주택건설사업계획변경승인 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 212-1번지 일원(이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)에서 주택건설사업을 시행하고 있는 사업자이다. 이 사건 사업부지의 사업주체는 “주식회사 □□□ → □□종합개발 주식회사→ 주식회사 △△△신탁(위탁자 : 주식회사 ▲▲▲) → 청구인”(이하 ‘주식회사’ 명칭은 생략하기로 한다)으로 변경되었는바, △△△신탁이 2017. 10. 20. 피청구인에게 제출한 조치계획서(이하 ‘이 사건 조치계획서’라 한다)에 따르면, “도로 중○-○○호(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)의 2구간(현황 12m, 이하 ‘이 사건 도로구간’라 한다)을 15m로 확폭하는 것에 대하여 주민제안방식의 도시계획시설 변경 결정이 이루어지도록 구체적인 협의를 진행하여 그 결과를 2018년 6월까지 주민설명회를 통해 보고 및 추진하겠다.”는 내용이 포함되어 있었고, 이에 피청구인은 2017. 10. 26. 이 사건 도로구간의 폭원을 12m로 승인하되, △△△신탁에게 조치계획서에 대한 이행확인서류를 제출할 것을 조건으로 사업계획변경승인(4차)한 바 있다. 청구인은 2019. 9. 25. 피청구인에게 연면적 확대 등을 내용으로 주택건설사업계획변경(7차) 승인 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 종전 사업계획승인 조건인 “도로 15m 확폭 방안에 대한 조치”가 이행되지 않았음을 이유로 보완요구한 뒤 보완되지 아니하자, 2020. 3. 24. 청구인에게 주택건설사업계획 변경승인 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인이 사업주체가 되기 전의 경과 가) 사업계획변경승인 절차 이 사건 사업부지는 과거부터 여러 사업자가 주택건설사업을 시행하던 곳으로, 청구인이 사업주체가 되기 직전에 진행된 주요 인허가 절차는 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024375"></img> 나) ○○도시계획시설(도로 : 중○-○○호) 실시계획인가 절차 및 이해관계인 (1) 실시계획인가 신청 ▲▲▲는 △△△신탁에게 이 사건 사업부지를 위탁하여 사업을 시행하는 위탁자의 지위에서 이 사건 사업부지에 건설할 공동주택에 진입할 도로를 개설하기 위하여 피청구인에게 ○○도시계획시설(도로 : 중○-○○호) 실시계획인가를 신청하였고, 피청구인은 2018. 9. 5. 주민 등의 의견 청취를 위하여 실시계획인가신청을 공고하였다. (2) 이 사건 도로에 관한 이해관계 이 사건 사업부지 인근에는 G아파트 단지, J아파트 단지, S아파트 단지가 형성되어 있다. 그 중에서 G아파트는 다른 진입도로를 사용하고 있고, J아파트와 S아파트만 이 사건 도로를 진입도로로 사용하게 될 예정이다. 그럼에도 위 3개 아파트단지는 이른바 ‘☆☆마을 아파트 단지 연합회’(이하 ‘☆☆마을 연합회’라 한다)를 ○○하여 2018. 9. 27. 피청구인에게 위 실시계획인가를 반대한다는 의사를 표명하였고, 여기서 이들이 요구한 사항은 이 사건 도로구간의 폭을 도로 전체 구간에 걸쳐 20m 이상 개설해달라는 것이었다. ☆☆마을 연합회는 피청구인에게 7가지 서류를 첨부하여 제출하였는데, 그 중에는 △△△신탁이 2017. 10. 13. ‘도로 폭원’과 관련된 주민 설명회를 개최한 자료가 포함되어 있다. 즉, △△△신탁은 2017. 10. 20. 피청구인에게 이 사건 조치계획서를 제출하기 직전에 이미 주민설명회를 개최하여 민원 해소에 최대한 노력하였다. 또한 국토해양부가 2008. 12. 27. ☆☆마을 연합회에 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제25조제1항, 제3항에서 공동주택을 건설하는 주택단지에 진입도로를 개설하는 경우 진입도로를 이용하는 총 세대수가 500세대 이상 1,000세대 미만인 경우에는 그 폭을 12m 이상으로 유지하면 된다고 회신한 자료도 포함되어 있다. (3) 이 사건 도로를 이용하게 될 세대수(1000세대 미만) ☆☆마을 연합회가 제출한 자료에 의하면, S아파트 단지는 340세대, J아파트 단지는 478세대이므로, △△△신탁이 2017. 10. 26. 피청구인으로부터 승인받은 172세대를 더하면 990세대에 불과하여 진입도로의 폭원을 12m 이상만 확보하더라도 아무런 문제가 없다는 것을 알 수 있다. ☆☆마을 연합회가 피청구인에게 제출한 자료에 의하면, ☆☆마을 연합회는 아파트단지 외에 다른 이용자들의 교통량까지 감안하여야 한다고 주장하고 있으나, 이는 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제25조에 명백히 반한다. 위 규정에 의하면, 기간도로 또는 진입도로의 폭은 주택단지의 총 세대수를 기준으로 하지 모든 이용자들의 교통량을 감안하여야 하는 것이 아님에도 ☆☆마을 연합회는 법령에 근거가 없는 주장을 하고 있는 것이다. (4) 조치계획서 제출 후의 이행절차 이 사건 도로의 실시계획인가를 신청한 ▲▲▲는 2018년 10월경 피청구인에게 이 사건 도로구간에 관한 조치계획서에 따라 주민 의견에 대한 계획을 제출하였다. 그 요지는 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024377"></img> ☆☆마을 연합회는 이 사건 사업부지 인근에 위치한 ▽▽▽연구소로 인한 교통량을 지적하며 장차 그 부지에 아파트 단지가 형성될 경우에 대비하여 도로 폭을 넓혀야 한다고 주장하였다. 그러나 ▽▽▽연구소는 이미 다른 곳으로 이전하였을 뿐만 아니라 장차 그곳에 아파트 단지가 형성된다면 그때 가서 관할관청이 도시관리계획을 변경하여 도로를 확장하기 위한 절차를 밟아야 하는 것이지 현재 단계에서 민간 사업자가 이를 시행할 수는 없으므로, ▲▲▲의 위와 같은 주장은 너무나 타당하다. (5) 2018. 11. 30. 실시계획인가 고시 피청구인은 주민들의 의견과 ▲▲▲의 조치계획 이행사항을 검토한 끝에 2018. 11. 30. ▲▲▲가 신청한 대로 이 사건 도로의 실시계획인가를 고시하고, ▲▲▲에게 고시문, 실시계획인가조건, 관련부서 협의의견 및 조치계획서를 통지하였다. 이에 대하여 ☆☆마을 연합회의 일원인 G아파트 단지는 2018. 12. 11. 피청구인에게 면담 요청을 하면서 피청구인이 ① 이 사건 사업부지에서의 착공 승인은 G아파트 주민의 사전 동의를 받을 것, ② 진입도로 보완 공사는 공동주택 부지 작업 및 건축물 공사 전에 완공한다는 조건으로 약속을 하였으니 이를 시행하라는 압박을 가하였다. 그러나 G아파트는 이 사건 도로가 아닌 다른 도로를 진입도로로 사용하고 있으므로, 그 주민들이 이 사건 사업부지에 착공될 아파트에 관하여 위와 같은 조건을 요구하는 것은 법령상 아무런 근거가 없다. 그럼에도 피청구인이 2018. 12. 21. ▲▲▲에게 주민 의견에 대한 조치계획 제출을 요청하자 ▲▲▲는 즉시 피청구인에게 이미 ‘2018년 10월경에 밝힌 바와 같은 이유로 주민들이 요구하는 조건은 실질적으로 불가능하다는 점을 분명히 하며 민원은 주택건설사업계획 조건에 따라 착공 전에 주민과 협의할 예정’이라고 밝혔다. ▲▲▲는 비록 법령상 근거는 없지만 최대한 주민들의 협조를 얻을 계획이었던 것으로 보인다. 2) 청구인이 사업주체가 된 후의 경과 가) 이 사건 신청 청구인은 △△△신탁으로부터 사업주체를 양도받아 2019. 7. 29. 피청구인으로부터 사업주체 변경에 따른 주택건설사업계획 변경승인을 받았다. 그런 다음 청구인은 같은 해 9. 25. 피청구인에게 세대수 변경(172세대 → 171세대) 및 연면적 증가 등의 내용으로 주택건설사업계획 변경승인을 신청하였다. 나) 피청구인의 보완사항 통보 이에 대하여 피청구인은 2019. 12. 17. 청구인에게 보완사항을 통보하였는데, 여기에는 ‘종전 사업계획승인조건인 「이 사건 도로구간의 15m 확폭(擴幅) 방안에 대한 조치」가 이행되지 않았으니 이를 이 사건 조치계획서대로 이행하라’는 내용이 포함되어 있었다. 즉, △△△신탁이 2017. 10. 20. 피청구인에게 제출한 이 사건 조치계획서에 따라 12m 도로 구간을 15m로 확폭하는 방안을 실시하라는 것이었다. 다) 청구인의 이행확인서류 제출 청구인은 2020. 2. 14. 이 사건 조치계획서에 따른 종전 사업자(△△△신탁)와 청구인의 구체적인 이행경과를 정리한 이행보고서, 이 사건 조치계획서에 대한 법률 의견서, 국토교통부의 질의 회신문을 첨부하여 피청구인에게 이행확인서류를 제출함으로써, 보완요구에 응했다. 당초 △△△신탁이 피청구인에게 제출한 이 사건 조치계획서도 인근 주민들의 민원을 처리하는 차원에서 도로 폭을 확장하기 위하여 최대한 노력해보겠다는 취지이지 반드시 최소 폭을 12m에서 15m로 확장하겠다는 확정적 의사표시가 아니었다. 더구나 피청구인은 △△△신탁으로부터 이 사건 조치계획서를 받은 후 이해관계자들의 상충하는 입장과 법령 검토를 거쳐 이 사건 도로의 폭원을 ‘12∼20m’로 확정하는 실시계획인가를 고시하였다. 그렇다면 과거에 △△△신탁이 피청구인에게 제출한 이 사건 조치계획서를 감안하더라도, 청구인이 이 사건 도로구간의 폭을 최소 15m 이상으로 확장해야만 하는 확정적 의무를 부담한다고 볼 수는 없고, 법령상으로도 그와 같이 판단할 아무런 근거가 없다. 이 점은 청구인에게 법률자문을 해준 변호사들의 공통된 법률적 의견이기도 하다. 그럼에도 불구하고, 청구인은 2019. 11. 28. 주민설명회를 개최하여 민원 해소를 위하여 최대한 노력을 다하였고, J아파트로부터는 12m 도로 공사에 대한 동의를 받았으며, S아파트 주민 대표로부터도 12m 도로 공사에 이견이 없다는 의견을 받았다. 국토교통부는 2020. 2. 7. 청구인의 질의에 대하여 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제25조제2항에 의하면, 주택단지가 2 이상이면서 당해 주택단지의 진입도로가 하나인 경우 그 진입도로의 폭은 당해 진입도로를 이용하는 모든 주택단지의 세대수를 합한 총 세대수를 기준으로 산정한다고 되어 있다고 알려오며 구체적인 사항은 현지 상황을 잘 알고 있는 피청구인에게 문의하라고 회신하였다. 이는 청구인의 민원 질의가 정당하다는 것을 우회적으로 인정한 것이다. 라) 청구인의 변경 조치계획서 제출 청구인은 2020. 2. 27. 피청구인에게 이 사건 조치계획서를 다음과 같이 변경하겠다는 의사를 통지하며 검토를 요청하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024383"></img> 청구인의 위와 같은 조치계획서 변경 요청은 주민들과의 협의결과에 기초한 것이므로, 이는 △△△신탁이 당초 피청구인에게 제출한 이 사건 조치계획서의 의도, 즉 주민들과의 협상 결과를 충실하게 반영하고 있다고 보아야 한다. 그 후 청구인은 2020. 3. 17. 피청구인에게 2020. 2. 14.자 이행확인서류’를 환기시키며 도시계획시설 실시계획인가를 받은 이 사건 도로구간의 폭이 「주택건설기준 등에 관한 규정」에 적합한 이상, 이에 부합하지 않는 이 사건 조치계획서는 과도한 인허가 조건으로 판단되는 만큼 적절한 조치를 취해줄 것을 요청하였다. 법령에서 규정한 것 이상으로 도로 폭을 확장하기 위해서는 이 사건 도로 주변에 있는 집합건물을 매수해야 하는 등 사업주체에게 과도한 부담을 주게 되어 실질적 법치행정의 원리에 반하는 결과가 되므로, 청구인의 요청은 정당한 근거를 충분히 갖추고 있다. 이 사건 도로의 현황 측량도, 용지도, 현황 및 이행방안 도면, 공사계획 평면도를 보면, 청구인의 주장을 보다 쉽게 이해할 수 있다. 현황 측량도는 현재의 도로 현황을 측량한 도면이고, 용지도는 이 사건 도로나 인접 부지의 토지 지번 및 경계를 표시한 도면이고, 현황 및 이행방안 도면은 청구인이 피청구인으로부터 실시계획인가를 받은 대로 도로를 개설하겠다는 방안을 나타낸 도면이다. 이 도면은 이 사건 도로구간을 포함한 이 사건 도로를 크게 4구간으로 나누어 설명하고 있는데, 실시계획인가 조건대로 ‘12∼20m’의 도로 폭을 가진 도로를 개설하겠다는 내용을 담고 있다. 공사계획 평면도는 현황 및 이행방안 도면에 따라 공사를 실시하겠다는 계획도면이다. 마) 검토의견 회신 피청구인은 청구인의 위 이행확인서류 제출에 대하여 2020. 3. 20. 청구인에게 다음과 같은 검토의견을 회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024385"></img> 피청구인은 이미 도시계획시설 실시계획인가가 확정된 이 사건 도로구간이 법령에 부합하는 것임을 인정하면서도 주민들의 민원을 이유로 법령상 아무런 근거가 없는 부당하고 위법한 조건을 계속 유지하겠다는 입장을 보였다. 만약 그런 식이라면, 누구라도 법령상 조건을 충족하여 사업을 수행하더라도 아무런 근거가 없는 부당한 민원을 해소하기 위하여 불필요한 비용을 지출하게 될 것이고, 이는 곧바로 사회·경제적 낭비로 귀착되고 말 것이다. 3) 이 사건 처분의 위법성 및 부당성 가) 이 사건 조치계획서는 도로 확폭의 확정적 의사표시가 아님 종전 사업주체인 △△△신탁이 2017. 10. 20. 피청구인에게 제출한 이 사건 조치계획서는 G아파트, J아파트, S아파트 단지로 ○○된 ☆☆마을 연합회 주민들의 민원 해소를 목적으로 도로를 확장하기 위해 노력하되, 주민제안 방식으로 도시계획시설 변경 결정이 내려지도록 하겠다는 것이었지, 12m 구간을 15m로 확장하겠다는 확정적 의사표시가 아니었다. 더구나 피청구인은 주민들의 의견을 듣는 공람 절차와 사업주체인 ▲▲▲의 의견을 검토한 끝에 2018. 11. 30. 이 사건 도로구간의 폭을 12m로 하는 도시계획시설 실시계획을 인가ㆍ고시하였다. 이로써 종전 사업주체로서는 더 이상 이 사건 조치계획서에 의한 부담이 없어졌다고 보는 것이 당연하다. 그렇다면, △△△신탁으로부터 사업권을 양수한 청구인으로서도 역시 이 사건 조치계획서에 의한 부담이 없어졌다고 보아야 한다. 그럼에도 불구하고, 청구인은 최선을 다해 주민들과 협의를 진행해서 J아파트, S아파트 주민들로부터는 12m 도로 공사에 대한 실질적인 동의를 받았다. 3개 아파트단지 중 J아파트 단지가 이 사건 도로에 대한 이용도가 가장 높아 대표성을 갖고 있다. 청구인은 그러한 대표성이 있는 J아파트 입주민들로부터는 12m 도로 공사에 대한 동의서를 받았다. 비록 S아파트 주민들로부터는 서면 동의서를 받지는 못했으나 입주자 대표와의 대면 협의에서 12m 도로에 동의한다는 구두 의사를 확인하였다. 뿐만 아니라 ☆☆마을 연합회가 2018. 9. 27. 피청구인에게 보낸 공문에 첨부되어 있는 주택건설사업계획변경승인 신청 보고 문건에 의하면, S아파트 주민 회의 결과 ‘원안대로’ 시공을 요청한다고 되어 있으므로, 결국 J아파트, S아파트로부터 실질적인 동의를 받았다고 보아야 한다. 반면에 G아파트는 이 사건 도로를 진입도로로 사용하지 않기 때문에 법령상 아무런 이해관계가 없음에도, 청구인은 피청구인의 시정에 협조하는 차원에서 민원 해소를 위해 적절한 보상을 계획하였다. 결론적으로 이 사건 조치계획서는 인근 주민들의 민원 해소를 목적으로 사업주체가 노력을 기울인다는 것이지 이로써 종전 사업주체나 청구인이 이 사건 도로 중 12m 구간을 반드시 15m 구간으로 확장하여야 할 의무를 부담하는 것이 아니고, 더구나 청구인이 사업주체가 된 후로는 이 사건 도로를 진입도로로 사용하는 J아파트로부터는 서면 동의를 받았고, S아파트로부터는 구두 동의를 받았는바, 더 이상 이 사건 조치계획서의 내용에 구속될 이유가 없다. 나) 이 사건 조치계획서의 성격과 부관의 적법요건 피청구인의 처분경위를 살펴보면, 피청구인은 이 이 사건 조치계획서를 주택건설사업계획변경승인의 ‘부관’으로 붙였다고 판단되므로, 먼저 ‘부관’의 적법요건을 살펴본다. 공무원이 인·허가 등 수익적 행정처분을 하면서 상대방에게 그 처분과 관련하여 이른바 부관으로서 부담을 붙일 수 있다 하더라도, 그러한 부담은 법치주의와 사유재산 존중, 조세법률주의 등 헌법의 기본원리에 비추어 비례의 원칙이나 부당결부의 원칙에 위반되지 않아야만 적법하다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007다63966 판결 참조). 재량행위에 있어서는 관계 법령에 명시적인 금지규정이 없는 한 행정목적을 달성하기 위하여 조건이나 기한, 부담 등의 부관을 붙일 수는 있으나, 그 부관의 내용이 이행 가능하고 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하며 행정처분의 본질적 효력을 저해하지 않아야 한다(대법원 1992. 4. 28. 선고 91누4300 판결, 2004. 3. 25. 선고 2003두12837 판결, 2009. 10. 29. 선고 2008두9829 판결 참조). 이 사건과 같은 주택건설사업계획의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속한다(대법원 1996. 10. 11. 선고 95누9020 판결 참조). 재량행위에 있어서는 법령상의 근거가 없다고 하더라도 부관을 붙일 수 있으나(대법원 1982. 12. 28. 선고 80다731, 732 판결, 1991. 10. 11. 선고 90누8688 판결 등 참조), 그 부관의 내용은 적법하고 이행 가능하여야 하며 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하고 행정처분의 본질적 효력을 해하지 아니하는 한도의 것이어야 한다(대법원 1992. 4. 28. 선고 91누4300 판결, 1996. 4. 26. 선고 95누17762 판결 등 참조). 다) 구체적인 사례 이 사건과 같은 주택건설사업계획의 승인 처분에 부관을 붙이는 것이 재량행위라고 하더라도, 일정한 한계를 갖는다는 점은 앞서 본 바와 같다. 공동주택의 진입도로 개설 사안에서 부관의 한계를 다룬 대법원 판례(대법원 1997. 3. 14. 선고 96누16698 판결 참조)를 살펴보면, 법원의 판단을 토대로 아래와 같이 정리할 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024381"></img> 위 사례는 법령에 규정되어 있는 진입도로를 개설하는 것을 전제로 하는 것으로서, 법령상 지방자치단체에게 개설의무가 없을 때에는 수익자인 사업주체에게 이를 개설하게 할 수 있고, ‘등가성(等價性)의 원칙’에 따라 주택건설사업의 시행으로 폐쇄되는 통행로를 대체하는 부지 일부를 기부 채납하게 해도 된다는 사안이다. 반면에 ① 사업주체에게 법령에서 규정하고 있는 폭과 길이를 초과하는 진입도로를 개설하게 하는 것은 적법하지 않고, ② 불필요한 사회·경제적 낭비를 초래하여 이행 가능성이 현저하게 낮으며, ③ 사업주체에게 법령 이상의 과도한 부담을 주어 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 반하고, ④ 그 결과 이 사건 주택건설사업계획 승인처분의 본질적 효력을 제한하는 결과가 되므로, 아무리 재량행위라고 하더라도 그 한도를 현저하게 초과하거나 재량권을 남용한 것이라고 볼 수밖에 없다. 4) 결론 그렇다면, 피청구인이 청구인에게 ‘△△△신탁이 2017. 10. 20. 제출한 이 사건 조치계획서를 그대로 이행하여 이 사건 도로구간의 폭원 12m를 15m로 확장하라’고 하는 것은 공동주택 진입도로에 관한 법령의 규정을 명백하게 위반한 것일 뿐만 아니라, 피청구인이 2018. 11. 30. 고시한 이 사건 도로의 실시계획인가 내용에도 반한다. 따라서 이 사건 처분은 법치주의와 사유재산 존중 등 헌법의 기본원리를 해치고 재량의 한도를 현저하게 초과하거나 남용하여 청구인에게 과도한 부담을 주는 것이므로 위법하다. 아마도 피청구인은 인근 주민들의 과도한 민원으로 인한 부담을 청구인에게 전가하고 있는 것으로 보이는데, 아무리 주민들의 입장을 고려하더라도 법령이 규정하고 있는 한도를 초과하여 청구인에게 과중한 부담을 주는 것은 실질적 법치행정의 원리에 명백하게 반하는 조치라는 것을 강조하는 바이다. 【보충서면】 5) 피청구인의 본안 전 항변에 대하여 청구인이 제출한 「현황 및 이행방안」에 의하면 이 사건 도로는 4구간으로 구분되는데, 그 중 폭원이 12m인 2구간이 바로 이 사건 도로구간이다. 피청구인도 이 사건 도로구간의 폭이 12m 이상만 되면 법령에 부합한다는 점을 인정하나, 그럼에도 청구인은 2019. 11. 28. 민원 해소를 위한 주민설명회를 개최하여 직접적 이해관계가 있는 J아파트 단지로부터 12m로 공사하는 것에 대해 동의를 받았고, S아파트 주민대표로부터도 이견이 없다는 의견을 받았다. 이러한 상황에서 피청구인은 이 사건 도로구간의 폭원을 15m로 확장해야 한다는 이유로 이 사건 신청을 반려하였는바, 청구인으로서는 이 사건 도로구간을 12m로 해서는 사업을 진행할 수 없게 되는 부담을 안게 되었다. 이는 청구인의 권리의무에 직접 영향을 주는 행정청의 의사표시로서 처분성이 인정된다. 6) 이 사건 도로구간을 12m에서 15m로 확장할 경우 발생하는 문제점 이 사건 도로구간의 폭원을 15m로 확장하기 위해서는 ‘포도원교회’라는 건물의 모서리까지 도로를 확장해야 하기 때문에 해당 건물을 철거해야 한다. 그런데 위 건물은 ☆☆마을 G아파트 상가건물로서 아파트단지에 부속된 상가건물은 아파트단지의 부대복리시설로 승인받아 건축된 것이기 때문에 법리적으로도 검토할 사항이 많을 뿐만 아니라, 막대한 시간과 비용이 소요될 수 밖에 없다. 가장 심하게 민원을 제기(15m 확폭 주장)하고 있는 G아파트의 부대복리시설이지만, 위 건물 소유자는 아파트주민과 무관한 제3자이기 때문에 그러한 제3자가 건물철거라는 심각한 재산권 침해를 받게 해서는 안 될 것이다. 뿐만 아니라 이 사건 도로구간을 확폭하기 위해서는 추가로 다른 건물들까지 철거해야 하는데 이는 사인의 재산권 침해는 물론 사회·경제적으로도 불필요한 낭비를 초래한다. 참고로, 간접적인 영향을 들어 보면 이 사건 도로구간을 15m로 확폭하게 되면, 이 사건 사업부지의 위쪽에 위치한 ‘▽▽▽ 연수원’ 부지도 법령상 공동주택단지를 조성할 수 있는 진입도로를 확보하게 되어 누군가 위 부근에서 공동주택사업을 추진할 수 있게 된다. 그럴 경우 그동안 ☆☆마을 연합회가 민원을 제기해 온 가장 큰 이유가 교통난이라는 점에 비추어 향후 민원이 더욱 증가하게 될 것이므로, 이러한 모든 사정을 종합적으로 고려할 때 피청구인은 청구인의 신청에 대해 승인해주는 것이 타당하다고 보여진다. 나. 피청구인 주장 1) 본안 전 항변 「행정심판법」제3조제1항에 따르면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 청구할 수 있고, 같은 법 제2조에서‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있다. 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하는 것이고, 행정권 내부에서의 행위나 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 항고소송의 대상이 될 수 없다. 이 사건에서 청구인이 취소를 주장하는 이 사건 도로구간에 대한 피청구인의 15m 확폭 요구는 전회 사업계획승인조건으로 결정된 내용으로 당시 처분일로부터 180일을 초과하였으며, 청구인의 변경 요청에 대한 피청구인의 민원회신은 사업계획 변경승인 행정이행사항 조건에 영향을 미치지 않으므로, 행정심판의 대상이 되는 처분이 될 수 없다. 따라서 위 피청구인의 ‘민원회신’은 행정심판의 대상인 처분에 해당하지 아니하고, 그러한 민원회신이 있다고 하여 청구인이 입게 될 불이익 내지 법적 불안이 존재한다고 볼 수도 없으므로 이를 행정심판의 대상이 되는 처분이라 보기 어렵다. 따라서 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 각하되어야 한다. 2) 사업주체가 15m 도로확폭을 약속하였음에도 불이행한 것임 이 사건 주택건설사업계획 변경승인 과정에서 이 사건 사업지에 부가된 사업계획승인 조건은 후발 사업주체인 청구인에도 계속적으로 승계되어온 사항으로, 청구인은 당초 부가된 사업계획승인 조건도 이행해야 하며, 사업계획변경승인(4차)시 제출된 조치계획서를 살펴보면 주민들의 요구사항에 대해 구체적인 협의를 진행할 것을 도면을 포함한 자료와 함께 제출하였다. 이는 단순히 주민들의 요구사항에 대해 협의만으로 승인조건을 이행한 것으로 볼 수 있다는 내용으로 판단하기 어려운바, 조치계획서의 내용은 주민들과 구체적인 협의를 통하여 15m로 도로확폭을 하겠다는 약속으로 보아야 한다. 3) 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당하지 아니함 이 사건 도로구간의 기존 폭원(12m)이 관계 법령에는 적합하다 하더라도 사업주체가 스스로 확폭(15m)을 약속하여 피청구인이 조건으로 부가한 것인바, 이 사건 도로구간의 확폭이 이루어지지 못하는 이상 사업계획승인조건이 미이행된 것으로 봐야 한다. 또한 사업계획승인조건은 비례의 원칙 또는 부당결부금지의 원칙 등에 위반되지 않는 경우 부관으로서 인정되는 것인바, 이 사건 사업계획승인조건은 사업시행과 관계있는 것을 내용으로 하고 있어 부당결부금지원칙에 반하지 아니 할 뿐만 아니라, 그 부담의 정도가 3m 정도로서 재량의 일탈ㆍ남용이 인정될 만할 정도로 비례의 원칙에 반한다고 보기는 어렵다. 4) 결론 따라서 사업계획승인 조건은 유효한 것이므로, 이 사건 청구는 각하 또는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【주택법】 제15조(사업계획의 승인) ① 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 다음 각 호의 사업계획승인권자(이하 "사업계획승인권자"라 한다. 국가 및 한국토지주택공사가 시행하는 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 국토교통부장관을 말하며, 이하 이 조, 제16조부터 제19조까지 및 제21조에서 같다)에게 사업계획승인을 받아야 한다. 다만, 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만제곱미터 이상인 경우: 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다) 또는 「지방자치법」 제175조에 따라 서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 "대도시"라 한다)의 시장 2. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만제곱미터 미만인 경우: 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수 ② 제1항에 따라 사업계획승인을 받으려는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사 설계도서 등 대통령령으로 정하는 서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하여야 한다. ③ 주택건설사업을 시행하려는 자는 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택단지를 공구별로 분할하여 주택을 건설·공급할 수 있다. 이 경우 제2항에 따른 서류와 함께 다음 각 호의 서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하고 사업계획승인을 받아야 한다. 1. 공구별 공사계획서 2. 입주자모집계획서 3. 사용검사계획서 ④ 제1항 또는 제3항에 따라 승인받은 사업계획을 변경하려면 사업계획승인권자로부터 변경승인을 받아야 한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑤ 제1항 또는 제3항의 사업계획은 쾌적하고 문화적인 주거생활을 하는 데에 적합하도록 수립되어야 하며, 그 사업계획에는 부대시설 및 복리시설의 설치에 관한 계획 등이 포함되어야 한다. ⑥ 사업계획승인권자는 제1항 또는 제3항에 따라 사업계획을 승인하였을 때에는 이에 관한 사항을 고시하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관은 관할 시장·군수·구청장에게, 특별시장, 광역시장 또는 도지사는 관할 시장, 군수 또는 구청장에게 각각 사업계획승인서 및 관계 서류의 사본을 지체 없이 송부하여야 한다. 【주택법 시행령】 제27조(사업계획의 승인) ① 법 제15조제1항 각 호 외의 부분 본문에서 "대통령령으로 정하는 호수"란 다음 각 호의 구분에 따른 호수 및 세대수를 말한다. <개정 2018.2.9.> 1. 단독주택: 30호. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 단독주택의 경우에는 50호로 한다. 가. 법 제2조제24호 각 목의 어느 하나에 해당하는 공공사업에 따라 조성된 용지를 개별 필지로 구분하지 아니하고 일단(一團)의 토지로 공급받아 해당 토지에 건설하는 단독주택 나. 「건축법 시행령」 제2조제16호에 따른 한옥 2. 공동주택: 30세대(리모델링의 경우에는 증가하는 세대수를 기준으로 한다). 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 공동주택을 건설(리모델링의 경우는 제외한다)하는 경우에는 50세대로 한다. 가. 다음의 요건을 모두 갖춘 단지형 연립주택 또는 단지형 다세대주택 1) 세대별 주거전용면적이 30제곱미터 이상일 것 2) 해당 주택단지 진입도로의 폭이 6미터 이상일 것. 다만, 해당 주택단지의 진입도로가 두 개 이상인 경우에는 다음의 요건을 모두 갖추면 진입도로의 폭을 4미터 이상 6미터 미만으로 할 수 있다. 가) 두 개의 진입도로 폭의 합계가 10미터 이상일 것 나) 폭 4미터 이상 6미터 미만인 진입도로는 제5조에 따른 도로와 통행거리가 200미터 이내일 것 【주택법 시행규칙】 제13조(사업계획의 변경승인신청 등) ① 사업주체는 법 제15조제4항 본문에 따라 사업계획의 변경승인을 받으려는 경우에는 별지 제15호서식의 신청서에 사업계획 변경내용 및 그 증명서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출(전자문서에 따른 제출을 포함한다)하여야 한다. ② 사업계획승인권자는 법 제15조제4항 본문에 따라 사업계획변경승인을 하였을 때에는 별지 제16호서식의 승인서를 신청인에게 발급하여야 한다. 【주택건설기준 등에 관한 규정】[시행 2020. 1. 7.] [대통령령 제30336호, 2020. 1. 7., 일부개정] 제1조(목적) 이 영은 「주택법」 제2조, 제35조, 제38조부터 제42조까지 및 제51조부터 제53조까지의 규정에 따라 주택의 건설기준, 부대시설ㆍ복리시설의 설치기준, 대지조성의 기준, 공동주택성능등급의 표시, 공동주택 바닥충격음 차단구조의 성능등급 인정, 공업화주택의 인정절차, 에너지절약형 친환경주택과 건강친화형 주택의 건설기준 및 장수명 주택 등에 관하여 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024379"></img> 제25조(진입도로) ① 공동주택을 건설하는 주택단지는 기간도로와 접하거나 기간도로로부터 당해 단지에 이르는 진입도로가 있어야 한다. 이 경우 기간도로와 접하는 폭 및 진입도로의 폭은 다음 표와 같다. ② 주택단지가 2 이상이면서 당해 주택단지의 진입도로가 하나인 경우 그 진입도로의 폭은 당해 진입도로를 이용하는 모든 주택단지의 세대수를 합한 총 세대수를 기준으로 하여 산정한다. <신설 1999. 9. 29.> ③ 공동주택을 건설하는 주택단지의 진입도로가 2 이상으로서 다음 표의 기준에 적합한 경우에는 제1항의 규정을 적용하지 아니할 수 있다. 이 경우 폭 4미터 이상 6미터 미만인 도로는 기간도로와 통행거리 200미터 이내인 때에 한하여 이를 진입도로로 본다. <개정 1999. 9. 29., 2016. 6. 8.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024401"></img> ④ 도시지역외에서 공동주택을 건설하는 경우 그 주택단지와 접하는 기간도로의 폭 또는 그 주택단지의 진입도로와 연결되는 기간도로의 폭은 제1항의 규정에 의한 기간도로와 접하는 폭 또는 진입도로의 폭의 기준 이상이어야 하며, 주택단지의 진입도로가 2이상이 있는 경우에는 그 기간도로의 폭은 제3항의 기준에 의한 각각의 진입도로의 폭의 기준 이상이어야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 6. "기반시설"이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 가. 도로ㆍ철도ㆍ항만ㆍ공항ㆍ주차장 등 교통시설 7. "도시ㆍ군계획시설"이란 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 말한다. 제26조(도시ㆍ군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. 1. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항 2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도지구의 지정 및 변경에 관한 사항 가. 개발진흥지구 중 공업기능 또는 유통물류기능 등을 집중적으로 개발ㆍ정비하기 위한 개발진흥지구로서 대통령령으로 정하는 개발진흥지구 나. 제37조에 따라 지정된 용도지구 중 해당 용도지구에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한을 지구단위계획으로 대체하기 위한 용도지구 ② 제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ③ 제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안받은 자는 제안자와 협의하여 제안된 도시ㆍ군관리계획의 입안 및 결정에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 제안자에게 부담시킬 수 있다. <개정 2011. 4. 14.> ④ 제1항제3호에 따른 개발진흥지구의 지정 제안을 위하여 충족하여야 할 지구의 규모, 용도지역 등의 요건은 대통령령으로 정한다. <신설 2015. 8. 11.> ⑤ 제1항부터 제4항까지에 규정된 사항 외에 도시ㆍ군관리계획의 제안, 제안을 위한 토지소유자의 동의 비율, 제안서의 처리 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제86조(도시ㆍ군계획시설사업의 시행자) ⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 시행자가 될 수 있는 자 외의 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수로부터 시행자로 지정을 받아 도시ㆍ군계획시설사업을 시행할 수 있다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ⑥ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제2항ㆍ제3항 또는 제5항에 따라 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자를 지정한 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 지정 내용을 고시하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ⑦ 다음 각 호에 해당하지 아니하는 자가 제5항에 따라 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 지정을 받으려면 도시ㆍ군계획시설사업의 대상인 토지(국공유지는 제외한다)의 소유 면적 및 토지 소유자의 동의 비율에 관하여 대통령령으로 정하는 요건을 갖추어야 한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 국가 또는 지방자치단체 2. 대통령령으로 정하는 공공기관 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 자 제88조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시ㆍ군계획시설사업에 관한 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)을 작성하여야 한다. ② 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자(국토교통부장관, 시ㆍ도지사와 대도시 시장은 제외한다. 이하 제3항에서 같다)는 제1항에 따라 실시계획을 작성하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 한다. 다만, 제98조에 따른 준공검사를 받은 후에 해당 도시ㆍ군계획시설사업에 대하여 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하기 위하여 실시계획을 작성하는 경우에는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받지 아니한다. ③ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획이 제43조제2항에 따른 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 맞다고 인정하는 경우에는 실시계획을 인가하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관 조성, 조경 등의 조치를 할 것을 조건으로 실시계획을 인가할 수 있다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ④ 인가받은 실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우에는 제2항 본문을 준용한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 7. 16.> ⑤ 실시계획에는 사업시행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행기간, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항(제4항에 따라 실시계획을 변경하는 경우에는 변경되는 사항에 한정한다)을 자세히 밝히거나 첨부하여야 한다. <개정 2015. 12. 29.> ⑥ 제1항ㆍ제2항 및 제4항에 따라 실시계획이 작성(도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장인 경우를 말한다) 또는 인가된 때에는 그 실시계획에 반영된 제30조제5항 단서에 따른 경미한 사항의 범위에서 도시ㆍ군관리계획이 변경된 것으로 본다. 이 경우 제30조제6항 및 제32조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 변경사항 및 이를 반영한 지형도면을 고시하여야 한다. ⑦ 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 10년 이후에 제1항 또는 제2항에 따라 실시계획을 작성하거나 인가(다른 법률에 따라 의제된 경우는 제외한다) 받은 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자(이하 이 조에서 "장기미집행 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자"라 한다)가 제91조에 따른 실시계획 고시일부터 5년 이내에 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제28조제1항에 따른 재결신청(이하 이 조에서 "재결신청"이라 한다)을 하지 아니한 경우에는 실시계획 고시일부터 5년이 지난 다음 날에 그 실시계획은 효력을 잃는다. 다만, 장기미집행 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 재결신청을 하지 아니하고 실시계획 고시일부터 5년이 지나기 전에 해당 도시ㆍ군계획시설사업에 필요한 토지 면적의 3분의 2 이상을 소유하거나 사용할 수 있는 권원을 확보하고 실시계획 고시일부터 7년 이내에 재결신청을 하지 아니한 경우 실시계획 고시일부터 7년이 지난 다음 날에 그 실시계획은 효력을 잃는다. <신설 2019. 8. 20.> ⑧ 제7항에도 불구하고 장기미집행 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 재결신청 없이 도시ㆍ군계획시설사업에 필요한 모든 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건을 소유하거나 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우 그 실시계획은 효력을 유지한다. <신설 2019. 8. 20.> ⑨ 실시계획이 폐지되거나 효력을 잃은 경우 해당 도시ㆍ군계획시설결정은 제48조제1항에도 불구하고 다음 각 호에서 정한 날 효력을 잃는다. 이 경우 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 고시하여야 한다. <신설 2019. 8. 20.> 1. 제48조제1항에 따른 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 20년이 되기 전에 실시계획이 폐지되거나 효력을 잃고 다른 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우: 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 20년이 되는 날의 다음 날 2. 제48조제1항에 따른 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 20년이 되는 날의 다음 날 이후 실시계획이 폐지되거나 효력을 잃은 경우: 실시계획이 폐지되거나 효력을 잃은 날 제91조(실시계획의 고시) 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 제88조에 따라 실시계획을 작성(변경작성을 포함한다), 인가(변경인가를 포함한다), 폐지하거나 실시계획이 효력을 잃은 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제19조의2(도시ㆍ군관리계획 입안의 제안) ① 법 제26조제1항제3호가목에서 "대통령령으로 정하는 개발진흥지구"란 제31조제2항제8호나목에 따른 산업ㆍ유통개발진흥지구를 말한다. <개정 2017. 12. 29.> ② 법 제26조제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 토지소유자의 동의를 받아야 한다. 이 경우 동의 대상 토지 면적에서 국ㆍ공유지는 제외한다. 1. 법 제26조제1항제1호의 사항에 대한 제안의 경우: 대상 토지 면적의 5분의 4 이상 2. 법 제26조제1항제2호 및 제3호의 사항에 대한 제안의 경우: 대상 토지 면적의 3분의 2 이상 제96조(시행자의 지정) ① 법 제86조제5항의 규정에 의하여 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 지정받고자 하는 자는 다음 각호의 사항을 기재한 신청서를 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수에게 제출하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23.> 1. 사업의 종류 및 명칭 2. 사업시행자의 성명 및 주소(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 소재지와 대표자의 성명 및 주소) 3. 토지 또는 건물의 소재지ㆍ지번ㆍ지목 및 면적, 소유권과 소유권외의 권리의 명세 및 그 소유자ㆍ권리자의 성명ㆍ주소 4. 사업의 착수예정일 및 준공예정일 5. 자금조달계획 ② 법 제86조제7항 각 호외의 부분 중 "대통령령으로 정하는 요건"이란 도시계획시설사업의 대상인 토지(국ㆍ공유지를 제외한다. 이하 이 항에서 같다)면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고, 토지소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 얻는 것을 말한다.<개정 2008. 1. 8., 2009. 8. 5.> 【민원 처리에 관한 법률】 제8조(민원의 신청) 민원의 신청은 문서(「전자정부법」 제2조제7호에 따른 전자문서를 포함한다. 이하 같다)로 하여야 한다. 다만, 기타민원은 구술(口述) 또는 전화로 할 수 있다. 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제27조(처리결과의 통지) ① 행정기관의 장은 접수된 민원에 대한 처리를 완료한 때에는 그 결과를 민원인에게 문서로 통지하여야 한다. 다만, 기타민원의 경우와 통지에 신속을 요하거나 민원인이 요청하는 등 대통령령으로 정하는 경우에는 구술 또는 전화로 통지할 수 있다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따라 민원의 처리결과를 통지할 때에 민원의 내용을 거부하는 경우에는 거부 이유와 구제절차를 함께 통지하여야 한다. ③ 행정기관의 장은 제1항에 따른 민원의 처리결과를 허가서ㆍ신고필증ㆍ증명서 등의 문서(「전자정부법」 제2조제7호에 따른 전자문서 및 같은 조 제8호에 따른 전자화문서는 제외한다)로 민원인에게 직접 교부할 필요가 있는 때에는 그 민원인 또는 그 위임을 받은 자임을 확인한 후에 이를 교부하여야 한다. 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. ② 행정기관의 장은 민원인의 소재지가 분명하지 아니하여 제24조제1항에 따른 보완요구가 2회에 걸쳐 반송된 경우에는 민원인이 민원을 취하(取下)한 것으로 보아 이를 종결처리할 수 있다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 민원을 취하하여 민원문서의 반환을 요청한 경우에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 민원문서를 민원인에게 돌려주어야 한다. ④ 행정기관의 장은 법 제27조제3항에 따라 민원인에게 직접 교부할 필요가 있는 허가서ㆍ신고필증ㆍ증명서 등의 문서(「전자정부법」 제2조제7호에 따른 전자문서 및 같은 조 제8호에 따른 전자화문서는 제외한다)를 정당한 사유 없이 처리완료 예정일(제21조제1항에 따라 처리기간을 연장한 경우에는 같은 조 제2항에 따라 민원인에게 문서로 통지된 처리완료 예정일을 말한다)부터 15일이 지날 때까지 민원인 또는 그 위임을 받은 자가 수령하지 아니한 경우에는 이를 폐기하고 해당 민원을 종결처리할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 신청서, 이 사건 처분서, 조치계획서(2017. 10. 20.), 주택건설사업계획 변경승인 통보서(2017. 10. 26.), 질의회신서(국토해양부), ○○도시계획시설(도로: 중○-○○호) 관련 주민 의견에 대한 조치계획서(2018. 10. 20.), 사업계획(4차)변경승인(2018. 10. 26.), 도시계획시설 실시계획인가 신청 공고문(2018. 9. 5.), ○○도시계획시설(도로: 중○-○○호) 사업시행자 지정 및 실시계획인가 고시문(2018. 11. 30.), 보완 요구서, 이행확인서류 제출에 대한 검토 요청서 및 검토 회신서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2019. 7. 29. 주식회사 △△△신탁으로부터 ○○시 ○○구 ○○동 212-1번지 일원의 주택건설사업을 양수받아 사업을 진행 중인 시행사이다. 이 사건 사업부지의 사업주체는 “주식회사 □□□ → □□종합개발 주식회사→ 주식회사 △△△신탁(위탁자 : 주식회사 ▲▲▲) → 청구인”으로 변경된 바 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024403"></img> 나) △△△신탁은 2017. 10. 20. 피청구인에게 아래와 같은 내용으로 이 사건 조치계획서를 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024389"></img> 다) 피청구인은 2017. 10. 26. △△△신탁에게 아래와 같이 사업계획변경승인(4차)을 하였는바, 붙임(사업계획변경승인 행정이행사항)으로 “조치계획서에 대한 이행확인서류를 제출할 것”이라는 조건을 부가하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024387"></img> 라) 피청구인은 2018. 9. 5. 도시계획시설 실시계획인가에 대한 주민의견 청취 공고(공람기간 : 2018. 9. 5. ~ 같은 해 9. 19.) 후, 2018. 11. 30. 주식회사 ▲▲▲에게 이 사건 도로구간의 폭원을 12m로 정하여 도시계획시설(도로: 중○-○○호) 사업시행자 지정 및 실시계획 인가·고시하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024391"></img> 마) 청구인은 2019. 9. 25. 피청구인에게 아래와 같은 내용으로 이 사건 신청을 하였다. 바) 피청구인은 2019. 12. 2. 및 같은 해 12. 27. 청구인에게 ‘(주택과) 전회 사업계획승인조건인 중로 3-66호선 15m 확폭방안에 대한 조치가 미이행된바 기 제출된 조치계획서대로 이행할 것’을 보완 요구하였고, 이에 청구인은 2020. 2. 14. 아래와 같은 내용으로 이행확인서류를 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024393"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024397"></img> 사) 청구인은 2020. 3. 17. 피청구인에게 아래와 같은 내용으로 종전 이행확인서류 제출(2020. 2. 14.자)에 대한 검토를 의뢰하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024399"></img> 아) 위 사)항에 대하여 피청구인은 2020. 3. 20. 청구인에게 아래와 같이 회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024395"></img> 자) 피청구인은 2020. 3. 24. 청구인에게 아래와 같은 내용으로 이 사건 처분을 하였다. 2) 「주택법」 제15조제1항, 제3항에 의하면, 공동주택 30세대 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자는 사업계획승인권자(해당 대지면적이 10만제곱미터 미만인 경우 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수)로부터 승인을 받아야 하고, 승인받은 사업계획을 변경하려면 사업계획승인권자로부터 변경승인을 받아야 한다. 한편, 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제1항에 의하면, 공동주택을 건설하는 주택단지는 기간도로와 접하거나 기간도로로부터 당해 단지에 이르는 진입도로가 있어야 하는데, 주택단지의 총세대수가 500세대 이상 1천세대 미만인 경우에 기간도로와 접하는 폭 또는 진입도로의 폭은 12미터 이상이어야 하고, 제2항에 의하면 주택단지가 2 이상이면서 당해 주택단지의 진입도로가 하나인 경우 그 진입도로의 폭은 당해 진입도로를 이용하는 모든 주택단지의 세대수를 합한 총 세대수를 기준으로 하여 산정한다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조 및 같은 법 시행령 96조에 의하면, 국가 또는 지방자치단체, 대통령령으로 정하는 공공기관이 아닌 자가 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 지정을 받으려면 도시계획시설사업의 대상인 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고, 토지소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 얻어 신청서를 시장ㆍ군수 등에게 제출하여야 한다. 같은 법 제88조 및 제91조에 의하면, 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시ㆍ군계획시설사업에 관한 실시계획을 작성하여 대도시 시장 등의 인가를 받아야 하고, 대도시 시장 등은 실시계획을 인가한 경우 고시해야 한다. 3) 먼저 본안전 항변에 대해 판단하기로 한다. 피청구인은 청구인이 주장하는 이 사건 도로구간에 대한 피청구인의 15m 확폭 요구는 전회(4차) 사업계획승인 조건으로 결정된 내용으로 그 처분일로부터 180일의 청구기간이 도과하였으며, 이 사건 처분은 청구인의 변경 요청에 대한 민원회신에 불과하여 사업계획변경승인(4차)의 행정이행사항 조건에 영향을 미치지 않으므로 행정심판의 대상이 되는 처분이 아니므로 이 사건 청구는 각하되어야 한다고 주장한다. 그러나 이 사건 처분은 사업계획변경승인(4차) 자체의 효력을 다투는 것이 아니라 청구인이 2019. 9. 25. 피청구인에게 연면적 확대 등을 내용으로 주택건설사업계획변경(7차) 승인 신청을 한 것에 대해 피청구인이 2020. 3. 24. 이를 반려한 새로운 처분의 취소를 구하는 것이므로 청구기간이 도과되었다는 취지의 피청구인 주장은 이유 없다. 또한 이 사건 처분은 기존 사업계획의 내용을 변경해 달라는 신청에 대한 거부를 그 내용으로 하고, 이로 인하여 청구인은 신청한 내용대로 주택건설사업을 진행할 수 없게 되는 개별적·직접적·구체적 불이익을 입게 되므로 행정심판의 대상이 되는 처분임이 명백하므로 처분성을 부정하는 피청구인의 주장 역시 이유 없다. 4) 다음 이 사건 처분의 위법성을 살펴본다. 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제25조제1항, 제2항에 의하면, 500세대 이상 1천세대 미만의 공동주택단지의 진입도로는 12m 이상이어야 하고, 주택단지가 2 이상이면서 당해 주택단지의 진입도로가 하나인 경우 그 진입도로의 폭은 당해 진입도로를 이용하는 모든 주택단지의 세대수를 합한 총 세대수를 기준으로 산정한다. 따라서 이 사건 도로구간의 폭은 이를 진입로로 이용하는 주택단지인 S아파트 단지, J아파트 단지, 이 사건 주택건설사업으로 신축될 예정인 단지의 각 세대수의 합계를 기준으로 위 규정의 요건 충족 여부를 판단하여야 한다. 그렇다면, 위 각 아파트 단지의 합계 세대수가 990세대인 이상 그 진입도로인 이 사건 도로구간의 폭은 12m 이상이면 위 규정의 요건을 충족하였다고 할 것이다. 한편 이 사건 고시에 의하면 이 사건 도로구간의 폭은 12m 이상으로 확정되었다. 그리고 이 사건 조치계획서의 기재에 의하면, 조치계획의 내용은 “12m 도로구간을 3차선(15m)으로 확폭하는 것에 대하여 주민제안 방식(면적 및 소유자의 50% 이상 동의 확보)의 도시계획시설 변경결정이 이루어지도록 지역주민 및 ○○시와 구체적인 협의를 진행하여 결과를 2018년 6월까지 주민설명회를 통해 보고하고, 이에 따라 주민제안을 추진하겠음.”이라는 것이다. 이와 같은 조치계획서의 내용은 사업주체가 이 사건 도로구간의 폭이 15m로 확폭될 수 있도록 가능한 노력을 기울이겠다는 취지로 해석될 뿐, 조치계획서의 내용을 반드시 15m로 확폭하겠다고 약속한 것으로 해석하는 것은 문의의 한계를 벗어나는 것이므로 허용되지 아니한다. 사업계획변경승인(4차)은 재량행위이므로 부관을 붙일 수 있으나, 이 사건 조치계획서의 내용이 이 사건 도로구간의 폭을 15m로 확폭하겠다는 확정적 의사표시라고 볼 수 없는 이상 ‘이 사건 조치계획서를 이행할 것’을 사업계획변경승인(4차)의 조건(부관)으로 부가해서는 아니 된다. 따라서 위법한 부관이 부가된 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다. 나아가 청구인은 2020. 2. 14. 피청구인에게 이 사건 조치계획서에 대한 이행확인서류(진행경위, 협의사항, 향후 추진계획 등)를 제출하였을 뿐만 아니라, 위와 같은 이행확인서류의 제출은 착공신고 시 요구되는 서류이므로 연면적 확대 등을 내용으로 하는 이 사건 신청의 반려사유가 될 수 없다고 할 것이다. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.