주택건설사업계획승인 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2017. 11. 29. ○○시 ○○구 ○○동 471-4 외 10필지 총 2,303㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다)에 총 80세대 규모의 공동주택 2동을 설치하기 위하여 주택건설사업계획승인 신청을 하였으나, 피청구인은 2018. 2. 27. 신청 부지는 ○○ 취락지구 개발계획 승인시 계획된 공동주택부지의 잔여부지로서 개발계획 수립 시 계획된 공동주택부지의 세대수를 초과하는 등 ○○ 취락지구 개발계획에 부합되지 아니한다는 이유로 승인 불가통보(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2017. 11. 29. ○○시장에게 용도지역상 도시지역(제3종 일반주거지역)으로 결정되어 있는 ○○시 ○○구 ○○동 471-4 외 10필지 총 2,300㎡의 부지 상에 ○○시 도시계획조례 제31조, 제50조, 제55조 및 별표5에 따라 총 80세대의 공동주택 건설을 위한 주택건설사업승인 신청을 접수하였다. 그런데 피청구인은 2018. 2. 27. 이 사건 부지는 ○○ 취락지구개발계획 승인시 계획된 잔여부지로서, 개발계획 수립시 계획된 공동주택부지의 세대수를 초과하는 등 ○○취락지구 개발계획 내용에 부합하지 않는다는 이유로 청구인의 신청에 대하여 승인거부처분을 하였다. 2) 먼저 이 사건 처분은 법령에서 규정하고 있지 아니한 사유로 거부처분을 한 위법이 있다. 주택건설사업계획승인신청은 그 성질상 건축허가 신청과 유사하고, 이와 관련하여 대법원은 ‘건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수 없으므로, 건축허가신청이 시장이 수립하고 있는 도시·주거환경정비 기본계획에 배치될 가능성이 높다고 하여 바로 건축허가신청을 반려할 중대한 공익상의 필요가 있다고 보기 어렵다고 판시한 바 있다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946판결). 그런데 이 사건 신청의 근거법령인 주택법에서는 주택건설사업의 승인과 관련하여 주택건설사업계획이 쾌적하고 문화적인 주거생활을 하는데 적합하도록 수립되어야 하고, 그 사업계획에는 부대시설 및 복리시설의 설치에 관한 내용이 포함되어야 한다는 규정만 있을 뿐 다른 요건을 규정하고 있지 않다. 따라서 이러한 사유가 아닌 다른 사유로는 이 사건 신청을 거부할 수 없고, 다른 사유로 이 사건 신청을 거부하는 경우 위법한 처분이 된다. 따라서 이 사건 거부처분은 대법원 판례에 비추어 볼 때 위법한 처분이 된다. 3) ○○시장은 농림·준농림지역에 해당하는 이 사건 각 부지를 포함한 ○○시 ○○읍 ○○리 일원에 대하여 총 8,168세대, 공동주택용지와 상업용지 용적률을 각 200%로 하는 내용의 이 사건 취락지구 개발계획을 수립하여 2001. 10. 10. 이를 고시하였고, ○○○지사는 2002. 3. 22. ○○시장이 위와 같이 입안한 준도시지역 취락지구 지정을 위한 국토이용계획을 그대로 결정하는 내용의 고시를 하였다. 이후 건설교통부장관은 2002. 9. 23. 건설교통부 고시 제2002-202호로 ○○도시계획구역을 변경결정 하였고, 이러한 결정에 의하여 이 사건 부지는 준도시지역에서 도시지역으로 변경되었다. 당시 토지관리체계는 도시지역은 도시계획법으로, 비도시지역(준도시지역, 농림지역, 준농림지역, 자연환경보전지역)은 국토이용관리법으로 관리되고 있었다. 용도지역이 준도시지역에서 도시지역으로 편입된다는 의미는 당해 용도지역의 관리법령이 국토이용관리법에서 도시계획법으로 변경된다는 의미이다. 따라서 이 사건 부지상에 피청구인이 국토이용관리법에 근거하여 수립한 ○○ 준도시 취락지구 조성계획은 용도지역이 도시지역으로 편입과 동시에 실효된 계획이다. 이후 2003. 1. 1. 도시계획법과 국토이용관리법은 폐지되었고, 신설된 국토계획법에 따라 이 사건 부지를 포함한 ○○시 ○○구 ○○동 지역이 제3종 일반주거지역으로 결정되었고, 현재도 여전히 제3종 일반주거지역으로 지정되어 있는 상태이다. 4) 국토계획법 부칙 제17조 제1항은 이 법 시행 당시 종전의 국토이용관리법에 의하여 지정된 준도시지역 안의 취락지구는 제51조 규정에 의한 제2종 지구단위계획구역으로 지정된 것으로 본다고 규정하고 있고, 제2항은 이 법 시행 당시 종전의 국토이용관리법에 의하여 준도시지역 안의 취락지구에 대한 개발계획 중 제52조의 규정에 의한 제2종 지구단위계획의 내용에 해당하는 사항은 이 법에 의하여 수립된 제2종 지구단위계획으로 본다고 규정하고 있으며, 제3항은 이 법 시행 당시 종전의 국토이용관리법에 의하여 준도시지역 안의 취락지구 개발계획을 수립하였으나 개발이 완료되지 않은 경우 그 개발에 관하여는 당해 개발계획에 의한다고 규정하고 있다. 즉, 2003. 1. 1. 국토이용관리법이 폐지되기 이전 결정되어 진행된 계획 등에 대하여는 국토계획법 시행에도 불구하고 그 실효성을 인정하는 것이다. 그런데 이 사건 부지의 경우 2002. 9. 23. 용도지역이 준도시 취락지구에서 도시지역으로 변경됨으로써 국토이용관리법 폐지에 따른 부칙 적용대상에 해당하지 않을 뿐 아니라 ○○○ 고시 제2003-4호로 도시지역 중 제3종 일반주거지역으로 결정고시 함으로서 이 사건 부지를 준도시취락지구로서가 아니라 도시지역으로 관리하고자 하는 의사를 명백히 하고 있다. 5) 피청구인은 2002. 9. 23. 도시지역(제3종 일반주거지역)으로 결정된 이 사건 부지를 포함한 ○○시 ○○구 일원의 기존 준도시 취락지구 1,603,380㎡ 일원에 대하여 난개발을 우려하는 주민들의 민원이 이어지자 2004. 3. 31. 구 국토계획법 제67조에 따라 ○○시 고시 제2004-90호로 기반시설부담구역으로 지정하고, 2006. 3. 14. ○○시 고시 제2006-99호로 기반시설부담계획을 수립·고시하였는바, 이는 구 ○○ 준도시 취락지구개발계획에 의한 개발이 무분별하게 시행될 경우, 기반시설의 용량이 부족할 것으로 예상하여 이 사건 부지내 개발주체로 하여금 도로, 공원, 녹지, 공공용지, 하천 등을 직접 설치하거나 비용을 부담하는 계획을 마련하여 구 국토계획법에 따라 고시하였고, 이에 따라 관련 기반시설이 계획대로 설치되어 이 사건 부지 일원의 계획적이고 쾌적한 주거공간 조성에 기여한 것으로 판단된다. 피청구인은 이 사건 부지는 ○○ 취락지구 개발계획 승인이 계획된 공동주택부지의 잔여부지로서, 개발계획 수립시 계획된 공동주택부지의 세대수를 초과하는 등 ○○ 취락지구 개발계획 내용에 부합하지 않는다는 것이나, 이 사건 부지에 대한 개발계획은 실효되었고, 이후 피청구인은 계획적 개발을 유도한다는 목적으로 기반시설부담구역 지정 및 시설부담계획을 수립 운용하였는바, 피청구인이 실효된 ○○ 취락지구 개발계획을 근간으로 기반시설부담계획을 수립했을 가능성을 감안하더라도 이 사건 부지상 승인신청에 대한 불가처분의 사유로 이미 실효된 ○○ 취락지구 개발계획과 부합되지 않는다는 사유는 수용할 수 없는 것이다. 6) 아울러 피청구인이 이 사건 취락지구 개발계획에 따라 이 사건 부지의 이용을 제한하려고 하였다면 토지이용계획확인서에 이러한 내용을 기재하여야 한다. 그러나 청구인이 이 사건 부지에 대한 토지이용계획확인서를 발급받았을 때 이러한 내용이 전혀 기재되어 있지 않았다. 그럼에도 피청구인은 토지이용계획확인서에 기재되어 있지 않았던 이 사건 취락지구 개발계획을 들어 이 사건 거부처분을 하였으므로, 이는 토지이용규제기본법에도 반하는 것이며, 토지이용계획확인서를 신뢰하고 이 사건 신청을 한 청구인의 신뢰에 반하는 것으로 신뢰보호원칙에도 위반된다. 또한 피청구인은 이 사건 부지와 똑같이 종전 취락지구로 지정되어 이 사건 취락지구 개발계획의 대상지였던 부지임에도 이러한 부지를 사업지로 한 공동주택 건축허가신청에 대하여 승인처분을 한 예가 있다. 이에 대하여 피청구인은 이 사건 부지는 주거지역인데 반하여 선례의 경우 모두 상업지역이므로 동일하게 볼 수 없다고 하였으나 이는 근거 없는 것으로, 이 사건 취락지구 개발계획에 의하면 취락지구 총 계획 세대수는 8,168세대이고, 이 사건 취락지구 내 공동주택의 총 세대수는 8,210세대이며, 선례의 허가로 인하여 허가된 공동주택수는 362세대이므로 위 선례의 허가로 인하여 이 사건 취락지구 개발계획에 따른 공동주택 세대수가 초과하게 된 것이다. 따라서 이 사건 취락지구 개발계획에 다른 공동주택 세대수를 초과한다는 이유로 선례와 달리 이 사건 신청만 거부한 것은 형평의 원칙과 자기구속의 원칙에 위반되어 위법한 것이다. 설령 위 선례는 상업지역이므로 위 각 선례에서 허가된 공동주택 수는 제외되어야 한다고 한다면 이 사건 취락지구 내 공동주택 총 세대수는 7,848세대가 되고, 이 사건 신청에 따른 공동주택 수는 80세대이므로 이 사건 취락지구 개발계획에 따른 총 세대수인 8,168세대를 초과하지 않게 되므로 오히려 이 사건 신청을 거부할 어떠한 사유도 없게 된다. 또한 주상복합시설은 용도지역상 도시지역 내 상업지역 내에서 상업과 주거용도 비율에 따라 용적률이 차등 적용되는 대상으로서, 당초 용도지역이 준도시지역이었던 구 ○○취락지구 개발계획에서는 전혀 있을 수 없는 시설임에 따라 ○○ 취락지구 개발계획과 불부합되는데도 불구하고 건축허가를 처분한 피청구인은 청구인의 이 사건 부지에 대해서만, 그것도 실효되어 유효하지도 않는 ○○ 취락지구 개발계획과 부합여부를 판단하여 불가처분을 한 것은 법률적으로 적법하지 않고, 형평성도 결여된 것이다. 7) 피청구인은 난개발 문제로 이 사건 신청지 일원에 대하여 기반시설이 확충되고 주거용지 비율은 축소되는 내용으로 개발계획이 수립될 필요가 있었으므로, 이 사건 청구는 이유 없다는 취지로 주장하나, 이 사건 신청 전 이 사건 부지를 포함한 ○○구 일대가 준도시지역에서 도시지역으로 변경되어 도시관리계획으로 관리되고 있으므로 이러한 문제는 이미 해결된 것으로 보아야 한다. 건설교통부장관은 2002. 9. 23. 건설교통부 고시 제2002-202호로 ○○도시계획구역을 변경결정 하였고, 이에 따라 이 사건 부지는 준도시지역에서 도시지역으로 변경되었다. 이에 따라 이 사건 부지 일대는 도시관리계획에 따라 충분한 기반시설이 확충되어 있다. 8) 한편 피청구인은 기반시설 부담계획에 따라 ○○지구 일원의 아파트 사업자들이 기반시설을 설치하였으며, 현재 사업이 진행 중인 아파트 사업의 경우도 이 사건 취락지구 개발계획에 따라 사업이 진행 중이라고 주장하나, 이 사건 취락지구 개발계획은 폐지되었으므로, 이를 기초로 한 기반시설 부담계획 역시 효력이 없는 것이고, 종전의 기반시설 부담계획에 따라 정해진 부담의무의 내용을 변경하거나 추가할 수도 없다. 기반시설 부담제도는 2003. 1. 1. 국토계획법에서 도입되었고, 2006. 7. 12. 「기반시설부담금에 관한 법률」이 제정되어 시행됨으로써 국토계획법상 관련규정이 삭제되었다. 그런데 2008. 3. 28. 기반시설부담금법이 폐지되었고, 이와 유사한 내용을 담은 국토계획법이 시행되었으나, 개정된 국토계획법에서는 기반시설부담계획의 승계 등과 관련하여 아무런 경과조치를 둔 바 없다. 따라서 기반시설부담금법 부칙으로 개정되기 전 구 국토계획법에 따라 수립된 기반시설 부담계획과 관련하여 그 근거규정이 삭제되고 같은 계획에서 정하고 있는 기준에 따라 기반시설 부담개발행위를 한 자에 대하여 기반시설을 설치하도록 하거나, 설치비용을 부담한 이후에는 그 부담비용이나 분담분 등 부담의 기준을 변경할 수 없다. 따라서 피청구인이 주장하는 사정만으로는 그 근거가 되는 취락지구 개발계획이 현재까지 유지된다는 근거가 될 수 없고, 나아가 위 부담계획이 청구인에게 적용된다고 볼 근거가 없다. 9) 아울러 피청구인은 당초 처분사유로서 이 사건 부지는 취락지구 개발계획 수립시 계획된 공동주택부지의 세대수를 초과하여 이 사건 취락지구 개발계획에 부합하지 아니한다는 점을 들었으나, 이 사건 심판에서 위 사유 외에도 용적률 계획에 부합하지 아니한다거나, 진입도로의 폭이 좁다거나, 기반시설 부담의무를 이행하여야 한다는 3가지 사유를 추가하였다. 그런데 위 추가된 사유는 당초 처분사유와 판단의 기초가 되는 사실관계가 동일하다고 볼 수 없는 것일 뿐 아니라, 용적률에 관한 주장은 이 사건 취락지구 개발계획이 이 사건 부지의 용도지역이 준도시 취락지구에서 도시지역으로 변경되었는바, 용적률 제한에 위반하였다는 주장 자체도 이유 없다. 이 사건 부지는 제3종 일반주거지역으로 결정되어 있고, 국토계획법 시행령 제85조 제1항 제5호 및 ○○시 도시계획조례에 의하면 이 사건 부지의 용적률은 290퍼센트 이하로 규정되어 있다. 따라서 이 사건 신청은 국토계획법령과 ○○시 도시계획조례에 부합하는 것으로 어떠한 위법이 없는 것이고, 이 사건 취락지구 개발계획은 실효되었으므로 위 계획에서 정하는 기준이 유효하다고 볼 수도 없지만 이는 국토계획법령과 ○○시 도시계획 조례에 위반되는 것으로서 더더욱 효력이 없는 것이다. 또한 정비되지 않은 진입도로를 통한 이 사건 신청이 취락지구 개발계획의 취지에 부합하지 아니하다는 주장 역시 기본적 사실관계가 동일하지 않은 처분사유의 추가로 위법하며, 주택법 시행령 제45조 및 주택건설기준 등에 관한 규정 제25조 제1항에 의하면 이 사건 신청 주택의 세대수는 총 80세대이므로, 폭 6m의 진입도로가 확보되면 족한 것이므로, 이 사건 신청은 진입도로와 관련하여 아무런 저촉사항이 없다. 청구인이 기반시설부담계획에 따른 기반시설 부담의무를 이행하여야 한다는 주장 역시 처분사유의 위법한 추가일 뿐 아니라, 이미 실효된 취락지구 개발계획에 따른 부담계획 역시 효력이 없는 것이다. 피청구인은 현재 ○○지구 내에서 개발 중인 ○○ ○○○○의 경우도 기반시설 부담의무를 이행하고 있다는 주장을 하고 있으나, 이 경우는 기반시설 협약 당사자 내지는 그 권리를 양도·양수 받은 당사자에 해당하여 협약서상 의무를 이행하는 것이지, 피청구인의 주장대로 이 사건 취락지구 개발계획이 유효해서는 아니다. 10) 피청구인은 국토계획법 부칙 제17조 제4항에 의거 이 사건 부지 일원의 ○○취락지구는 개발이 완료되지 아니하였으므로, 개발계획은 여전히 유효하다고 주장하고 있으나, ○○취락지구의 용도지역은 2002. 9. 23. 건설교통부 고시 제2002-202호에 의하여 준도시지역에서 도시지역으로 변경되었으며, 이는 ○○취락지구 개발사업을 비도시지역(농림, 준농림)의 주거형 취락지구 개발사업에 국토계획법 제17조 제4항을 적용할 수 없다는 뜻이므로, ○○취락지구의 개발계획은 자연 실효된 것으로 보아야 한다. 실제 ○○취락지구 내 각 사업구역은 주택건설사업계획 승인신청시 제1종 지구단위계획 수립 등을 의제하도록 한 주택법에 따라 개발사업이 추진되어 현재 ○○지구 내 각 사업구역은 용도지역은 도시지역(제3종 일반주거지역)이며, 용도구역은 제1종 지구단위계획구역으로 지정되어 관리되고 있다. 정부도 준도시지역에서 도시지역으로 변경이 되면 준도시지역을 전제로 한 취락지구 개발계획은 실효된다고 유권해석을 하였는바, 이에 반하는 피청구인의 주장은 이유 없다. 11) 피청구인은 주택건설사업계획의 승인은 재량행위라고 주장하고 있으나, 피청구인의 주장하고 있는 사유 중 용적률에 관한 부분은 관련 법령에 위반되는 것이고, 진입도로에 관한 부분은 주택법규를 위반한 것이므로, 재량권을 일탈·남용한 것이다. 또한 피청구인은 이 사건 취락지구 개발계획상 세대수를 초과하여 이 사건 신청을 거부한 것은 공익을 위한 것으로 주장하고 있으나, 이미 이 사건 취락지구 개발계획상 세대수를 초과하여 주택건설사업계획승인을 내어준 이상 이러한 공익이 중대한 공익이라고 볼 수 없고, 도시지역이며 제1종지구단위계획의 수립을 통하여 각종 기반시설이 완비된 일단의 개발지구와 연접한 토지에 80여 세대가 추가된다고 하여 지역 일대가 난개발이 되는 것도 아닌바, 피청구인이 주장하는 공익은 완전한 허상에 불과하므로 이 사건 처분을 취소하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 주택건설사업계획승인을 신청한 ○○시 ○○구 ○○동 일대는 1999년경 구 국토이용관리법 소정의 준농림지역으로 아파트 사업에 필요한 도시기반시설이 전무하여, 아파트 사업을 위하여는 도시기반시설 계획이 수반된 국토이용관리법 소정의 준도시지역을 취락지구로 변경하는 내용의 국토이용계획변경결정을 거쳐야만 사업이 가능한 지역이었다. 피청구인은 1999. 9.경 ○○지구를 포함한 ○○시 전체에 대한 도시기본계획 수립에 착수하였고, 이에 1999년 초 부터 1999. 3.경까지 불과 3개월여 동안에 ○○지구에 15개 업체의 아파트사업승인이 쇄도하였다. 당시 전국적으로 난개발 문제가 심각하게 대두되고 있었고, 특히 ○○지구가 속한 ○○시 ○○구가 그 대표적 사례로 거론되어, 당시 건설교통부 및 ○○○에서는 피청구인에게 대상지 전체에 대한 취락지구 개발계획 수립 등을 통해 지역 전체에 대한 선 개발계획 수립 후 이에 부합하는 아파트 사업승인을 하라는 업무지침을 하달하였다. 피청구인은 난개발 문제가 사회적인 비난의 대상이 되자, 1999. 12. 8. ‘신성지구 공동주택 건립을 위한 개별적인 국토이용계획변경 제한고시’를 통하여 개별 아파트 사업승인을 제한하였으며, ○○지구 일원에 대하여는 취락지구 개발계획 수립을 추진하였다. 이에 2000. 12. 19. ○○시 고시 제2000-237호로 ○○취락지구 개발예정계획을 고시하고, 2001. 10. 10. ○○시 고시 제2001-222호로 개발예정계획 변경고시를 하였다. 이후 ○○○지자는 2002. 3. 22. ○○○ 고시 제2002-49호로 ○○지구에 대한 국토이용계획변경 및 취락지구 개발계획승인고시를 하였다. 그 과정에서도 난개발에 대한 사회적 비난 등이 고려되어 당초 피청구인이 마련한 개발계획보다 더욱 기반시설이 확충되고 주거용지 비율은 축소되는 내용으로 개발계획이 수립되었다. 2) ○○지구 일원에 ○○취락지구 개발계획이 수립된 이후 ○○지구 일원에 아파트 사업을 추진하였던 사업자들은 개발계획의 내용이행을 위해 ‘○○신도시 개발위원회’를 구성하였으며, 2003. 12. 29. 개발계획 수립시 계획된 기반시설을 공동주택 사업규모에 따라 사업비를 분담하여 설치하는 내용의 ‘○○취락지구 기반시설 협약서’를 체결하였다. 이후 피청구인은 2004. 3. 31. ○○지구 일원에 대하여 ‘기반시설 부담구역’으로 지정하여 2006. 3. 14. 기반시설부담계획을 수립·고시하였다. 이에 ○○지구 일원의 아파트 사업자들은 위 협약 및 기반시설부담계획에 따라 기반시설 설치비용을 부담하고 기반시설을 설치하였으며, 현재 사업이 진행 중인 아파트 사업의 경우도 취락지구 개발계획에 맞추어 아파트 사업이 진행 중에 있다. ○○지구 개발사업은 취락지구 개발계획의 이행을 위한 기반시설 분담금 협약서 및 기반시설 부담계획과 관련하여 수십 건의 행정 및 민사소송이 진행되었고, 현재도 일부 진행 중에 있으며, 그 내용은 기반시설 부담에 대한 사항을 다투는 내용이다. 이 사건 사업 신청 부지를 포함하여 당초 아파트 사업을 추진하였던 사업자는 주식회사 풍산건설(청구인과는 다른 회사임)로, 취락지구 개발계획 당시에는 이 사건 신청지번 일원을 포함하여 공동주택부지로 계획되어 있었으나, 이 사건 부지 내의 각 토지소유주와 당시 사업을 추진한 주식회사 풍산건설과의 토지매입 협의가 이루어지지 않아 매입이 불가하여 잔여토지에 대하여 맹지화 되는 것을 방지하기 위하여 6m 도로를 연결하도록 하고 아파트 사업부지에 제척되었다. 3) 이 사건 ○○취락지구 개발계획은 공동주택용지에 대해서는 용적률 200%이하로 계획하여 적정 기반시설을 통한 중밀도 개발을 유도하도록 하였다. 그런데 청구인의 신청내용은 용적률 289.74%로서 현재 ○○지구 내에 기 사업추진 되었거나, 현재 진행 중인 모든 공동주택은 개발계획에서 정한 용적률 내로 하여 아파트 사업이 이루어지고 있으나, 이 사건 신청은 계획 용적률을 초과한 고밀도의 용적률을 계획하여 취락지구 개발계획 내용에 부합하지 않는다. 또한 취락지구 개발계획에 따라 기반시설의 분담을 위해 수립된 기반시설 부담계획에서도 공동주택용지의 용적률은 200%를 기준으로 계획 산정되었으며, 이에 따라 개발가용면적에 따라 기반시설 설치비용을 분담하고 있다. 따라서 청구인의 신청은 ○○취락지구 개발계획에 따라 지구 내 기반시설 용량에 따른 적정개발밀도로 산정한 용적률(200%) 계획을 초과하는 사항으로, 취락지구 개발계획 내용에 부합하지 않는다. 4) 아울러 ○○취락지구 개발계획 수립시 무분별한 공동주택 난립에 따른 기반시설 용량부족 문제를 해소하기 위하여 각 아파트 사업부지별로 기반시설을 배분하고, 이에 각 아파트 사업부지별 세부적인 세대수 계획이 수립되었는데, ○○취락지구의 전체 계획세대수는 8,168세대이며, 이 사건 사업승인 신청부지 일원에 대한 세대수 계획은 952세대로 계획되었다. 그러나 동 부지 일원에 사업이 완료된 ○○ ○○○○ 1차 및 2차 공동주택 세대수는 1,030세대로서 해당 공동주택부지 일원에 계획된 세대수는 이미 초과하였다. 또한 각 단지별로 계획된 세대수 외에 ○○취락지구 전체 세대수 계획에 대하여 살펴보더라도 현재 진행예정 사업부지를 포함한 시 계획 전체 세대수를 초과하는 사항이다. 이 사건 신청지는 공동주택 사업 후 토지소유자들의 반대로 남게 된 잔여토지로, 이 사건 부지 일원의 공동주택 세대수 계획은 사업 완료된 공동주택에 반영 완료 되었으며, 기반시설 부담계획에 의거 아파트 사업자는 기반시설 설치 및 비용부담을 이행하였다. 또한 ○○취락지구 내 사업승인이 이루어지지 않은 단지의 경우 취락지구 개발계획 이행을 위한 ‘○○지구 기반시설부담계획’에 의거 기 부관된 약 18,120,343,360원의 부담을 통해 사업추진 예정에 있으며, 해당 공동주택부지의 완료시 취락지구 개발계획에 따른 전체 계획 세대수에 이르게 되는 사항이다. 공동주택 부지에서 제척된 잔여부지인 이 사건 부지는 공동주택 건립을 위한 기반시설계획 및 세대수 계획에 반영되지 않았으며, 이 사건 신청은 주택건설사업계획승인 신청은 기존 잔여토지에 대하여 주민통행을 보행인도조차 없는 6m 도로를 공동주택 진출입로로 계획하였다. 청구인은 어떠한 기반시설 부담 및 정비계획 없이 이 사건 신청을 하였는바, 취락지구 내 각 아파트 사업단지별로 원인자부담원칙에 의거 수백 억 원에 이르는 기반시설비용 부담을 통해 적정개발밀도에 따른 공동주택 계획세대수에 반영되지 않은 이 사건 신청에 대한 승인은 부적합한 것이다. 5) 이 사건 ○○취락지구에 대하여 국토이용계획 변경 및 취락지구 개발계획 승인이 이루어진 후 2003. 1. 1. 종전의 국토이용관리법이 폐지되고 2003. 1. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」로 통합 제정되었는바, 위 법 부칙 제17조 제4항에서는 ‘이 법 시행당시 종전의 국토이용관리법에 의하여 준도시지역 안의 취락지구, 산업촉진지구 및 시설용지지구의 개발계획을 수립하였으나 개발이 완료되지 아니한 경우 그 개발에 관하여는 당해 개발계획에 의한다’고 규정하였다. 이 사건 부지 일원의 ○○취락지구는 2002. 3. 22. 취락지구 개발계획이 수립되었으며, 현재에도 취락지구 개발계획에 맞추어 공동주택 사업이 진행 중에 있다. 따라서 이 사건 ○○취락지구 개발계획은 그 효력이 상실된 계획이 아니며, 법령의 개정에 따른 부칙으로 인해 준도시지역 안의 취락지구, 산업촉진지구 및 시설용지지구의 개발계획을 수립하였으나 개발이 완료되지 아니하여 진행 중인 사업이라고 할 것이다. 즉, 이 사건 ○○취락지구 내에 기 수립된 개발계획과 부합하지 않은 이 사건 신청에 대하여 거부처분을 한 것은 적법하다. 6) 아울러, 주택법 제16조에 의한 주택건설사업계획승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속한다(대법원 2000두10663 판결). 이러한 승인을 받으려는 주택건설사업계획이 관계 법령에 정한 제한에 배치되는 경우는 물론이고 그러한 제한사유가 없더라도 공익상 필요가 있으면 처분권자는 그 승인 신청에 대하여 반려를 하거나 불허가 결정을 할 수 있다(대법원 2004두10883 판결). 이 사건 ○○취락지구는 기반시설이 정비되지 않은 채 무분별한 고밀도의 공동주택 개발에 따른 난개발 문제의 해소를 위해 취락지구 개발계획을 수립하여 이에 따른 기반시설 설치를 위해 기반시설 부담계획을 수립고시 한 지역으로, 이 사건 거부처분은 공익상 목적을 위하여 필요한 범위 내에서 이루어진 것으로서 행정청의 재량권을 일탈·남용하였다고 할 수 없는 적법한 처분인바, 이 사건 청구를 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【주택법】 제15조(사업계획의 승인) ① 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 다음 각 호의 사업계획승인권자(이하 "사업계획승인권자"라 한다. 국가 및 한국토지주택공사가 시행하는 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 국토교통부장관을 말하며, 이하 이 조, 제16조부터 제19조까지 및 제21조에서 같다)에게 사업계획승인을 받아야 한다. 다만, 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만제곱미터 이상인 경우: 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다) 또는 「지방자치법」 제175조에 따라 서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 "대도시"라 한다)의 시장 2. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만제곱미터 미만인 경우: 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수 ② 제1항에 따라 사업계획승인을 받으려는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사 설계도서 등 대통령령으로 정하는 서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하여야 한다. ③ 주택건설사업을 시행하려는 자는 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택단지를 공구별로 분할하여 주택을 건설·공급할 수 있다. 이 경우 제2항에 따른 서류와 함께 다음 각 호의 서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하고 사업계획승인을 받아야 한다. 1. 공구별 공사계획서 2. 입주자모집계획서 3. 사용검사계획서 ④ 제1항 또는 제3항에 따라 승인받은 사업계획을 변경하려면 사업계획승인권자로부터 변경승인을 받아야 한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑤ 제1항 또는 제3항의 사업계획은 쾌적하고 문화적인 주거생활을 하는 데에 적합하도록 수립되어야 하며, 그 사업계획에는 부대시설 및 복리시설의 설치에 관한 계획 등이 포함되어야 한다. ⑥ 사업계획승인권자는 제1항 또는 제3항에 따라 사업계획을 승인하였을 때에는 이에 관한 사항을 고시하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관은 관할 시장·군수·구청장에게, 특별시장, 광역시장 또는 도지사는 관할 시장, 군수 또는 구청장에게 각각 사업계획승인서 및 관계 서류의 사본을 지체 없이 송부하여야 한다. 【주택법 시행령】 제27조(사업계획의 승인) ① 법 제15조제1항 각 호 외의 부분 본문에서 "대통령령으로 정하는 호수"란 다음 각 호의 구분에 따른 호수 및 세대수를 말한다. <개정 2018.2.9.> 1. 단독주택: 30호. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 단독주택의 경우에는 50호로 한다. 가. 법 제2조제24호 각 목의 어느 하나에 해당하는 공공사업에 따라 조성된 용지를 개별 필지로 구분하지 아니하고 일단(一團)의 토지로 공급받아 해당 토지에 건설하는 단독주택 나. 「건축법 시행령」 제2조제16호에 따른 한옥 2. 공동주택: 30세대(리모델링의 경우에는 증가하는 세대수를 기준으로 한다). 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 공동주택을 건설(리모델링의 경우는 제외한다)하는 경우에는 50세대로 한다. 가. 다음의 요건을 모두 갖춘 단지형 연립주택 또는 단지형 다세대주택 　 1) 세대별 주거전용면적이 30제곱미터 이상일 것 　 2) 해당 주택단지 진입도로의 폭이 6미터 이상일 것. 다만, 해당 주택단지의 진입도로가 두 개 이상인 경우에는 다음의 요건을 모두 갖추면 진입도로의 폭을 4미터 이상 6미터 미만으로 할 수 있다. 가) 두 개의 진입도로 폭의 합계가 10미터 이상일 것 　 나) 폭 4미터 이상 6미터 미만인 진입도로는 제5조에 따른 도로와 통행거리가 200미터 이내일 것 구【국토이용관리법】[시행 2000.7.1.] [법률 제6245호, 2000.1.28., 일부개정] 제6조 (국토이용계획의 내용)국토이용계획에는 다음의 용도지역의 지정에 관한 계획을 정하여야 한다. <개정 1995·12·29, 2000.1.28.> 1. 도시지역:도시계획법상의 도시계획에 의하여 당해 지역의 개발·정비·관리·보전등을 시행하였거나 시행할 지역과 택지개발예정지구, 국가산업단지, 지방산업단지, 전원개발사업구역 및 예정구역(水力發電所 및 送·變電施設敷地를 제외한다. 이하 같다)으로 지정하여 개발하였거나 개발할 지역 2. 준도시지역:도시지역에 준하여 토지의 이용과 개발이 필요한 주민의 집단적생활근거지, 국민여가선용과 관광휴양을 위한 체육 및 관광휴양시설용지, 농공단지, 집단묘지 기타 각종 시설용지등으로 이용되고 있거나 이용될 지역 구【국토이용관리법 시행령】[시행 2000.12.27.] [대통령령 제17028호, 2000.12.27., 일부개정] 제7조 (용도지역의 세분등)건설교통부장관은 법 제9조의 규정에 의하여 용도지역을 세분할 경우에는 다음 각호에 의한다. <개정 1994·12·23, 1995·10·19, 1997·9·11, 2000.2.9.> 1. 준도시지역은 다음 각목의 용도지구로 세분한다. 가. 취락지구 : 주민의 집단적 생활근거지로 이용되고 있거나 이용될 지역으로서, 주택의 건설과 주민의 복지시설 또는 소득증대를 위한 생산시설등의 설치를 위하여 계획적인 개발이 필요한 지구 구【도시계획법】[시행 2000.7.1.] [법률 제6243호, 2000.1.28., 전부개정] 제30조 (도시계획구역의 지정)①건설교통부장관은 도시계획결정으로 다음 각호의 구역중 도시계획의 수립 및 시행이 필요한 구역을 도시계획구역으로 지정할 수 있다. 1. 특별시·광역시 또는 시의 관할구역 2. 군의 관할구역에 있는 읍의 관할구역 3. 제1호 및 제2호외의 구역으로서 건설교통부장관이 직접 또는 관계 시·도지사(廣域都市計劃과 관련된 경우에 한한다), 시장 또는 군수의 요청에 의하여 도시계획의 수립·시행이 필요하다고 인정하는 구역 ④국토이용관리법 제7조의 규정에 의한 국토이용계획중 도시지역에 관한 입안기준은 제1항의 규정에 의한 도시계획구역의 지정에 관하여 이를 준용한다. 제32조 (지역의 지정)①건설교통부장관 또는 시·도지사는 도시계획구역안에 있는 토지의 경제적·효율적 이용과 공공의 복리증진을 도모하기 위하여 필요하다고 인정되는 때에는 다음 각호의 지역의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다. 1. 주거지역 : 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역 2. 상업지역 : 상업과 기타 업무의 편익증진을 위하여 필요한 지역 3. 공업지역 : 공업의 편익증진을 위하여 필요한 지역 4. 녹지지역 : 자연환경·농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산방지를 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역 ②건설교통부장관 또는 시·도지사는 대통령령이 정하는 바에 따라 제1항 각호의 지역을 도시계획결정으로 다시 세분하여 지정할 수 있다. 구【도시계획법 시행령】[시행 2001.1.27.] [대통령령 제17111호, 2001.1.27., 일부개정] 제29조 (지역의 세분)건설교통부장관 또는 시·도지사는 법 제32조제2항의 규정에 의하여 도시계획결정으로 주거지역·상업지역·공업지역 및 녹지지역을 다음 각호와 같이 세분하여 지정할 수 있다. 1. 주거지역 가. 전용주거지역 : 양호한 주거환경을 보호하기 위하여 필요한 지역 (1) 제1종전용주거지역 : 단독주택중심의 양호한 주거환경을 보호하기 위하여 필요한 지역 (2) 제2종전용주거지역 : 공동주택중심의 양호한 주거환경을 보호하기 위하여 필요한 지역 나. 일반주거지역 : 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 (1) 제1종일반주거지역 : 저층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 (2) 제2종일반주거지역 : 중층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 (3) 제3종일반주거지역 : 중고층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 다. 준주거지역 : 주거기능을 위주로 이를 지원하는 일부 상업·업무기능을 보완하기 위하여 필요한 지역 구【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】[시행 2003.1.1.] [법률 제6655호, 2002.2.4., 제정] 부칙 제17조 (준도시지역의 개발에 관한 경과조치 등) ①이 법 시행 당시 종전의 국토이용관리법에 의하여 지정된 준도시지역안의 취락지구, 산업촉진지구 및 시설용지지구(부칙 제15조제2항의 규정에 의하여 도시계획시설로 보는 시설이 포함된 시설용지지구를 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 제51조의 규정에 의한 제2종지구단위계획구역으로 지정된 것으로 본다. ②이 법 시행 당시 종전의 국토이용관리법에 의하여 수립된 준도시지역안의 취락지구, 산업촉진지구 및 시설용지지구에 대한 개발계획중 제52조의 규정에 의한 제2종지구단위계획의 내용에 해당하는 사항은 이 법에 의하여 수립된 제2종지구단위계획으로 본다. ③이 법 시행 당시 종전의 국토이용관리법에 의하여 준도시지역안의 취락지구, 산업촉진지구 및 시설용지지구의 개발계획을 입안하기 위하여 그 입안하고자 하는 내용을 공고하는 절차를 거친 경우 당해 계획의 수립에 관하여는 종전의 국토이용관리법에 의한다. ④이 법 시행 당시 종전의 국토이용관리법에 의하여 준도시지역안의 취락지구, 산업촉진지구 및 시설용지지구의 개발계획을 수립하였으나 개발이 완료되지 아니한 경우 그 개발에 관하여는 당해 개발계획에 의한다. ⑤이 법 시행 당시 종전의 국토이용관리법에 의하여 지정된 준도시지역안의 취락지구, 산업촉진지구 또는 시설용지지구중 개발계획이 수립되지 아니한 지구(제3항의 규정에 해당하는 지구를 제외한다)에 대하여 이 법 시행일부터 3년 이내에 제2종지구단위계획에 관한 도시관리계획이 결정되지 아니한 때에는 이 법 시행일부터 3년이 되는 날의 다음날에 제1항의 규정에 의한 제2종지구단위계획구역의 지정의 효력이 상실된다. 구【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】[시행 2003.1.1.] [대통령령 제17816호, 2002.12.26., 제정] 제30조 (용도지역의 세분)건설교통부장관 또는 시·도지사는 법 제36조제2항의 규정에 의하여 도시관리계획결정으로 주거지역·상업지역·공업지역 및 녹지지역을 다음 각호와 같이 세분하여 지정할 수 있다. 1. 주거지역 가. 전용주거지역 : 양호한 주거환경을 보호하기 위하여 필요한 지역 (1) 제1종전용주거지역 : 단독주택 중심의 양호한 주거환경을 보호하기 위하여 필요한 지역 (2) 제2종전용주거지역 : 공동주택 중심의 양호한 주거환경을 보호하기 위하여 필요한 지역 나. 일반주거지역 : 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 (1) 제1종일반주거지역 : 저층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 (2) 제2종일반주거지역 : 중층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 (3) 제3종일반주거지역 : 중고층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 다. 준주거지역 : 주거기능을 위주로 이를 지원하는 일부 상업기능 및 업무기능을 보완하기 위하여 필요한 지역 나. 판 단 1) 인정사실 사업계획승인신청서, 이 사건 처분서, ○○시 고시 제2001-222호 및 제2006-99호, ○○○ 고시 제2002-49호 및 2003-4호, 건설교통부 고시 제2002-202호, 취락지구 개발계획, ○○지구 기반시설분담금 협약서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2000. 12. 19. ○○시 고시 제2000-237호로 ○○지구 일원에 대한 취락지구 개발계획을 수립하고, 2001. 10. 10. ○○시 고시 제2001-222호로 개발예정계획 변경고시를 하였다. 나) ○○○지사는 2002. 3. 22. ○○○ 고시 제2002-49호로 ○○지구에 대한 국토이용계획변경 및 취락지구 개발계획승인고시를 하였고, 이에 따라 피청구인은 ○○취락지구 개발계획(변경)을 수립하였는데, 지구 내 세대수는 8,168 세대로 결정하였다. 다) 이후 건설교통부장관은 2002. 9. 23. 건설교통부 고시 제2002-202호로 ○○도시계획구역을 변경하고, ○○○지사는 2003. 1. 22. ○○○ 고시 제2003-4호로 ○○·남이·백원 도시계획(재정비)변경결정을 하여, 이 사건 부지는 준도시지역에서 도시지역으로 변경되었다. 라) ○○지구 개발에 참여하는 ○○건설(주), ○○○○○○(주) 등 주택건설사업자들은 2003. 12. 29. 위 ○○지구 개발계획에 따른 도시기반시설을 설치하여 그에 따른 도시계획 시설부담금 납부 및 정산과 설치계획에 관한 협약을 체결하였고, 피청구인은 2004. 3. 31. 위 ○○지구 일원에 대하여 체계적으로 기반시설을 설치하기 위하여 위 지역을 ‘기반시설 부담구역’으로 지정한 후 2006. 3. 14. ○○시 고시 제2006-99호로 ○○지구 기반시설 부담계획을 고시하였다. 위 부담계획에 따른 총 부담비용은 55,318,000,000원이며, 비용배분은 건축연면적을 기준으로 하여 361,061원/㎡으로 하고, 개발행위자가 기반시설을 직접 설치하는 것을 원칙으로 하나, 개발행위자가 기반시설의 직접 설치가 어려운 경우 비용으로 납부하도록 정하였다. 마) ○○지구 개발계획 수립시 전체 계획 세대수는 8,168세대이며, 이 사건 승인 신청부지인 Ⅶ, Ⅷ 블록의 개발계획상 세대수는 952인데, 현재 전체 세대수는 사업이 완료되었거나, 진행 중인 것이 총 7,848세대이고 사업승인신청 예정 분 약 320세대를 포함하면 총 8,168세대로 계획 세대수를 충족하였다. 바) 청구인은 2017. 11. 29. ○○시 ○○구 ○○동 471-4 외 10필지 총 2,303㎡에 총 80세대 규모의 공동주택 2동을 설치하기 위하여 주택건설사업계획승인 신청을 하였으나, 피청구인은 2018. 2. 27. 신청 부지는 ○○ 취락지구 개발계획 승인시 계획된 공동주택부지의 잔여부지로서 개발계획 수립 시 계획된 공동주택부지의 세대수를 초과하는 등 ○○ 취락지구 개발계획에 부합되지 아니한다는 이유로 승인 불가통보를 하였다. 사) 이 사건 신청지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시지역, 제3종 일반주거지역에 속한다. 2) 구「국토이용관리법」(2002. 1. 26. 법률 제6627호로 개정되어 2002. 7. 1. 시행되기 전의 것) 제6조 제2호, 같은 법 시행령(2001. 9. 15. 대통령령 제17365호로 개정된 것) 제7조 제1호에 의하면, 준도시지역은 도시지역에 준하여 토지의 이용과 개발이 필요한 주민의 집단적생활근거지, 국민여가선용과 관광휴양을 위한 체육 및 관광휴양시설용지, 농공단지, 집단묘지 기타 각종 시설용지등으로 이용되고 있거나 이용될 지역으로, 준도시지역을 세분하는 용도지구 중 취락지구는 주민의 집단적 생활근거지로 이용되고 있거나 이용될 지역으로서, 주택의 건설과 주민의 복지시설 또는 소득증대를 위한 생산시설등의 설치를 위하여 계획적인 개발이 필요한 지구를 말한다. 위 법이 폐지되고 새로이 제정된 구 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되어 2003. 1. 1. 시행된 것, 이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 부칙 제17조에 의하면, 이 법 시행 당시 종전의 국토이용관리법에 의하여 지정된 준도시지역안의 취락지구, 산업촉진지구 및 시설용지지구(부칙 제15조제2항의 규정에 의하여 도시계획시설로 보는 시설이 포함된 시설용지지구를 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 제51조의 규정에 의한 제2종지구단위계획구역으로 지정된 것으로 보며, 이 법 시행 당시 종전의 국토이용관리법에 의하여 수립된 준도시지역안의 취락지구, 산업촉진지구 및 시설용지지구에 대한 개발계획중 제52조의 규정에 의한 제2종지구단위계획의 내용에 해당하는 사항은 이 법에 의하여 수립된 제2종지구단위계획으로 보고, 이 법 시행 당시 종전의 국토이용관리법에 의하여 준도시지역안의 취락지구, 산업촉진지구 및 시설용지지구의 개발계획을 수립하였으나 개발이 완료되지 아니한 경우 그 개발에 관하여는 당해 개발계획에 의한다고 규정하고 있다. 「주택법」 제15조 제1항에 의하면, 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 다음 각 호의 사업계획승인권자(이하 "사업계획승인권자"라 한다. 국가 및 한국토지주택공사가 시행하는 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 국토교통부장관을 말하며, 이하 이 조, 제16조부터 제19조까지 및 제21조에서 같다)에게 사업계획승인을 받아야 한다. 3) 청구인의 주장요지는, 피청구인이 「국토계획법」의 제정 및 시행으로 폐지된 구「국토이용관리법」에 의한 ‘○○ 취락지구 개발계획’은 실효되었음에도 불구하고 피청구인이 위 개발계획에 부합하지 아니한다는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당할 뿐만 아니라 그 외에도 신뢰보호의 원칙, 형평의 원칙 및 자기구속의 원칙을 위반한 잘못이 있으므로 취소되어야 한다고 주장한다. 먼저 이 사건의 주요 쟁점은 ‘○○ 취락지구 개발계획이 실효’되었는지 여부인데, 청구인은 이 사건 부지의 경우 2002. 9. 23. 용도지역이 준도시 취락지구에서 도시지역으로 변경됨으로써 구 「국토이용관리법」 폐지에 따른 「국토계획법」 부칙의 적용대상에 해당하지 않을 뿐 아니라 이 사건 부지는 ○○○ 고시 제2003-4호로 도시지역 중 제3종 일반주거지역으로 결정고시 함으로서 준도시 취락지구로서가 아니라 도시지역으로 관리하고자 하는 의사를 명백히 하고 있음에도 불구하고 피청구인이 위와 같이 실효된 ‘○○ 취락지구 개발계획’에 부합하지 아니한다는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다는 것이다. 살피건대, 건설교통부장관이 2002. 9. 23. 건설교통부 고시 제2002-202호로 ○○도시계획을 변경하고, ○○○지사는 2003. 1. 22. ○○○ 고시 제2003-4호로 ○○·남이·백원 도시계획(재정비)변경결정을 함으로서 이 사건 부지는 준도시지역에서 도시지역으로 변경되었는바, 그렇다면 2003. 1. 1.부터 시행된 구 「국토계획법」 부칙 제17조에 제4항에 따라 ‘○○ 취락지구 개발계획’은 「국토계획법」 시행 당시 종전 「국토이용관리법」에 의하여 준도시지역안의 취락지구, 산업촉진지구 및 시설용지지구의 개발계획을 수립하였으나 개발이 완료되지 아니한 경우에 해당하고 따라서 그 개발에 관하여는 당해 개발계획에 의하여야 할 것이므로, 위 ‘○○ 취락지구 개발계획’이 실효되었다고 하는 청구인의 주장은 타당하지 아니하다. 4) 한편 청구인은 이 사건 부지의 이용을 제한하려면 ‘토지이용계획확인서’에 그러한 내용을 기재하여야 하나 그러한 제한이 전혀 기재되지 아니하였는바, 그렇다면 이를 신뢰한 청구인의 신뢰는 보호되어야 한다고 주장하나, 위 ‘토지이용계획확인서’의 기재 유무만으로 청구인이 신뢰를 형성하였다고 보기 어렵고 그 외 여러 고시와 ‘○○취락지구개발계획(변경)’ 등을 통하여 청구인이 그 제한을 알거나 알 수 있었다고 판단되므로 청구인의 위 주장은 받아들이지 아니한다. 또한 청구인은 이 사건 부지와 동일한 경우에 피청구인이 승인처분을 한 선례가 있음에도 불구하고, 청구인에게만 이 사건 처분을 한 것은 형평과 자기구속의 원칙에 위반되어 위법하다고 주장한다. 그러나 청구인의 이 사건 부지와 종전 선례상 부지는 그 지역이 주거지역과 상업지역으로 상이할 뿐만 아니라, ‘○○취락지구개발계획(변경)’에 따르면 각 블록별로 개발계획상 세대수를 정하고 있는데, 청구인의 이 사건 부지가 위치한 Ⅶ, Ⅷ블록은 개발계획상 세대수가 각 357세대, 595세대로서 총 952세대수에 불과한 상황에서 이미 그 세대수를 초과한 상황이고, 한편으로 ‘○○ 취락지구 개발계획’은 당시 난개발로 인한 심각한 문제점을 해소하기 위하여 수립되었고, 그 결과 당시 사업자들이 ‘○○취락지구 기반시설 협약서’를 체결하고 기반시설을 설치하는 등 그 수립의 목적과 당시 상황을 감안하면 오히려 청구인의 이 사건 신청을 승인하는 것이 형평에 반할 우려도 있다고 할 것인바, 그렇다면 이 사건 처분이 형평 및 자기구속의 원칙에 위반한다고 볼 수도 없다. 5) 마지막으로 청구인은 피청구인이 이 사건 심판에서 기존 거부처분 사유 외에 용적률 계획과의 불부합, 진입도로 폭의 협소, 기반시설 부담의무 이행 등 3가지 사유를 추가한 것은 당초 처분사유와 판단의 기초가 되는 사실관계가 동일하다고 볼 수 없으며 그 추가 사유 또한 부당하다고 주장하나, 피청구인이 추가한 사유가 당초 처분사유인 ‘개발계획 수립시 계획된 공동주택부지의 세대수를 초과하는 등 ○○ 취락지구 개발계획에 부합하지 아니한다’라는 것과 판단의 기초가 되는 사실관계가 동일하지 않다고 보기 어렵고, 위 추가 사유에 적시된 내용은 ‘협의결과내역’ 등을 통하여 청구인이 충분히 확인 가능한 사유이므로 청구인의 위 주장은 받아들이지 아니한다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.