주택건설사업계획사전결정취소처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 1997. 3. 4. 청구인의 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리산 93번지외 22필지의 토지상의 공동주택 건설(11개동, 1,020세대, 69,931㎡)을 위한 사업계획 사전결정 신청에 대하여 1997. 7. 4. 사전결정처분을 하였으나, 위 토지 소유자들과 청구인 사이의 이 건 토지매매에 관한 계약 이행상에 문제가 발생한데다가 청구외 주식회사 ○○종합건설(대표이사 안○○)이 사업규모를 축소(9개동, 870세대, 61,691㎡)하여 위 토지소유자들과 동 사업부지에 대한 매매계약을 맺고 토지사용동의를 얻어서 ○○시장에게 사업계획승인 신청을 한 바, 피청구인은 ○○시장의 사전결정취소요청을 받고 1998. 5. 21. 청구인에 대하여 사전결정의 취소처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였고 ○○시장은 1998. 6. 10. 위 주식회사 ○○종합건설에 대하여는 사업계획의 승인을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1997. 7. 4. 이 건 토지상에 아파트 및 상가등의 주택건설사업을 추진하기 위하여 피청구인으로부터 주택건설사업계획의 사전결정을 얻고 사업계획승인을 얻기 위한 여러 가지 준비 작업을 하고 있었는데 피청구인은 이러한 사정을 고려하지 않고 청구외 (주)○○종합건설이 사업계획부지 소유자들의 토지사용동의를 재차 얻어서 주택건설사업계획의 승인을 신청하였다는 이유를 들어 청구인에게 이 건 처분을 한 바, 이는 다음의 이유로 인하여 실체적으로 위법ㆍ부당하다. (1) 주택건설촉진법 제32조의4제4항에 의하면 주택건설사업계획에 대한 사전결정이 있는 경우, 사업계획이 변경되었거나 일정기간(2년)이 지나도 사업자가 사업계획승인 신청을 하지 않는 경우가 아니면 사전결정대로 사업계획을 승인하여야 한다고 규정하고 있는 바, 이는 행정청이 일단 주택건설사업자에게 사전결정을 하였으면 법상 규정된 특단의 사정이 발생하지 않는 한 동 사업자에게 사전결정의 내용대로 사업계획을 승인하여야 한다는 취지라고 여겨지는 바, 피청구인의 이 건 처분은 법상 규정된 사전결정의 취소사유가 아닌 다른 사업자가 사업부지 소유자의 토지사용동의를 재차 얻어서 먼저 사업계획승인신청을 하였다는 이유만으로 행한 처분으로서 이는 위법하므로 취소되어야 한다. (2) 비록 청구인이 사업을 추진하는 과정에서 토지 소유자와의 관계가 원활하지 못하여 약간의 잡음이 발생하였더라도 청구인은 피청구인의 사전결정처분을 믿고 위 주택사업의 전제조건인 상수도 문제 등을 매듭짓는 것과 동시에 건축허가를 위한 지질조사를 진행하고 있었으며, 청구외 ○○산업개발주식회사와 이 건 주택사업에 대한 공사도급계약을 체결하려는 도중에 있었던 바, 이러한 청구인의 사정을 고려하지 않은 채 법령상 보장된 2년의 기간이 경과하지 않았음에도 불구하고, 다른 사업자에게 사업계획을 승인하기 위해 행한 이 건 처분은 피청구인의 처분을 믿고 동 사업을 추진 중이던 청구인 회사에게 치명적인 손실을 입히는 위법한 처분이다. (3) 더욱이 피청구인은 토지소유자가 청구외 (주)○○종합건설에게 재차 사용동의서를 발부한 사실에 근거하여 청구인이 먼저 토지소유자에게 얻은 사용동의서는 무효라고 주장하나 이의 효력상실여부는 법원이 청구인과 토지소유자의 사법상의 약정을 판단하여 결정할 사항이고, 청구인은 사업계획부지를 매수하는 부동산매매계약을 체결하고 이미 계약금까지 지급한 상태이므로 위 부동산매매계약의 효력이 상실되지 않은 상황인데도 불구하고 토지소유자의 청구인에 대한 토지사용동의의 효력이 상실되었다는 자의적인 판단하에 행한 이 건 처분은 법상 엄격하게 제한된 사전결정의 취소요건과 사전결정을 얻은 사업자의 기득권등을 신중하게 고려하지 않은 부당한 행정처분이다. 나. 절차적 측면에서도 피청구인은 이 건 처분에 앞서 청구인에게 청문을 통해 이에 대한 소명의 기회를 주었어야 함에도 불구하고 사전에 연락이 잘 안되었다는 이유를 들어 청문을 실시하지 않고 행한 이 건 처분은 절차적 요건을 결여한 위법한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 주택건설촉진법 제32조의4 및 동법시행령 제31조의4에 의한 사전결정신청은 사업자가 주택건설업계획에 대한 승인 신청에 앞서 선택적으로 행하는 것으로서 동 신청을 하기 위해서는 그 법령상 요건으로서 편입토지의 등기부등본 또는 편입토지소유자의 사용동의서가 필요한데 청구인은 이 건 토지소유자들로부터 우선적으로 사전결정신청을 받기 위해 부동산매매계약을 체결하고 사용동의서를 얻은 후 사전결정신청을 하였으나, 약정기한까지 중도금 및 잔금을 치르지 못하게 되자 위 토지소유자들은 청구인이 1997. 11. 1. 작성한 ‘1997. 11. 20.까지 부동산매매대금을 지불하지 못할 경우에 사업을 포기하겠다’는 내용의 각서를 바탕으로 청구외 회사인 (주)○○종합건설과 부동산 매매계약을 맺고 소유권 이전등기까지 경료하였고 위 (주)○○종합건설은 이에 따라 사업규모를 축소하여 ○○시장에게 사업계획승인신청을 한 바, 청구인의 사용동의서는 위 (주)○○종합건설이 동 사업부지에 대한 소유권을 획득하게 된 관계로 그 효력을 잃었다 할 것이고, 따라서 사전결정의 중대 요건이 사후적으로 충족 불능인 상태에 놓여 있다는 판단하에 행한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 나. 청구인이 이 건 사업과 관련하여 건축허가를 위한 지질조사와 사업자선정등의 준비를 하였다고 하였으나, 이 건 처분전까지 피청구인에게 대하여 이를 입증할 만한 증빙서류제출이나 의견제출이 없었으며, 사전의견청취의 기회를 주려하였으나 청구인의 소재가 불명하여 연락이 잘 되지 않았고 ○○시장의 사전결정취소요청서를 검토한 결과 청구인이 얻은 토지소유자의 사용동의서가 위 (주)○○종합건설이 동 토지의 소유권을 확보하였으므로 더 이상 효력이 없다는 사실이 명백하게 드러나는 관계로 청문절차를 거침이 없이 이 건 처분을 한 바, 이는 행정절차법 제21조제4항제3호 및 제22조제4항의 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에 해당되므로 이에 의거하여 행한 이 건 처분이 절차적 요건을 결여한 위법한 처분이라는 청구인의 주장은 이유없다. 다. 참고로 청구인회사의 대표이사인 이○○는 본 사업과 관련하여, 청구외 강○○에게 아파트 건립시 가설식당 운영권을 주겠다는 빌미로 5,200만원을 그리고 청구외 ○○개발주식회사대표 김○○에게는 아파트 분양권을 주겠다는 빌미로 5,000만원씩을 각각 편취하였다는 사실로 인하여 현재 부산지방검찰청 동부지청에 구속수감되어 있다는 점, 청구인이 재정기반도 없이 사업을 무작정 벌여놓고 자금난에 처해 있어서 더 이상 사업의 계속추진이 어렵다고 판단되는 점등을 고려해 볼 때 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다는 청구인의 주장은 이유없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 주택건설촉진법 제32조의4제1항 및 제4항, 주택건설촉진법시행령 제31조의4제1항 및 제5항, 제45조제 4의3호 주택건설촉진법시행규칙 제18조의2 나. 판 단 (1) 청구인이 제출한 주택건설사업계획사전결정통지서, 주택건설사업계획사전결정취소공문, 부동산매매계약서, 동업계약인증서, 청구인의 ○○시에 대한 협조요청공문, 피청구인의 ○○시장의 사전결정취소요청서, (주)○○종합건설의 사업계획승인신청서, 국토이용계획변경결정공고문, 주택건설사업계획승인서, `96～`98현재 문서접수대장, 전화통지결과확인서, 토지소유자들의 결의서, 이○○의 이행각서, 부동산매매계약서, 사업부지의 등기부등본 등 각 사본의 기재에 의하면 다음의 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1997. 3. 12. 사업부지로 편입된 ○○시 ○○읍 ○○리산 93번지외 22필지상에 공동주택 1,109세대를 건설하고자 토지 소유자의 사전결정심의 동의서를 첨부하여 피청구인에게 주택건설사업의 사전결정을 신청하였고, 피청구인은 ○○시장에게 의견을 물은 후 1997. 7. 4. 청구인에 대하여 동 사업의 사전결정을 하였다. (나) 청구인은 동 사업을 추진하기 위해 사업부지소유자들과 사업부지매매를 위한 계약을 1996. 2.에 체결하였으나, 중도금 및 잔금을 치르지 못하여 동 사업부지에 대한 소유권을 확보하지 못한 채 위 사전결정신청시에 토지소유자들의 건설사업사전결정을 위한 사용동의서만을 첨부하였다. (다) 청구인이 위 토지소유자들과 매매계약을 체결하고 계속하여 매매대금을 치르지 못하자, 토지소유자들은 청구인에게 사용동의서의 반환을 요구하였고 이에 대표이사인 이○○는 1997. 11. 1. 동월 20일까지 토지소유자들에게 매매대금을 지불하지 못할 시에는 사업을 포기하겠다는 내용의 각서를 작성하였다. (라) 청구인이 또다시 위 각서상의 기일까지 매매대금을 지불하지 못하자, (주)○○종합건설(대표 안○○)이 위 토지소유자들과 협의하한 후 사업규모를 축소(9개동 870세대 61,691㎡)하여 1998. 4. 22.○○시장에게 주택건설사업계획승인 신청을 하였고 이에 ○○시장은 이에 대한 청구인의 의견을 듣기 위해 국토이용변경공고문(안)을 1998. 5. 9. 청구인에게 발송하였으며, 청구인은 이에 대하여 동 사업부지상에 청구인이 피청구인으로부터 주택건설사업사전결정을 얻은 상태이고, 단지 IMF사태로 청구인과 공사수주계약을 맺은 대기업의 주거래은행 통제에 따른 자금사정으로 사업이 일시 중단되어 있으므로 위 (주)○○종합건설에게 사업계획승인을 하여 동일 사업부지에 대한 허가가 중첩되지 않도록 해달라는 취지의 공문을 ○○시장에게 두차례(1998. 5. 9, 1998. 5. 21.)에 걸쳐 보냈다. (마) 1998. 5. 13. ○○시장은 피청구인에게 청구인에 대한 주택건설사업사전결정의 취소요청을 하였고 이에 따라 피청구인은 청구인에게 여러차례에 걸쳐 사전연락을 취하였으나, 청구인의 사무실 이전관계로 연락이 되지 않자 청문절차를 거치지 않고 1998. 5. 21. 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (바) 청구외 (주)○○종합건설은 1998. 3. 사업부지토지소유자들과의 부동산매매계약을 체결하였고 동 토지소유자들로부터 토지사용동의서를 얻어서 1998. 4. 22. ○○시장에게 주택건설사업계획의 승인 신청을 하였고 ○○시장은 1998. 6. 10. 위 회사에 사업계획의 승인을 하였으며, 위 회사는 1998. 7. 30. 위 사업부지들에 대한 소유권이전등기를 경료하였다. (사) 청구인회사의 대표이사 이○○는 본 사업과 관련하여 청구외 강○○에게는 가설식당운영권을 청구외 김○○에게는 아파트분양권을 주겠다는 빌미로 각각 5,200만원과 5,000만원을 편취한 사기혐의로 1998. 4. 18.구속되었고 1998. 5. 8. 동 혐의와 관련하여 부산지방검찰청에 의해 기소되어 현재까지 구속 수감중이다. (2) 위 인정사실과 관계법령을 종합하여 살피건대, 법령상 주택건설사업자가 사전결정을 받기 위해서는 사전결정 신청시에 편입토지의 등기부등본 또는 사용동의서를 첨부하도록 하고 있는데 이는 사업자로 하여금 사업부지에 대한 소유권을 확보하거나 그것이 여의치 못할 경우에는 적어도 사업부지의 소유자의 사용동의를 얻도록 하여 사업추진에 있어서의 민원의 소지나 민사상의 분쟁등을 예방하려는 취지라 할 수 있는 바, 청구인이 이 건 사업과 관련하여 사업부지에 대한 소유권 확보를 위한 부동산매매계약을 체결하였으나 회사 내부사정으로 인한 자금난 때문에 매매대금을 지급하지 못하였고 사업추진 또한 사실상 중단 상태에 있었던 점, 토지소유자들이 결의하여 청구인에게 한 사용동의의 무효를 주장하면서 청구외 (주)○○종합건설과 다시 사업부지매매계약을 체결한 후 재차 위 (주)○○종합건설에게 사용동의를 한 점, 위 (주)○○종합건설이 ○○시장으로부터 사업계획승인을 얻고 착공에 들어갔으며, 사업부지에 대한 소유권을 확보한 후 소유권이전등기까지 경료한 점등에 비추어 볼 때, 청구인이 사전결정신청시에 제출하였던 토지소유자의 사용동의서는 그 효력을 상실하였다고 할 것이고, 현실적인 여건으로 판단해 보건대 청구인이 이 건 사업부지상에 주택건설사업을 계속하기는 사실상 어렵다고 할 것이므로 법령상 사전결정을 얻은 후 청구인이 사업계획승인 신청을 하기까지 2년의 기간이 경과하지 않았음에도 불구하고 이 건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다는 청구인의 주장은 이유없다. 또한 청구인은 이 건 처분이 청문절차를 거치지 않은 절차적으로 위법한 처분이므로 취소되어야 한다고 주장하나, 청구인의 대표이사 이○○가 1998. 5. 8. 이 건 사업관련 사기혐의로 기소되어 부산지방검찰청에 구속 수감 중이었고, 피청구인이 청구인에 대한 청문을 하기 위해서 여러 차례 연락을 시도하였으나 청구인이 사무실을 이전하여 연락이 이루어지지 못한 점에 비추어 볼 때 이 건 처분의 절차상 하자의 책임을 피청구인측에 전적으로 귀속시킬 수는 없는 일이므로 이 건 처분의 절차상의 하자가 이 건 처분의 취소에 이를 정도라고는 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.