주택건설사업계획 변경승인처분 취소청구

1. 사건개요 참가인은 2013. 3. 22. 피청구인으로부터 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지외 4필지(산○○-1, 산○○-11, 산○○-12, 산○○-14, 대지면적 19,603㎡, 이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)상에 공동주택(7개동 451세대, 건축면적 4,317.03㎡, 연면적 80,319.64㎡)을 건축하는 내용의 주택건설사업계획승인(이하 ‘당초의 사업승인’이라 한다)을 받은 자로, 2013. 12. 11. 위 주택건설사업계획의 변경승인을 신청하였고, 피청구인은 2014. 6. 30. 주택건설사업계획변경승인(6개동 479세대, 건축면적 4,371.89㎡, 연면적 80,402.12㎡, 이하 ‘이 사건 변경승인’이라 한다)을 하였으며, 청구인들은 이 사건 사업부지 인근의 아파트 단지의 주민들로 당초의 사업승인 시에 부가된 임시 공사용 도로를 개설할 것 등의 조건을 삭제하는 이 사건 변경승인에 의하여 청구인들과 ○○초등학교에 재학 중인 자녀들의 일조차단, 소음·분진, 교통체증 등으로 인한 주거환경 침해, 교통안전사고의 피해, 자녀들의 학습권의 침해가 우려된다고 주장하며 이 사건 변경승인의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 참가인은 2006. 8. 10. 주택건설사업승인 신청(1차)을 하였으며, 피청구인은 2006. 9. 11. 4가지 조건 즉, 도로기반시설 미비로 안전위협, ○○초 일조권 및 학습권 침해, 공사 및 입주시 교통체증, 주거환경 및 공익상 피해우려를 이유로 사업승인을 반려하였으며, 참가인이 불복하여 2006. 12. 8. 소송을 제기하였는데 2007. 9. 19. ○○시가 승소하였다. 2) 참가인은 항소를 취하한 후 2009. 6. 4. 다시 사업승인 신청(2차)을 하였고, 피청구인은 2010. 1. 27. 1차 불승인한 조건과 같은 내용으로 불승인 통보를 하였으나, 2012. 7. 24. 다시 사업승인 신청(3차)을 한 것에 대하여, 2012. 10. 23. ○○시 건축위원회에서 ○○초 동선을 고려한 안전시설 보강, 일조권 침해 최소화를 전제로 조건부 승인, 2012. 11. 29. ○○시 도시계획심의위원회에서 중2-111호 도로에 대하여 착공전 임시공사용 도로개설 운영 조건으로 조건부 승인하였다. 3) 피청구인이 2013. 5. 21. 도로건설 토지수용 고시공고까지 한 시점에서 피청구인이 2014. 6. 30. 주택건설사업계획 변경승인을 한 것은 주민을 기만한 처사이고 담당 공무원이 유권해석을 잘못한 처사로 생각되며, 터널 도로를 개설하고 공사용 도로도 개설하여 학교 앞 통학로로 혼용하지 않겠다는 전제하에 사업승인을 하였으면서, 갑자기 도시계획 도로 폐지하고 임시 공사용 도로도 폐지하고 7년 전 1차, 2차 사업승인 신청 시 불허된 도로로 변경승인을 한 것이다. 4) 당초에 도로개설 및 공사용 도로를 개설하는 것을 조건부로 사업승인을 한 것이라면, 그 조건부 도로 개설이 취소되면 주택건설 사업승인도 취소되어야만 마땅한 것인데 이 사업승인은 버젓이 생존하여 7년 전 사업승인이 불허된 좁은 도로에 아무것도 변한 곳이 없는데 불허된 곳으로 재허가를 한다는 것은 어불성설이다. 5) ○○구 ○○동 주택개발은 산의 고도를 17.5°미만으로 강화되어 있으나, 현재 개발하고자 하는 이 사건 사업부지의 고도는 30°이상이나 되는 높은 공원에 인접한 산이고, 인근주민과 학교와 아무런 협의도 없이 피청구인이 사업 승인한 처사가 불만스럽고 업자 봐주기로 처리된 행정을 규탄하며 행정심판을 제기한 것이다. 6) 청구인들은 이 사건 사업부지 인근 아파트 주민 및 ○○초등학교 학생들의 학부모들이며, 피청구인은 중2-111호 도로에 관하여 참가인이 이 사건 사업부지 앞 구간은 기부채납하기로 하고, 나머지 구간은 터널공사를 하고 3년 후에 ○○시가 분할로 공사비를 지불하는 수의계약을 하기로 하되, 임시공사용 도로를 개설하여 착공하기로 조건부 사업승인을 해놓고, 관련 법 위반 여지가 있다하여 슬그머니 부여된 조건을 변경승인을 하며 취소하였는데, 서류상 소로를 중로로 바꾸었을 뿐, 도로의 상황이 달라진 바가 없는데 기존에는 허가가 안 되었던 것이 지금은 허가가 되는 것은 이해할 수 없다. 7) 실제로 진입도로는 일부 구간이 15m 폭에 미치지 못하고, 중로는 15m 폭으로 3차로여야 하나 일부는 도로가 구불구불하고 2차로 밖에 없으며 차량이 중앙선을 넘지 않으면 통과가 어려운 실정이어서 중로의 기능을 못하며, 가각 정리를 통해 기존 도로의 형태를 개선하는 사항이라고 주장하고 있으나 인도를 줄여서 차도로 만들어 인도가 거의 없어지고 언덕이므로 현재도 겨울철에는 빙판으로 사람들이 다니기가 어렵고 협소하여 위험하다. 8) 피청구인은 청구인들에게 적격이 없다고 주장하나 청구인들은 인근 단지에 살고 있는 주민 당사자들일 뿐만 아니라 ○○초등학교에 자녀들을 등교시키고 있는 학부모이며, 그 길을 빈번히 이용하며 일조권, 소음, 안전 등의 위험에 가장 피해를 보는 사람들이고, 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 의미하는 법률상 이익이 직접적으로 피해를 당하는 인근 주민과 위험을 당하는 학생 및 인근 주민이 아니라면 누가 법률상 이익이 있는 자에 해당되는지 묻고 싶다. 9) 중2-111호 도로를 언제 개설하겠다는 내용은 없이 사업승인만 내어주는 것은 우선순위가 뒤바뀐 것이며, 주민의 안전과 교통에 대한 대책이 선행되어야 마땅하며, 청구인들은 처분의 취소를 구할 사업부지의 인근 주민들로써 학생들의 등하교 안전이 위협받고 있으며, 그 도로를 가장 많이 이용하고 살아가는 인근 주민들로 피청구인이 두 차례에 걸쳐 불승인하고 재판에서도 승소한 사안으로, 그 이후 도로현황이나 법이 바뀐 것도 없는데 피청구인의 오락가락하는 행정을 납득할 수 없으며 변경승인을 하여 준 것은 마땅히 취소되어야 한다. 10) 2014. 6. 30.은 전임시장 임기가 끝나기 전날이고, 새로 부임하는 시장이 민원이 민감하니 보류하고 있으라고 했다는데, 하루 전에 결재, 승인 변경을 한다는 것은 이해가 안 되는 일이며, 그 일로 새로운 시장 부임한지 10여일 만에 담당과장과 국장이 교체되어, 정기인사도 아닌데 책임을 물었다면 피청구인이 이 사건 변경승인은 문제가 있다고 스스로 자인한 것이다. 11) 요즘 안전문제가 사회화되고 있는 시점에서 안전 강화는 하지 않고 오히려 무시하는 허가는 절대 안 되며, ○○시 ○○동은 전국에서 난개발이 심하다고 매스컴에서도 말하였던 곳으로 한번 훼손된 자연환경을 회복하기 어렵다는 것을 생각하고 후대에 원망 없는 처리를 하여야 하나 30도 넘는 산을 훼손하는 것은 문제이며, 2014. 6. 27. ○○동 주민과 학생, 학부모 등 1천여 명이 안전을 무시한 사업승인 착공은 절대 안 된다고 촛불시위를 하며 착공시에는 등교거부를 하겠다는 결의를 하였다. 12) 사업변경승인을 2014. 6. 30. 하였다는 소식을 들은 학부모들은 2014. 7. 10. ○○시를 방문하여 안전문제를 무시하고 사업승인을 하면 되느냐고 항의하던 중 담당과장은 고유의 권한이라고 하였다는데, 주민이 위임한 권한을 시행하는 공무원으로서 시대착오적인 관념도 문제이며, 시장이 부임한지 10여일 만에 담당 과장과 국장을 전보 발령한 것은 잘못을 자인한 것이고, 위와 같은 문제들에 비추어 변경승인은 절대로 인정할 수 없다. 13) 기존의 도로를 사용하여 사업승인이 가능했다면 굳이 당초 승인 시 왜 중2-111호 도로를 개설 조건으로 부여했는지 의문이고, 당초 부여된 조건의 이행이 불가능하다면 사업승인 자체가 재검토되어야 하는 것이며, 꼼수로 주민을 우롱하고 사업자와 결탁된 사업으로 간주되고, 초등학생의 안전, 학습권, 일조권 및 주민의 일조권 침해 등이 우려되므로 사업은 불가하다고 사료된다. 14) 당초 조건부 승인으로 터널공사를 하고 공사용 임시도로를 개설하여 학교 앞 통학로에 안전을 고려하여 통학로와 혼용을 하지 않겠다고 하여 사업승인을 하였다면 그 부분은 인정하겠으나, 도로 현황이 변화가 없음에도 10m 소로를 15m 중로로 도시계획시설 변경 결정한 것은 과거에 참가인이 패소한 이유였던 주택건설 기준 규정에 의한 진입도로 폭 미달을 없애려고 한 것에 불과하고, 건축위원회 심의를 통해 주민의 안전을 고려한 조건을 삭제하고 이 사건 변경승인을 한 것은 사업자 봐주기의 행정으로 균형을 잃은 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 경우에는 원고적격이 인정되는데, 여기서 말하는 법률상의 이익이란 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고, 다만 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 추상적, 평균적, 일반적인 이익과 같이 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않는다고 할 것인데, 청구인들의 경우는 이 사건 주택건설승인 신청 및 주택건설사업계획 변경승인으로 입는 직접적이고 구체적인 법률상 이익이 없기에 이 사건 청구는 부적법하다. 2) 가사 법률상 이익이 인정된다고 하더라도, 피청구인이 2006. 9. 11. 이 사건 사업부지의 주택건설사업계획승인 신청을 반려한 사유는 신청부지에 이르는 진입도로 폭이 10m(소1-89호) 등 기반시설 미비, ○○초 일조권 및 학습권 침해가 심각히 우려되어 전반적인 보완책이 강구되어야 하기 때문이며, 특히「주택건설기준 등에 관한 규정」제25조(진입도로)규정의 요건(이 사건 사업부지의 진입도로 폭 15m이상 확보)을 충족하지 못하였기 때문에 반려한 것이나, 그 후 2008. 11. 3. 소1-89호 도로가 중2-111호 도로로 도시계획시설 변경 결정되어 이 사건 사업부지는 제3종 일반주거지역으로 폭15m 도로에 접하여 있다. 3) 위 진입도로를 이용하여 2,000세대 미만의 공동주택 건설이 가능하게 된 사항으로, 동 진입도로를 이용하여 사업자가 신청한 479세대 공동주택 건설 규모는 기존 아파트(○○아파트 ○단지 404세대, △△아파트 554세대)를 포함하여 총 1,437세대로 「주택건설기준 등에 관한 규정」제25조의 규정에 적합하며, 다만, 기존도로를 이용한 공사를 진행하면 공사차량으로 인한 주민불편이 예상되므로 중2-111호 미개설 구간 중 사업부지 및 ○○초등학교 전면 구간(1구간)에 대하여 비관리청사업으로 사업주체에서 직접 개설하여 무상 기부채납하고, 나머지 구간(2구간)에 대하여 임시공사용도로 개설 후 공사차량 운행할 것을 조건으로 사업승인을 한 것이다. 4) 이후 2013. 12. 11. 사업자로부터 주택건설사업계획 변경승인 신청이 있었고 중로2-111호 미개설 구간을 사업주체에서 직접 임시공사용 도로를 개설하려 하였으나, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」위반 여지가 있어 개설된 기존도로를 이용한 공사차량 운행이 불가피하여 사업자로부터 공사로 인한 주민불편 사항을 최소화하기 위한‘기존도로 접합부 가각정리, 교통량을 감안한 교통 혼잡 시간대 공사차량 최대 억제, 가설방음벽 및 이동식 에어방음벽 설치, 살수차 상시 가동 및 주민과 학생들의 안전한 통행을 위한 교통안내 유도원 배치 등’공사차량 운행계획서를 수립·제안하여 2014. 5. 13. 도시계획위원회 변경심의를 거쳐 기존도로를 이용한 공사차량 운행에 대한 안전대책을 수립하도록 하는 내용으로 승인조건으로 하여 2014. 6. 30. 이 사건 처분을 하였다. 5) 기존도로에 아무런 변화 없이 재승인 하였다는 청구인의 주장과 달리, 이 사건 사업부지는 폭15m 도로(중2-111호)에 접하여 있고, 인근주민 보행 및 차량통행의 불편사항, ○○초 등·하교 시의 안전문제에 대한 조치계획을 최대한 검토·반영한 것으로, 2014. 6. 30. 변경승인 시 부여한 조건에도 착공신고 전까지 도로 가각정리, 학생 통학 안전문제에 대한 ○○초와의 협의 및 요구사항을 최대한 수용한 증빙자료를 제출하도록 하였고, 공사 시 ○○초에서 추가 안전조치 요구 시에도 최대한 이를 반영하도록 변경승인 조건을 부여하였다. 6) 또한, ○○초등학교 일조 시뮬레이션을 분석하여 운동장은 일조기준(○○시 교육청의 학교 일조기준 및 분석방법에 관한 규칙 참조)을 모두 만족하도록 반영하였고, 교사동 총 80개 측정지점 중 76개소가 만족하도록 검토·반영한 것으로 일조권 침해 부분도 충분한 검토를 거친 것이다(일조 침해 지점은 행정실, 등사실 및 교무실로 이용). 7) 결국 청구인들에게 이 사건 처분의 위법성을 다투기 위한 법률상의 이익이 있다고 보기 어려워 이 사건 심판청구는 부적법하며, 이 사건 처분은 관련 법 및 규정에 적법하며, 공사차량 운행으로 인한 주민불편 사항을 최소화하기 위한 안전대책을 충분히 검토한 내용으로 이 사건 처분은 적법한 것이므로 청구인의 심판청구는 기각하여 주시기 바란다. 8) 소1-89호를 중2-107호로 변경한 것은 중1-22호와 중1-32호를 연결하는 도시계획도로를 변경 결정하여 개설함으로써 ○○구 ○○동 지역의 교통량을 분산하고 단절된 지역을 연결하고자 선형변경에 따른 노선연장 및 폭 확장을 반영하여 추진한 사항이며, 이후 중2-107호가 노선명 중복에 따라 중2-111호로 변경 결정된 것으로 관련 법 및 관련 규정에 적합하게 추진되어 결정된 도시관리계획 변경결정에 이의를 제기하는 청구인의 주장은 부당하다. 9) 청구인은 중로는 15m 폭으로 3차로여야 한다고 주장하나, 이 사건 진입도로는 폭 15m로 폭 15m 이상 20m 미만인 도로인 중로 2류에 해당되어 중2-111호 노선번호가 부여된 것이며 관련 법 규정에 반드시 3차로여야 함을 규정하고 있지 않으며, 중2-111호의 기 개설된 구간의 가각 정리 등을 시행하도록 하여, 인도 폭이 기존의 인도 폭보다 일부 줄어드는 것은 사실이나 이는 청구인의 주장과 같이 대형 차량진입 시 여러 차례 움직이게 되는 점 등을 개선하기 위해 회전 반경을 넓히는 등의 공사를 하는 것으로 일부 인도 폭의 감소만으로 위험이 증가하였다고 볼 수는 없다. 다. 피청구인 보조참가인 주장 1) 피청구인은 2014. 6. 30. 이 사건 변경승인 처분을 하였고, 같은 날 참가인에게 통지되었으며, 이에 대하여 청구인들은 2014. 10. 6. 이 사건 변경승인의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였는데, 행정심판의 제기는 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기하여야 하고, 대법원은 처분의 상대방이 아닌 제3자가 어떤 경위로든 행정처분이 있음을 알았거나 쉽게 알 수 있는 등 심판청구기간 내에 심판청구가 가능하였다는 사정이 있는 경우에는 그 때로부터 90일 이내에 심판청구를 하여야 하고, 이 경우 제3자가 그 청구기간을 지키지 못하였음에 정당한 사유가 있는지 여부는 문제가 되지 아니한다(대법원 2002. 5. 24. 선고 2000두3641 판결)고 판시하고 있는 바, 청구인들은 이 사건 사업부지 인근 주민들과 ○○초등학교 학부모들로, 이 사건 변경승인이 있었던 2014. 6. 30. 이 사건 변경승인이 있었음을 알았거나, 최소한 쉽게 알 수 있었다. 2) 청구인들은 이 사건 사업부지 인근 주민들(청구인 ○○○ 외 10명)과 ○○초등학교 학무보들(청구인 ○○○ 외 6명)로 구성되어 있으며, 이 중 청구인 ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○은 ○○시아파트연합회 ○○지회가 2014. 9. 3. 이 사건 변경승인의 취소를 구하는 행정심판 청구사건(경행심2014-○○○)에서 ○○지회의 구성원으로 이름을 올리고 있고, 나머지 청구인들 역시 위 ○○지회 행정심판 청구사건의 첨부서류인 반대주민 2,344명의 서명에 참여한 사람들이며, 청구인들이 2014. 10. 30. 제출한 보충서면에 따르면 ○○동 주민과 학생, 학부모 등 1천여명은 2014. 6. 27. 이 사건 변경승인에 반대하는 촛불시위를 개최하였고, 피청구인의 민원회신을 통하여 변경승인이 내려질 것이라는 것이 알려지자 이를 저지하기 위하여 조직된 것이었으며, 이 사건 변경승인이 내려질지의 여부는 이 사건 변경처분이 내려진 2014. 6. 30. 이전부터 인근 주민들의 초미의 관심사였던 것이므로, 청구인들은 2014. 6. 30. 이 사건 변경승인이 있었음을 실제로 알았거나 최소한 쉽게 알 수 있었던 경우에 해당하여, 그로부터 90일이 경과한 2014. 10. 6. 제기된 이 사건 심판은 청구기간을 준수하지 못하여 각하되어야 한다. 3) 행정처분의 직접적인 수범자가 아닌 제3자는 원칙적으로 청구인적격이 인정되지 않는다 할 것이고, 다만, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다고 할 것이나, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이란 당해 처분의 근거법규 및 관련법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하므로, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없고(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조), 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자의 청구인 적격이 인정되기 위해서는 청구인 적격이 존재한다고 주장하는 청구인이 자신의 이익이 당해 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 비로소 청구인적격이 인정되는 것이다(대법원 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결 등 참조). 4) 청구인들의 경우 이 사건 변경승인의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 존재하지 않을 뿐만 아니라 그러한 사실에 대한 청구인들의 주장·입증이 전혀 없고, 이 사건 변경승인의 근거 법규 및 관련 법규 어디에도 청구인들이 이 사건 변경승인으로 인하여 침해된다고 주장하는 인근 주민들과 인근 초등학교 학생들의 일조권, 학습권, 교통체증 등의 이익을 보호하고 있지 않다. 5) 일조권의 경우 비록 이 사건 변경처분의 관련 법령으로 볼 수 있는 건축법이 건물간 이격거리에 대한 규정을 둔 것을 일조권을 보호하는 취지로 해석한다고 하더라도, 대법원이 객관적인 생활이익으로서 일조이익을 향유하는 토지의 소유자 등이란 토지소유자, 건물소유자, 지상권자, 전세권자 또는 임차인 등의 거주자를 말하는 것으로서, 당해 토지·건물을 일시적으로 이용하는 것에 불과한 사람은 이러한 일조이익을 향유하는 주체가 될 수 없다(대법원 2008. 12. 24. 선고 2008다41499 판결)고 판시하고 있으므로, ○○초등학교 학생, 학부모, 교직원 등이 건축법에 의하여 일조이익을 구체적으로 보호받는 주체로 볼 수 없어 일조권과 관련하여 청구인들은 법률상 이익을 갖지 못한다. 6) ○○초등학교 학생들의 학습권의 경우 이 사건 변경승인의 관련 법령상 인근 학생들의 학습권 보호를 위한 취지의 조항을 찾을 수 없으므로 학습권이 이 사건 변경승인의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 이익에 해당된다고 볼 수 없고, 안전사고, 교통체증 우려 등의 경우 청구인들의 주장을 선해하면 비록 그 공익적 가치는 인정되나 인근 주민들이 갖는 개별적·직접적·구체적 이익으로 보기는 어려우므로 청구인들의 주장자체로 법률상 보호되는 이익에 해당되지 않으며, 주택건설기준 등에 관한 규정 제25조 제1항이 진입도로의 폭에 대한 규정을 둔 취지가 교통사고 및 교통체증 방지를 위한 것이라고 하더라도 이는 교통사고 및 교통체증 일반을 감소시키려는 의도로 해석될 뿐, 인근 주민들의 안전권, 원활한 이동권 등의 권리를 보호하기 위한 조항으로 볼 수 없고, 공익보호의 결과 발생하는 추상적·사실적 이익이나 반사적·간접적 이익에 불과하다. 7) 청구인들은 기존에 제출한 행정심판 청구서는 물론 2014. 10. 30.자 보충서면에서도 이와 같이 이 사건 변경승인의 근거 법규 및 관련 법규에서 인근 주민들 및 인근 초등학교 학부모들의 이익을 보호하고 있음에 관한 아무런 근거도 제시하고 있지 못하고, 다만 청구인들은 인근 주민들과 학생들의 일조권, 학습권, 안전 등에 위협이 된다는 주장만을 반복하고 있을 뿐이며, 이는 법률상 보호되는 이익의 존재를 청구인적격을 주장하는 청구인 스스로가 입증할 것을 요구하는 판례의 태도에 정면으로 배치되는 것이다. 8) ‘안전사고·교통체증 유발 우려’주장은 개개 권리주체의 개별적, 구체적인 법률상 이익을 벗어난 공공의 이익을 심판대상으로 삼자는 것에 다름 아니며,‘주거환경 침해’주장은 구체적으로 처분의 근거법령, 관련법령에서 보호하는 어떠한 환경상의 이익이 얼마만큼, 어떻게 침해되었다는 등의 구체적인 주장이 결여된 막연한 불안감의 표출에 지나지 않는 바, 이 사건 청구인의 법률상 지위에 따른 청구인적격의 흠결을 떠나서, 부가적으로 인근 주민의 법률상 이익 여부에 대하여 검토해 보더라도, 기껏해야 공공이익에 관한 반사적 이해관계나, 간접적, 경제적 이해관계를 다투는 것에 불과한 것이므로, 심판청구의 법률상 이익이 결여되었기는 마찬가지이다. 9) 후발 주택단지가 추가 공급되면 기존 단지 입주자들에게 경제적 손해가 돌아가지 않을까 하는 막연한 우려와 흠집내기성 민원제기를 통해 반대급부를 얻어내고자 하는 불순한 의도 등이 결부되어 피청구인과 참가인을 압박하여 소기의 경제적, 정치적 이익을 얻으려는 것이 아닌가 사료되며, 피청구인은 청구인의 의혹제기와 민원 남발의 부당함을 알면서도 이를 무시할 수는 없었던지, 이 사건 처분에 법률상 아무런 하자가 없음을 자인하면서도, 참가인에게‘이 사건 행정심판이 종결될 때까지만 착공을 보류해 줄 것’을 요구한 상태인 바, 그로 인하여 참가인으로서는 공사계획에 심각한 차질이 초래되는 등 막대한 손실을 입고 있다. 10) 백번 양보하여 이 사건 청구가 ‘○○초등학교의 학습권, 일조권, 안전사고·교통체증 유발 우려 및 인근 주민의 주거환경 침해’등의 환경상의 이익을 보호받기 위한 것이라고 선해한다손 치더라도, 환경권은 명문의 법률규정이나 관계법령의 규정 취지 및 조리에 비추어 권리의 주체, 대상, 내용, 행사방법 등이 구체적으로 정립될 수 있어야만 인정되는 것이므로, 환경권을 인정하는 명문의 규정이 없는데도 막연히 환경권에 기하여 직접 행정심판의 법률상 이익을 인정할 수는 없는바(대법원 1995. 5. 23. 선고 94마2218 결정, 대법원 1999. 7. 27. 선고 98다47528 판결 등 참조), 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거법규 또는 관련법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익을 입증하여야 비로소 청구인적격이 인정되는 것인데, 관련 법령을 모두 준수하여 내려진 이 사건 처분에 대하여 그 근거법규, 관련법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 주민들의 이익, 즉 법률상 보호되는 이익이 침해되었다는 아무런 구체적인 주장도 하지 아니하고 막연히 학습권, 일조권, 주거환경 등이 침해되었다는 주장만으로는 행정심판을 청구할 법률상 이익을 인정받을 수 없다. 11) 이 사건 변경승인은 주택건설사업계획승인에 관한 근거법령 및 관계법령에서 규정하고 있는 제반 기준들을 준수하여 내려진 적법한 처분이고, 청구인들은 기존에 두 차례에 걸쳐 반려처분이 되었고, 행정심판, 행정소송을 통해 처분의 위법성이 이미 확인되었으며, 당시와 비교하여 법령과 상황에 아무런 차이가 없음에도 불구하고, 사업승인 및 변경승인이 이루어졌다고 주장하나, 당시의 재결 및 판결 이유에 뚜렷이 나타나 있는 바와 같이 주택건설 등에 관한 규정 등을 종합하면, 총 1,267세대가 진입도로로 사용할 도로의 폭은 15m 이상이어야 하는데, 이에 미치지 못한 폭 10m의 진입도로(소1-89호)로는 적법 요건을 충족하지 못하였다는 점을 제외하고는 근거법령 및 관계법령에 저촉되는 사항은 없었는데, 그 후 사업승인과 변경승인에 이르러서는 종전 신청에서 위법사항으로 지적되었던 폭 10m의 진입도로를 확장하여 기준에 부합하는 폭 15m의 중로(중2-111호) 중 기 개설구간을 진입도로로 확보하는 사항을 포함시킴으로써 이전에 지적되었던 유일한 위법사항을 치유·보완하였던 바, 이로써 이 사건 처분은 근거법령, 관계법령상의 기준을 준수한 적법한 처분인 것이고, 나아가 과거 피청구인이 참가인의 신청을 반려하며 내세웠던 부정적 재량판단 사유도 모두 보완이 되었다. 12) ○○초등학교 일조차단 피해 여부에 관하여는 2007. 5. 8.자 행정심판 재결에서도 일조권 침해는 미미한 것으로 보여 이를 이유로 반려하는 처분은 부적법하다고 뚜렷이 설시한 바 있고, 이 사건 당초 사업승인에 즈음하여 ○○시 교육청에서 공표한 학교 일조기준 및 분석방법에 관한 규칙 소정의 기준과 분석방법에 의거, 참가인과 피청구인은 ○○초등학교에 대한 일조 시뮬레이션 분석을 실시하여 운동장은 일조기준을 모두 만족하도록 반영하고, 교사동 총 80개 측정 지점 중 77개소가 만족하도록 검토·반영하였고, 나머지 3개소 지점은 학생들의 학습공간과 관련이 없는 행정실, 등사실, 교무실로 이용하는 등 일조 침해 여부에 대한 충분한 과학적 검증과정과 보완절차를 마치고, 나아가 참가인은 ○○초등학교 맞은 편 측에 배치된 3개동(000, 000, 00동)의 층고를 1-4개 층 추가로 낮추는 설계변경을 실시하는 등의 노력을 하였다. 13) 학습권 침해 주장의 경우 청구인들의 주장 취지가 명확하지는 않지만 선해하자면 공사중 발생하는 소음 및 먼지 등으로 인하여 학생들의 학습에 방해가 발생한다는 주장으로 이해되며, 이에 대하여는 참가인이 이 사건 변경승인에 앞서 공사과정에서 방음 및 비산먼지 대책으로 가설방음벽 및 펜스 설치, 소음차단용 에어방음벽 설치, 살수차 운행, 공사차량을 위한 간이 세륜장 설치 등을 실시할 계획이고, 피청구인은 이와 같은 소음 및 먼지대책을 이행할 것을 조건으로 이 사건 변경승인을 한 것이다. 14) 교통체증 및 공사차량 통행에 따른 안전사고 우려에 관하여는 이 사건 사업부지와 관련하여 종전의 폭 10m의 소로(소1-89호)를 확장하여 주택건설기준 등에 관한 규정 기준에 부합하는 폭 15m의 진입도로(중2-111호)를 설치하는 내용의 도로개설계획이 이미 확정되어 있는 바, 이를 통해 사업 준공 이후의 인구 증가로 인하여 예상되던 교통량 증가와 교통체증 우려가 해소되었고, 위 진입도로 중 최근에 개설된 일부 기 개설구간을 통해 공사차량의 통행이 이루어지고 있는 바, 이를 통하여 공사차량 통행으로 인한 교통유발, 교통체증 우려 또한 충분히 보완되었고, 참가인은 이 사건 승인조건에 따라 기 개설구간의 도로 접합부 가각을 정리하는 공사를 실시하고, 피크타임(07-09시, 17-19시)에는 공사차량 진출입을 억제토록 하는 등 공사차량 운영계획을 수립·실시하고, 공사기간 동안 교통안내 유도요원을 상시적으로 배치하며, 살수차를 상시 운행하고, 주요지점에 공사안내 표지판, 가설방음벽, 이동식 에어방음벽을 설치하는 등 학생들의 등·하교와 인근 주민들의 출·퇴근 과정에서 겪을 수 있는 불편을 최소화하고, 교통안전, 교통유발원인 통제 및 차량통행 보장, 소음·진동·비산먼지 방지 등을 위한 보완대책 마련 등 다각적인 방법으로 교통, 안전에 관한 종전의 부정적 재량판단 사유들을 대부분 보완하였다. 15) 피청구인은 도로 가각 정리, 차량통행 빈번 시간 공사차량 출입억제 및 교통통제수 배치, 학생 등하교시 공사차량 출입 일시중단, 공사차량 속도제한, 주민차량 우선 통행 등의 차량 소통대책 조건으로 이 사건 변경승인을 하였고, 위와 같은 차량소통대책을 통하여 비록 임시공사용 도로 개설을 하지 않더라도, 현재의 진입도로에 초래될 교통체증은 상당부분 예방될 수 있을 것으로 기대되며 그러한 조치를 충분히 마련한 뒤 이 사건 변경승인을 한 것이므로 여기에 피청구인의 재량권 일탈·남용이 있었다고 볼 여지는 전혀 없다. 16) 위와 같은 이 사건 변경승인의 경위에 비추어 보면 청구인들의 주장은 변경승인시 도로개설이 취소되면서 주민불편을 최소화하기 위하여 부가된 새로운 조건들의 존재를 일부러 외면하고서만 가능한 주장이고, 특히 청구인들의 주장 중 교통안전을 제외한 소음·먼지 발생, 일조권 침해 등은 당초 사업승인 당시에도 동일하게 존재하던 문제인데 청구인들은 당시에는 문제제기를 하지 않다가 비로소 이를 쟁점화 하고 있는 바, 이는 교통안전을 제외한 청구인들의 주장은 이 사건 변경승인에 대한 트집잡기에 불과하다는 사실을 보여주는 것이다. 17) 청구인들은 이 사건 변경승인으로 인하여 이 사건 도로상에 이전에 없던 공사용 차량이 통행하게 되는 것처럼 설명하고 있으나, 이 사건 사업부지 인근에는 이미 소실봉 게이트볼장 정비공사 및 유치원 신축공사가 진행되고 있으며 두 공사의 부지가 이 사건 도로 안쪽 끝 부분에 위치한 관계로 두 공사를 위해서 이미 이 사건 도로상에는 수많은 공사용 차량이 통행하고 있고, 청구인들은 이에 대해 문제제기를 하지 않고 있다가, 교통안전을 위한 철저한 조건이 부가되어 시행되는 이 사건 변경승인에 대해서는 극렬하게 반대하고 있는 바, 청구인들의 이와 같은 이중적인 태도는 이 사건 심판청구의 본질이 민원에 불과하다는 것을 보여주는 것이다. 18) 참가인은 이 사건 변경승인 당시 조건으로 부가된 것 외에 추가적인 교통안전 대책을 수립·시행하여 청구인들이 주장하는 교통안전 문제가 발생할 가능성을 원천적으로 차단할 계획을 가지고 있으며, 학생들 전체가 통학하는데 충분한 수의 통학버스를 마련하여 학생들이 인근 아파트 단지 내로부터 ○○초등학교까지 도착할 수 있도록 조치하는 방안을 검토 중이고 필요하다면 학부모회와의 협의를 거쳐 약정서를 체결할 의사도 있으며, 별도의 공사용 차량 통행계획을 시행하여 공사차량과 일반 차량의 동선을 완전히 분리할 예정으로 이 사건 도로상에 길이 130m의 철제 가설방음벽을 설치하고 이 가설방음벽을 기준으로 공사용차량의 경우 가설방음벽 안쪽으로만 통행하게 하고 일반차량은 가설방음벽 바깥쪽으로만 통행하도록 조치할 것이다. 19) 그밖에 참가인은 피청구인의 요청에 따라 관련 이익단체들인 ○○초등학교, 학교운영위원회, 학부모회, ○○동아파트연합회에 대한 협의를 시도하여, 굳이 근거법령, 관계법령 혹은 이 사건 승인조건에 따른 의무사항이 아니더라도 가급적 위 단체들을 포함한 지역주민의 의견을 적극 수렴하기 위하여 지속적으로 노력하였는데, 위 단체들은 청구인들을 비롯한 일부 극단주의자들의 주도하에 참가인과의 협의를 일체 거부한 채, 객관적인 사실관계에 입각하지 않은 무책임한 추측성 발언과 유언비어들을 남발하면서 다양한 채널을 통해 참가인과 피청구인의 명예를 훼손하는 허위사실들을 유포하고, 이 사건 심판청구를 비롯하여 최소한의 요건과 적격조차 갖추지 못한 온갖 민원과 쟁송을 제기하며, 심지어는 가두집회, 촛불시위, 등하교 거부운동 등 집단적인 위력을 행사하고 있다. 20) 한편 청구인들은 당초 사업승인 당시 공사차량으로 인한 민원우려를 감안하여 참가인이 중2-111호를 개설하여 공사용 임시도로로 사용하는 것을 조건으로 조건부 승인이 되었으나, 수의계약을 통해 참가인을 도로개설 사업 시행자로 지정하는 것은 참가인에게 이중의 이익을 부여하는 특혜가 드러나게 되었고, 결국 위법하고 이행불가능한 조건을 전제로 하였던 당초 사업승인은 취소되어야 한다는 취지의 주장을 하나, 피청구인은 중2-111호 도로개설사업 중 기 개설구간을 제외한 미개설 구간을 두 구간으로 나누어 이중 일부(1구간)는 참가인이 무상개설하여 ○○시에 기부채납하고, 나머지(2구간)는 우선 참가인의 비용으로 개설하되 사업준공 후 비용을 보전하는 것을 전제로 조건부 사업승인 한 것이고, 이 사건 변경승인을 하면서 1구간의 기부채납은 그대로 유지하고 2구간 도로개설 부분만을 취소하고 기 개설된 구간만으로도 주택건설기준 등에 관한 규정 소정의 진입도로 기준을 충족하므로, 당초 승인 조건의 적법성 여부나 이행가능성 여부 등이 이 사건 처분의 적법성, 실행가능성 여부에 하등 영향을 미칠 사항도 아니다, 21) 당초 승인의 조건이었던 미개설 일부 구간 개설조건이 취소되었더라도, 애초부터 위 조건이 참가인의 사실은폐 기타 사위의 방법에 의한 신청 등으로 인하여 위법하게 부과된 것도 아니고, 피청구인은 자신이 부담하여야 할 위 도로개설공사에 소요되는 비용을 참가인에게 일부 전가시킴으로써 예산을 절감하고자 하는 의도로 위 조건을 설정하였던 것일 뿐인 점, 가사 피청구인에게 사업시행자 지정과 관련된 법령 등을 사전에 충분히 검토하지 못한 것에 일부 책임이 있다 하더라도, 적어도 참가인에게는 이에 대하여 귀책이 있다고 보기 어려운 점, 이 사건 처분 시점까지 기 개설된 구간만으로도 주택건설기준 등에 관한 규정 소정의 진입도로 기준을 충족하는 데에 아무런 문제가 없는 점 등 제반 사정을 종합하여 볼 때, 단지 당초 처분의 부관으로 부과하였던 사항이 수허가자의 귀책과 전혀 무관한 사유로 인하여 그대로 실행되기 어렵게 되었다는 이유만으로 이미 행하여진 수익적 행정처분 자체를 취소할 수는 없는 것이며, 수허가자의 기득권 보호, 법률생활 안정의 이익 및 일부무효의 일반 법리에 비추어 볼 때, 실행이 어려워진 종전의 부관이 취소됨으로써 종전의 부관부 행정처분이 부관 없는 행정처분으로 전이될 따름인 것이다. 22) 위와 같이 이 사건 처분에는 어떠한 취소사유도 존재하지 아니하고, 수익적 행정행위의 취소의 제한원리에 비추어 보면 처분청의 적법심사 및 재량심사를 거쳐 이미 내려진 수익적 행정처분을 사후에 취소하고자 하는 경우에는, 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소사유가 있다고 하더라도 그 취소권의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여 결정하여야 하고, 그때에도 처분을 취소하여야 할 공익상 필요가 당사자가 입을 기득권과 신뢰보호 및 법률생활안정의 침해 등 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있는 것이다(대법원 2009.05.28. 선고 2007두17427 판결). 23) 수허가자에게 처분의 편취 등 귀책사유가 없고, 처분과정에서의 처분청의 적법심사, 재량판단에 별다른 잘못이 없었던 경우에는, 처분 이후에 중대한 사정변경 기타 중대한 공익상의 필요가 발생하여 처분당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활안정의 침해 등 불이익을 모두 감수하고라도 당초 처분을 취소하지 않으면 안 될 정도로 극히 긴요하고 중대한 공익상의 필요가 있는 경우에 한하여, 수허가자가 입게 될 손해의 보상 혹은 보전을 전제로 하여, 처분의 취소가 허용될 수 있는 것이고, 단지 처분 당시에 처분을 불허하는 재량판단을 할 여지도 있었다거나, 처분청이 재량권 범위 내에서 종전의 불허방침을 변경하였다는 사정, 불허·취소 사유가 되지 못하는 부정적 지역 정서나 인근 주민들의 민원이 있다는 사정 혹은 관계법령, 근거법령 등에 기반한 구체적, 객관적인 근거를 결여한 인근 주민 등의 막연한 우려, 무차별적인 문제제기만을 이유로 이미 내려진 수익적 행정처분을 취소하는 것은 명백히 위법하다. 24) 이 사건의 경우 청구인들과 일부 주민, 이익단체들이 내세우는 막연한 우려와 무분별한 의혹제기 및 무차별적 민원제기를 제외하고는 이미 내려진 처분을 취소하면서까지 확보해야 할 어떠한 공익적 이유가 존재하지 아니하며, 앞서 충분히 살펴본 바와 같이, 청구인들이 제기하는 막연한 의혹들조차 객관적 근거가 없는 것이고, 반면, 참가인은 피청구인이 내린 이 사건 처분의 상대방이자 이 사건 처분에 따른 주택건설사업의 시행자로서 이 사건 변경승인이 취소될 경우 위 주택건설사업에 기 투하한 막대한 사업자금을 회수하지 못하여 결국 도산에 이를 수밖에 없는 처지이다. 25) 현재 건설업계는 사회간접자본 예산축소와 부동산 경기 장기침체로 인하여 영업이익으로 대출이자 갚기도 어려운 건설사가 전체 건설사의 60%에 이르는 등 심각한 경영위기에 처해 있고 참가인도 건설경기의 악화로 유동성 위기를 겪고 있는 상황이며, 적법한 승인을 받았음에도 행정심판이 제기되었다는 이유로 인해, 당초 9월경에 시작하려던 분양이 지연되고 금융기관이나 시공사들도 분쟁중인 사업장이라는 이유로 사업에 참가하기를 주저하고 있어 공사착공이 지연되어 많은 손실을 입고 있다. 26) 주택건설사업계획의 승인은 관계법령의 범위 안에서 도시의 주민이 편안하고 안전하게 생활할 수 있도록 도시의 건전한 발전을 도모하고 공공의 안녕·질서와 공공복리의 증진을 위하여, 토지이용·교통 및 환경 등에 관하여 도시정책상 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 관계행정청의 재량에 따라 이루어지는 것이라고 할 것이므로 관계법령이 규정하고 있는 소정의 절차를 모두 거쳐 이루어진 경우 절차 및 내용에 하자를 인정할만한 특별한 사유가 없는 한 그 주택건설사업계획승인처분은 위법·부당하다고 할 수 없다(중행심 2003-9498)는 것이 중앙행정심판위원회의 확고한 입장이고, 그에 따르면 주택건설사업계획승인의 경우 일반적인 수익적 행정행위와 달리 행정청의 전문적·기술적 판단이 개입되므로 그 재량의 하자나 부당성을 판단할 때에도 일반적인 수익적 행정행위와 달리 하자를 인정할 만한 특별한 사유가 존재해야 한다는 것이며, 특히 대법원은 행정처분이 그 재량권의 한계를 벗어난 것이어서 위법하다는 점은 그 행정처분의 효력을 다투는 자가 이를 주장·입증해야 한다(대법원 1987. 12. 8. 선고 87누861 판결)는 입장이다. 27) 이 사건과 관련한 종래의 행정심판과 행정소송에서 참가인의 패소 이유였던 진입도로의 폭은 이미 관계 법령의 요건을 충족하여 더 이상 문제 될 수 없고, 주택건설사업계획승인의 경우 행정청에 의한 고도의 전문적·기술적 판단이 개입되어 폭넓은 재량이 허용되는 행정행위라는 점을 고려할 때, 행정청이 종전과 다른 결정을 내리는 경우에도 단순히 기존의 결정과 다른 결론이 내려졌다는 사실만으로는 재량권의 일탈·남용이 인정될 수 없고, 절차 및 내용에 하자를 인정할 만한 특별한 사유가 존재하는 경우에 한하여 재량의 일탈·남용이 인정될 수 있으며, 과거에 행정청이 교통체증을 이유로 사업승인을 반려하였다고 해도, 동일한 사안을 다시 판단할 때 사업으로 인한 주변지역 활성화가 교통체증의 부작용보다 더 가치 있다고 보거나 교통체증을 방지할 만한 대안이 가능하다고 보아 사업승인을 내릴 수 있는 것이며, 그러한 결론 역시 행정청의 재량의 범위 내에 포함될 수 있는 것이다. 28) 종래 행정소송에서는 가사 진입도로 폭 요건이 충족된다고 하더라도 행정청이 난개발의 폐해 방지 등 공익상의 필요를 고려하여 참가인의 신청을 반려한 것은 합리적인 이유가 인정된다는 것을 근거로 재량권의 일탈·남용을 부정한 것이며, 이와 관련하여 피청구인이 교통체증, 교육환경 악화 등 이 사건 변경승인 시 발생할 수 있는 문제점을 충분히 검토하고 문제점을 최소화할 수 있는 조건을 부가하여 이 사건 변경처분을 내린 과정과 이 사건 변경승인의 내용을 고려할 때, 이 사건 변경승인 역시 이 사건 신청반려와 마찬가지로 합리적인 이유가 인정될 수 있으며, 비록 결론은 다르다고 해도 이 사건 변경승인에 피청구인의 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 여지는 전혀 없다. 29) 특히 입증책임과 관련하여, 어떤 행정처분이 재량권의 한계를 벗어난 것이어서 위법하다는 것은 행정처분의 효력을 다투는 자가 주장·입증해야 한다는 판례의 입장 및 주택건설사업계획승인의 경우 그 절차 및 내용에 하자를 인정할 만한 특별한 사유가 존재해야 그 처분의 위법·부당하다고 할 수 있다는 중행행정심판위원회의 입장을 종합할 때 청구인들이 이 사건 변경승인의 재량권 일탈·남용을 인정할 만한 특별한 사유를 주장·입증해야 할 것이나 청구인들은 단순히 피청구인이 종전의 이 사건 사업 불허방침을 변경하였다는 것 외에 이 사건 변경승인이 재량권의 일탈·남용에 근거한 것이라는 어떠한 주장·입증도 내놓지 못하고 있다. 30) 청구인들이 이 사건 변경승인과 관련하여 가장 크게 문제 삼는 부분은 이 사건 사업으로 인한 인근의 교통사정 악화인 바, 이 사건 사업으로 인하여 이 사건 사업부지 인근에 발생할 교통영향을 평가하기 위하여 참가인이 2013. 2. 교통영향전문평가기관인 주식회사 ○○○이앤씨에 의뢰하여 진행하고 이후 피청구인의 교통영향평가 심의를 통과한 교통영향분석 결과를 보더라도 이 사건 변경처분에는 피청구인의 재량권 일탈·남용이 없었음이 객관적으로 입증된다. 31) 이 사건 사업부지 주변가로 및 교차로의 교통체증의 경우 이 사건 사업완료 3년 후인 2018년까지의 서비스수준이 대부분 A-D 사이에 포함되는 것으로 나타났으며, 이는 사업시행 시에는 다소 속도저하 및 제어지체가 증가될 것으로 분석되었으나 소통상태는 비교적 양호한 수준임을 의미하며, 특히 총 13개 분석구간 중 이 사건 사업 시행 이후 이 사건 사업 시행 이전과 비교하여 서비스 수준의 저하가 나타나는 구간은 2016년을 기준으로 할 때 2개, 2018년을 기준으로 할 때 6개에 불과하며 그마저도 모두 서비스수준이 1단계 감소하였을 뿐이고, 해당 서비스 수준 평가는 이 사건 당초 승인에서 추가로 개설이 예정되어 있다가 이 사건 변경승인시 개설계획이 취소된 공사용 도로의 개설이 없는 상태를 전제로 한 것으로, 이 사건 공사용 도로가 없는 상태에서도 이 사건 사업시행으로 인하여 이 사건 사업부지 인근의 교통상황이 다소 악화 될 뿐, 심각하게 악화되지는 않는다는 사실을 보여주며, 이에 더하여 교통영향평가서에 제시된 추가대책을 시행할 경우 이 사건 사업부지 인근의 교통상황은 현재와 비슷한 수준으로 유지되는 것이다. 32) 즉, 이 사건 교통영향평가에 따르면 이 사건 사업 이후에도 이 사건 사업부지 인근의 교통상황이 다소 악화되기는 하지만 그 정도가 그리 심한 것은 아니고, 그 악화 정도는 이 사건 변경승인이 적법하게 내려질 수 있는 범위 내에 포함되는 것이고, 특히, 이 사건 사업 이후에도 소통상태가 비교적 양호한 수준으로 예상되며, 추가대책을 통하여 현재의 교통상태와 유사한 수준으로 서비스수준을 유지할 수 있다는 이 사건 교통영향평가에 근거하여 피청구인이 이 사건 변경승인을 하였다는 점을 고려할 때, 최소한 이 사건 사업으로 인한 교통사정 악화와 관련하여 피청구인이 재량권의 일탈·남용에 이를 정도의 위법한 판단을 내렸다고 보기는 어렵고, 청구인들의 주장 중에는 피청구인의 재량권의 일탈·남용을 문제 삼을 사유, 즉 이 사건 교통영향평가의 내용을 번복할 수 있을 만한 특별한 사정에 대한 주장·입증이 없다. 33) 피청구인은 2013. 5. 21. 이 사건 원래 처분시 참가인에게 이 사건 도로와 이 사건 사업부지를 연결하는 도로를 참가인이 개설하는 내용의 도시계획시설 사업시행자 지정 및 실시계획인가 변경결정을 하였는바, 그 결과 피청구인은 약 150억원의 추가적인 비용을 부담하게 되었고, 이 사건 추가도로는 당초 ○○시 도시계획시설로 지정되어 있었고, 사업시행자 역시 ○○시가 담당하는 것으로 정해져 있었으므로 그 비용 역시 ○○시가 부담해야 할 것이었으나 참가인이 개설하여 ○○시에 기부채납 하는 것으로 종래의 도시계획시설결정을 변경한 것이고, 이는 피청구인이 사업을 불허하던 입장을 바꾸어 당초 사업승인을 하게 된 주요한 요인으로 작용하였으며, 따라서 사업신청 반려 당시와 이 사건 변경승인 당시에는 위와 같은 추가도로 기부채납의 공익적 가치가 추가된 부분이 존재한다는 차이가 있으며, 규모가 그리 크지 않은 400여 세대의 아파트 단지를 건설하면서 150억원 규모의 거액의 기부채납을 받는 것은 이례에 속하고, 참가인의 사활이 걸린 이 사건 사업이 민원성 행정심판 제기로 인하여 계속 지체되는 사정과 함께, 비록 참가인 자신의 사업을 위한 것이기는 하지만 인근 주민들 역시 편리하게 이용할 수 있는 도로를 자신의 비용으로 개설하는 참가인의 공익과 부합하는 태도가 고려되어야 한다. 34) 나아가 참가인은 1999년 이 사건 도로 개설 당시에도 인근에 아파트 단지를 건설하는 주식회사 ○○산업개발, ○○○○건설 주식회사, ○○건설 주식회사와 함께 이 사건 도로 개설 비용을 분담한 바 있으며, 당시 이 사건 도로의 개설 비용은 약 12억 원에 달했는데 참가인은 그 중 일부를 부담하였고, 참가인이 이 사건 도로 개설 비용을 분담한 이유는 이 사건 도로를 통하여 참가인이 장래 아파트단지 건설 계획을 갖고 있었던 이 사건 사업부지를 공로와 연결시키기 위함이었고, 즉, 참가인은 오래전부터 이 사건 사업을 위하여 상당한 투자를 해 온 것인데, 만약 이 사건 행정심판에서 이 사건 변경승인이 취소되는 경우 참가인은 완전히 새로운 내용의 주택건설사업계획승인을 받아야 할 것으로 예상되는 바, 이 사건 사업은 그 시기를 기약할 수 없을 정도로 지연되고 말 것이며, 이는 이 사건 사업을 위하여 장기간 막대한 투자를 해 온 참가인에게 지나치게 가혹한 처사라 하지 않을 수 없다. 35) 위와 같이 이 사건 사업을 위한 참가인의 노력과 비용 투자를 고려하면, 이 사건 변경승인의 취소로 인하여 청구인들이 얻게 되는 이익에 비하여 참가인이 입게 되는 손해가 막대하며, 즉, 청구인들이 이 사건 변경승인의 취소로 인하여 얻게 되는 이익은 이 사건 사업이 없었을 때와 비교할 때 약간 더 원활한 인근의 차량 소통 정도라면, 참가인이 이 사건 변경승인의 취소로 입게 되는 손해는 참가인의 존립을 위협할 수도 있는 매우 심각한 것이므로, 이처럼 대립되는 법익의 차이가 큰 상황에서 더 작은 법익 침해를 막기 위하여 이 사건 변경승인을 취소하여 달라는 청구인들의 주장은 부당하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【주택법】 제1조(목적) 이 법은 쾌적한 주거생활에 필요한 주택의 건설·공급·관리와 이를 위한 자금의 조달·운용 등에 관한 사항을 정함으로써 국민의 주거안정과 주거수준의 향상에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2009.3.20., 2010.4.5., 2011.3.30., 2011.9.16., 2012.1.26., 2013.3.23., 2013.6.4., 2013.8.6., 2013.12.24., 2014.1.14.> 2. "공동주택"이란 건축물의 벽·복도·계단이나 그 밖의 설비 등의 전부 또는 일부를 공동으로 사용하는 각 세대가 하나의 건축물 안에서 각각 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 주택을 말하며, 그 종류와 범위는 대통령령으로 정한다. 6. "주택단지"란 제16조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설(福利施設)을 건설하거나 대지를 조성하는 데 사용되는 일단(一團)의 토지를 말한다. 다만, 다음 각 목의 시설로 분리된 토지는 각각 별개의 주택단지로 본다. 가. 철도·고속도로·자동차전용도로 나. 폭 20미터 이상인 일반도로 다. 폭 8미터 이상인 도시계획예정도로 라. 가목부터 다목까지의 시설에 준하는 것으로서 대통령령으로 정하는 시설 제16조(사업계획의 승인) ① 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사 설계도서 등 대통령령으로 정하는 서류를 첨부하여 다음 각 호의 사업계획승인권자(이하 "사업계획승인권자"라 한다. 국가 및 한국토지주택공사가 시행하는 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 국토교통부장관을 말하며, 이하 이 조, 제16조의2 및 제17조에서 같다)에게 제출하고 사업계획승인을 받아야 한다. 다만, 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2009.4.1., 2010.4.5., 2012.1.26., 2013.3.23., 2013.6.4.> 1. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만 제곱미터 이상인 경우: 시·도지사 또는 「지방자치법」 제175조에 따라 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 "대도시"라 한다)의 시장 2. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만 제곱미터 미만인 경우: 특별시장·광역시장·특별자치도지사 또는 시장·군수 ④ 제1항 또는 제3항에 따라 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2010.4.5., 2012.1.26., 2013.8.6.> 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획(이하 "지구단위계획"이라 한다)의 결정[제17조제1항제5호에 따라 의제(擬制)되는 경우를 포함한다]이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적의 100분의 80 이상을 사용할 수 있는 권원(權原)［제10조제2항에 따라 등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 주택조합(리모델링주택조합은 제외한다)의 경우에는 100분의 95 이상의 소유권을 말한다. 이하 제18조의2 및 제18조의3에서 같다］을 확보하고(국공유지가 포함된 경우에는 해당 토지의 관리청이 해당 토지를 사업주체에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류를 사업계획승인권자에게 제출하는 경우에는 확보한 것으로 본다), 확보하지 못한 대지가 제18조의2 및 제18조의3에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하는 경우 2. 사업주체가 주택건설대지의 소유권을 확보하지 못하였으나 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우 3. 국가·지방자치단체·한국토지주택공사 또는 지방공사가 주택건설사업을 하는 경우 ⑤ 제1항 또는 제3항에 따라 승인받은 사업계획을 변경하려면 변경승인을 받아야 한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2012.1.26., 2013.3.23.> ⑥ 제1항 또는 제3항의 사업계획은 쾌적하고 문화적인 주거생활을 하는 데에 적합하도록 수립되어야 하며, 그 사업계획에는 부대시설 및 복리시설의 설치에 관한 계획 등이 포함되어야 한다. <개정 2012.1.26.> ⑦ 사업계획승인권자는 제1항 또는 제3항에 따라 사업계획을 승인할 때 사업주체가 제출하는 사업계획에 해당 주택건설사업 또는 대지조성사업과 직접적으로 관련이 없는 공공청사 등의 용지의 기부채납(寄附採納)이나 간선시설 등의 설치에 관한 계획을 포함하도록 요구하여서는 아니 된다. <개정 2012.1.26.> ⑧ 사업계획승인권자는 제1항 또는 제3항에 따라 사업계획을 승인하였을 때에는 이에 관한 사항을 고시하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관 또는 시·도지사는 사업계획승인서 및 관계 서류의 사본을 지체 없이 관할 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 송부하여야 한다. <개정 2012.1.26., 2013.3.23.> ⑨ 제1항 또는 제3항에 따라 사업계획승인을 받은 사업주체는 승인받은 사업계획대로 사업을 시행하여야 하고, 다음 각 호의 구분에 따라 공사를 시작하여야 한다. 다만, 사업계획승인권자는 대통령령으로 정하는 정당한 사유가 있다고 인정하는 경우에는 사업주체의 신청을 받아 그 사유가 없어진 날부터 1년의 범위에서 제1호 또는 제2호가목에 따른 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. <개정 2012.1.26., 2013.6.4.> 1. 제1항에 따라 승인을 받은 경우: 승인받은 날부터 3년 이내 2. 제3항에 따라 승인을 받은 경우 가. 최초로 공사를 진행하는 공구: 승인받은 날부터 3년 이내 나. 최초로 공사를 진행하는 공구 외의 공구: 해당 주택단지에 대한 최초 착공신고일부터 2년 이내 ⑩ 제1항 또는 제3항에 따라 사업계획승인을 받은 사업주체가 공사를 시작하려는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 사업계획승인권자에게 신고하여야 한다. <개정 2012.1.26., 2013.3.23.> 제16조의2(사업계획의 통합심의 등) ① 사업계획승인권자는 필요하다고 인정하는 경우에 도시계획·건축·교통 등 사업계획승인과 관련된 다음 각 호의 사항을 통합하여 검토 및 심의(이하 "통합심의"라 한다)할 수 있다. 1. 「건축법」에 따른 건축심의 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시·군관리계획 및 개발행위 관련 사항 3. 「대도시권 광역교통관리에 관한 특별법」에 따른 광역교통개선대책 4. 「도시교통정비 촉진법」에 따른 교통영향분석·개선대책 5. 그 밖에 사업계획승인권자가 필요하다고 인정하여 통합심의에 부치는 사항 ② 제16조제1항 또는 제3항에 따라 사업계획승인을 받으려는 자가 통합심의를 신청하는 경우 제1항 각 호와 관련된 서류를 첨부하여야 한다. 이 경우 사업계획승인권자는 통합심의를 효율적으로 처리하기 위하여 필요한 경우 제출기한을 정하여 제출하도록 할 수 있다. ③ 사업계획승인권자가 통합심의를 하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 위원회에 속하고 해당 위원회의 위원장의 추천을 받은 위원들과 사업계획승인권자가 속한 지방자치단체 소속 공무원으로 소집된 공동위원회를 구성하여 통합심의를 하여야 한다. 이 경우 공동위원회의 구성, 통합심의의 방법 및 절차에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 1. 「건축법」에 따른 중앙건축위원회 및 지방건축위원회 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 해당 주택단지가 속한 시·도에 설치된 지방도시계획위원회 3. 「대도시권 광역교통관리에 관한 특별법」에 따라 광역교통개선대책에 대하여 심의권한을 가진 국가교통위원회 4. 「도시교통정비 촉진법」에 따른 교통영향분석·개선대책심의위원회 ④ 사업계획승인권자는 통합심의를 한 경우 특별한 사유가 없으면 심의 결과를 반영하여 사업계획을 승인하여야 한다. ⑤ 통합심의를 거친 경우에는 제1항 각 호에 대한 검토·심의·조사·협의·조정 또는 재정을 거친 것으로 본다. 제17조(다른 법률에 따른 인가·허가 등의 의제 등) ① 사업계획승인권자가 제16조에 따라 사업계획을 승인할 때 다음 각 호의 허가·인가·결정·승인 또는 신고 등(이하 "인·허가등"이라 한다)에 관하여 제3항에 따른 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인·허가등을 받은 것으로 보며, 사업계획의 승인고시가 있은 때에는 다음 각 호의 관계 법률에 따른 고시가 있은 것으로 본다. <개정 2009.3.25., 2009.6.9., 2010.1.27., 2010.4.15., 2010.5.31., 2011.4.14., 2014.1.14.> 1. 「건축법」 제11조에 따른 건축허가, 같은 법 제14조에 따른 건축신고 및 같은 법 제20조에 따른 가설건축물의 건축허가 또는 신고 2. 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제8조에 따른 공유수면의 점용·사용허가, 같은 법 제10조에 따른 협의 또는 승인, 같은 법 제17조에 따른 점용·사용 실시계획의 승인 또는 신고, 같은 법 제28조에 따른 공유수면의 매립면허, 같은 법 제35조에 따른 국가 등이 시행하는 매립의 협의 또는 승인 및 같은 법 제38조에 따른 공유수면매립실시계획의 승인 3. 삭제 <2010.4.15.> 4. 「광업법」 제42조에 따른 채굴계획의 인가 5. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시·군관리계획(같은 법 제2조제4호다목의 계획 및 같은 호 마목의 계획 중 같은 법 제51조제1항에 따른 지구단위계획구역 및 지구단위계획만 해당한다)의 결정, 같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시·군계획시설사업 시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가, 같은 법 제118조에 따른 토지거래계약의 허가 및 같은 법 제130조제2항에 따른 타인의 토지에의 출입허가 6. 「농어촌정비법」 제23조에 따른 농업생산기반시설의 목적 외 사용의 승인 7. 「농지법」 제34조에 따른 농지전용(農地轉用)의 허가 또는 협의 8. 「도로법」 제36조에 따른 도로공사 시행의 허가, 같은 법 제61조에 따른 도로점용의 허가 9. 「도시개발법」 제3조에 따른 도시개발구역의 지정, 같은 법 제11조에 따른 시행자의 지정, 같은 법 제17조에 따른 실시계획의 인가 및 같은 법 제64조제2항에 따른 타인의 토지에의 출입허가 10. 「사도법」 제4조에 따른 사도(私道)의 개설허가 11. 「사방사업법」 제14조에 따른 토지의 형질변경 등의 허가, 같은 법 제20조에 따른 사방지(砂防地) 지정의 해제 12. 「산지관리법」 제14조·제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가·신고와 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항·제4항에 따른 입목벌채등의 허가·신고 및 「산림보호법」 제9조제1항 및 제2항제1호·제2호에 따른 산림보호구역에서의 행위의 허가·신고. 다만, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 채종림·시험림과 「산림보호법」에 따른 산림유전자원보호구역의 경우는 제외한다. 13. 「소하천정비법」 제10조에 따른 소하천공사 시행의 허가, 같은 법 제14조에 따른 소하천 점용 등의 허가 또는 신고 14. 「수도법」 제17조 또는 제49조에 따른 수도사업의 인가, 같은 법 제52조에 따른 전용상수도 설치의 인가 15. 「연안관리법」 제25조에 따른 연안정비사업실시계획의 승인 16. 「하수도법」 제34조제2항에 따른 개인하수처리시설의 설치신고 17. 「유통산업발전법」 제8조에 따른 대규모점포의 등록 18. 「장사 등에 관한 법률」 제27조제1항에 따른 무연분묘의 개장허가 19. 「지하수법」 제7조 또는 제8조에 따른 지하수 개발·이용의 허가 또는 신고 20. 「초지법」 제23조에 따른 초지전용의 허가 21. 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」 제15조제3항에 따른 지도등의 간행 심사 22. 「택지개발촉진법」 제6조에 따른 행위의 허가 23. 「하수도법」 제16조에 따른 공공하수도에 관한 공사 시행의 허가 24. 「하천법」 제30조에 따른 하천공사 시행의 허가 및 하천공사실시계획의 인가, 같은 법 제33조에 따른 하천의 점용허가 및 같은 법 제50조에 따른 하천수의 사용허가 ② 인·허가등의 의제를 받으려는 자는 제16조제1항 또는 제3항에 따른 사업계획승인을 신청할 때에 해당 법률에서 정하는 관계 서류를 함께 제출하여야 한다. <개정 2012.1.26.> ③ 사업계획승인권자는 제16조에 따라 사업계획을 승인하려는 경우 그 사업계획에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 포함되어 있는 경우에는 해당 법률에서 정하는 관계 서류를 미리 관계 행정기관의 장에게 제출한 후 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 사업계획승인권자의 협의 요청을 받은 날부터 20일 이내에 의견을 제출하여야 하며, 그 기간 내에 의견을 제출하지 아니한 경우에는 협의가 완료된 것으로 본다. <개정 2013.6.4.> ④ 제3항에 따라 사업계획승인권자의 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 해당 법률에서 규정한 인·허가등의 기준을 위반하여 협의에 응하여서는 아니 된다. <신설 2013.6.4.> ⑤ 대통령령으로 정하는 비율 이상의 국민주택을 건설하는 사업주체가 제1항에 따라 다른 법률에 따른 인·허가등을 받은 것으로 보는 경우에는 관계 법률에 따라 부과되는 수수료 등을 면제한다. <개정 2013.6.4.> 【주택법 시행규칙】 제11조(사업계획의 변경승인신청 등) ① 법 제16조제5항 본문에 따른 사업계획의 변경승인을 받으려는 사업주체는 별지 제12호서식의 사업계획(변경)승인신청서에 사업계획변경내용 및 그 증빙서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출(전자문서에 의한 제출을 포함한다)하여야 한다. <개정 2005.3.9., 2007.12.13., 2012.3.16., 2012.7.26.> ② 사업계획승인권자는 법 제16조제5항 본문에 따른 사업계획변경승인을 한 때에는 별지 제13호서식의 사업계획(변경)승인서를 신청인에게 발급하여야 한다. <개정 2005.3.9., 2012.7.26.> ⑤ 사업주체는 제4항 각 호의 사항을 변경한 때에는 지체 없이 그 변경내용을 사업계획승인권자에게 통보(전자문서에 의한 통보를 포함한다)하여야 한다. 이 경우 사업계획승인권자는 사업주체로부터 통보받은 변경내용이 제4항 각 호의 범위에 해당하는지의 여부를 확인하여야 한다. <개정 2006.2.24., 2007.12.13.> 【주택건설기준 등에 관한 규정】 제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 7. "기간도로"라 함은 「주택법 시행령」 제4조의 규정에 의한 도로를 말한다. 8. "진입도로"라 함은 보행자 및 자동차의 통행이 가능한 도로로서 기간도로로부터 주택단지의 출입구에 이르는 도로를 말한다. 제25조(진입도로) ① 공동주택을 건설하는 주택단지는 기간도로와 접하거나 기간도로로부터 당해 단지에 이르는 진입도로가 있어야 한다. 이 경우 기간도로와 접하는 폭 및 진입도로의 폭은 다음 표와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541299"></img> ② 주택단지가 2 이상이면서 당해 주택단지의 진입도로가 하나인 경우 그 진입도로의 폭은 당해 진입도로를 이용하는 모든 주택단지의 세대수를 합한 총 세대수를 기준으로 하여 산정한