주차장법위반 시정명령 등 무효확인청구

1. 사건개요 청구인과 청구외 A는 2015. 4. 30. ○○도 ○○시 ○○○구 ○○동 0000-0번지에 소재한 다가구주택(이하 ‘이 사건 주택’이라 한다)의 소유권 지분 각 2분의 1을 취득하여 현재까지 소유하고 있다. 피청구인은 2022. 9. 27. 청구인과 A에게 이 사건 주택에 불법 증축된 발코니로 인해 부설주차장 주차단위구획 너비가 확보되지 않았고 도로와 주차구획선 사이에 철문을 설치함으로써 부설주차장의 본래의 기능을 유지하지 않아 「주차장법」 제19조의4제2항을 위반하였다는 이유로, 같은 법 제19조의4제3항에 따라 시정명령(이하 ‘이 사건 시정명령’이라 한다)을 하였다. 이후, 피청구인은 시정명령이 이행되지 않은 것을 확인하고 2023. 3. 14. 청구인과 A에게 「주차장법」 제32조제2항에 따라 이행강제금 부과계고를 통지(이하 ‘이 사건 부과계고’라 하고, 이 사건 시정명령과 이 사건 부과계고를 통틀어 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 각 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【주차장법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011. 6. 8., 2012. 1. 17., 2016. 1. 19.> 1. “주차장”이란 자동차의 주차를 위한 시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 종류의 것을 말한다. 다. 부설주차장: 제19조에 따라 건축물, 골프연습장, 그 밖에 주차수요를 유발하는 시설에 부대(附帶)하여 설치된 주차장으로서 해당 건축물ㆍ시설의 이용자 또는 일반의 이용에 제공되는 것 제6조(주차장설비기준 등) ① 주차장의 구조ㆍ설비 및 안전기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. 이 경우 「자동차관리법」에 따른 배기량 1천시시 미만의 자동차(이하 “경형자동차”라 한다) 및 「환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 환경친화적 자동차(이하 “환경친화적 자동차”라 한다)에 대하여는 전용주차구획(환경친화적 자동차의 경우에는 충전시설을 포함한다)을 일정 비율 이상 정할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 1. 19., 2017. 10. 24., 2019. 12. 24.> 제19조(부설주차장의 설치ㆍ지정) ① 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역, 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 및 지방자치단체의 조례로 정하는 관리지역에서 건축물, 골프연습장, 그 밖에 주차수요를 유발하는 시설(이하 “시설물”이라 한다)을 건축하거나 설치하려는 자는 그 시설물의 내부 또는 그 부지에 부설주차장(화물의 하역과 그 밖의 사업 수행을 위한 주차장을 포함한다. 이하 같다)을 설치하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ② 부설주차장은 해당 시설물의 이용자 또는 일반의 이용에 제공할 수 있다. ③ 제1항에 따른 시설물의 종류와 부설주차장의 설치기준은 대통령령으로 정한다. ⑤ 제1항의 경우에 시설물의 위치ㆍ용도ㆍ규모 및 부설주차장의 규모 등이 대통령령으로 정하는 기준에 해당할 때에는 해당 주차장의 설치에 드는 비용을 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 납부하는 것으로 부설주차장의 설치를 갈음할 수 있다. 이 경우 부설주차장의 설치를 갈음하여 납부된 비용은 노외주차장의 설치 외의 목적으로 사용할 수 없다. ⑥ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제5항에 따라 주차장의 설치비용을 납부한 자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 납부한 설치비용에 상응하는 범위에서 노외주차장(특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 설치한 노외주차장만 해당한다)을 무상으로 사용할 수 있는 권리(이하 이 조에서 “노외주차장 무상사용권”이라 한다)를 주어야 한다. 다만, 시설물의 부지로부터 제4항 후단에 따른 범위에 노외주차장 무상사용권을 줄 수 있는 노외주차장이 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑦ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제6항 단서에 따라 노외주차장 무상사용권을 줄 수 없는 경우에는 제5항에 따른 주차장 설치비용을 줄여 줄 수 있다. ⑨ 제5항과 제7항에 따른 설치비용의 산정기준 및 감액기준 등에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. 제19조의2(부설주차장 설치계획서) 부설주차장을 설치하는 자는 시설물의 건축 또는 설치에 관한 허가를 신청하거나 신고를 할 때에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 부설주차장 설치계획서를 제출하여야 한다. 다만, 시설물의 용도변경으로 인하여 부설주차장을 설치하여야 하는 경우에는 용도변경을 신고하는 때(용도변경 신고의 대상이 아닌 경우에는 그 용도변경을 하기 전을 말한다)에 부설주차장 설치계획서를 제출하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> 제19조의4(부설주차장의 용도변경 금지 등) ① 부설주차장은 주차장 외의 용도로 사용할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2014. 3. 18.> 1. 시설물의 내부 또는 그 부지(제19조제4항에 따라 해당 시설물의 부지 인근에 부설주차장을 설치하는 경우에는 그 인근 부지를 말한다) 안에서 주차장의 위치를 변경하는 경우로서 시장ㆍ군수 또는 구청장이 주차장의 이용에 지장이 없다고 인정하는 경우 2. 시설물의 내부에 설치된 주차장을 추후 확보된 인근 부지로 위치를 변경하는 경우로서 시장ㆍ군수 또는 구청장이 주차장의 이용에 지장이 없다고 인정하는 경우 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 경우 ② 시설물의 소유자 또는 부설주차장의 관리책임이 있는 자는 해당 시설물의 이용자가 부설주차장을 이용하는 데에 지장이 없도록 부설주차장 본래의 기능을 유지하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항 또는 제2항을 위반하여 부설주차장을 다른 용도로 사용하거나 부설주차장 본래의 기능을 유지하지 아니하는 경우에는 해당 시설물의 소유자 또는 부설주차장의 관리책임이 있는 자에게 지체 없이 원상회복을 명하여야 한다. 이 경우 시설물의 소유자 또는 부설주차장의 관리책임이 있는 자가 그 명령에 따르지 아니할 때에는 「행정대집행법」에 따라 원상회복을 대집행(代執行)할 수 있다. ④ 제1항 및 제2항을 위반하여 부설주차장을 다른 용도로 사용하거나 부설주차장 본래의 기능을 유지하지 아니하는 경우에는 해당 시설물을 「건축법」 제79조제1항에 따른 위반 건축물로 보아 같은 조 제2항 본문을 적용한다. 제32조(이행강제금) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제19조의4제3항 전단에 따른 원상회복명령을 받은 후 그 시정기간 이내에 그 원상회복명령을 이행하지 아니한 시설물의 소유자 또는 부설주차장의 관리책임이 있는 자에게 다음 각 호의 한도에서 이행강제금을 부과할 수 있다. 1. 제19조의4제1항을 위반하여 부설주차장을 주차장 외의 용도로 사용하는 경우: 제19조제9항에 따라 산정된 위반 주차구획의 설치비용의 20퍼센트 2. 제19조의4제2항을 위반하여 부설주차장 본래의 기능을 유지하지 아니하는 경우: 제19조제9항에 따라 산정된 위반 주차구획의 설치비용의 10퍼센트 ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 이행기간을 정하여 해당 명령이 그 기한까지 이행되지 아니한 경우에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고(戒告)하여야 한다. 【주차장법 시행령】 제12조(부설주차장의 용도변경 등) ① 법 제19조의4제1항제3호에서 “대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2012. 4. 10., 2012. 10. 29., 2014. 9. 11., 2016. 7. 19.> 1. 「도로교통법」 제6조에 따른 차량통행의 금지 또는 주변의 토지이용 상황 등으로 인하여 시장ㆍ군수 또는 구청장이 해당 주차장의 이용이 사실상 불가능하다고 인정한 경우. 이 경우 변경 후의 용도는 주차장으로 이용할 수 없는 사유가 소멸되었을 때에 즉시 주차장으로 환원하는 데에 지장이 없는 경우로 한정하고, 변경된 용도로의 사용기간은 주차장으로 이용이 불가능한 기간으로 한정한다. 3. 제6조 또는 법 제19조제10항에 따른 해당 시설물의 부설주차장의 설치기준 또는 설치제한기준(시설물을 설치한 후 법령ㆍ조례의 개정 등으로 설치기준 또는 설치제한기준이 변경된 경우에는 그 변경된 설치기준 또는 설치제한기준을 말한다)을 초과하는 주차장으로서 그 초과 부분에 대하여 시장ㆍ군수 또는 구청장의 확인을 받은 경우 4. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제10호에 따른 도시ㆍ군계획시설사업으로 인하여 그 전부 또는 일부를 사용할 수 없게 된 주차장으로서 시장ㆍ군수 또는 구청장의 확인을 받은 경우 ③ 법 제19조의4제2항 단서에 따라 부설주차장 본래의 기능을 유지하지 아니하여도 되는 경우는 제1항제1호ㆍ제3호 또는 제4호에 해당하는 경우와 기존 주차장을 보수 또는 증축하는 경우(보수 또는 증축하는 기간으로 한정한다)로 한다. 【주차장법 시행규칙】 제3조(주차장의 주차구획) ① 법 제6조제1항에 따른 주차장의 주차단위구획은 다음 각 호와 같다. <개정 2012. 7. 2., 2018. 3. 21.> 2. 평행주차형식 외의 경우 ② 제1항에 따른 주차단위구획은 흰색 실선(경형자동차 전용주차구획의 주차단위구획은 파란색 실선)으로 표시하여야 한다. ③ 둘 이상의 연속된 주차단위구획의 총 너비 또는 총 길이는 제1항에 따른 주차단위구획의 너비 또는 길이에 주차단위구획의 개수를 곱한 것 이상이 되어야 한다. <신설 2015. 3. 23.> 제11조(부설주차장의 구조ㆍ설비기준) ⑥ 제1항 및 제5항에 따라 도로를 차로로 하여 설치한 부설주차장의 경우 도로와 주차구획선 사이에는 담장 등 주차장의 이용을 곤란하게 하는 장애물을 설치할 수 없다. 부 칙 <국토교통부령 제498호, 2018. 3. 21.> 제1조(시행일) 이 규칙은 2018년 3월 22일부터 시행한다. 다만, 제3조제1항제2호의 개정규정은 2019년 3월 1일부터 시행한다. 제3조(주차장의 주차구획에 관한 경과조치) 부칙 제1조 단서에 따른 시행일 당시 「건축법」등 관계법령에 따라 시설물의 건축 또는 설치의 허가ㆍ인가 등을 받았거나 허가ㆍ인가 등을 신청(건축허가를 신청하기 위하여 「건축법」 제4조의2에 따른 건축위원회 심의를 신청한 경우를 포함한다)한 시설물 또는 그 부지에 설치되는 주차장의 주차구획에 관하여는 제3조제1항제2호의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다. 구 【주차장법 시행규칙】(2018. 3. 21. 국토교통부령 제498호로 일부개정되어 2018. 3. 22. 시행되기 이전의 것) 제3조(주차장의 주차구획) ① 법 제6조제1항에 따른 주차장의 주차단위구획은 다음 각 호와 같다. <개정 2012. 7. 2.> 2. 평행주차형식 외의 경우 【○○시 주차장 설치 및 관리 조례】 제29조(주차장설치 비용 납부자의 공영주차장 무상사용) ⑤ 법 제19조제6항 단서에 따라 노외주차장무상사용권을 부여하지 아니하는 경우에 부설주차장의 설치비용은 다음 각 호의 방법으로 산정한다. 다만, 시장이 필요하다고 인정하는 경우에는 그 설치비용의 2분의 1의 범위에서 감액할 수 있다. <개정 2018.3.30.> 1. 부설주차장의 설치비용의 총액은 건축물부지의 주차구획 1면당 설치비용에 설치의무가 면제된 부설주차장의 주차대수를 곱하여 산정한다. 2. 건축물부지의 주차구획 1면당 설치비용은 건축물부지의 토지가액에 주차구획 1면의 면적을 곱하여 산정한다. 3. 토지가액은 「부동산 가격공시에 관한 법률」 제3조제7항에 따른 토지가격비준표에 의하여 산정한 가액으로 하되, 시장이 필요하다고 인정하는 경우에는 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」 제3조에 따라 감정평가업자가 6개월 이내에 평가한 가액으로 할 수 있다. <개정 2008.6.5., 2018.3.30.> 4. 주차구획 1면의 면적은 18제곱미터로 하되, 총 주차대수 규모가 8대 이하인 경우에는 12제곱미터로 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건물등기사항전부증명서, 출장복명서, 건축물대장, 부설주차장 관리카드, 이 사건 각 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인과 청구외 A는 2015. 4. 30. 이 사건 주택의 소유권 지분 각 2분의 1을 취득하여 현재까지 소유하고 있다. 나) 피청구인은 2022. 9. 27. 이 사건 주택을 현장 점검한 결과, 불법 증축된 발코니로 인해 부설주차장 주차단위구획 너비(2.3m)가 확보되지 않았고, 주차단위구획 흰색 실선이 표시되지 않았으며, 도로와 주차구획선 사이에 ‘주차금지’ 표지가 부착된 철문이 설치된 사실을 확인하였다. 다) 피청구인은 2022. 9. 27. 청구인과 A에게 「주차장법」 제19조의4제2항을 위반하여 부설주차장의 본래의 기능을 유지하지 않았다는 이유로, 같은 법 제19조의4제3항에 따라 원상복구를 명하는 이 사건 시정명령을 하였고, 같은 해 11. 10. 시정명령 이행 촉구를 통지하였다. 라) 피청구인은 2023. 3. 13. 현장을 방문하여 위반사항이 시정되지 않은 것을 확인하고, 같은 해 3. 14. 청구인과 A에게 「주차장법」 제32조제2항에 따라 같은 해 4. 10.까지 시정하지 않을 경우 아래와 같이 이행강제금을 부과할 예정이라는 내용으로 이 사건 부과계고를 하였다. 마) 한편, 이 사건 주택은 1995. 11. 8. 부설주차장 2대(총 면적 23㎡)를 설치하는 계획으로 건축 허가되어 1996. 9. 23. 사용승인되었다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 행정처분이 당연 무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자의 중대·명백 여부를 판별함에 있어서는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두2406). 「주차장법」 제2조는 ‘부설주차장’을 제19조에 따라 건축물 등에 설치된 주차장으로서 해당 건축물, 시설의 이용자 또는 일반의 이용에 제공되는 것으로 정의하고 있고, 같은 법 제19조의4제2항 및 제3항에 의하면 부설주차장의 기능 유지 의무를 시설물의 소유자 또는 부설주차장의 관리책임이 있는 자에게 부과하고 있고 위와 같은 부설주차장 본래의 기능을 유지하지 않을 시 지체 없이 원상회복을 명할 수 있으며, 같은 법 제32조에 따라 이행강제금을 부과할 수 있음을 정하고 있다. 제출된 자료 및 기록 등에 의하면, 이 사건 주택은 1995. 11. 8. 건축허가를 받을 당시 주차단위구획 너비 2.3m 이상, 길이 5m 이상의 옥외 부설주차장 2대를 설치하도록 허가되었고 위 허가 내용과 같이 부설주차장 2대가 설치되어 1996. 9. 23. 사용승인을 받은 점, 이후 증축된 발코니로 인해 주차단위구획 너비 2.3m가 확보되지 않고 있는 점, 주차단위구획 흰색 실선이 표시되어 있지 않은 점, 이 사건 주택의 주차구획과 도로 사이에 ‘주차금지’ 표지가 부착된 철문 구조물이 설치된 점 등이 확인되며, 위와 같은 사정들을 종합하면 청구인이 이 사건 주택의 부설주차장의 기능을 유지하고 있었다고 보기 어렵다. 청구인은 매매할 당시의 현황을 그대로 승계하였고 불법증축을 한 사실이 없다고 주장하나, ‘부설주차장을 주차장 외의 용도로 사용’한 행위에는 직접 부설주차장을 주차장 외의 용도로 변경하여 사용하는 행위뿐만 아니라 이미 유형적으로 주차장 외의 용도로 변경된 부설주차장의 관리책임을 승계한 자가 그 변경된 용도로 계속 사용하는 경우도 포함된다고 보는 것이 법원의 판시(대법원 2006. 1. 26. 선고 2005도7283 판결 참조)인바, 위 청구인의 주장은 이유 없다. 따라서 피청구인이 청구인에게 「주차장법」 제19조의4 및 제32조에 의하여 한 이 사건 각 처분은 적법하다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.