주민투표청구인대표자증명서교부거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2005. 7. 20. 피청구인에게 전라남도에 이전될 15개 공공기관의 배치에 관하여 ① △△ㆍ□□ 공동 혁신도시, ② □□ 독자적인 혁신도시 중 하나를 선택하는 주민투표를 실시하자는 취지의 주민투표 청구인대표자증명서 교부신청서를 제출하자, 피청구인은 2005. 7. 29. 청구인에게 공공기관 지방이전 업무는 국가의 권한 또는 사무에 속하여 「주민투표법」 제7조제2항의 규정에 의하여 주민투표 제외 대상이라는 이유 등으로 주민투표 청구인대표자증명서를 교부할 수 없다고 통보(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, ⅰ) 전라남도에 이전될 15개 공공기관을 전라남도 내에서 어느 지역에 배치하느냐 하는 문제는 도지사가 독단적으로 결정할 사항이 아니라, 도의회, 기초지방자치단체 및 도민들의 의견을 수렴하는 절차가 선행되어야 하는 점, ⅱ) 이전될 15개 공공기관의 위치를 정하는 것은 도내 기초지방자치단체간의 이해관계가 대립되는 사안이고, 주요 공공시설의 설치 및 관리에 해당되며, 도민의 복리에도 중대한 영향을 미치는 주요사항이므로 「주민투표법」 제7조 및 「전라남도 주민투표조례」 제4조의 규정에 의한 주민투표의 대상인 점 등을 고려할 때, 청구인이 전라남도에 이전될 15개 공공기관의 배치에 관하여 ① △△ㆍ□□ 공동 혁신도시, ② □□ 독자적인 혁신도시(다시 단일 또는 분산 배치 중 택일) 중 하나를 선택하는 주민투표를 실시하자는 취지로 신청한 주민투표청구인대표자증명서 교부를 거부한 피청구인의 이 건 처분은 「주민투표법」을 사문화시키는 행위이므로 취소되어야 한다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은, ⅰ) 정부에서 추진하는 공공기관 지방이전은 국가의 권한 또는 사무라 할 것이고, 혁신도시 건설방안은 정부의 ‘공공기관 지방이전 계획’과 ‘혁신도시 입지선정지침’의 범위 내에서 결정되어질 사항이므로 주민이 청구할 수 있는 주민투표의 대상인 해당 지방자치단체의 사무(자치사무, 단체위임사무)라고 할 수 없는 점, ⅱ) 전라남도에 이전되는 공공기관의 배치는 정부의 지침 등에 따라 이루어지는 사항으로 특정 시ㆍ군간 명백히 대립하는 정책이 존재한다고 보기 어렵고 시ㆍ군간 이해관계의 조정을 요구하는 사안이 아닌 점, ⅲ) 이전되는 공공기관은 「전라남도 주민투표조례」 제4조제2호의 다수 주민의 이용에 제공하기 위한 주요 공공시설이 아닌 점, ⅳ) 청구인이 주민투표청구인대표자증명서 교부신청서에서 주민투표의 대상이 되는 법적 근거로 주민의 복리·안전 등에 중대한 영향을 미치는 주요결정사항을 제시하지 않아 이에 관한 내용을 이 건 처분의 사유로 언급할 필요성이 없었던 점, ⅴ) 주민투표는 그 투표결과의 확정에 따라 지방자치단체에게 행정ㆍ재정상의 조치의무를 부과하는 구속력이 있는 법적 절차이므로 관계법령에서 그 투표대상과 제외대상을 명확히 하고 있어 단순히 주민의 의견을 수렴하기 위한 주민투표를 실시하는 것은 주민투표 제도의 취지나 목적 등에 부합되지 않는 점 등에 비추어 볼 때, 이전되는 공공기관의 배치에 관한 사항은 「주민투표법」 제7조제2항제2호에서 정한 주민투표의 대상이 될 수 없는 국가 또는 다른 지방자치단체의 권한 또는 사무에 속하는 사항으로 「전라남도 주민투표조례」 제4조제1호 및 제2호에 규정한 주민투표 대상에도 부합하지 않아 주민투표를 부칠 수 없음이 명백하므로 피청구인의 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 주민투표법 제7조, 제10조제1항 및 제2항 전라남도 주민투표조례 제4조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 심판청구서, 답변서, 청구인대표자증명서 교부신청서 및 이에 대한 회신문, 공공기관 지방이전계획, 공공기관 지방이전 이행 기본협약서, 혁신도시 입지선정지침 등 각 사본의 기재를 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인이 2005. 7. 20. 피청구인에게 전라남도에 이전될 15개 공공기관의 배치에 관하여 ① △△ㆍ□□ 공동 혁신도시, ② □□ 독자적인 혁신도시(다시 단일 또는 분산 배치 중 택일) 중 하나를 선택하는 주민투표를 실시하자는 취지의 주민투표 청구인대표자증명서 교부신청서를 제출하였다. (나) 피청구인은 2005. 7. 29. 청구인에 대하여 공공기관 지방이전 업무는 「국가균형발전특별법」 제18조제1항의 규정에 따라 국가의 권한 또는 사무에 속하므로 「주민투표법」 제7조제2항의 규정에 의하여 주민투표 제외 대상이고, 「전라남도 주민투표조례」 제4조제1호의 규정에 의한 시ㆍ군간 명백히 대립하는 정책이 존재한다고 보기 어려울 뿐만 아니라 시ㆍ군간 이해관계의 조정을 요구하는 사안이 아니며, 이전되는 공공기관은 「전라남도 주민투표조례」 제4조제2호의 공공시설에 해당되지 아니하여 주민투표의 대상이 될 수 없다는 이유로 이 건 처분을 하였다. (다) ○○위원회 위원장, 건설교통부 등 4개 중앙행정기관의 장, 전라남도 등 12개 시ㆍ도지사가 서명한 2005. 5. 27.자 ‘공공기관 지방이전 기본협약서’에 의하면, 「국가균형발전특별법」 제18조의 규정에 의한 "공공기관 지방이전시책"을 효율적으로 추진하기 위하여 정부는 시ㆍ도로 집단 이전하는 공공기관을 중심으로 지역혁신거점을 육성하기 위하여 시ㆍ도와 협력하여 혁신도시 건설을 추진하고, 혁신도시의 구체적 입지는 정부에서 원칙과 기준을 제시하고 시ㆍ도지사가 이전기관의 의견을 수렴하고 정부와 협의하여 결정한다는 등의 내용이 기재되어 있다. (라) ○○위원회, 건설교통부 등 21개 중앙행정기관이 공동으로 작성한 2005. 6. 24.자 ‘공공기관 지방이전 계획’에 의하면, 전라남도에는 정보통신, 농업기반 및 문화예술 관련 15개 공공기관이 이전할 예정이고, 이전하는 공공기관을 수용하기 위하여 전라남도에 1개의 혁신도시(지구)(이하 "혁신도시"라 한다)를 건설(인접한 시ㆍ도간 공동으로 혁신도시를 건설하는 방안도 권장)하며, 혁신도시의 구체적 입지는 정부에서 원칙과 기준을 제시하고 시ㆍ도지사가 이전기관의 의견을 수렴한 후 정부와 협의하여 결정한다는 등의 내용이 기재되어 있다. (마) 건설교통부의 2005. 7. 27.자 ‘혁신도시 입지선정 지침’에 의하면, 혁신도시의 입지선정기준으로 "혁신거점으로의 발전가능성, 도시개발의 적정성, 지역 내 동반 성장 가능성"이 있고, 혁신도시의 입지 선정을 위하여 시ㆍ도에 20인 내지 30인 이내의 위원으로 구성하는 혁신도시입지선정위원회를 두어 후보지를 평가하여 입지를 선정하며, 시ㆍ도지사는 혁신도시 후보지에 대한 평가를 실시하기 전에 평가대상 후보지에 대해 이전기관협의회 및 정부의 의견을 들어야 한다는 등의 내용이 기재되어 있다. (바) 교육인적자원부 등 6개 중앙행정기관의 장, 피청구인, 정보통신부지식정보센터 등 15개 공공기관의 장이 서명한 2005. 8. 26.자 ‘공공기관 지방이전 이행 기본협약서’에 의하면, 전라남도는 2005. 5. 27.자 ‘공공기관 지방이전 기본협약서’에 입각하여 혁신도시를 △△광역시와 공동으로 건설하고, 전라남도로 이전하는 공공기관들은 원칙적으로 혁신도시로 이전하며, 혁신도시의 구체적인 입지는 정부에서 제시하는 원칙과 기준에 따라 피청구인과 △△광역시장이 이전기관의 의견을 수렴하고 정부와 협의하여 2005년 9월말까지 입지선정을 완료한다는 등의 내용이 기재되어 있다. (2) 「주민투표법」 제7조의 규정에 의하면, 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항으로서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 사항은 주민투표에 부칠 수 있으나, 국가 또는 다른 지방자치단체의 권한 또는 사무에 속하는 사항 등은 이를 주민투표에 부칠 수 없다고 규정되어 있고, 「전라남도 주민투표조례」 제4조의 규정에 의하면, 「주민투표법」 제7조제1항의 규정에 의하여 주민투표에 부칠 수 있는 사항으로, 시ㆍ군간 대립하는 중요 정책결정 사항, 다수 주민의 이용에 제공하기 위한 주요공공시설의 설치 및 관리에 관한 사항, 주민의 복리ㆍ안전 등에 중대한 영향을 미치는 주요결정사항 등이 규정되어 있으며, 「주민투표법」 제9조 및 제10조의 규정을 종합하면, 그 지방자치단체의 관할구역 안에 주민등록이 되어 있는 20세 이상의 주민이 그 지방자치단체의 장에게 주민투표청구를 하고자 하는 때에는 주민투표청구인대표자(이하 "청구인대표자"라 한다)를 선정하여야 하며, 선정된 청구인대표자는 인적사항과 주민투표청구의 취지 및 이유 등을 기재하여 그 지방자치단체의 장에게 청구인대표자증명서의 교부를 신청하여야 하고, 지방자치단체의 장은 청구인대표자가 주민투표청구권자인지 여부를 확인한 후 청구인대표자증명서를 교부하고 그 사실을 공표하여야 하는바, 주민이 주민투표를 청구하기 위하여 그 지방자치단체의 장에게 청구인대표자증명서의 교부를 신청하려면, 그 주민투표의 대상이 「주민투표법」 제7조 및 그 지방자치단체의 조례에서 정한 사항에 해당되어야 한다고 해석하는 것이 지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민의 직접참여를 보장하기 위하여 주민투표의 대상ㆍ발의자ㆍ발의요건 등에 관한 사항을 규정함으로써 지방자치행정의 민주성과 책임성을 제고하고 주민복리를 증진하는 것을 목적으로 하는 「주민투표법」의 입법취지에 부합한다고 할 것이다. 청구인은 전라남도에 이전될 15개 공공기관의 배치에 관한 사항은 「주민투표법」 제7조 및 「전라남도 주민투표조례」 제4조의 규정에 의한 주민투표의 대상에 해당된다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, ① 공공기관 지방이전 업무는 정부가 「국가균형발전특별법」에 의하여 시ㆍ도 및 이전대상 공공기관과 협의하여 추진하고 있는 점, ② 시ㆍ도로 집단 이전하는 공공기관을 중심으로 지역혁신거점을 육성하기 위하여 건설되는 혁신도시의 입지에 대하여는 정부가 구체적인 원칙과 기준을 제시하고 있는 점, ③ 전라남도는 이전대상 공공기관이 위치하게 될 혁신도시를 △△광역시와 공동으로 건설하여야 하고, 피청구인과 △△광역시장이 이전대상 공공기관의 의견을 수렴하고 정부와 협의하여 입지선정을 하여야 하는 점 등을 종합해 보면, 전라남도에 이전될 15개 공공기관의 배치에 관한 업무는 국가의 권한 또는 사무에 속하는 사항에 해당된다고 할 것이어서 「주민투표법」 제7조 및 「전라남도 주민투표조례」 제4조의 규정에 의한 주민투표의 대상이 될 수 없는 사항이라고 할 것이다. 그렇다면, 청구인이 전라남도에 이전될 15개 공공기관의 배치에 관한 주민투표를 실시하기 위하여 신청한 주민투표 청구인대표자증명서 교부에 대하여 관계법령에 따라 행한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 위 인정사실에 의하면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.