주택건설사업계획 변경승인처분 취소청구

1. 사건개요 참가인은 2013. 3. 22. 피청구인으로부터 ○○시 ○○구 ○○동 산○번지외 4필지(산○○-1, 산○○-11, 산○○-12, 산○○-14, 대지면적 19,603㎡, 이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)상에 공동주택(7개동 451세대, 건축면적 4,317.03㎡, 연면적 80,319.64㎡, 이하 ‘이 사건 아파트’라 한다)을 건축하는 내용의 주택건설사업계획승인(이하 ‘당초의 사업승인’이라 한다)을 받은 자로, 2013. 12. 11. 위 주택건설사업계획의 변경승인을 신청하였고, 피청구인은 2014. 6. 30. 주택건설사업계획변경승인(6개동 479세대, 건축면적 4,371.89㎡, 연면적 80,402.12㎡, 이하 ‘이 사건 변경승인’이라 한다)을 하였으며, 청구인은 이 사건 사업부지 인근의 아파트 단지의 입주자대표들 일부로 구성된 ○○시 아파트연합회 ○○지회라는 명칭의 단체로서 당초의 사업승인 시에 부가된 임시 공사용 도로를 개설할 것 등의 조건을 삭제하는 이 사건 변경승인에 의하여 인근 주민들과 ○○초등학교 학생들의 일조차단, 소음·분진, 교통체증 등으로 인한 주거환경 침해, 교통안전사고의 피해, 학생들의 학습권의 침해가 우려된다고 주장하며 이 사건 변경승인의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 참가인은 2006. 8. 10. 주택건설사업승인 신청(1차)을 하였으며, 피청구인은 2006. 9. 11. 4가지 조건 즉, 도로기반시설 미비로 안전위협, ○○초 일조권 및 학습권 침해, 공사 및 입주 시 교통체증, 주거환경 및 공익상 피해우려를 이유로 사업승인을 반려하였으며, 참가인이 불복하여 2006. 12. 8. 소송을 제기하였는데 2007. 9. 19. ○○시가 승소하였다. 2) 참가인은 항소를 취하한 후 2009. 6. 4. 다시 사업승인 신청(2차)을 하였고, 피청구인은 2010. 1. 27. 1차 불승인한 조건과 같은 내용으로 불승인 통보를 하였으나, 2012. 7. 24. 다시 사업승인 신청(3차)을 한 것에 대하여, 2012. 10. 23. ○○시 건축위원회에서 ○○초 동선을 고려한 안전시설 보강, 일조권 침해 최소화를 전제로 조건부 승인, 2012. 11. 29. ○○시 도시계획심의위원회에서 중2-111호 도로에 대하여 착공전 임시공사용 도로개설 운영 조건으로 조건부 승인하였다. 3) 피청구인이 2013. 5. 21. 도로건설 토지수용 고시공고까지 한 시점에서 피청구인이 2014. 6. 30. 주택건설사업계획 변경승인을 한 것은 주민을 기만한 처사이고 담당 공무원이 유권해석을 잘못한 처사로 생각되며, 터널 도로를 개설하고 공사용 도로도 개설하여 학교 앞 통학로로 혼용하지 않겠다는 전제하에 사업승인을 하였으면서, 갑자기 도시계획 도로 폐지하고 임시 공사용 도로도 폐지하고 7년 전 1차, 2차 사업승인 신청 시 불허된 도로로 변경승인을 한 것이다. 4) 당초에 도로개설 및 공사용 도로를 개설하는 것을 조건부로 사업승인을 한 것이라면, 그 조건부 도로 개설이 취소되면 주택건설 사업승인도 취소되어야만 마땅한 것인데 이 사업승인은 버젓이 생존하여 7년 전 사업승인이 불허된 좁은 도로에 아무것도 변한 곳이 없는데 불허된 곳으로 재허가를 한다는 것은 어불성설이다. 5) ○○구 ○○동 주택개발은 산의 고도를 17.5°미만으로 강화되어 있으나, 현재 개발하고자 하는 이 사건 사업부지의 고도는 30°이상이나 되는 높은 공원에 인접한 산이고, 인근주민과 학교와 아무런 협의도 없이 피청구인이 사업 승인한 처사가 불만스럽고 업자 봐주기로 처리된 행정을 규탄하며 행정심판을 제기한 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 경우에는 원고적격이 인정되는데, 여기서 말하는 법률상의 이익이란 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고, 다만 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 추상적, 평균적, 일반적인 이익과 같이 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않는다고 할 것인데, 청구인의 경우는 이 사건 주택건설승인 신청 및 주택건설사업계획 변경승인으로 입는 직접적이고 구체적인 법률상 이익이 없기에 이 사건 청구는 부적법하다. 2) 가사 법률상 이익이 인정된다고 하더라도, 피청구인이 2006. 9. 11. 이 사건 사업부지의 주택건설사업계획승인 신청을 반려한 사유는 신청부지에 이르는 진입도로 폭이 10m(소1-89호) 등 기반시설 미비, ○○초 일조권 및 학습권 침해가 심각히 우려되어 전반적인 보완책이 강구되어야 하기 때문이며, 특히「주택건설기준 등에 관한 규정」제25조(진입도로)규정의 요건(이 사건 사업부지의 진입도로 폭 15m이상 확보)을 충족하지 못하였기 때문에 반려한 것이나, 그 후 2008. 11. 3. 소1-89호 도로가 중2-111호 도로로 도시계획시설 변경 결정되어 이 사건 사업부지는 제3종 일반주거지역으로 폭15m 도로에 접하여 있다. 3) 위 진입도로를 이용하여 2,000세대 미만의 공동주택 건설이 가능하게 된 사항으로, 동 진입도로를 이용하여 사업자가 신청한 479세대 공동주택 건설 규모는 기존 아파트(○○아파트 ○단지 404세대, △△아파트 554세대)를 포함하여 총 1,437세대로 「주택건설기준 등에 관한 규정」제25조의 규정에 적합하며, 다만, 기존도로를 이용한 공사를 진행하면 공사차량으로 인한 주민불편이 예상되므로 중2-111호 미개설 구간 중 사업부지 및 ○○초등학교 전면 구간(1구간)에 대하여 비관리청사업으로 사업주체에서 직접 개설하여 무상 기부채납하고, 나머지 구간(2구간)에 대하여 임시공사용도로 개설 후 공사차량 운행할 것을 조건으로 사업승인을 한 것이다. 4) 이후 2013. 12. 11. 사업자로부터 주택건설사업계획 변경승인 신청이 있었고 중로2-111호 미개설 구간을 사업주체에서 직접 임시공사용 도로를 개설하려 하였으나, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」위반 여지가 있어 개설된 기존도로를 이용한 공사차량 운행이 불가피하여 사업자로부터 공사로 인한 주민불편 사항을 최소화하기 위한‘기존도로 접합부 가각정리, 교통량을 감안한 교통혼잡 시간대 공사차량 최대 억제, 가설방음벽 및 이동식 에어방음벽 설치, 살수차 상시 가동 및 주민과 학생들의 안전한 통행을 위한 교통안내 유도원 배치 등’공사차량 운행계획서를 수립·제안하여 2014. 5. 13. 도시계획위원회 변경심의를 거쳐 기존도로를 이용한 공사차량 운행에 대한 안전대책을 수립하도록 하는 내용으로 승인조건으로 하여 2014. 6. 30. 이 사건 처분을 하였다. 5) 기존도로에 아무런 변화 없이 재승인 하였다는 청구인의 주장과 달리, 이 사건 사업부지는 폭15m 도로(중2-111호)에 접하여 있고, 인근주민 보행 및 차량통행의 불편사항, ○○초 등·하교 시의 안전문제에 대한 조치계획을 최대한 검토·반영한 것으로, 2014. 6. 30. 변경승인 시 부여한 조건에도 착공신고 전까지 도로 가각정리, 학생 통학 안전문제에 대한 ○○초와의 협의 및 요구사항을 최대한 수용한 증빙자료를 제출하도록 하였고, 공사 시 ○○초에서 추가 안전조치 요구 시에도 최대한 이를 반영하도록 변경승인 조건을 부여하였다. 6) 또한, ○○초등학교 일조 시뮬레이션을 분석하여 운동장은 일조기준(○○시 교육청의 학교 일조기준 및 분석방법에 관한 규칙 참조)을 모두 만족하도록 반영하였고, 교사동 총 80개 측정지점 중 76개소가 만족하도록 검토·반영한 것으로 일조권 침해 부분도 충분한 검토를 거친 것이다(일조 침해 지점은 행정실, 등사실 및 교무실로 이용). 7) 결국 청구인에게 이 사건 처분의 위법성을 다투기 위한 법률상의 이익이 있다고 보기 어려워 이 사건 심판청구는 부적법하며, 이 사건 처분은 관련 법 및 규정에 적법하며, 공사차량 운행으로 인한 주민불편 사항을 최소화하기 위한 안전대책을 충분히 검토한 내용으로 이 사건 처분은 적법한 것이므로 청구인의 심판청구는 기각하여 주시기 바란다. 다. 피청구인 보조참가인 주장 1) 행정심판은 심판의 당사자가 될 수 있는 일반적 자격·능력을 갖춘 자로서 자연인, 법인 또는 대표자·관리인이 정해져 있는 법인 아닌 사단·재단이 그 이름으로 청구할 수 있는 바, 그 중 비법인사단의 인정기준에 관하여 대법원은“어떤 단체가 고유의 목적을 가지고 사단적 성격을 가지는 규약을 만들어 이에 근거하여 의사결정기관 및 집행기관인 대표자를 두는 등의 조직을 갖추고 있고, 기관의 의결이나 업무집행방법이 다수결의 원칙에 의하여 행하여지며, 구성원의 가입, 탈퇴 등으로 인한 변경에 관계없이 단체 그 자체가 존속되고, 그 조직에 의하여 대표의 방법, 총회나 이사회 등의 운영, 자본의 구성, 재산의 관리 기타 단체로서의 주요사항이 확정되어 있는 경우에는 비법인 사단으로서의 실체를 가진다”(대법원 1999. 4. 23. 선고 99다4504 판결 등 참조)라고 판시하고 있다. 2) 이 사건 심판청구서의 청구인 란에는 심판청구인의 명칭이‘○○시 아파트연합회 ○○지회’로 기재되어 있고, 청구서 별지 청구취지·청구원인란 하단에는 이와는 다른‘(사)○○시 아파트연합회 ○○지회’라는 명칭이 부기되어 있는 반면, 심판청구서 첨부서류인‘지회설립승인서’에는 위 명칭들과는 표방하는 활동지역부터 서로 달리할 정도로 확연히 구분되는‘사단법인 ○○시○○구아파트입주자대표연합회(대표자 김○○)’라는 단체가 민법 제32조, 국토교통부 및 그 소속청 소관 비영리법인 설립 및 감독에 관한 규칙 제4조 및 위 단체 정관 제44조 등에 의거 2013. 1. 28.자로 위 단체의 하부조직인‘○○○동 지회’의 설립을 승인하였다는 내용이 기재되어 있고, 심판청구서 첨부 민원서류들의 하단에는‘(사)○○시 아파트연합회 ○○지회’라는 명칭이 기재되어 있는데, 이와 같이 이 사건 심판청구서에는 청구인을 지칭하는 듯한 서로 상이한 수개의 단체 명칭들이 혼재되어 있고, 위 명칭들의 상관관계나 연관관계에 대한 어떠한 설명도 없고, 심지어 이들의 실체에 관한 법인등기부등본이나 정관, 비법인사단 설립신고서, 총회결의서 등의 자료들조차 전혀 제출되지 않았는바, 이 사건 심판청구서 기재만으로는 이 사건 심판청구인의 청구인 능력 존부를 판단하는 것은 고사하고 과연 심판청구인이 누구인지를 특정 하는 것조차 불가능한 실정이다. 3) 대법원 인터넷등기소 법인등기부발급 메뉴를 통해 위 명칭들을 검색·조회해 본 결과, ‘○○시 아파트연합회’나 ‘○○시 ○○구 아파트연합회’ 혹은 ‘○○시 ○○구 아파트입주자대표연합회’라는 명칭의 사단법인은 애초부터 존재한 사실조차 없었던바, 아마도 이 사건 심판청구서 등에서 언급된 단체들은 법인격을 사칭한 유사단체에 불과한 것으로 파악된다. 4) 참고로, ○○시 지역에서 활동하고 있는 유사 조직으로 ‘사단법인 전국아파트입주자대표회의연합회(대표자 이○○)’의 ‘○○○○지회(대표자 황○○)’가 존재하나, 위 조직은 사단법인의 등기된 분사무소로서 독자적인 청구능력이 없는 하부조직에 불과한데다가 심판청구서에서 열거된 단체들과는 명칭, 상위조직 대표자 및 하부조직의 대표자의 성명, 직함이 모두 상이한바, 따라서 이들과는 전혀 무관한 별개의 조직으로 파악되며, 이와 별도로 최근 2014. 9. 19. 신설된 ‘사단법인 ○○시아파트 입주자대표연합회(대표자 김○○)’라는 사단법인이 존재하기는 하나, 이 사건 심판청구서에 기재된 ‘사단법인 ○○시○○구아파트입주자대표연합회’와는 대표자의 성명만 동일할 뿐 명칭, 법인격 여부, 표방하는 활동대상 지역, 설립일자(‘○○○동 지회’를 승인하였다는 2013. 1. 28.보다 훨씬 늦은 2014. 9. 19.자로 설립) 등이 전혀 상이한 점 등에 비추어 볼 때, 동일인의 주도로 만들어진 연관 단체일지는 몰라도 위 두 단체를 동일한 단체로 보기는 어렵다. 5) 어떤 단체의 지방·하부조직은 그 소속 단체 자체가 청구인능력을 갖는지는 별론으로 하고, 스스로 소속 단체와 독립된 별개의 비법인사단으로서의 실체와 요건을 갖추고서 그에 따른 독자적인 활동을 하고 있는 예외적인 경우가 아닌 한 소속 단체의 일부로서 내부조직에 불과한 바, 소속단체와는 독립된 청구인능력을 인정받을 수 없는 것이 원칙이며, 청구인은 스스로를 다른 단체의 ‘지회’라고 명명하고 있으면서도, 그에 대한 예외적인 청구인능력 인정사유인 소속단체와 독립된 비법인사단으로서의 요건을 갖추었다는 점, 즉, 소속 단체와 구분되는 고유의 목적을 가지고, 사단적 성격을 가지는 규약을 만들어, 이에 근거하여 의사결정기관 및 집행기관인 대표자를 두는 등의 조직을 갖추고 있고, 기관의 의결이나 업무집행방법이 다수결의 원칙에 의하여 행하여지며, 구성원의 가입, 탈퇴 등으로 인한 변경에 관계없이 단체 그 자체가 존속되고, 그 조직에 의하여 대표의 방법, 총회나 이사회 등의 운영, 자본의 구성, 재산의 관리 기타 단체로서의 주요사항이 확정되어 있는 점 등에 대하여 아무런 주장, 입증을 하지 않았던 바, 이와 같은 경우에는 원칙으로 돌아가 이 사건 청구인의 소속 단체와 독립된 별개의 비법인사단으로서의 청구인능력을 부정할 수 밖에 없다. 6) 또한, 청구인은 자신이 다른 단체의 정관에 근거하여 그 단체의 대표자로부터 승인·인증을 받아 소속단체의‘○○○동 지회’로서 설립되었다는 점을 자인하고 있고, 심판청구서에서 열거한 제 소속 단체들과 목적사업, 회원가입자격 및 전반적인 활동 방향이 완전히 동일하되, 다만 활동 지역만이 ○○시 ○○동 일대로 한정되는 등 기존 단체의 지역·하부조직의 전형적인 조직형태를 갖추고 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 청구인은 소속 단체의 일부인 지방·하부조직에 불과할 뿐, 그와는 별개의 비법인사단으로서의 청구인 능력을 인정받을 수 없는 점이 명백하다. 7) 그밖에, 비법인사단이 그 대표자의 이름으로 제기한 행정심판청구가 적법성을 인정받으려면, 우선 행정심판청구가 법령, 정관이 정하는 해당 비법인사단의 목적범위를 벗어나지 않아야 하고, 또한 법령, 정관이 정하는 바에 따른 사원총회 결의 등 내부적 의사결정 절차를 거쳐야 하는 바, 그럼에도 불구하고, 이 사건의 경우 청구인이 이 사건 심판청구를 함에 있어서 그러한 요건을 구비하였다는 아무런 증명이 없다. 8) 나아가, 행정처분의 직접적인 수범자가 아닌 제3자는 원칙적으로 청구인적격이 인정되지 않는다 할 것이고, 다만, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다고 할 것이나, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이란 당해 처분의 근거법규 및 관련법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하므로, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조). 9) 청구인은 ‘행정처리에 의문점이 많아 행정심판청구를 하는 바이다’, ‘이 사건 처분을 한 것은 주민을 기만한 처사로 생각되며 담당 공무원이 유권해석을 잘못한 처사로 생각된다’, ‘○○시가 사업승인한 처사가 불만족스러우며 업자 봐주기로 처리된 행정을 규탄한다’등의 주장을 하고 있을 뿐, 정작 청구인이 이 사건 처분으로 인하여 어떠한 법률상 이익을 침해받고 있다는 것인지에 대해서는 일언반구조차 하지 않고 있어, 참가인으로서는 청구인이 이른바‘민중소송’이라도 제기하겠다는 것인지 자못 의아하지 않을 수 없다. 10) 후발 주택단지가 추가 공급되면 기존 단지 입주자들에게 경제적 손해가 돌아가지 않을까 하는 인근 주민들의 막연한 우려를 앞세워, 흠집내기성 민원제기를 통해 반대급부를 얻어내고자 하는 이익집단들의 의도 등을 적절히 조합하여 피청구인과 참가인을 압박하여 소기의 경제적, 정치적 이익을 얻으려는 것이 아닌가 사료되며, 피청구인은 청구인의 의혹제기와 민원 남발의 부당함을 알면서도 이를 무시할 수는 없었던지, 이 사건 처분에 법률상 아무런 하자가 없음을 자인하면서도, 참가인에게 ‘이 사건 행정심판이 종결될 때까지만 착공을 보류해 줄 것’을 요구한 상태인 바, 그로 인하여 참가인으로서는 공사계획에 심각한 차질이 초래되는 등 막대한 손실을 입고 있다. 11) 백번 양보하여 이 사건 청구가 ‘○○초등학교의 학습권, 일조권, 안전사고·교통체증 유발 우려 및 인근 주민의 주거환경 침해’등의 환경상의 이익을 보호받기 위한 것이라고 선해한다손 치더라도, 청구인은 ○○시 ○○동 일대에 소재하는 아파트 입주자대표회의 구성원들 중 소정의 가입절차를 거쳐 회원이 된 사람들로 이루어진 단체에 불과하므로, 애초에 ‘○○초등학교의 학습권, 일조권, 교통안전·원활 및 주거환경’등 환경상 이익을 다툴 지위에 있지 조차 아니 하므로, 다른 쟁점들에 대한 검토를 할 것도 없이 이 사유 하나만으로도 이 사건 청구는 부적법하여 각하되어야 마땅하다. 12) 단체와 구성원의 법률상 지위는 엄밀히 준별되는 것이므로, 단체가 구성원의 법률상의 이익의 침해를 주장하며 제기하는 행정심판청구는 청구인적격을 흠결하여 각하될 수밖에 없는 것이고, 자연인도 아니고 인근 아파트 입주자대표들의 사적 모임에 불과한 청구인에게 달리 환경 상 이익의 주체성을 인정할 근거도 없는 것인 바, 이 사건 심판청구는 그 자체로‘타인의 법률상 이익’의 보호를 구하는 것에 다름 아니므로 주장의 당부를 판단할 것도 없이 그대로 각하될 수밖에 없다. 13) 환경권은 명문의 법률규정이나 관계법령의 규정 취지 및 조리에 비추어 권리의 주체, 대상, 내용, 행사방법 등이 구체적으로 정립될 수 있어야만 인정되는 것이므로, 환경권을 인정하는 명문의 규정이 없는데도 막연히 환경권에 기하여 직접 행정심판의 법률상 이익을 인정할 수는 없는바(대법원 1995. 5. 23. 선고 94마2218 판결, 대법원 1999. 7. 27. 선고 98다47528 판결 등 참조), 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경 상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경 상 이익이 그 처분의 근거법규 또는 관련법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익을 입증하여야 비로소 청구인적격이 인정되는 것인데, 관련 법령을 모두 준수하여 내려진 이 사건 처분에 대하여 그 근거법규, 관련법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 주민들의 이익, 즉 법률상 보호되는 이익이 침해되었다는 아무런 구체적인 주장도 하지 아니하고 막연히 학습권, 일조권, 주거환경 등이 침해되었다는 주장만으로는 행정심판을 청구할 법률상 이익을 인정받을 수 없다. 14) 또한 ‘○○초등학교 학생, 학부모, 교직원 등의 학습권, 일조권 침해’관련 주장들은 일조권 침해에 있어 객관적인 생활이익으로서 일조이익을 향유하는 토지의 소유자 등은 토지소유자, 건물소유자, 지상권자, 전세권자 또는 임차인 등의 거주자를 말하는 것으로서, 당해 토지·건물을 일시적으로 이용하는 것에 불과한 사람은 이러한 일조이익을 향유하는 주체가 될 수 없는 바, 초등학교 학생, 교사 등은 공공시설인 학교시설을 방학기간이나 휴일을 제외한 개학기간 중, 그것도 학교에 머무르는 시간동안 일시적으로 이용하는 지위에 있을 뿐이고, 학교를 점유하면서 지속적으로 거주하고 있다고 할 수 없어서 생활이익으로서의 일조권을 법적으로 보호받을 수 없는 지위에 있지 않다(대법원 2008. 12. 24. 선고 2008다41499 판결 참조). 15) ‘안전사고·교통체증 유발 우려’주장은 개개 권리주체의 개별적, 구체적인 법률상 이익을 벗어난 공공의 이익을 심판대상으로 삼자는 것에 다름 아니며, ‘주거환경 침해’주장은 구체적으로 처분의 근거법령, 관련법령에서 보호하는 어떠한 환경상의 이익이 얼마만큼, 어떻게 침해되었다는 등의 구체적인 주장이 결여된 막연한 불안감의 표출에 지나지 않는 바, 이 사건 청구인의 법률상 지위에 따른 청구인적격의 흠결을 떠나서, 부가적으로 인근 주민의 법률상 이익 여부에 대하여 검토해 보더라도, 기껏해야 공공이익에 관한 반사적 이해관계나, 간접적, 경제적 이해관계를 다투는 것에 불과한 것이므로, 심판청구의 법률상 이익이 결여되었기는 마찬가지이다. 16) 주택건설사업계획의 승인은 관계법령의 범위 안에서 도시의 주민이 편안하고 안전하게 생활할 수 있도록 도시의 건전한 발전을 도모하고 공공의 안녕·질서와 공공복리의 증진을 위하여, 토지이용·교통 및 환경 등에 관하여 도시정책상 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 관계행정청의 재량에 따라 이루어지는 것이라고 할 것이므로 관계법령이 규정하고 있는 소정의 절차를 모두 거쳐 이루어진 경우 절차 및 내용에 하자를 인정할만한 특별한 사유가 없는 한 그 주택건설사업계획승인처분은 위법·부당하다고 할 수 없다(중행심 2003-9498)는 것이 중앙행정심판위원회의 확고한 입장이고, 그에 따르면 주택건설사업계획승인의 경우 일반적인 수익적 행정행위와 달리 행정청의 전문적·기술적 판단이 개입되므로 그 재량의 하자나 부당성을 판단할 때에도 일반적인 수익적 행정행위와 달리 하자를 인정할 만한 특별한 사유가 존재해야 한다는 것이며, 특히 대법원은 행정처분이 그 재량권의 한계를 벗어난 것이어서 위법하다는 점은 그 행정처분의 효력을 다투는 자가 이를 주장·입증해야 한다(대법원 1987. 12. 8. 선고 87누861 판결)는 입장이다. 17) 이 사건과 관련한 종래의 행정심판과 행정소송에서 참가인의 패소 이유였던 진입도로의 폭은 이미 관계 법령의 요건을 충족하여 더 이상 문제 될 수 없고, 주택건설사업계획승인의 경우 행정청에 의한 고도의 전문적·기술적 판단이 개입되어 폭넓은 재량이 허용되는 행정행위라는 점을 고려할 때, 행정청이 종전과 다른 결정을 내리는 경우에도 단순히 기존의 결정과 다른 결론이 내려졌다는 사실만으로는 재량권의 일탈·남용이 인정될 수 없고, 절차 및 내용에 하자를 인정할 만한 특별한 사유가 존재하는 경우에 한하여 재량의 일탈·남용이 인정될 수 있으며, 과거에 행정청이 교통체증을 이유로 사업승인을 반려하였다고 해도, 동일한 사안을 다시 판단할 때 사업으로 인한 주변지역 활성화가 교통체증의 부작용보다 더 가치 있다고 보거나 교통체증을 방지할 만한 대안이 가능하다고 보아 사업승인을 내릴 수 있는 것이며, 그러한 결론 역시 행정청의 재량의 범위 내에 포함될 수 있는 것이다. 18) 종래 행정소송에서는 가사 진입도로 폭 요건이 충족된다고 하더라도 행정청이 난개발의 폐해 방지 등 공익상의 필요를 고려하여 참가인의 신청을 반려한 것은 합리적인 이유가 인정된다는 것을 근거로 재량권의 일탈·남용을 부정한 것이며, 이와 관련하여 피청구인이 교통체증, 교육환경 악화 등 이 사건 변경승인 시 발생할 수 있는 문제점을 충분히 검토하고 문제점을 최소화할 수 있는 조건을 부가하여 이 사건 변경처분을 내린 과정과 이 사건 변경승인의 내용을 고려할 때, 이 사건 변경승인 역시 이 사건 신청반려와 마찬가지로 합리적인 이유가 인정될 수 있으며, 비록 결론은 다르다고 해도 이 사건 변경승인에 피청구인의 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 여지는 전혀 없다. 19) 특히 입증책임과 관련하여, 어떤 행정처분이 재량권의 한계를 벗어난 것이어서 위법하다는 것은 행정처분의 효력을 다투는 자가 주장·입증해야 한다는 판례의 입장 및 주택건설사업계획승인의 경우 그 절차 및 내용에 하자를 인정할 만한 특별한 사유가 존재해야 그 처분의 위법·부당하다고 할 수 있다는 중행행정심판위원회의 입장을 종합할 때 청구인들이 이 사건 변경승인의 재량권 일탈·남용을 인정할 만한 특별한 사유를 주장·입증해야 할 것이나 청구인들은 단순히 피청구인이 종전의 이 사건 사업 불허방침을 변경하였다는 것 외에 이 사건 변경승인이 재량권의 일탈·남용에 근거한 것이라는 어떠한 주장·입증도 내놓지 못하고 있다. 20) 청구인들이 이 사건 변경승인과 관련하여 가장 크게 문제 삼는 부분은 이 사건 사업으로 인한 인근의 교통사정 악화인 바, 이 사건 사업으로 인하여 이 사건 사업부지 인근에 발생할 교통영향을 평가하기 위하여 참가인이 2013. 2. 교통영향전문평가기관인 주식회사 △△에 의뢰하여 진행하고 이후 피청구인의 교통영향평가 심의를 통과한 교통영향분석 결과를 보더라도 이 사건 변경처분에는 피청구인의 재량권 일탈·남용이 없었음이 객관적으로 입증된다. 21) 이 사건 사업부지 주변가로 및 교차로의 교통체증의 경우 이 사건 사업완료 3년 후인 2018년까지의 서비스수준이 대부분 A-D 사이에 포함되는 것으로 나타났으며, 이는 사업시행 시에는 다소 속도저하 및 제어지체가 증가될 것으로 분석되었으나 소통 상태는 비교적 양호한 수준임을 의미하며, 특히 총 13개 분석구간 중 이 사건 사업 시행 이후 이 사건 사업 시행 이전과 비교하여 서비스 수준의 저하가 나타나는 구간은 2016년을 기준으로 할 때 2개, 2018년을 기준으로 할 때 6개에 불과하며 그마저도 모두 서비스수준이 1단계 감소하였을 뿐이고, 해당 서비스 수준 평가는 이 사건 당초 승인에서 추가로 개설이 예정되어 있다가 이 사건 변경승인 시 개설계획이 취소된 공사용 도로의 개설이 없는 상태를 전제로 한 것으로, 이 사건 공사용 도로가 없는 상태에서도 이 사건 사업시행으로 인하여 이 사건 사업부지 인근의 교통상황이 다소 악화 될 뿐, 심각하게 악화되지는 않는다는 사실을 보여주며, 이에 더하여 교통영향평가서에 제시된 추가대책을 시행할 경우 이 사건 사업부지 인근의 교통상황은 현재와 비슷한 수준으로 유지되는 것이다. 22) 즉, 이 사건 교통영향평가에 따르면 이 사건 사업 이후에도 이 사건 사업무지 인근의 교통상황이 다소 악화되기는 하지만 그 정도가 그리 심한 것은 아니고, 그 악화 정도는 이 사건 변경승인이 적법하게 내려질 수 있는 범위 내에 포함되는 것이고, 특히, 이 사건 사업 이후에도 소통상태가 비교적 양호한 수준으로 예상되며, 추가대책을 통하여 현재의 교통상태와 유사한 수준으로 서비스수준을 유지할 수 있다는 이 사건 교통영향평가에 근거하여 피청구인이 이 사건 변경승인을 하였다는 점을 고려할 때, 최소한 이 사건 사업으로 인한 교통사정 악화와 관련하여 피청구인이 재량권의 일탈·남용에 이를 정도의 위법한 판단을 내렸다고 보기는 어렵고, 청구인들의 주장 중에는 피청구인의 재량권의 일탈·남용을 문제 삼을 사유, 즉 이 사건 교통영향평가의 내용을 번복할 수 있을 만한 특별한 사정에 대한 주장·입증이 없다. 23) 피청구인은 2013. 5. 21. 이 사건 원래 처분 시 참가인에게 이 사건 도로와 이 사건 사업부지를 연결하는 도로를 참가인이 개설하는 내용의 도시계획시설 사업시행자 지정 및 실시계획인가 변경결정을 하였는바, 그 결과 피청구인은 약 150억원의 추가적인 비용을 부담하게 되었고, 이 사건 추가도로는 당초 ○○시 도시계획시설로 지정되어 있었고, 사업시행자 역시 ○○시가 담당하는 것으로 정해져 있었으므로 그 비용 역시 ○○시가 부담해야 할 것이었으나 참가인이 개설하여 ○○시에 기부채납 하는 것으로 종래의 도시계획시설결정을 변경한 것이고, 이는 피청구인이 사업을 불허하던 입장을 바꾸어 당초 사업승인을 하게 된 주요한 요인으로 작용하였으며, 따라서 사업신청 반려 당시와 이 사건 변경승인 당시에는 위와 같은 추가도로 기부채납의 공익적 가치가 추가된 부분이 존재한다는 차이가 있으며, 규모가 그리 크지 않은 400여 세대의 아파트 단지를 건설하면서 150억원 규모의 거액의 기부채납을 받는 것은 이례에 속하고, 참가인의 사활이 걸린 이 사건 사업이 민원성 행정심판 제기로 인하여 계속 지체되는 사정과 함께, 비록 참가인 자신의 사업을 위한 것이기는 하지만 인근 주민들 역시 편리하게 이용할 수 있는 도로를 자신의 비용으로 개설하는 참가인의 공익과 부합하는 태도가 고려되어야 한다. 24) 나아가 참가인은 1999년 이 사건 도로 개설 당시에도 인근에 아파트 단지를 건설하는 주식회사 △△개발, △△건설 주식회사, ○○건설 주식회사와 함께 이 사건 도로 개설 비용을 분담한 바 있으며, 당시 이 사건 도로의 개설 비용은 약 12억 원에 달했는데 참가인은 그 중 일부를 부담하였고, 참가인이 이 사건 도로 개설 비용을 분담한 이유는 이 사건 도로를 통하여 참가인이 장래 아파트단지 건설 계획을 갖고 있었던 이 사건 사업부지를 공로와 연결시키기 위함이었고, 즉, 참가인은 오래전부터 이 사건 사업을 위하여 상당한 투자를 해 온 것인데, 만약 이 사건 행정심판에서 이 사건 변경승인이 취소되는 경우 참가인은 완전히 새로운 내용의 주택건설사업계획승인을 받아야 할 것으로 예상되는 바, 이 사건 사업은 그 시기를 기약할 수 없을 정도로 지연되고 말 것이며, 이는 이 사건 사업을 위하여 장기가 막대한 투자를 해 온 참가인에게 지나치게 가혹한 처사라 하지 않을 수 없다. 25) 위와 같이 이 사건 사업을 위한 참가인의 노력과 비용 투자를 고려하면, 이 사건 변경승인의 취소로 인하여 청구인들이 얻게 되는 이익에 비하여 참가인이 입게 되는 손해가 막대하며, 즉, 청구인들이 이 사건 변경승인의 취소로 인하여 얻게 되는 이익은 이 사건 사업이 없었을 때와 비교할 때 약간 더 원활한 인근의 차량 소통 정도라면, 참가인이 이 사건 변경승인의 취소로 입게 되는 손해는 참가인의 존립을 위협할 수도 있는 매우 심각한 것이므로, 이처럼 대립되는 법익의 차이가 큰 상황에서 더 작은 법익 침해를 막기 위하여 이 사건 변경승인을 취소하여 달라는 청구인들의 주장은 부당하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【주택법】 제1조(목적) 이 법은 쾌적한 주거생활에 필요한 주택의 건설·공급·관리와 이를 위한 자금의 조달·운용 등에 관한 사항을 정함으로써 국민의 주거안정과 주거수준의 향상에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2009.3.20., 2010.4.5., 2011.3.30., 2011.9.16., 2012.1.26., 2013.3.23., 2013.6.4., 2013.8.6., 2013.12.24., 2014.1.14.> 2. "공동주택"이란 건축물의 벽·복도·계단이나 그 밖의 설비 등의 전부 또는 일부를 공동으로 사용하는 각 세대가 하나의 건축물 안에서 각각 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 주택을 말하며, 그 종류와 범위는 대통령령으로 정한다. 6. "주택단지"란 제16조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설(福利施設)을 건설하거나 대지를 조성하는 데 사용되는 일단(一團)의 토지를 말한다. 다만, 다음 각 목의 시설로 분리된 토지는 각각 별개의 주택단지로 본다. 가. 철도·고속도로·자동차전용도로 나. 폭 20미터 이상인 일반도로 다. 폭 8미터 이상인 도시계획예정도로 라. 가목부터 다목까지의 시설에 준하는 것으로서 대통령령으로 정하는 시설 제16조(사업계획의 승인) ① 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사 설계도서 등 대통령령으로 정하는 서류를 첨부하여 다음 각 호의 사업계획승인권자(이하 "사업계획승인권자"라 한다. 국가 및 한국토지주택공사가 시행하는 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 국토교통부장관을 말하며, 이하 이 조, 제16조의2 및 제17조에서 같다)에게 제출하고 사업계획승인을 받아야 한다. 다만, 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2009.4.1., 2010.4.5., 2012.1.26., 2013.3.23., 2013.6.4.> 1. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만 제곱미터 이상인 경우: 시·도지사 또는 「지방자치법」 제175조에 따라 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 "대도시"라 한다)의 시장 2. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만 제곱미터 미만인 경우: 특별시장·광역시장·특별자치도지사 또는 시장·군수 ④ 제1항 또는 제3항에 따라 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2010.4.5., 2012.1.26., 2013.8.6.> 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획(이하 "지구단위계획"이라 한다)의 결정[제17조제1항제5호에 따라 의제(擬制)되는 경우를 포함한다]이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적의 100분의 80 이상을 사용할 수 있는 권원(權原)［제10조제2항에 따라 등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 주택조합(리모델링주택조합은 제외한다)의 경우에는 100분의 95 이상의 소유권을 말한다. 이하 제18조의2 및 제18조의3에서 같다］을 확보하고(국공유지가 포함된 경우에는 해당 토지의 관리청이 해당 토지를 사업주체에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류를 사업계획승인권자에게 제출하는 경우에는 확보한 것으로 본다), 확보하지 못한 대지가 제18조의2 및 제18조의3에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하는 경우 2. 사업주체가 주택건설대지의 소유권을 확보하지 못하였으나 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우 3. 국가·지방자치단체·한국토지주택공사 또는 지방공사가 주택건설사업을 하는 경우 ⑤ 제1항 또는 제3항에 따라 승인받은 사업계획을 변경하려면 변경승인을 받아야 한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2012.1.26., 2013.3.23.> ⑥ 제1항 또는 제3항의 사업계획은 쾌적하고 문화적인 주거생활을 하는 데에 적합하도록 수립되어야 하며, 그 사업계획에는 부대시설 및 복리시설의 설치에 관한 계획 등이 포함되어야 한다. <개정 2012.1.26.> ⑦ 사업계획승인권자는 제1항 또는 제3항에 따라 사업계획을 승인할 때 사업주체가 제출하는 사업계획에 해당 주택건설사업 또는 대지조성사업과 직접적으로 관련이 없는 공공청사 등의 용지의 기부채납(寄附採納)이나 간선시설 등의 설치에 관한 계획을 포함하도록 요구하여서는 아니 된다. <개정 2012.1.26.> ⑧ 사업계획승인권자는 제1항 또는 제3항에 따라 사업계획을 승인하였을 때에는 이에 관한 사항을 고시하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관 또는 시·도지사는 사업계획승인서 및 관계 서류의 사본을 지체 없이 관할 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 송부하여야 한다. <개정 2012.1.26., 2013.3.23.> ⑨ 제1항 또는 제3항에 따라 사업계획승인을 받은 사업주체는 승인받은 사업계획대로 사업을 시행하여야 하고, 다음 각 호의 구분에 따라 공사를 시작하여야 한다. 다만, 사업계획승인권자는 대통령령으로 정하는 정당한 사유가 있다고 인정하는 경우에는 사업주체의 신청을 받아 그 사유가 없어진 날부터 1년의 범위에서 제1호 또는 제2호가목에 따른 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. <개정 2012.1.26., 2013.6.4.> 1. 제1항에 따라 승인을 받은 경우: 승인받은 날부터 3년 이내 2. 제3항에 따라 승인을 받은 경우 가. 최초로 공사를 진행하는 공구: 승인받은 날부터 3년 이내 나. 최초로 공사를 진행하는 공구 외의 공구: 해당 주택단지에 대한 최초 착공신고일부터 2년 이내 ⑩ 제1항 또는 제3항에 따라 사업계획승인을 받은 사업주체가 공사를 시작하려는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 사업계획승인권자에게 신고하여야 한다. <개정 2012.1.26., 2013.3.23.> 제16조의2(사업계획의 통합심의 등) ① 사업계획승인권자는 필요하다고 인정하는 경우에 도시계획·건축·교통 등 사업계획승인과 관련된 다음 각 호의 사항을 통합하여 검토 및 심의(이하 "통합심의"라 한다)할 수 있다. 1. 「건축법」에 따른 건축심의 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시·군관리계획 및 개발행위 관련 사항 3. 「대도시권 광역교통관리에 관한 특별법」에 따른 광역교통개선대책 4. 「도시교통정비 촉진법」에 따른 교통영향분석·개선대책 5. 그 밖에 사업계획승인권자가 필요하다고 인정하여 통합심의에 부치는 사항 ② 제16조제1항 또는 제3항에 따라 사업계획승인을 받으려는 자가 통합심의를 신청하는 경우 제1항 각 호와 관련된 서류를 첨부하여야 한다. 이 경우 사업계획승인권자는 통합심의를 효율적으로 처리하기 위하여 필요한 경우 제출기한을 정하여 제출하도록 할 수 있다. ③ 사업계획승인권자가 통합심의를 하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 위원회에 속하고 해당 위원회의 위원장의 추천을 받은 위원들과 사업계획승인권자가 속한 지방자치단체 소속 공무원으로 소집된 공동위원회를 구성하여 통합심의를 하여야 한다. 이 경우 공동위원회의 구성, 통합심의의 방법 및 절차에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 1. 「건축법」에 따른 중앙건축위원회 및 지방건축위원회 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 해당 주택단지가 속한 시·도에 설치된 지방도시계획위원회 3. 「대도시권 광역교통관리에 관한 특별법」에 따라 광역교통개선대책에 대하여 심의권한을 가진 국가교통위원회 4. 「도시교통정비 촉진법」에 따른 교통영향분석·개선대책심의위원회 ④ 사업계획승인권자는 통합심의를 한 경우 특별한 사유가 없으면 심의 결과를 반영하여 사업계획을 승인하여야 한다. ⑤ 통합심의를 거친 경우에는 제1항 각 호에 대한 검토·심의·조사·협의·조정 또는 재정을 거친 것으로 본다. 제17조(다른 법률에 따른 인가·허가 등의 의제 등) ① 사업계획승인권자가 제16조에 따라 사업계획을 승인할 때 다음 각 호의 허가·인가·결정·승인 또는 신고 등(이하 "인·허가등"이라 한다)에 관하여 제3항에 따른 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인·허가등을 받은 것으로 보며, 사업계획의 승인고시가 있은 때에는 다음 각 호의 관계 법률에 따른 고시가 있은 것으로 본다. <개정 2009.3.25., 2009.6.9., 2010.1.27., 2010.4.15., 2010.5.31., 2011.4.14., 2014.1.14.> 1. 「건축법」 제11조에 따른 건축허가, 같은 법 제14조에 따른 건축신고 및 같은 법 제20조에 따른 가설건축물의 건축허가 또는 신고 2. 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제8조에 따른 공유수면의 점용·사용허가, 같은 법 제10조에 따른 협의 또는 승인, 같은 법 제17조에 따른 점용·사용 실시계획의 승인 또는 신고, 같은 법 제28조에 따른 공유수면의 매립면허, 같은 법 제35조에 따른 국가 등이 시행하는 매립의 협의 또는 승인 및 같은 법 제38조에 따른 공유수면매립실시계획의 승인 3. 삭제 <2010.4.15.> 4. 「광업법」 제42조에 따른 채굴계획의 인가 5. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시·군관리계획(같은 법 제2조제4호다목의 계획 및 같은 호 마목의 계획 중 같은 법 제51조제1항에 따른 지구단위계획구역 및 지구단위계획만 해당한다)의 결정, 같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시·군계획시설사업 시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가, 같은 법 제118조에 따른 토지거래계약의 허가 및 같은 법 제130조제2항에 따른 타인의 토지에의 출입허가 6. 「농어촌정비법」 제23조에 따른 농업생산기반시설의 목적 외 사용의 승인 7. 「농지법」 제34조에 따른 농지전용(農地轉用)의 허가 또는 협의 8. 「도로법」 제36조에 따른 도로공사 시행의 허가, 같은 법 제61조에 따른 도로점용의 허가 9. 「도시개발법」 제3조에 따른 도시개발구역의 지정, 같은 법 제11조에 따른 시행자의 지정, 같은 법 제17조에 따른 실시계획의 인가 및 같은 법 제64조제2항에 따른 타인의 토지에의 출입허가 10. 「사도법」 제4조에 따른 사도(私道)의 개설허가 11. 「사방사업법」 제14조에 따른 토지의 형질변경 등의 허가, 같은 법 제20조에 따른 사방지(砂防地) 지정의 해제 12. 「산지관리법」 제14조·제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가·신고와 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항·제4항에 따른 입목벌채등의 허가·신고 및 「산림보호법」 제9조제1항 및 제2항제1호·제2호에 따른 산림보호구역에서의 행위의 허가·신고. 다만, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 채종림·시험림과 「산림보호법」에 따른 산림유전자원보호구역의 경우는 제외한다. 13. 「소하천정비법」 제10조에 따른 소하천공사 시행의 허가, 같은 법 제14조에 따른 소하천 점용 등의 허가 또는 신고 14. 「수도법」 제17조 또는 제49조에 따른 수도사업의 인가, 같은 법 제52조에 따른 전용상수도 설치의 인가 15. 「연안관리법」 제25조에 따른 연안정비사업실시계획의 승인 16. 「하수도법」 제34조제2항에 따른 개인하수처리시설의 설치신고 17. 「유통산업발전법」 제8조에 따른 대규모점포의 등록 18. 「장사 등에 관한 법률」 제27조제1항에 따른 무연분묘의 개장허가 19. 「지하수법」 제7조 또는 제8조에 따른 지하수 개발·이용의 허가 또는 신고 20. 「초지법」 제23조에 따른 초지전용의 허가 21. 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」 제15조제3항에 따른 지도등의 간행 심사 22. 「택지개발촉진법」 제6조에 따른 행위의 허가 23. 「하수도법」 제16조에 따른 공공하수도에 관한 공사 시행의 허가 24. 「하천법」 제30조에 따른 하천공사 시행의 허가 및 하천공사실시계획의 인가, 같은 법 제33조에 따른 하천의 점용허가 및 같은 법 제50조에 따른 하천수의 사용허가 ② 인·허가등의 의제를 받으려는 자는 제16조제1항 또는 제3항에 따른 사업계획승인을 신청할 때에 해당 법률에서 정하는 관계 서류를 함께 제출하여야 한다. <개정 2012.1.26.> ③ 사업계획승인권자는 제16조에 따라 사업계획을 승인하려는 경우 그 사업계획에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 포함되어 있는 경우에는 해당 법률에서 정하는 관계 서류를 미리 관계 행정기관의 장에게 제출한 후 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 사업계획승인권자의 협의 요청을 받은 날부터 20일 이내에 의견을 제출하여야 하며, 그 기간 내에 의견을 제출하지 아니한 경우에는 협의가 완료된 것으로 본다. <개정 2013.6.4.> ④ 제3항에 따라 사업계획승인권자의 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 해당 법률에서 규정한 인·허가등의 기준을 위반하여 협의에 응하여서는 아니 된다. <신설 2013.6.4.> ⑤ 대통령령으로 정하는 비율 이상의 국민주택을 건설하는 사업주체가 제1항에 따라 다른 법률에 따른 인·허가등을 받은 것으로 보는 경우에는 관계 법률에 따라 부과되는 수수료 등을 면제한다. <개정 2013.6.4.> 【주택법 시행규칙】 제11조(사업계획의 변경승인신청 등) ① 법 제16조제5항 본문에 따른 사업계획의 변경승인을 받으려는 사업주체는 별지 제12호서식의 사업계획(변경)승인신청서에 사업계획변경내용 및 그 증빙서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출(전자문서에 의한 제출을 포함한다)하여야 한다. <개정 2005.3.9., 2007.12.13., 2012.3.16., 2012.7.26.> ② 사업계획승인권자는 법 제16조제5항 본문에 따른 사업계획변경승인을 한 때에는 별지 제13호서식의 사업계획(변경)승인서를 신청인에게 발급하여야 한다. <개정 2005.3.9., 2012.7.26.> ⑤ 사업주체는 제4항 각 호의 사항을 변경한 때에는 지체 없이 그 변경내용을 사업계획승인권자에게 통보(전자문서에 의한 통보를 포함한다)하여야 한다. 이 경우 사업계획승인권자는 사업주체로부터 통보받은 변경내용이 제4항 각 호의 범위에 해당하는지의 여부를 확인하여야 한다. <개정 2006.2.24., 2007.12.13.> 【주택건설기준 등에 관한 규정】 제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 7. "기간도로"라 함은 「주택법 시행령」 제4조의 규정에 의한 도로를 말한다. 8. "진입도로"라 함은 보행자 및 자동차의 통행이 가능한 도로로서 기간도로로부터 주택단지의 출입구에 이르는 도로를 말한다. 제25조(진입도로) ① 공동주택을 건설하는 주택단지는 기간도로와 접하거나 기간도로로부터 당해 단지에 이르는 진입도로가 있어야 한다. 이 경우 기간도로와 접하는 폭 및 진입도로의 폭은 다음 표와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159540999"></img> ② 주택단지가 2 이상이면서 당해 주택단지의 진입도로가 하나인 경우 그 진입도로의 폭은 당해 진입도로를 이용하는 모든 주택단지의 세대수를 합한 총 세대수를 기준으로 하여 산정한다. <신설 1999.9.29.> 【주택법 시행령】 제4조(주택단지의 구분기준이 되는 도로) 법 제2조제6호 라목에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 보행자 및 자동차의 통행이 가능한 도로로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로를 말한다. <개정 2005.3.8., 2008.2.29., 2009.4.21., 2012.4.10., 2013.3.23.> 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시·군계획시설인 도로로서 국토교통부령이 정하는 도로 2. 「도로법」에 의한 일반국도·특별시도·광역시도 또는 지방도 3. 그 밖에 관계 법령에 의하여 설치된 도로로서 제1호 및 제2호에 준하는 도로 【주택법 시행규칙】 제3조(주택단지의 구분기준이 되는 도로) 「주택법 시행령」(이하 "영"이라 한다) 제4조제1호에서 "국토교통부령이 정하는 도로"란 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제9조에 따른 주간선도로·보조간선도로·집산도로 및 폭 8미터 이상인 국지도로를 말한다. <개정 2005.3.9., 2008.3.14., 2012.7.26., 2013.3.23.> 【도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙】 제9조(도로의 구분) 도로는 다음 각호와 같이 구분한다. <개정 2004.12.3, 2005.10.7, 2010.10.14, 2012.6.28, 2012.10.31> 1. 사용 및 형태별 구분 가. 일반도로 : 폭 4미터 이상의 도로로서 통상의 교통소통을 위하여 설치되는 도로 2. 규모별 구분 다. 중로 (1) 1류 : 폭 20미터 이상 25미터 미만인 도로 (2) 2류 : 폭 15미터 이상 20미터 미만인 도로 (3) 3류 : 폭 12미터 이상 15미터 미만인 도로 라. 소로 (1) 1류 : 폭 10미터 이상 12미터 미만인 도로 (2) 2류 : 폭 8미터 이상 10미터 미만인 도로 (3) 3류 : 폭 8미터 미만인 도로 3. 기능별 구분 가. 주간선도로 : 시·군내 주요지역을 연결하거나 시·군 상호간을 연결하여 대량통과교통을 처리하는 도로로서 시·군의 골격을 형성하는 도로 나. 보조간선도로 : 주간선도로를 집산도로 또는 주요 교통발생원과 연결하여 시·군 교통의 집산기능을 하는 도로로서 근린주거구역의 외곽을 형성하는 도로 다. 집산도로(集散道路) : 근린주거구역의 교통을 보조간선도로에 연결하여 근린주거구역내 교통의 집산기능을 하는 도로로서 근린주거구역의 내부를 구획하는 도로 라. 국지도로 : 가구(가구 : 도로로 둘러싸인 일단의 지역을 말한다. 이하 같다)를 구획하는 도로 마. 특수도로 : 보행자전용도로·자전거전용도로 등 자동차 외의 교통에 전용되는 도로 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제1조(목적) 이 법은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 한다. 제3조(국토 이용 및 관리의 기본원칙) 국토는 자연환경의 보전과 자원의 효율적 활용을 통하여 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전을 이루기 위하여 다음 각 호의 목적을 이룰 수 있도록 이용되고 관리되어야 한다. <개정 2012.2.1.> 1. 국민생활과 경제활동에 필요한 토지 및 각종 시설물의 효율적 이용과 원활한 공급 2. 자연환경 및 경관의 보전과 훼손된 자연환경 및 경관의 개선 및 복원 3. 교통·수자원·에너지 등 국민생활에 필요한 각종 기초 서비스 제공 4. 주거 등 생활환경 개선을 통한 국민의 삶의 질 향상 5. 지역의 정체성과 문화유산의 보전 6. 지역 간 협력 및 균형발전을 통한 공동번영의 추구 7. 지역경제의 발전과 지역 및 지역 내 적절한 기능 배분을 통한 사회적 비용의 최소화 8. 기후변화에 대한 대응 및 풍수해 저감을 통한 국민의 생명과 재산의 보호 제6조(국토의 용도 구분) 국토는 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 토지 이용 방향, 지역 간 균형발전 등을 고려하여 다음과 같은 용도지역으로 구분한다. <개정 2013.5.22.> 1. 도시지역: 인구와 산업이 밀집되어 있거나 밀집이 예상되어 그 지역에 대하여 체계적인 개발·정비·관리·보전 등이 필요한 지역 제7조(용도지역별 관리 의무) 국가나 지방자치단체는 제6조에 따라 정하여진 용도지역의 효율적인 이용 및 관리를 위하여 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 그 용도지역에 관한 개발·정비 및 보전에 필요한 조치를 마련하여야 한다. 1. 도시지역: 이 법 또는 관계 법률에서 정하는 바에 따라 그 지역이 체계적이고 효율적으로 개발·정비·보전될 수 있도록 미리 계획을 수립하고 그 계획을 시행하여야 한다. 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> 1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ② 제37조에 따라 지정된 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 정할 수 있다. <개정 2011.4.14.> ③ 제1항과 제2항에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역과 용도지구의 지정목적에 적합하여야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제30조(용도지역의 세분) 국토교통부장관, 시·도지사 또는 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시(이하 "대도시"라 한다)의 시장(이하 "대도시 시장"이라 한다)은 법 제36조제2항에 따라 도시·군관리계획결정으로 주거지역·상업지역·공업지역 및 녹지지역을 다음 각 호와 같이 세분하여 지정할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2009.8.5., 2012.4.10., 2013.3.23., 2014.1.14.> 1. 주거지역 가. 전용주거지역 : 양호한 주거환경을 보호하기 위하여 필요한 지역 (1) 제1종전용주거지역 : 단독주택 중심의 양호한 주거환경을 보호하기 위하여 필요한 지역 (2) 제2종전용주거지역 : 공동주택 중심의 양호한 주거환경을 보호하기 위하여 필요한 지역 나. 일반주거지역 : 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 (1) 제1종일반주거지역 : 저층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 (2) 제2종일반주거지역 : 중층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 (3) 제3종일반주거지역 : 중고층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 다. 준주거지역 : 주거기능을 위주로 이를 지원하는 일부 상업기능 및 업무기능을 보완하기 위하여 필요한 지역 제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005.9.8., 2006.3.23., 2008.9.25., 2012.4.10.> 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항 제2호에 따른 건축물의 건축 2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치 3. 토지의 형질변경 : 절토·성토·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 4. 토석채취 : 흙·모래·자갈·바위 등의 토석을 채취하는 행위. 다만, 토지의 형질변경을 목적으로 하는 것을 제외한다. 5. 토지분할 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지의 분할(「건축법」 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다) 가. 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할 나. 「건축법」 제57조제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할 다. 관계 법령에 의한 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지의 분할 6. 물건을 쌓아놓는 행위 : 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역안에서 건축물의 울타리안(적법한 절차에 의하여 조성된 대지에 한한다)에 위치하지 아니한 토지에 물건을 1월 이상 쌓아놓는 행위 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> ④ 국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2012.4.10., 2013.3.23.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541001"></img> 【도시교통정비 촉진법】 제15조(교통영향분석ㆍ개선대책의 수립대상 지역 및 사업) ① 도시교통정비지역 또는 도시교통정비지역의 교통권역에서 다음 각 호의 사업(이하 "대상사업"이라 한다)을 하려는 자(국가와 지방자치단체를 포함하며, 이하 "사업자"라 한다)는 교통영향분석·개선대책을 수립하여야 한다. 11. 「건축법」에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축, 대수선, 리모델링 및 용도변경 ③ 제1항에 따른 교통영향분석·개선대책을 수립하는 대상사업의 범위, 분석대상 및 대책의 구체적 내용 등 세부기준과 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제21조(교통영향분석ㆍ개선대책의 변경) ① 승인 등을 받아야 하는 사업자는 개선필요사항 등을 통보받은 후 대통령령으로 정하는 기간 이내에 사업을 착공하지 아니하거나 대통령령으로 정하는 사유가 발생하여 개선필요사항 등에 따라 사업계획 등을 시행하는 것이 부적합하게 된 경우에는 해당 개선필요사항 등에 관련된 교통영향분석·개선대책을 변경하여 승인관청에 제출하여야 한다. 【도시교통정비 촉진법 시행령】 제13조의2(교통영향분석·개선대책 수립 대상사업 등) ① 법 제15제1항제11호에서 "대통령령으로 정하는 건축물"이란 다음 각 호의 건축물을 말한다. 1. 공동주택 제13조의7(교통영향분석·개선대책의 변경 심의) ② 법 제21조제1항 및 같은 조 제3항 전단에서 "대통령령으로 정하는 사유"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2013.3.23.> 3. 토지의 이용을 변경하거나 건축물의 배치를 변경하여 개선필요사항 등에 포함된 교통개선대책의 실효성이 현저하게 감소된 경우와 사업지구의 외부 교통개선대책의 이행이 불가능한 경우 【도로교통법】 제1조(목적) 이 법은 도로에서 일어나는 교통상의 모든 위험과 장해를 방지하고 제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보함을 목적으로 한다. 제12조(어린이 보호구역의 지정 및 관리) ① 시장 등은 교통사고의 위험으로부터 어린이를 보호하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 주변도로 가운데 일정 구간을 어린이 보호구역으로 지정하여 자동차등의 통행속도를 시속 30킬로미터 이내로 제한할 수 있다. <개정 2013.3.23., 2014.1.28., 2014.11.19.> 1. 「유아교육법」 제2조에 따른 유치원, 「초·중등교육법」 제38조 및 제55조에 따른 초등학교 또는 특수학교 【행정심판법】 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 제14조(법인이 아닌 사단 또는 재단의 청구인 능력) 법인이 아닌 사단 또는 재단으로서 대표자나 관리인이 정하여져 있는 경우에는 그 사단이나 재단의 이름으로 심판청구를 할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 행정심판 청구서, 답변서, 보충서면, 주택건설사업계획승인 신청서 및 2013. 3. 22.자 주택건설사업계획승인 통보, 주택건설사업계획 변경승인 신청서 및 2014. 6. 30.자 주택건설사업계획 변경승인 통보, 피청구인 작성의 주택건설사업계획승인 처리 경위, 2006. 9. 11.자 주택건설사업계획승인 반려 통보, 2007. 5. 8.자 행정심판 재결서, 2007. 9. 19.자 행정소송 판결서, 2008. 10. 29.자 도시계획시설 변경결정 고시, 2010. 1. 27.자 주택건설사업계획승인 불승인 통보, 2012. 10. 11. 도시계획위원회 개최 결과보고, 2012. 10. 23. 도시계획분과위원회의 개최 결과보고, 2012. 11. 29. 도시계획위원회 개최 결과보고, 2013. 1. 17. 건축위원회 개최 결과보고, ○○시 2013년도 제3차 투·융자사업 심사결과 알림, 참가인 작성의 2014. 2. 19.자 착공신고지연에 따른 이의신청, ○○시 건설과장 작성의 2014. 3. 12.자 주택건설사업시행자 이의신청과 관련한 협의회신 및 법률자문 결과, 2014. 3. 20. 건축위원회 개최결과, 2014. 5. 13. 도시계획위원회 개최결과, ○○시 고시 제2014-215호 주택건설사업계획 변경승인 고시 및 ○○시 인터넷 홈페이지 고시 등록일 확인 화면캡쳐자료 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 참가인은 2006. 8. 10. 이 사건 사업부지에 주택건설사업계획승인 신청