주민총회개최승인 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 서울 ○○구 ○○동 ○○○-○○일대 189,450㎡를 사업시행구역으로 하여 주택재개발정비사업을 시행하기 위하여 설립, 2010. 7. 9. 피청구인으로부터 승인을 받은 ○○15구역 조합설립추진위원회(이하 ‘이 사건 추진위원회’라 한다.)의 위원장(임기:2010. 7. 9.~2012. 7. 8.)이었던 자이다. 나. 이 사건 사업시행구역 내 토지등소유자인 청구 외 지○○은 2016. 9. 8. 위 사업시행 구역 내 토지등소유자 1/5 이상(333명)의 동의를 받아 “①2016년 예산(안) 승인의 건, ②주민총회 대행업체 선정(추인)의 건, ③선거관리위원회 구성(추인)의 건, ④신규 추진위원장, 부위원장, 감사, 추진위원 선임의 건, ⑤정비구역 등 연장 요청의 건”을 안건으로 하는 주민총회 개최 승인을 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였고, 이에 피청구인은 청구 외 지○○에게 위 안건 중 “④신규 추진위원장, 부위원장, 감사, 추진위원 선임의 건”에 대하여 2016 10. 21.자로 주민총회 개최를 승인(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 다. 청구인은 피청구인이 위 5개 안건 중 1개 안건에 대하여만 수정 승인을 하는 것은 행정의 일반원칙에 어긋나는 처분이라는 점, 위 지○○이 피청구인에게 제출한 토지등소유자의 주민총회개최 요구서가 위조된 것이라는 점, 추진위원회 운영규정에 의해 임기 만료된 위원은 그 후임자가 선임될 때까지 그 직무를 수행할 수 있다는 점 등을 이유로 피청구인이 청구 외 지○○에게 한 이 사건 처분의 취소를 구하는 이 건 심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 2006. 10. 19. ○○재정비촉진지구로 지정(서울시 고시제○○○호)되고, 2008. 4. 3. 재정비촉진결정(서울시 고시 제111호)되어 2010. 7. 9. 주택재개발정비 사업조합설립추진위원회 승인을 받은 이 사건 추진위원회의 추진위원장으로서, 추진위원회 주민총회의 소집권, 진행권에 대한 정당한 권한이 있는 의장이 되는 추진위원장이다. 그런데 청구 외 지○○이 피청구인에게 2016. 9. 8. 자로 주민총회 개최승인 신청서를 제출하면서 발의한 6개 안건 중 제5호 안건은 이 사건 추진위원회 운영 규정 제15조 제3항에 따라 토지등소유자 5분의 1이상이 시장·군수의 동의를 얻어 주민총회를 소집하고 위원을 선임할 수 있으나, 나머지 제1호 내지 제4호 안건, 제6호 안건은 운영규정 제20조에 따라 토지등소유자 5분의 1 이상이 주민총회의 목적사항을 제시하여 추진위원장에게 먼저 총회 소집을 청구하고, 추진위원장이 받아들이지 않을 경우, 감사에게 총회 소집청구를 하고, 감사도 소집청구를 받아들이지 않을 경우 구청장에게 총회소집을 청구하여 승인받아야 하는 것인데, 지○○의 1호 내지 제4호 안건, 제6호 안건에 대한 주민총회 개최승인 신청은 위 선행절차를 무시한 채 추진위원장 선임과 동일하게 하나의 안건으로 묶어 바로 피청구인에게 총회소집을 요청한 것으로 이는 절차상 흠결이 있는 무효인 총회소집청구이다. 또한, 행정청이 인가를 하는 경우 신청주의로, 신청된 대로 서류를 심사하여야 하며, 이때 신청된 안건에 대하여 모두 심사하여 요건에 적합할 경우 동의여부를 결정하는 것으로 일부 안건은 적합하나 일부 안건은 부적합함에도 이를 적합한 부분만 승인하는 수정승인은 행정법상 금지되어 있음에도 피청구인이 지○○의 신청을 승인한 것은 위법한 것이며, 지○○의 주민총회 개최승인 신청은 6개의 안건이 하나의 일체임에도 피청구인이 그 중 하나의 안건에 대해서만 선택적으로 승인한 것은 행정처분의 불가분성원칙에서 볼 때 위법한 처분이라 하겠다. 나. 청구 외 지○○은 ‘○○15구역 주민총회발의요구서’를 주민들로부터 징구하여 이를 피청구인에게 제출하였는데, 이 동의서를 살펴보면 333명의 발의를 받아 청구하였다고 하지만, 그 중 84명은 청구인에게 주민총회 발의에 대한 동의서를 제출하여 지○○의 주민발의 동의자와 중복되고(그 중 46명은 서면 결의서까지 제출 완료), 27명은 청구인이 개최하는 주민총회에 이미 서면 결의서를 제출한 자들이며, 청구인이 전화통화로 확인한 바에 따르면, 지○○이 제출한 신청서 상 333명의 발의 동의자 중 32명의 토지등소유자들의 경우 지○○에게 발의서를 작성하여 준 적이 없다고 구두 확인되었으며, 또한 4명은 지○○이 피청구인에게 이 사건 신청을 한 2016. 9. 8. 이전에 소유권이 변경되어 발의 동의 자격이 없는 것으로 확인되는바, 그렇다면, 지○○이 제출한 총회 발의 동의자 333명 중 소유권 변경자 4명을 제외하고, 유선상으로 동의사실이 없음을 확인한 32명을 제외하면 동의자는 297명으로 이는 전체 대상자 1,593명의 18%에 해당되어 토지등소유자의 5분의 1이상에 미달하는 흠결이 있다 할 것이고, 위 297명 중에서도 중 약 37%에 해당하는 110명은 청구인의 주민총회 발의에 참여하거나 서면결의를 제출하여 2016. 10. 29. 개최 예정이었던 청구인의 주민총회에지지 의사를 표시했던 것으로, 지○○의 총회를 허용하여야 할 이유가 없으므로, 지○○의 이 사건 신청 시 제출한 발의 동의서는 위조, 기망에 의한 것이며 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 지○○의 신청에 대한 심사를 게을리 한 위법한 처분이라 할 것이다. 다. 한편, 이 사건 추진위원회 운영규정 제15조 제3항에서 “추진위원회에서는 임기가 만료된 위원의 후임자를 임기만료 전 2개월 이내에 선임하여야 하며, 위 기한 내에 추진위원회에서 후임자를 선임하지 않을 경우 토지등소유자 5분의 1이상이 시장·군수 의 승인을 얻어 주민총회를 소집하여 위원을 선임할 수 있다.”라고 규정하고 있는바, 이미 적법한 추진위원회 위원장인 청구인이 2016. 10. 29. 주민총회의 소집을 공고하였고, 총회가 개최될 것이 거의 확정된 상황에서 또 다른 총회의 소집을 승인한 피청구인의 처분만으로 청구 외 지○○의 총회소집의 정당성이 확보된다고 보기는 어렵고, 대법원 판례(대법원 2010. 11. 11. 선고 2009다89337)에 따르면, 임기가 만료한 경우에도 기존에 선임된 추진위원장은 임시로 추진위원장으로서의 업무를 수행할 수 있고, 그 업무의 범위는 판례에서 지적하다시피 추진위원회는 재개발조합을 설립하는 것이 주된 업무라 할 것이고, 그 중 직접적으로 조합원들이 될 토지등 소유자에게 부담을 지우는 행위를 할 수는 없을지언정, 도시및주거환경정비법 제14조 제1항에 열거된 추진위원회의 기능으로 규정된 업무는 총회를 소집하여 그 결의를 받는 범위 내에서 유효하게 할 수 있다고 할 것이며, 따라서 추진위원회가 새로운 임원을 선출할 것인지, 기존 임원에 대하여 연임을 하는 결의를 할 것인지를 선택할 수 있다는 판례의 취지에 의할 때, 청구인은 추진위원회의 총회소집을 할 정당한 권한이 있다고 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구 외 지○○은 2016. 9. 8.자로 ○○15구역 주택재개발정비사업조합설립추진위원회 소속 토지등소유자 333명의 동의를 얻어 이 사건 추진위원회 운영규정 제15조 제3항에 의해 피청구인에게 주민총회 개최 승인을 요청하였고, 도시 및 주거환경정비법 제15조 제2항, 제15조 제7항의 규정은 추진위원회의 위원의 교체·해임절차 등에 관한 구체적인 사항은 운영규정이 정하는 바에 따른다고 되어 있고, 이 사건 추진위원회 운영규정 제15조 제3항 규정에 의하면, 주민총회 개최 시 피청구인의 승인이 필요한 안건은 위원 선임의 건에 대한 사항 (나머지 안건에 대해서는 피청구인의 승인이 필요하지 않음)이므로, 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 위원 선임의 안건에 대하여만 2016. 10. 21.자로 주민총회 개최 승인을 한 것으로 이는 적법한 처분이며, 위 지○○이 청구인을 채무자로 하여 서울북부지방법원에 제기한 직무집행정지 가처분 사건(서울북부지방법원, 2016카합 20263)에서 위 법원이 2016. 10. 28. 선고한 청구인의 직무집행정지 결정에 비추어 보더라도 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다 할 수 없다. 나. 청구인은 지○○에게 주민총회 소집요구서를 제출한 333명의 토지등소유자 중 84명은 청구인에게도 주민총회 소집요구서를 제출한 사실이 있고, 위 토지등소유자 중 27명은 청구인이 개최하려던 주민총회에 서면결의서를 제출한 사실도 있어 이를 동의자 수 산정에서 제외하여야 한다고 주장하고 있으나, 청구인은 2012. 7. 9.자로 임기가 만료된 추진위원장으로, 이 사건 추진위원회가 새로운 추진위원장을 선임하지 아니한 상태에서 청구인이 추진위원장을 선임한다고 하자 토지등소유자가 청구인을 적법한 주민총회 소집권자인 줄 알고 청구인에게 소집요구서를 제출한 것이며, 청구인의 주장만으로는 지○○에게 제출한 주민총회 소집요구서의 효력을 부정할 수 없고, 청구인은 유선으로 확인한 결과 토지등소유자 32명은 주민총회 소집요구서를 제출한 사실이 없다고 하고 있으므로 지○○의 신청이 위조 또는 기망에 의한 것이라 주장하나 이를 입증하는 구체적인 자료가 없으며, 또한 4명의 토지등소유자는 이 사건 주민총회 개최 승인신청 전 소유권이 변동되어 자격이 없다고 주장하고 있는데, 피청구인 확인 결과 위 4명 중 3명은 이 사건 신청일인 2016. 9. 8. 이후 명의 변경된 사실이 확인되었고, 나머지 1명은 소유권 변경이 확인되어 당초 이 사건 처분 시 동의자 수 산정에서 제외하였으므로, 청구인의 이 사건 신청 시 동의 정족수 미달에 대한 주장은 이유 없다. 또한 청구인은 이미 서울북부지방법원에서 진행된 ‘주민총회 개최금지 및 직무집행정지 가처분’ 사건에서 이와 동일한 주장을 하면서 피청구인의 이 사건 처분이 위법하다고 주장한 바 있으나, 위 법원은 청구인의 주장을 인정할만한 자료가 없고, 피청구인이 한 이 사건 처분은 위법하다고 볼 수 없다는 결정을 한 바 있다. 다. 한편, 피청구인은 청구인을 추진위원회 위원장으로 한 이 사건 추진위원회에 대해 2010. 7. 10.자로 조합추진위원회 설립승인을 한 바 있으며, 추진위원회의 운영규정 제15조 제3항에 의하면, 위원의 임기는 2년으로 하되, 추진위원회에서 재적위원 과반수의 출석과 출석위원 3분의 2 이상의 찬성으로 연임할 수 있으나, 위원장·감사의 연임은 주민총회의 의결에 의하도록 규정하고 있으며, 임기가 만료된 위원은 그 후임자가 선임될 때까지 그 직무를 수행하고, 추진위원회에서 임기가 만료된 위원의 후임자를 임기만료 전 2개월 이내에 선임하여야 하며, 위 기한 내에 추진위원회에서 후임자를 선임하지 않을 경우 토지등소유자 5분의 1 이상이 시장·군수의 승인을 얻어 주민총회를 소집하여 위원을 선임할 수 있도록 규정하고 있는바, 이에 따르면 추진위원장이 연임을 위한 주민총회 개회 권한은 임기만료 2개월 전까지 행사하지 않으면 소멸되는 것으로 보아야 하며, 청구인은 여전히 추진위원장으로서 주민총회 개최권한이 있음을 전제로 이 사건 심판을 청구하였으나, 대법원 판례는 “임기만료된 대표자의 사무처리에 대해 사후에 개별적·구체적으로 가려 예외적으로 그 효력을 인정케 하는 근거가 될 수 있을 뿐, 그로 하여금 장래를 향하여 대표자로서 업무수행권을 포괄적으로 행사하게 하는 근거는 될 수 없다.”라고 판시(대법원2003. 7. 8. 선고, 2002다74817판결)하고 있어 임기가 만료된 위원이 후임자가 선임될 때까지 그 직무를 무한정 수행할 수 있다는 의미가 아님을 명백히 하고 있어 청구인의 이에 대한 주장도 이유 없다. 라. 한편, 행정심판법 제13조 제1항에 의하면, 취소심판의 청구는 그 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고, 처분의 효과가 처분의 집행 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에 한정된다고 할 것인데, 청구 외 지○○이 청구인을 상대로 제기한 ‘주민총회 개최금지 및 직무집행정지 가처분’ 사건에서 서울○○지방법원은 2016. 10. 28.자로 청구인의 주민총회 개최금지와 주민총회개최를 위한 직무집행의 정지를 명하는 결정을 한 바 있으므로, 청구인은 이 사건 처분의 취소나 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자로 보기도 어렵다 할 것이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 「도시 및 주거환경정비법」제13조, 제14조, 제15조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. ○○15구역 주택재개발정비사업 조합설립추진위원회는 서울 ○○구 ○○동 ○○○-○○일대 189,450㎡를 사업시행구역으로 하여 주택재개발정비사업을 시행하기 위하여 설립되어 2010. 7. 9. 피청구인으로부터 승인받은 주택재개발정비사업조합설립 추진위원회이고, 청구인은 위 추진위원회의 위원장으로 재직(임기: 2010. 7. 9.~2012. 7. 8.)하던 자이다. 나. 청구 외 지○○은 2016. 9. 8. 이 사건 정비구역 내 토지등소유자 1/5이상 (333명)의 동의를 받아 피청구인에게 “①2016년 예산(안)승인의 건, ②주민총회 대행업체 선정(추인)의 건, ③선거관리위원회 구성(추인)의 건, ④신규 추진위원장, 부위원장, 감사, 추진위원 선임의 건, ⑤정비구역 등 연장 요청의 건”을 안건에 대한 의결을 목적으로 하는 주민총회 개최 승인을 신청하였다. 다. 한편, 청구인은 2016. 9. 28. 추진위원장 연임결의 등 안건 의결을 위해 2016. 10. 29.자로 주민총회를 개최함을 내용으로 하는 주민총회 개최 공고를 하였다. 라. 피청구인은 2016. 10. 21. 청구 외 지○○의 주민총회 개최승인 신청 관련 안건 중 “④신규 추진위원장, 부위원장, 감사, 추진위원 선임의 건”에 대하여 주민총회 개최승인을 하는 이 사건 처분을 하였다. 마. 한편, 청구 외 지○○은 2016. 10. 19. 이 사건 추진위원회와 청구인을 채무자로 하여 서울북부지방법원에 주민총회 개최금지 및 직무집행정지가처분신청 (서울북부지방법원 2016카합○○○○○)을 하였고, 이에 대하여 위 법원은 2016. 10. 28.자로 “채무자 이○○는 ○○15구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회의 추진위원장으로서 주민총회 개회를 위한 직무를 수행하여서는 아니된다.”라고 직무 집행정지 결정을 하였으며, 청구인이 위 가처분에 대한 이의신청을 하여 계류 중(서울○○지방법원2016카합○○○○○)이다. 6. 이 사건 처분의 위법 부당 여부 가. 「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제13조 제2항에 따르면, 조합을 설립하여 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 정비구역지정 고시 후 위원장을 포함한 5인 이상의 위원 및 제15조제2항에 따른 운영규정에 대한 토지등소유자 과반수의 동의를 받아 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 국토교통부령으로 정하는 방법과 절차에 따라 시장ㆍ군수의 승인을 받아야 한다고 정하고 있고, 같은 법 제14조는 추진위원회는 정비사업전문관리업자의 선정, 설계자의 선정 및 변경, 개략적인 정비사업 시행계획서의 작성, 조합의 설립인가를 받기 위한 준비업무를 수행할 수 있다고 정하고 있으며, 제15조에서 국토교통부장관은 추진위원회의 공정한 운영을 위하여 추진위원회 위원의 선임방법 및 변경에 관한 사항, 추진위원회 위원의 권리ㆍ의무에 관한 사항, 추진위원회의 업무범위에 관한 사항, 추진위원회의 운영방법에 관한 사항, 토지등소유자의 운영경비 납부에 관한 사항 등의 내용을 포함한 추진위원회의 운영규정을 정하여 관보에 고시하여야 한다고 정하고 있고, 제7항에서 추진위원회 위원의 교체ㆍ해임절차 등에 관한 구체적인 사항은 운영규정이 정하는 바에 의한다고 정하고 있다. 한편, ○○15구역 주택재개발정비사업조합설립추진위원회 운영규정 제15조는 위원의 선임 및 변경에 대하여 정하면서 위원의 임기는 선임된 날부터 2년까지로 하되, 추진위원회에서 제적위원 과반수의 출석과 출석위원 3분의 2 이상의 찬성으로 연임할 수 있으나, 위원장·감사의 연임은 주민총회의 의결에 의한다고 정하고 있고, 임기가 만료된 위원은 그 후임자가 선임될 때까지 그 직무를 수행하고, 추진위원회에서는 임기가 만료된 위원의 후임자를 임기 만료전 2개월 이내에 선임하여야 하며, 위 기한 내에서 추진위원회에서 후임자를 선임하지 않을 경우 토지등소유자 5분의 1 이상이 시장·군수의 승인을 얻어 주민총회를 소집하여 위원을 선임할 수 있다고 정하고 있다. 또한, 위 운영규정 제20조 제1항은 토지등소유자 전원으로 주민총회를 구성한다고 정하면서, 제2항에서 주민총회는 위원장이 필요하다고 인정하는 경우에 개최된다고 정하면서 다만, 토지등소유자 5분의 1이상이 주민총회의 목적사항을 제시하여 청구하는 때에는 위원장은 해당 일부터 2월 이내에 주민총회를 개최하여야 한다고 정하고 있다. 나. 이 사건에 관하여 본다. 청구인은 이 사건 추진위원회의 위원장이었던 자(임기 2010.7.9.~2012.7.8.)로서, 추진위원회 운영규정 제15조 제3항에 의해 임기가 만료되었더라도 그 후임자가 선임될 때까지 직무를 수행할 수 있다고 주장하면서 피청구인의 청구 외 지○○에 대한 이 사건 주민총회 승인처분의 취소를 구하고 있으나, 위 규정의 취지는 추진위원회운영과 관련된 급박한 사정을 해소하기 위하여 통상적인 사무를 처리할 권한을 가진다는 의미로, 임기 만료된 위원으로 하여금 업무를 수행하게 할 필요가 있는지는 사안별로 구체적으로 판단하여 인정할 수 있는 부분이며, 임기 만료 후 후임자가 아직 선출되지 않았다는 사정만으로 당연히 포괄적으로 부여되는 것은 아니므로(대법원 2003. 7. 8.선고 2002다74817판결 참조), 청구인은 2012. 7. 8.자로 추진위원장으로서의 임기가 만료되어 약 4년 3개월이 경과한 2016. 9월경에 이르러서까지 신임 추진위원장 선출 또는 자신의 추진위원장 연임을 위한 주민총회 소집권을 당연히 갖는다고 볼 수는 없다 할 것이고, 따라서 이 사건 추진위원회의 토지등소유자는 운영규정 제15조 제3항에 의해 토지등소유자 5분의 1이상이 시장·군수의 승인을 얻어 주민총회를 소집하여 위원장 및 임원을 선임할 수 있는바, 청구인의 이에 대한 주장은 이유 없다. 한편, 청구인은 피청구인이 청구 외 지○○의 주민총회 승인 신청 시 주민총회의 목적사항으로 제시한 5개 안건 중 하나의 안건인 “신규 추진위원장, 부위원장, 감사, 추진위원 선임의 건”에 대하여만 승인한 것은 위법하다고 주장하고 있으나, 이 사건 추진위원회의 운영규정에 따르면, 지○○이 제출한 5개 안건 중 해당 안건에 대해서만 피청구인의 승인이 필요한 사항으로 피청구인이 위 안건에 대해서 주민총회개최승인을 한 것에 위법함이 없고, 청구인의 주장과 같은 이유로 피청구인이 지○○의 신청을 반려하고 보완을 요하는 것이 오히려 불필요한 절차를 거치는 것이라 할 수 있어, 청구인의 이에 대한 주장도 이유 없다. 또한, 청구인은 청구 외 지○○이 피청구인에게 제출한 주민총회 개최 발의 명부 상 기재된 토지등소유자 중 일부가 청구인 소집 주민총회에도 발의서나 서면결의서를 제출했다는 사실과 주민총회 공동발의자 중 대표 1인이 발의를 취하했다는 점 등을 들어 이 사건 주민총회개최승인 신청이 운영규정에서 정한 토지등소유자 5분의 1이상의 동의를 얻지 못하였다고 주장하고 있으나, 일부 토지등소유자가 청구인 소집 주민총회와 이 사건 신청 주민총회 모두 동의서를 제출했다고 하더라도 이 사건 신청에 대한 동의의 유효 여부에 영향을 미치는 사항이 아니며, 한편, 청구인은 위와 같이 일부 토지등소유자가 청구인 소집 주민총회와 이 사건 신청 주민총회 모두 동의서를 제출했음을 주장하고, 청구인이 유선으로 확인한 결과 일부는 청구외 지○○에게 동의서를 제출한 적이 없다는 점을 확인했다고 주장하면서 이 사건 신청 시 청구 외 지○○이 제출한 주민발의가 위조되었다고 주장하고 있으나, 이를 입증할만한 자료가 없는바, 피청구인의 이 사건 처분에 위법 또는 부당함이 있다할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.