하지 않은 것은 부당하다.”는 취지로 주장한다. 행정처분이 당연 무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백하여야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 2006. 6. 30. 선고 2005두○○○○○ 판결 참조). 제출된 증거자료 등에 따르면 ① 조사공무원의 현장 조사에 앞서 담당 통장이 청구인의 미거주를 조사·확인한 점, ② 간판에 전화번호를 기재한 것만으로 조사공무원이 청구인의 연락처를 즉시 확인할 수 있었다고 보기는 어려운 점, ③ 나아가 연락처가 있었다는 사정 이외에 여러 다른 사정들을 종합하여 청구인의 실제 거주 여부를 판단하여야 하는 점 등을 고려할 때, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 관계 법령에 따른 절차를 명백하게 위반한 사실이 인정되지 않는다. 따라서 청구인이 주장하는 사유 및 제출한 자료만으로는 이 사건 처분에 중대하고 객관적으로 명백한 하자가 있었다는 사정은 인정되기 어렵다. 나) 다음으로 청구인이 2018. 8. 28. 제기한‘피청구인의 2018. 1. 12.자 직권거주불명등록처분’에 대한 취소청구의 본안 심리에 앞서, 위 취소청구가 적법한지 여부에 대해 살펴본다. 제출된 증거자료 등에 따르면 2018. 1. 30. 청구인의 주민등록지가 ‘경기도 ○○시 ○○구 ○○로○○번길 ○○, ○동 ○층 ○○○호 (○○동, ○○○○빌라)’로 전입신고된 사실을 인정할 수 있다. 이에 대하여 청구인 스스로 이 사건 심판청구서에 ‘주민등록이 말소된 이후 ○○시 딸집으로 일시 퇴거를 하였으며, 의료보험 혜택을 받기 위하여 부득이 주민등록을 이전하였으며’라고 기재하고 있고, 청구인의 2018. 10. 2.자 보충서면에도 ‘청구인의 배우자가 ○○시로 전입 신고한 것은 청구인의 의료비가 과다하게 청구되어 확인한바 주민등록이 말소되어 의료보험 혜택을 받을 수 없다고 하여 임시로 딸집에 전입신고를 했던 것입니다.’라고 기재되어 있다. 이에 따라 청구인은 적어도 2018. 1. 30.경 자신의 주민등록이 직권으로 거주불명등록처분된 사실을 알았다고 볼 수 있는데, 이 사건 청구는 그 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일이 경과하였음이 역수상 명백한 2018. 8. 28. 제기되었다. 또한 행정심판법 제27조 제3항에 따라 처분이 있었던 날부터 180일 내에 행정심판을 제기하여야 하는데, 이 사건 청구는 처분이 이루어진 2018. 1. 12.부터 180일이 경과하였음이 역수상 명백한 2018. 8. 28. 제기되었다. 결국 청구인이 제출한 자료 등에서 심판청구 기간을 준수하지 못한 점에 대한 정당한 사유를 인정할 수 있는 별다른 사정은 보이지 아니하므로, 이 사건 청구는 행정심판청구 기간을 도과하여 제기된 것으로서 그 청구요건을 결한 부적법한 청구라고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구 중 주민등록말소처분 무효확인청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.