주택건설사업계획승인 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 12. 21. ○○시 □□구 ◇◇동 ☆☆☆번지 외 8필지(자연녹지지역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 연립주택 256세대(대지면적 50,891㎡, 건축면적 10,145㎡, 연면적 55,106㎡, 공동주택 19개동, 부속건축물 12개동) 및 부대·복리시설 건립을 위해 주택건설사업(이하 ‘이 사건 주택건설사업’이라 한다) 계획승인 신청서와 개발행위허가 신청서를 제출하였다. 피청구인은 2020. 2. 26. 청구인에게 피청구인이 추진 중인 공공도서관 건립부지와 이 사건 신청지 중 공공도서관 건립부지와 접해 있는 토지 일부를 교환하여 공공도서관 건립 부지를 정형화하고 공공도서관 건립 부지를 조정하여 교통개선을 위한 도로확장에 지장이 없도록 한다는 계획을 제시하였으나, 공공도서관 건립부지와의 교환이 불가하여 도로확장을 통한 교통개선이 불가능함으로 개발행위허가 신청에 따른 주변의 교통소통을 위한 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 부적절하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조에 부합하지 않고, 이 사건 주택건설사업으로 발생하는 초등학생의 배치를 위해 ○○교육지원청과 협의한 결과 초등학생 배치에 대한 불확실성이 해소되지 않았다는 사유로 주택건설사업 계획승인을 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 개요 청구인은 2018. 12. 21. 이 사건 신청지에 공동주택 및 부대 복리시설을 건축하기 위하여 2018. 8. 20. 「○○시 건축조례」(경기도○○시조례 제1849호로 2018. 8. 9. 시행된 것)에 따라 300세대 미만의 공동주택사업으로서 건축심의에 갈음한 경관심의 신청서를 제출하였고, 경관심의결과 2018. 10. 10. 승인 통보를 받아 같은 해 12. 21. 피청구인에게 이 사건 주택건설사업 계획승인 신청을 하였으나, 피청구인은 2020. 2. 26. 개발행위허가신청에 따른 주변의 교통소통을 위한 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 부적절하여 국토계획법 제58조에 따라 개발행위허가 의제 협의가 부동의 되었고, 초등학생 배치를 위한 ○○교육지원청과의 협의결과 또한 ○○초등학교 학생 배치에 여유가 있을 때까지 입주자 모집공고 및 착공신청을 하지 않겠다는 청구인의 확약서만으로는 그 내용이 주택건설사업계획승인 이후에나 검토가 가능한 사항으로서 초등학생 배치에 대한 불확실성이 해소되지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분 중 기반시설 설치계획과 관련한 부분의 위법·부당성 그러나, 이 사건 처분은 아래와 같이 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법·부당하다. 가) 이 사건 주택건설사업 계획승인의 성격 및 그 처분사유의 적법성에 관한 법리 (1) 주택건설사업계획의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상, 행정청의 재량행위에 속한다. (2) 사업계획승인권자(관련 판례상 ‘건축허가’ 부분을 이해의 편의상 ‘사업계획승인’으로 대체함)는 공익상의 필요가 없는 한 그 승인신청에 대하여 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있는 때에는 위법하게 되어 취소의 대상이 될 수 있고, 이러한 재량권의 일탈·남용에 대한 심사는 사실오인, 비례 평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 여부 등을 그 판단대상으로 한다(대법원 1997. 10. 24. 선고 96누 12917 판결, 2001. 2. 9.선고 98두 1759호 판결 등 참조). (3) 사업계획승인신청이 국토계획법, 「건축법」 등 관계 법령에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 그 관계 법규에 따라 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두 6181 판결 2003. 4. 25.선고 2002두 판결 등 참조). (4) 사업계획승인권자가 사업계획승인 불허가처분을 하면서도 불허가처분 사유가 보완이 가능한 경우, 보완을 요구하지 아니한 채 곧바로 사업계획승인 허가신청을 거부한 것은 재량권의 범위를 벗어선 것이어서 위법하다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두 6573 판결 참조). (5) 교통평가법인 및 심의의 대상이 되는 사업 또는 시설에 대한 교통영향평가 심의결과의 이행 또는 실현 가능 여부는 당해 사업계획에 대한 승인을 함에 있어서도 당연히 검토되어야 하고, 여기에서의 교통영향평가 심의결과의 이행 또는 실현 가능 여부는 당해 사업계획의 승인 여부를 결정할 당시를 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2005. 1. 14. 선고 2002두 7234 판결 참조). 나) 이 사건 주택건설사업계획상 교통처리계획 (1) 청구인은 2018. 8. 20. 경관심의 접수 후 이 사건 신청지로부터 20m에 인접한 ○○○○○○아파트의 개발사례를 검토하고, 이를 기준삼아 2018년 제3회 경관심의를 앞두고 같은 해 8. 28. 현황도로를 기준으로 생태터널 존치를 전제로 터널구간 내 2차선 차로 및 ○○○○고 앞 도로 4차선 차로 그리고 ○○교회 삼거리 교차로 및 신호체계 개선을 내용으로 하는 교통처리계획을 제3회 경관심의 사전검토안으로 제시하였다. (2) 그러자, 경관심의위원회는 2018. 9. 5. 제3회 경관심의를 한 끝에 재검토 의결을 하면서 “도로분산계획을 재검토할 것(○○○○방향과 ○○○○방향 / 등하교 차량 처리계획 포함)”을 요구하였고, 이에 청구인이 같은 해 10. 10. 제5회 경관심의시 지구단위계획 결정(변경) 주민제안을 전제조건으로 하여 “생태터널 철거 및 경관녹지 일부 조정을 통한 터널구간 내 차로 확폭(2차선 → 4차선) 및 ○○○○고 앞 차로 확폭(4차선 → 6차선)”을 주 내용으로 하는 교통개선안을 제시하자 같은 해 10. 26.까지 경관심의 의결내용을 사업계획에 반영하는 것을 조건부로 하여 심의를 가결하였다. (3) 이에, 청구인은 2018. 10. 26. 위 조건부 의결의 취지대로 위 제5회 경관심의 의결내용을 사업계획에 반영하여 조치계획서를 제출함으로써 그 조건을 보완하였다. 다) 이 사건 기반시설 설치에 관한 협의 경과 청구인은 그 후 2018. 12. 21. 피청구인 주택과에 이 사건 주택건설사업 계획승인(개발행위허가 의제) 신청을 하였고, 피청구인의 내부사정으로 2019년 3월경부터 뒤늦게 개발행위허가 의제 협의를 하게 되었는데, 그 협의 결과는 아래와 같다. (1) 최초 기반시설 설치계획에 대한 협의 청구인은 2019년 3월경 앞서와 같이 2018. 9. 5. 제3회 경관심의 회의에서 보완사항으로 지적된 교통처리계획을 수립하기 위하여 주민제안을 통한 지구단위계획 변경 조건 하에 아래와 같은 사항을 주 내용으로 하는 기반시설 설치계획안(이하 ‘원안’이라 한다)을 제시하고 협의를 진행하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024447"></img> 그런데, 청구인은 원안의 실행을 위하여 피청구인 도시개발과 도시개발팀과 생태터널 철거를 협의하던 중, ○○시 도시·건축공동위원회가 2017년경 이미 생태터널 철거 불가를 결정한 바 있어 생태터널 철거에 관한 협의가 어렵게 되자, 생태터널 안 도로폭을 실측해 본 결과 터널 철거 없이도 생태터널 구간 내 도로를 3차선 차로로 확폭 가능하다는 교통전문기관의 의견에 따라 원안을 일부 수정하여 생태터널 존치를 전제로 하되, 터널 구간을 3차선으로 확폭하는 내용의 교통처리계획을 제시하고, ㈜○○물류연구원의 용역결과보고서에 따라 2022년 청구인의 사업시행 시 서비스 수준에 변화가 없다는 즉 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 않아 공익 침해가 없음을 소명하였다. 그런데도, 피청구인 도시개발과 개발행위허가팀은 이에 대한 그 어떤 실체적 검증절차도 거치지 아니한 채, 자체적으로 검토해 본 결과 교통개선효과가 없는 것으로 나타났다는 자의적인 판단 하에 원안에 대한 협의를 거절하였다. (2) 기반시설 설치계획 수정안 제시와 이에 대한 협의 이에, 청구인은 불가피하게 원래 이 사건 주택건설사업 계획승인 신청시 제시한 원안대로 기반시설 설치계획을 이행하기로 하고 2019. 5. 20. 피청구인 도시개발과 도시개발팀에 지구단위계획 변경 주민제안서를 제출하며 관련 협의를 하던 중, 청구인이 원안에 따른 기반시설 설치계획을 수립할 당시에는 공터로서 청구인의 사업부지에 속하는 ◇◇동 ☆☆☆번지 토지와 인접한 ◇◇동 산 ☆☆☆☆번지 외 l필지 수도용지에 ○○시 공공도서관 건축계획이 추진되고 있다는 사정을 알게 되어 이를 반영하여 기반시설 설치계획 수정안을 수립하지 않을 수 없어, 2019년 3월경 이 사건 주택건설사업 계획승인 신청시 수립했던 교통처리계획의 교통성검토를 기본 전제로 하여 아래와 같이 교통, 구조 등의 전문기관과 협의한 후 수정안을 마련하였다. ①우선, 청구인은 원안 수립 당시 공터인 토지상에 사후적으로나마 공공도서관이 신축되는 계획을 감안하여 ㈜지△이씨에스에 용역을 주어서 원안대로 생태터널을 철거하고 옹벽을 설치한 후 도로 확폭을 할 경우 생길 수 있는 안정성 문제를 옹벽 설치 구조계산으로써 검토하고 확인하였다. ②한편, 피청구인은 공공도서관 건축계획과 관련하여 인근 주민들이 도서관 반대편으로 부출입구(후문)를 개설해 달라는 민원을 제기하자, 주민들에게 부출입구 개설을 약속해놓고도 아직 도서관 건축계획상 부출입구 개설계획을 전혀 수립하지 않았기에, 청구인으로서는 아래 그림(#1)과 같은 도서관 부지의 특성상 도서관 부지 양쪽을 둘러싸고 있는 청구인 소유의 토지가 아니고는 도서관측으로서는 부출입구 개설이 물리적으로 불가능한 상황이라 판단하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024445"></img> ③이에, 청구인은 공공기여 차원에서 토지 무상기부와 추가공사비 전액을 부담하기로 하고 도서관 반대편으로 부출입구(후문)를 개설하는 방안을 검토하여 현재 ○○○○고 앞 도로방향으로 모서리만이 뽀족하게 접하여 삐뚤어진 형태의 도서관 부지를 아래 그림(#2)과 같이 정형화하여 부출입구를 개설함으로써 도서관 반대편 ○○○○고 앞 도로에서 곧바로 엘리베이터를 통한 도서관 출입이 가능한 상생차원의 안으로서 ‘도서관 부지 정형화를 통한 기반시설 설치(4차선 차로 확보) 계획안’(이하 ‘수정안’이라 한다)을 수립하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024455"></img> 청구인은 그 후 2019. 7. 18. 피청구인 도서관정책과 및 공공건축과 등에 수정안을 제시하고 협조 요청을 하였는데, 이에 대하여 도서관정책과는 같은 해 8. 1. 청구인의 수정안에 대해 ‘어스앵커 설치로 인하여 도서관 지하층 간섭이 불가피하여 설계 변경이 따르는 등의 사정이 있으니 재검토를 요청한다.’는 취지의 회신을 하였고, 도시개발과 개발행위팀 또한 도서관정책과의 이러한 의견을 담아 같은 해 8. 9. 5개항에 이르는 개발행위허가 의제 협의 부동의 의견을 통보하였다. 이에 대해, 청구인은 위 그림(#2)에서 쉽게 알 수 있듯이 수정안으로 제시된 계획안이 어스앵커가 도서관 지하층을 간섭할 수 없는 구조인데도 도시개발과가 이를 간과한 채 마치 계획안이 도서관 지하층을 침범하는 것처럼 오인하고 확장계획이 시공 불가능함에 따라 기반시설 확보계획이 적절하지 않다는 이유로 부당하게 부동의한 상황을 잘 알고 있었음에도, 피청구인과의 협의를 원만하게 진행하기 위해, 청구인이 이 사건 주택건설사업 승인신청 당시 제시했던 기반시설 설치계획 원안에 사업지 진출입교차로의 변경[네갈래 엇갈림(3지) → 네갈래 직각교차로(4지교차로)] 등을 포함한 보완계획안을 수립한 후 2019년 7월경부터 2020년 2월경까지 피청구인 도서관정책과, 공공건축과, 도시개발과 등에 여러 차례에 걸쳐 도서관 부지 정형화와 관련한 협의안을 제시하면서 적극 적이고 전향적인 태도로 협의를 요청하였다. 그런데, 도서관정책과는 공공건축과 등과 함께 자신들의 부서가 인허가 주무부서가 아니라서 청구인의 사업과 관련하여 협의할 의무가 없다는 이유로 소극적인 태도로 일관하다가 급기야 2020. 2. 10. “도서관 부지 이동 등은 향후 행정절차의 불확실, 사업비 증액, 사업기간의 지연으로 인한 민원 발생 등이 발생될 것으로 판단되니 참고하라.”는 취지로 주택과를 통하여 도시개발과에 회신함으로서 추가로 소요되는 사업비 전액을 부담하겠다는 청구인의 확약사항을 전면적으로 무시하였고, 도시개발과 또한 이러한 도서관정책과의 무책임한 회신내용을 청구인이 제시한 도서관 부지 정형화안을 도서관정책과가 거부한 것으로 간주하였다. (3) 원안에 대한 재검토 및 협의 요청과 이에 대한 피청구인의 협의 거부 이에, 청구인은 할 수 없이 2020. 2. 12. 이 사건 주택건설사업 계획승인 신청시 제시한 원안에 따른 기반시설 설치계획 도면을 피청구인 도시개발과에 제출하여 재검토를 요청하였고, 이후에도 주택과를 포함하여 유관부서를 수차례 방문하며 원안의 내용에 대하여 충실히 설명하고 협의를 요청하는 이외에, 2020. 2. 13. 및 같은 해 2. 21. 두 차례에 걸쳐 원안을 정식 공문으로 접수하려고 시도하였으나, 도시개발과는 청구인과의 협의를 거부한 채 결국 앞서와 같이 개발행위허가 협의 부동의 의견을 제시하였고, 뒤이어 주택과 또한 이를 사유로 이 사건 처분을 하기에 이르렀다. 라) 피청구인의 ○○○○1택지지구 도시관리계획(지구단위계획) 결정변경에 따른 이 사건 신청지의 주변 여건 변화 (1) 한편, 피청구인은 앞서와 같이 청구인이 원안과 수정안을 제시하고 피청구인과 협의를 진행하는 과정에서 ○○시 □□구 ◇◇동 ☆☆☆번지 일원의 ○○지구도시개발사업에 대한 도시관리계획(○○구역 지구단위계획 → 현재 ○○○○1택지지구로 명칭 변경) 결정 변경안을 마련하여 이를 2019. 10. 25. 공고하고, 같은 해 12. 10. 도시·건축공동위원회에서 심의·의결한 후 2020. 1. 31. 이를 확정·고시하였는데 그 변경된 내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024453"></img> (2) 그런데 앞서와 같이 ○○시 ○○○○l택지지구 지구단위계획 변경 결정안이 2020. 1. 31.자로 확정·고시된 결과, 청구인이 사업승인 신청시 제시한 원안에 따른 기반시설 설치계획 중 주변가로 및 교차로에 관한 4개항 대부분의 요건이 충족되게 되었다. (3) 다만, 피청구인이 확정·고시한 도시관리계획안은 터널 철거 구간 내 도로 확폭과 관련하여 기존 2차선을 4차선으로 확폭하겠다는 청구인의 원안과 달리 차선 조정방법으로 기존 도로폭을 3차선으로 확폭하는 내용으로 계획하고 있는데, 이러한 차이는 아래와 같은 사정에 비추어 볼 때 이 사건 주택건설사업 개발행위허가 의제를 위한 동의에 있어서 사실상 장애사유에 해당하지 않는다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024449"></img> 마) 이 사건 신청지 주변의 교통현황과 이 사건 주택건설사업 시행으로 인한 교통영향분석 (1) 이 사건 중로2-1도로(○○로☆☆☆길)의 특성 먼저, 위 도로는 기능상 ‘집산도로(集散道路)’이고 사용형태상 일반도로에 해당하며, 이동성(Mobility), 즉 주행속도 보다는 광역교통망에의 접근성(Accessibility)이 강조되는 특성이 있고, 도로교통량도 집산도로 계획교통량 기준(500 ∼ 2,000(대/일)의 하단에 속하는 700대/일 수준에 불과하며, 주간선도로나 보조간선도로에 비하여 설계속도가 낮고 차선 수가 적으며 일반도로의 설계 서비스 수준(LOS : Level of Service)은 국토부 도로구조기준 해설에 따르면 ‘D’가 현실인 것으로 나타나고 있어(동 해설서 101쪽 등 참조) 청구인의 사업 시행시에 대한 교통영향분석을 살펴보면 서비스 수준은 그 이상에 해당함을 알 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024451"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024477"></img> (* 참고로, 도로 확장 여건을 살펴볼 때, 중로2-1도로(○○로☆☆☆길) 현 생태터널 구간은 유○○○○와 도서관 건축부지를 양쪽으로 접하고 있고, 토지주가 모두 피청구인이라서 어느 한 부서라도 도로 확장에 반대의견을 표명할 경우 사업추진이 불가능한 점이 있음.) (2) 인접한 ○○○○개발사업의 교통처리계획과의 형평성 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024475"></img> 한편, ○○○○○○아파트는 아래 그림과 같이 이 사건 신청지로부터 ○○로 ☆☆☆길을 사이에 두고 불과 20m 이격거리에 위치하고 있으며, 원래 도시관리계획 상 인구계획이나 교통량이 반영되지 아니한 고등학교 신축용지였다. 그런데 피청구인은 학교용지를 주거용지로 용도 변경하여 주는 것도 모자라 용적률을 기존 200%에서 240%까지 상향 조정해 주면서까지 개발사업을 허용해 주었다. 청구인은 특히, 위 개발사업지의 경우 아래와 같이 그 면적이 청구인 개발사업 48,280㎡보다 작은 13,295㎡인데 비해서 전 세대 단일 18평형 388세대로 청구인의 개발사업 세대수 232세대보다 155세대 더 많고, 용적률도 청구인의 개발사업 58%보다 410% 더 높은 240%로 이에 따라 인구밀도 역시 더 높은데도 기존 도로를 그대로 유지한 채 즉 도로 확보(기반시설 설치) 계획 없이 아파트 단지 앞 가·감속차로 1개 차로 설치와 일부 선형변경만으로 기반시설 설치계획을 승인해 주었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024469"></img> (3) 이 사건 신청지의 종합 교통성검토 한편, 청구인이 용역업체를 통해 2020년 3월경 사업지 진출입교차로를 네갈래 직각(4지) 교차로로 변경하는 등의 교통개선내용과 피청구인의 앞서와 같은 2020. 1. 31.자 고시 ○○구역(○○○○1택지지구로 변경) 지구단위계획 변경 결정안 내용을 반영하여 청구인의 본 사업시행 개선으로 인한 주변 가로구간에 미치는 교통영향을 분석해 본 결과 장래 목표년도인 2022년 기준으로 사업 미시행시에 비해 평균 통행속도가 일부 (-) 감소로 나타나는 등 개선효과가 있고, 주변 교차로에 미치는 교통영향을 분석한 결과 일부 (+) 증가하는 현상이 있으나 모두 그 차이가 미미하여 결과적으로 교통서비스 수준에서는 의미있는 변화가 없는 것으로 분석되었다. 바) 소결론 (1) 먼저, 앞서와 같은 이 사건 주택건설사업 계획승인 신청을 위한 청구인의 기반시설 설치에 관한 원안 및 수정안 제시, 그 협의경과 등에 비추어 아래와 같은 사정을 쉽게 인정할 수 있다. ①이 사건 신청지 일원은 청구인의 주택개발로 인하여 232세대(피청구인 도시개발과의 요구로 사업승인 신청시 256세대에서 24세대 감소됨)의 인구가 증가되므로 당연히 주변 교통소통을 위해 개발행위에 따른 교통개선대책이 마련되어야 하는 것은 마땅하나, 피청구인이 그 교통소통대책으로서 도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙의 도로수나 차로 수 결정에 대한 규정 등을 감안하여, 생태터널 철거 후 터널 철거 구간에 대하여 도로의 확폭없이 2차선 → 3차선 조정 후 3단 옹벽 설치를 계획하고 있다는 점. ②교통량이 아침 특정 시간대에만 증가할 뿐 하루 종일 한적하여 교통트래픽이 발생하는 곳이 아니라는 점 ③○○○○ 방향으로 교통량이 주로 발생한다는 점을 감안하여 ○○○○ 방향으로 2차선 차로를 확보하고, 반대차선은 1차선 차로로 하는 3차선 차로 운영이 교통현실에 맞는 올바른 반영이고 피청구인 교통처리계획 역시 이러한 점을 반영하고 있다는 점 ④앞서 언급한 인근 ○○○○○○아파트 개발사업에 대한 개발행위허가시 교통영향평가사례와 비교하여 차별금지 및 형평성 유지, 기반시설 설치의 과잉이 발생하지 않는 범위라는 사회·경제적 효율성이 요구된다는 점 ⑤당초 청구인이 제시한 도서관 부지 정형화를 통한 4차선차로 확보계획(안)이 청구인의 4차선 차로 확보계획의 시행은 물론이고 도서관사업소의 부출입구(후문) 개설에 공공기여 하고자 하는 복합적 성격을 갖고 출발하였다는 점 ⑥이러한 계획(안)은 공공기관인 도서관사업소를 비롯한 관계부서의 협조가 없는 한 성사될 수 없는 것이었기에 청구인이 관계부서와의 협의를 전제로 제안하였다는 점 ⑦청구인이 제시한 계획(안)이 청구인으로서는 불가항력적인 요인, 즉 청구인의 의지와는 무관하게 도서관사업소의 일방통행적인 소극행정과 도시개발과의 회신내용에 대한 자의적인 해석으로 무산되었다는 점 ⑧청구인이 제시한 수정안 즉 도서관 부지 정형화를 통한 4차선 차로 확보계획(안)에 대한 개발행위허가 협의 조건인 기반시설 설치와 관련하여 피청구인이 ‘토지의 교환 및 용지확보계획’ 등을 마치 기반시설 설치의 전제가 되는 것으로 오인하고 있다는 점 ⑨청구인에 대한 4차선 차로 확보계획 수립의 요구가 주변 교통상황이나 인근 개발행위허가 사례에 비춰볼 때 과잉 기반시설 설치에 해당하고 형평성 원칙에도 위배된다는 점 10피청구인의 개발행위허가라는 행정행위의 궁극적 목적이 청구인의 개발행위에 따른 기반시설 설치계획 여부를 따져 주변 교통소통을 위한 교통개선책을 마련하도록 하는 것에 있다는 것이 명백한 상황에서, 청구인이 피청구인과의 원만한 협의를 위해 이 사건 주택건설사업 계획승인 신청시 제시한 원안에 따른 기반시설 설치계획을 실행하는 한 방법으로서 도서관 부지 정형화 방안을 수정안으로 제시하였다가 피청구인이 그 수정안에 대한 협의를 사실상 거부한 후, 피청구인의 도시관리계획 확정·고시 내용에 따라 도서관 부지 이동이나 도서관 건축계획을 조정하지 않고도 4차선 확보계획이 시행 가능한 방법으로서 원안에 대한 재검토가 필요한 사정 변경이 발생하여 청구인이 원안에 대한 검토를 요청하였는데도, 피청구인은 그 허부를 떠나 청구인과 진지한 검토와 협의를 거쳤어야 하는데도 그러한 협의조차 거부했다는 점 (2) 그렇다면, 위 (1)항과 같은 제반 사정 및 이 사건 신청지의 교통영향평가에 어떠한 하자가 있다고 볼 만한 자료가 없다는 점과 이 부분 처분사유를 종합·대비하여 볼 때, 이 사건 주택건설사업 신청은 이 사건 신청지에 공동주택과 주민복리시설을 건축하고자 하는 것으로서 이 사건 신청지 주변의 기존 아파트의 도로여건 및 교통상황에 비추어, 이 사건 주택건설사업이 주변의 토지이용실태와 조화를 이루지 못한다고 할 수 없고, 이 사건 신청지 주변의 도로통행 여건이 교통영향평가에 그대로 반영되어 교통영향분석 내용상 특별한 문제가 없는데다가, 이 사건 주택건설사업의 준공시까지 교통영향평가의 협의내용이 반영되고, 또 장래의 교통상황에 적절한 교통대책이 이루어질 경우를 감안해 보면, 피청구인이 지적하는 정도의 사정만으로 곧바로 위 교통영향평가결과와 달리 이 사건 주택건설사업이 장차 주변의 교통소통에 지장을 초래하리라고 쉽사리 단정할 수도 없으며, 그 밖에 이 사건 주택건설사업이 주변의 교통소통에 지장을 초래한다고 볼 만한 구체적인 증거자료가 없으므로, 이 부분 처분사유의 사정만 가지고는 이 사건 주택건설사업이 국토계획법 제58조제l항의 개발행위허가기준에 저촉된다고할 수 없고, 이 때문에 이 사건 주택건설사업 계획승인을 제한할 중대한 공익상의 필요가 있다고 볼 수도 없다. (3) 따라서, 피청구인의 이 부분 처분사유는 적법한 처분사유가 될 수 없으므로 부당하다. 3) 이 사건 처분 중 학교배치계획과 관련한 부분의 위법 부당성 가) ○○교육지원청 협의의 법적 성격 청구인이 ○○교육지원청과 수차례에 걸쳐 직접 협의를 한 끝에 최종적으로 청구인이 제출한 확약서를 근거로 “○○초등학교에 학생배치시설의 여유가 있을 경우에는 학생배치가 가능하나, 배치시설에 여유가 없을 경우에는 확약서 내용을 이행하라.”는 의견은 수익적 행정행위인 이 사건 주택건설사업 계획승인 요건 중의 하나인 ○○교육지원청의 학생배치시설계획과 관련한 ‘조건부 동의’로서 일종의 행정행위의 부관에 해당하고, 청구인이 그 내용을 적극적으로 이행할 것을 선언하고 있는 이상, 피청구인이 나중에 위 부관에 따른 제한사항 위반을 이유로 이 사건 주택건설사업 계획승인을 변경, 취소하거나 제한의 범위 또는 내용을 사후에 변경하는 것은 별론으로 하더라도 ○○교육지원청의 위와 같은 학생배치시설과 관련한 ‘조건부 동의’는 ○○교육지원청의 적법·유효한 의사표시에 해당한다. 나) ○○초등학교에 대한 통학구역 조정 현황 (1) ○○초등학교에 ☆☆☆입주민 초등학생 자녀들의 전·입학을 위해 할당된 교실 수는 10개 학급이다. (2) 앞서 ○○교육지원청과의 협의에 따르면, ○○교육지원청은 “①2020년 3월 인근 공동주택 자녀들의 ○○초등학교 학생배치 완료 및 ②인근 아파트(○○○○○○, ○○○○○○○○) 통학구역 조정 후 ∼” 라고 밝힌 바 있고, 이는 통학구역 조정 후 청구인의 개발사업지로부터 발생하는 초등학생 학교배치 결정을 하겠다는 입장이었다. (3) 그런데 앞서와 같은 ‘인근 공동주택’은 ‘○○○○○○○’를 지칭하는 것으로서, 위 아파트는 2020. 3. 15. 사전점검을 거쳐 2020. 3. 31.부터 같은 해 5. 31.까지 두 달간을 입주지정일로 정해져 있는데다, 현재 ‘코로나바이러스로 인한 개학 연기사태’까지로 이어진 초유의 상황이어서 현재로서는 위 아파트 입주민들의 자녀수 파악이 어려워 ‘○○초등학교 학생배치 완료’가 순조롭게 진행되지 않을 가능성이 높은 것이 사실이다. (4) 한편, 위 ‘인근 아파트(○○○○○○, ○○○○○○○○) 통학구역 조정’은 현재 동 아파트들에 대한 입주가 2019년 이뤄져 현재 ○○초로 통학을 하고 있으므로 초등학생 수가 파악된 상태이므로 위 (3)항의 상황이 정리되는 대로 ○○교육지원청으로 부터 곧바로 통학구역 조정이 이뤄질 것으로 예상되고 있다. (5) 참고로, ○○교육지원청은 청구인의 이 사건 신청지로부터 법정 통학거리, 1.5km내에 위치한 ○○등학교(1,100m)의 경우 2022학년도에는 2018년 대비 5개 학급이 여유가 있는 것으로 2018년 공지한 바 있었다. 다) 조건부 학교 배치계획을 전제로 사업계획을 승인한 인접 사업지의 동종 유사 사례 한편, 피청구인은 최근 이 사건 신청지에 인접한 □□구 ○○동 ○○○○○○○○ 주상복합개발사업에 대하여 조건부 초등학생 학교배치계획 하에 주택건설사업계획승인은 물론 분양승인까지 허용해 주었는데, 그 구체적인 사업계획승인 내용을 요약하면 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024471"></img> 라) 소결론 그렇다면, 위 관련 법령 및 관련 법리에 비추어 ○○교육지원청 협의의 법적성격, 관련 법규 저촉 여부, ○○초등학교의 학급현황 내지 통학구역 조정 현황, 조건부 학교배치계획을 전제로 사업계획을 승인해준 인접 사업지의 동종 유사사례 등을 종합하여 볼 때, 피청구인이 학교 배치와 관련한 ○○교육지원청의 ‘조건부 동의’ 취지의 의사표시를 무시하고, 인근 아파트의 통학구역 조정안을 감안하지 않은 채 청구인의 초등학생 배치에 대한 불확실성을 지적한 것은 초등학생 배치와 관련한 피청구인의 지적은 초등학생배치에 대한 불확실성 여부에 대한 사실을 오인하였거나, 비례 평등의 원칙에 반하는 것으로서 부당하다(참고로, 앞서와 같은 법리를 떠나 현재 코로나19 사태로 초등학생에 대한 개학이 4차례나 연기되어 5월말 또는 6월초 등으로 개학이 예정되어 있는데다, 코로나19 사태가 안정되지 못하는 국가비상상황에 처한 현재의 상태로는 통학구역 조정을 위한 ☆☆☆아파트 입주민 자녀들의 ○○초등학교 전·입학생 수요 판단이 현실적으로 어려운 관계로 통학구역 조정 여건이 아직 마련되지 못하고 있는 현 상황 또한 특별히 감안되어야 한다). 【보충서면】 4) 피청구인 답변의 부당성 가) 청구인의 교통개선계획 개선안을 고려하지 않은 이 사건 처분 청구인은 2020. 2. 13. 피청구인이 제시한 부동의 사유(도서관사업 부지 변경)를 보완하여 서류들을 제출하는 한편(소명자료1 참조), 같은 해 2. 21. 피청구인에게 ‘도시계획도로(중2-1호) 개설계획 변경(안)’을 제출하면서, 도서관 배치계획만을 일부 변경하는 도시계획도로 개설계획안 2가지와 도서관사업 부지를 전혀 변경하지 않는 도시계획도로 개설계획안 1가지를 첨부하여 재협의를 요청하였다(소명자료2 참조). 특히 청구인이 재협의 요청서에서 제시한 3안(도서관사업 부지를 전혀 변경하지 않는 도시계획도로 개설계획안)의 경우, 도서관사업 부지를 변경할 필요가 없어 도서관정책과의 동의가 필요 없으면서도 피청구인의 요구에 맞추어 4차선 도로를 확보하는 한편(참고로, 청구인이 최초에 사업승인신청을 위하여 제출한 기반시설 설치 계획안도 4차선 도로를 확보하는 것으로 작성되어 있다). 그로 인한 사업비 증가액은 모두 청구인이 부담하겠다 는 것이어서(소명자료2 - 확약서 참조) 피청구인이 요구해 온 교통개선사항에 완전히 부합하는 것이었다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 청구인의 보완서류와 재협의 요청서의 접수조차 거부한 채(소명자료 3) 2020. 2. 26. 이 사건 처분을 통보하였다. 나) 청구인의 교통개선계획 개선안에 따르면 도서관 부지를 정형화하지 않고도 피청구인의 요구사항을 만족시킬 수 있음 청구인과 피청구인 간의 교통개선계획 협의과정에서 피청구인이 요구한 교통개선사항을 정리하면 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024467"></img> 그런데 청구인이 2020. 2. 21. 피청구인에게 제출한 ‘도시계획도로(중2-1호) 개설계획 변경(안)’에 따르면 1) 엇갈림 교차로를 십자형 교차로로 변경하였고, 2) 4차선 차로를 확보하였으며, 3) 위 두 가지 요건을 충족시키면서도 도서관 부지에는 영향을 주지 않고 있다(소명자료2 - 첨부도면 3안 참조). 게다가 청구인은 2006. 7. 10. 이 사건 신청지에 대하여 주거단지 조성 목적으로 도시계획도로로서 폭 10m의 진출입로를 개설해 둔 사실도 있다. 위와 같이 청구인의 개선안은 이 사건 주택건설사업에 대해 피청구인이 제시한 개발행위허가 조건을 모두 만족시켰는바, 이는 국토계획법 제58조제1항제5호의 “해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절”한 경우에 해당한다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 청구인의 개선안을 재량권 행사과정에 전혀 고려하지 않아 재량권의 범위를 일탈하였고, 개발행위허가조건을 모두 충족한 위 개선안을 수용하지 않아 재량권을 남용하였으므로 이 사건 처분은 위법하다. 다) 초등학교 배치 관련한 이 사건 처분의 부당성 (1) ○○교육지원청의 의견은 확정적 의견임 ○○교육지원청은 청구인과 수차례에 걸친 협의 끝에 청구인으로부터 “○○교육지원청의 통학구역 조정 후 ○○초등학교에 배치시설에 여유가 없을 시에는 배치시설에 여유가 있을 때까지 입주자모집공고 및 착공신청을 하지 않겠다.”는 확약서를 받은 후, “통학구역 조정 후 ○○초등학교에 학생 배치시설의 여유가 있을 경우에는 학생배치가 가능하나 여유가 없을 경우에는 확약서 내용을 이행하라.”는 의견을 제시하였다. 피청구인은 위와 같은 의견이 불확정적인 의견이므로 그 의견을 부관으로 부쳐 승인하는 것이 부적절하다고 주장하고 있다. 그러나 위와 같은 ○○교육지원청의 의견은 “통학구역 조정 후 학생배치시설의 여유가 있으면 학생배치가 가능하다. 다만, 학생배치시설에 여유가 없을 경우에는 청구인이 입주자모집공고 및 착공신고를 하지 않을 것을 조건으로 한다.”는 취지로서, “학생배치시설에 여유가 없을 경우에는 청구인이 입주자모집공고 및 착공신고를 하지 않을 것”을 조건으로 하는 확정적 동의의 의견이다. 나아가 피청구인이 “학생배치시설에 여유가 생길 때까지 입주자모집광고 및 착공신고를 하지 않을 것”을 부관(조건)으로 하여 주택건설사업 승인 처분을 하는 것도 가능하다. 피청구인이 최근 주택건설사업계획을 승인한 ○○○○ 사례의 입주자 모집 정정공고 중에는 “당 사업지 입주시기와 ☆☆☆내 초등학교 개교 시기가 일치되어야 ☆☆☆내 초등학교 또는 ○○ ○○초로 학생배치가 가능하며, ☆☆☆내 초등학교 개교시기가 지연되면 당 사업자는 행정관청으로부터 공사 중지 등에 조치를 받을 수 있으며 이 경우 입주시기가 지연될 수 있음을 유의하시기 바랍니다.”라는 내용이 명시되어 있는바(소명자료4 참조), 위 사례에서 피청구인은 교육당국이 이 사건과 동일하게 조건부 동의로 협의 의견을 표시하자, 인근 초등학교가 개교하지 않은 상태에서 그 초등학교의 개교를 조건으로 사업계획을 승인하였다. 이에 따르면 피청구인은 이 사건 주택건설사업과 선봉2지구 ○○○○사례 모두 ○○교육지원청 등 교육당국이 주택건설사업 계획승인 시점에 인근 초등학교에 대한 초등학생 배치를 구체적으로 조정하기 어려운 상황에서 공사 관련 조건을 달아 사업 진행이 가능하다는 취지로 협의 의견을 제출하였음에도 불구하고. 이 사건 주택건설사업에 대해서만 초등학생 배치계획의 불확실성을 이유로 사업계획 승인 자체를 거부한 것이다. 만약 ○○교육지원청이 이 사건 주택건설사업 계획에 초등학생 배치 관련 문제가 있어 동의하지 않겠다는 의견을 가지고 있었다면, 그저 ‘인근 초등학교 학생 수를 고려하였을 때 추가로 초등학생을 배치하는 것은 불가함’ 이라는 등의 부동의 의견을 청구인에게 보냈을 것이다. 즉, ○○교육지원청이 위와 같이 조건부 동의 의견을 표시하였다는 것은 ‘일단 이 사건 주택건설사업으로 인하여 증가되는 학생 수를 ○○초등학교에 수용하는 것이 가능한 것으로 보이나, 아직 초등학생 배치 조정이 완료되지 않았으므로 조건을 부가하여 동의를 한다.’는 취지인 것이다. 따라서 이 사건 주택건설사업에 따른 학생배치계획이 불확실하다는 처분사유의 근거로 ○○교육지원청의 의견을 내세운 이 사건 처분은 잘못된 해석에 의해 맞지 않는 근거를 적용한 것이어서 위법·부당하다. (2) 이 사건 주택건설사업으로 인하여 증가되는 학생 수를 감안하더라도 배치시설에 여유가 있음 이 사건 주택건설사업으로 인하여 증가되는 학생들이 배치될 수 있는 초등학교인 ○○초등학교의 현재 학급 수와 현재 사용 학급 수, 그리고 향후 증가 예상 학급 수를 감안하더라도, ○○초등학교는 이 사건 사업으로 인하여 증가되는 학생들을 배치할 여유가 충분하다. ○○초등학교의 2019년 4월 기준 학급 수는 특수학급 1학급을 포함한 50개 학급이고, 그 중 사용학급 수는 특수학급 1학급 포함, 39개 학급이며, 학급당 학생 수는 27.6명이다(소명자료5 참조). 따라서 ○○초등학교는 2019년 기준으로 약 11개 학급, 303명의 학생을 더 배치할 수 있는 여유가 있다. 한편, 2019년 이후 ○○초등학교에 배치될 것으로 예정된 학생들은 ☆☆☆아파트, ○○○○○○○○ 아파트, ○○○○의 학생들인데, 그 중 ☆☆☆아파트의 초등학생들은 총 147명이 ○○초등학교에 배치완료되었다. 그리고 ○○○○○○○○아파트와 ○○○○○○아파트의 초등학생 수는 ◇◇동 주민센터에 확인해 본 결과 총 46명, 39명으로(소명자료6 참조), ☆☆☆아파트의 초등학생 수에, 이들을 모두 합하더라도 총 232명, 약 8.4개 학급의 학생이다. 따라서 ○○초등학교는 향후 위 아파트 단지의 학생들이 모두 배치된다고 하더라도 71명, 대략 2.5개 학급의 학생을 더 배치할 수 있는 여유가 있다. 그런데 위 아파트들의 세대 수는 ☆☆☆아파트의 경우 980세대, ○○○○○○○○ 아파트의 경우 430세대, ○○○○의 경우 388세대 등 총 1,798세대이므로, 세대당 초등학생 수 비율은 약 13% 가량이다. 따라서 바로 인근에 건설 예정인 이 사건 주택건설사업의 경우에도 유사한 비율의 세대당 초등학생 수가 형성될 것으로 예상되고 그렇다면 이 사건 주택건설사업으로 인하여 증가할 것으로 예상되는 초등학생 수는 약 33명(256세대의 13%), 대략 1.2학급 정도의 학생이다. 그렇다면 ○○초등학교의 경우, 인근 아파트 학생들을 모두 배치하고 나서도 약 71명, 2.5개 학급을 추가로 배치할 여유가 있고, 이 사건 주택건설사업으로 인하여 증가할 것으로 예상되는 초등학생의 수는 약 33명, 1.2학급 가량의 인원이므로, ○○초등학교는 이 사건 주택건설사업으로 인하여 증가할 것으로 예상되는 초등학생을 충분히 배치할 여유가 있다. 게다가 2020년 3월부터 입주하기 시작한 ☆☆☆아파트의 초등학생들이 ○○초등학교에 배치된 2020년 8월 현재 ○○초등학교 사용 학급이 43학급으로(특수학급 포함, 소명자료7 참조), 2019년 4월에 비하여 불과 4개 학급이 증가하였는바, 이는 인근 아파트 학생 배치로 인한 ○○초등학교 학생 수 증가가 위 예측의 범위 내에 있음을 보여주는 것이다. 위와 같이 이 사건 주택건설사업으로 인하여 증가되는 초등학생을 인근 ○○초등학교에 배치하는 것에 실질적으로는 전혀 무리가 없을 것으로 예상되고, ○○교육지원청 또한 이에 관하여 조건부 동의의 의견을 표명하였던바, 그럼에도 불구하고 학생 배치를 예상할 수 없다는 점을 사유로 한 이 사건 처분은 위법하다. 5) 결론 이에, 청구인은 위와 같이 재량권을 일탈·남용한 이 사건 처분의 취소를 구하고자 이 사건 심판청구에 이르렀다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인이 2018. 12. 21. 제출한 이 사건 주택건설사업 계획승인(개발행위허가 의제) 신청에 대하여 「주택법」 제19조에 따라 2019. 3. 4. 국토계획법 제56조 개발행위허가 사항에 대한 협의 요청이 있어, 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2] 1. 분야별 검토사항 중 마. 기반시설 기준에 저촉되어 2020. 2. 21. 개발행위허가에 대하여 부동의로 회신되었고, 한편, 초등학생 배치 가능여부 협의에 대한 2020. 1. 7. ○○교육지원청의 협의의견을 승인시점의 초등학생 배치에 대한 불확실성이 해소되지 않은 의견으로 판단하였으며, 이를 종합적으로 검토하여 2020. 2. 26. 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 이 사건 신청지 인접 「○○○○ 지구단위계획구역」 개발 경위 및 국토계획법에 따른 도시관리계획 차원의 이 사건 신청지 토지 실태 고려 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024465"></img> 「○○○○ 지구단위계획구역」은 경기도 고시 제2004-362호(2004. 12. 6.)로 면적 496,500㎡ 도시개발구역 지정 및 개발계획이 승인되어, 2010. 12. 2. 공사완료 후 현재 도시개발구역이 해제되고 지구단위계획구역으로 관리하는 지역으로서, 2002. 2. 23. 도시개발구역지정 제안서(을 제4호증)가 피청구인에게 접수되었으며, 제출된 제안서에 대하여 관련 부서와의 협의를 진행하는 과정에서 당시 도시계획과로부터 ‘동 사업지구의 도시개발구역 지정에 대하여 기본계획상 주거용지 계획선에 부합되도록 구역계를 조정’하라는 의견이 제출됨에 따라 2016년 도시기본계획 상 주거용지에 포함되어 있지 않은 이 사건 신청지를 포함한 125,200㎡를 구역에서 제척하여 총면적 459,200㎡를 구역면적으로 조정하게 되었고, 2018. 11. 9. 고시된 ○○시 2035년 ○○ 도시기본계획에서는 토지적성평가 다등급의 개발억제지(을 제5호증)로 분류되었다. 개발행위허가는 개발이 가능한 토지에서 일정한 요건을 갖추어 개발행위를 하고자 신청하는 자에게 개발금지를 해제하여 개발행위를 허가하는 제도이며, 모든 토지에 대해 개발행위가 금지되어 있는 상태에서 지자체장이 신청인의 허가 출원에 의하여 신청한 특정 토지에서의 개발행위가 일정한 기준에 부합하다고 판단될 때 그 금지를 해제 해주는 제도로서 국토계획법 제56조제1항의 대상에 대해 개발행위허가를 받도록 하는 것은 난개발을 방지함으로써 전 국토에 대한 계획적이고 균형 있는 개발이 이루어 질 수 있도록 하고, 무계획적이고 자의적인 개발행위에 의해 국토가 훼손될 경우 이를 원상태로 복구하는데 상당한 시간과 노력이 필요함에 따라 국토계획법 제58조 개발행위허가 기준에 적합한 경우에만 허가가 가능한 것이다. 국토계획법 제37조 및 같은 법 시행령 제30조에 따른 자연녹지지역은 ‘도시의 녹지공간의 확보, 도시 확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한된 개발이 허용된 지역’이며, 국토계획법 제58조제1항제1호에 따라 1만㎡ 미만의 규모 범위에서 개발행위허가가 가능하고, 해당 규모를 초과하는 건축물의 건축 또는 공작물 설치를 위한 토지 형질변경을 할 경우에는 같은 법 시행령 제55조제3항제3의2호에 따라 도시계획위원회 심의를 거치도록 규정하고 있는 용도지역으로서, 청구인이 접수한 자연녹지지역 내 50,891㎡ 면적의 주택건설사업계획은 그 규모가 국토계획법에서 정하는 개발행위허가 규모를 5배 이상 초과하는 대규모 개발사업으로, 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가 기준을 모두 충족하더라도 개발행위에 대한 허가를 하려면 도시계획위원회 심의를 거쳐야 한다. 특히 「○○○○ 지구단위계획구역」에서 배제됨으로써 당시 이 사건 신청지 개발에 따른 교통성검토 및 사전환경성 검토 등이 이루어지지 않은 점과 시행하는 개발규모를 감안할 때, 이 사건 주택건설사업 승인으로 인한 교통량 증가로 주변 지역 교통소통에 지장을 초래하지 않는지, 교통 개선을 위한 기반시설 확보계획이 적절한지, 주변 자연환경의 과도한 훼손은 없는지와 경관 조화를 이루는지 등 국토계획법 제58조제1항제2호부터 제5호 기준 저촉 여부에 대한 검토가 선행되어야 할 것이다. 또한 피청구인은 국토계획법 제58조제4항에 따라 2018년부터 개발 압력이 높은 □□구 광교산 주변 녹지지역을 대상으로 2019. 10. 24. 성장관리방안을 수립 고시하였는데, 이 사건 주택건설사업 계획은 성장관리방안 수립 고시 전 신청(2018. 12. 21.)되어 성장관리방안 수립 기준 적용에는 제외되나, 성장관리방안 수립 용역 중간보고(2018. 10. 23.)시 토지의 건축물 현황 분석을 통해 ‘조경ㆍ녹화, 옹벽 등 기준을 강화한 무분별한 개발 지양, 지형순응형 개발 유도’ 방향으로 관리되는 ‘산지입지형’으로 분류되는 결과가 도출되었으며, 동일 내용으로 2019. 1. 22.부터 주민 공람 및 시의회 의견 청취 등 사회적 동의과정을 거치고 도시계획위원회 심의를 통해 고시된 사실을 감안할 때 국토계획법 제58조제1항 개발행위허가 기준에 저촉되는지 여부에 대해 검토가 이루어져야 할 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024459"></img> 이 사건 주택건설사업 계획 원안은 임야에 5단 산석 옹벽을 설치함에 따라 과도한 절ㆍ성토가 발생하여 미관 훼손의 우려가 있고 건축물의 높이가 과도하게 높아 주변지역과 조화를 이루지 못하며, 30m 미만 짧은 이격거리 구간 내 3지교차로가 연속되어 엇갈림 교차로가 형성됨에 따라 교통사고의 위험과 혼잡 가능성을 내제하고 있으며, 생태터널 철거를 통한 도로 확장계획도 인접한 ○○ 공공도서관에 저촉되어 이행이 불가능함에 따라 국토계획법 제58조에 부적합하여 2019. 8. 8. 주택건설사업계획 승인에 대해 부동의 회신하였으며, 이후 변경하여 제시한 교통처리계획안 또한 ○○시 공공도서관 건립에 차질이 생겨 도로 확장이 불가능함에 따라 국토계획법 제58조에 따라 기반시설 설치계획이 부적절하다는 사유로 주택건설사업계획 재협의에 대하여 부동의 회신한 사항이다. 나) ○○○○ 사업과 피청구인의 「○○구역 지구단위계획」 변경 추진 경위 ‘○○구역 도시개발사업’은 「도시개발법」에 따라 도시개발구역 및 개발계획을 수립하고 조합설립인가, 사업시행자지정, 실시계획인가를 거쳐 환지방식에 의하여 추진한 사업으로, ◇◇동 930번지 ○○○○○○ 부지는 제2종일반주거지역 및 학교용지로 결정된 체비지로서 사업시행자인 ○○ ○○구역 도시개발사업조합은 해당 토지를 매각 후 환지 청산금으로 충당하여 조합원들에게 교부하여야 하나, 준공 후 상당 기간이 경과된 시기까지 경기도교육청에는 학교수급전망과 주변개발현황을 이유로 학교용지 매입이 불가능하다는 의사를 밝혀와 조합원의 경제적 손실이 가중되는 사정을 이유로 피청구인에게 학교용지를 공동주택용지로 사용할 수 있도록 요청하였고 이에 대해 경기도교육청에서는 ‘고등학교 용지 폐지 적정’하다는 의견을 제시하였다(을 제7호증). ○○○○ 주택건설사업계획 승인 신청에 대하여 피청구인 도시개발과에서는 ‘신청지가 당초 공공시설(학교)을 폐지하는 사항임을 감안하여 공공시설로 활용 또는 공공기여방안을 검토하고 도시ㆍ건축 공동위원회 심의를 거쳐 학교용지 폐지 여부 검토’하라는 의견을 제시하였고, 2차례의 도시ㆍ건축공동위원회 심의를 거쳐 ‘기준 용적률은 200% 이하로 하며, 공공기여 비율은 토지면적의 12.5%로 하되, 용적률 상향(최대40%) 시에는 추가되는 용적률의 비율에 따라 추가 기부채납하여야 함[예시: 용적률 40%상향(240%) 시 공공기여 비율 15% 적용], 교통영향평가는 이 사업지를 포함하여 도시개발사업 구역 전체를 실시 할 것’을 내용으로 주택건설사업계획[도시관리계획(지구단위계획) 결정(변경) 의제] 승인(안)이 조건부 수용되었다. 이에 따라 주택건설사업승인 신청인(이하 ‘○○○○○○사업시행자’라 한다)은 용적률 240%에 따른 공공기여 방안 이행을 위해 토지 공매가격의 15%에 상응하는 52억 5,225만원을 분양승인 전까지 현금으로 납부하거나, 그에 준하는 시설을 분양승인 전까지 이행계획서를 제출하고 준공 전까지 기부채납 하겠다는 공공기여 방안 이행 계획서를 피청구인에게 제출하여 2016. 8. 26. 상기 공공기여 방안을 포함하여 주택건설사업계획이 승인되었다(을 제8호증). ○○○○○○사업시행자는 2016. 8. 25. 주택건설사업승인 조건 이행을 위하여 공공기여방안 제안서를 제출하였고, 피청구인은 공공기여와 관련해 ○○구역 내 아파트단지(○○○○ 1,2,3,4단지) 주민들과 면담과정을 거쳐 생태터널 철거 및 3차로 확보, ○○○○고 앞 U-Turn 차선 확보, 기존 회전교차로를 3지교차로로 개선하는 교통개선방안을 반영하여 ‘○○구역 지구단위계획 도시관리계획 결정(변경)(안)’에 대해 도시ㆍ건축 공동위원회에서 심의하였으나 부결(사유 : 터널 철거로 인한 옹벽의 안정성 우려 등에 비해 교통개선 효과가 미미)되었고, 이후 생태통로로써 기능이 상실된 터널을 철거하여 재난위험 저감(교통사고, 화재 등)과 보행환경 개선(터널 내 누수 및 토사유출)을 도모한다는 취지의 수정된 계획에 대해 도시ㆍ건축 공동위원회에서 조건부 가결됨에 따라 생태터널 철거 및 3차로 확보와 ○○○○고 앞 현행 3~4차로를 6차로로 확보하는 내용으로 ‘○○구역 지구단위계획 도시관리계획 결정(변경)’을 2020. 1. 31. 고시하였다. 이 과정에서 ○○○○의 준공이 도래되어 ○○○○○○사업시행자는 2019. 7. 24. 공공기여금 52억 5,225만원을 피청구인에게 납부하였다. 이와 같이 ○○○○는 2004년 도시개발구역 및 개발계획 수립 당시 면적 13,520.6㎡ 제2종일반주거지역 내 학교용지를 공동주택 용지로 이용함에 있어, 개발계획 수립 당시 반영되지 않은 인구수가 발생함에 따라 공공기여금 52억 5,225만원의 금액을 납부하여 ○○구역 내 개선이 요구되었던 도로 구간을 확장하는 등의 ○○구역 내 주민 다수의 편의를 제공하는 기반시설 설치를 조건으로 개발되었다. 이에 반해 2004년 도시개발구역 지정 시 제척된 청구인의 이 사건 주택건설사업은 폐지된 학교용지에 비해 월등히 큰 면적 50,891㎡의 자연녹지지역에서 추진하는 개발사업으로, 피청구인이 추진하는 공공기여사업으로 인해 청구인이 원안으로 제시한 기반시설 설치계획 중 주변가로 및 교차로에 관한 4개 사항이 충족되었고, 진출입구에 가ㆍ감속 처리와 일부 선형 변경만의 교통개선으로 승인된 ○○○○와 비교해 형평성 원칙에 위배된다는 청구인의 주장은 오히려 적절한 기반시설 계획을 확보하지 못하고 공공기여사업에 편승함으로서 개선효과를 저해하는 대규모 개발사업으로 인근 아파트 개발사업과 비교해 형평성에 어긋난다고 할 수 있다. 아울러 피청구인이 추진하는 공공기여 사업은 ○○구역 주민들과 다수의 면담 및 협의를 통해 고질적인 불편사항을 해소하는 차원으로 ○○○○고 인근지역 교통을 개선하고자 장기간 심사숙고하여 추진해온 사업으로서, 해당 사업에 이 사건 주택건설사업 계획으로 인한 추가 교통량 발생 등이 전혀 고려되지 않은 시점의 계획이며, 조속한 도로확장을 요구하는 주민들의 요구를 감안할 때 이 사건 주택건설사업 계획으로 인하여 공공기여 사업의 교통 개선효과가 미미해짐에 따라 주민들의 교통 편익 도모에 차질이 생기는 공익상 침해가 발생함에 따라 부당하다 할 것이다. 다) 교통처리계획에 대한 검토 및 협의 경위 「○○구역 도시개발사업」 당시 이 사건 신청지는 2016년 기본계획상 주거용지로 분류되지 않아 해당 사업에서 제척되었고, 도시개발사업의 기반시설(도로, 공원 등)은 2016년 도시기본계획에 부합하는 인구에 적정하게 배치 및 설치되었었으며, 특히 도로는 당시 개발사업에 따른 교통량을 토대로 그 규모와 시ㆍ종점이 결정되어 사업시행자에 의해 개설된 뒤 피청구인에게 기부채납 되었다. 청구인은 이에 기인하여 진입도로로 계획한「○○구역 지구단위계획」내 중로2-1호에 설치된 생태터널을 철거하고, 터널 내 현행 2차로 도로를 4차로로 확장하면서 ○○○○까지는 현행 3~4차로를 6차로로 확장하는 교통처리계획이 포함된 주택건설사업 승인 신청서를 피청구인에게 제출하였고, 제시된 교통성검토서를 검토한바, 이 사건 주택건설사업을 시행할 경우 사업지 진출입구 삼거리는 12.0초/대 평균제어지체가 늘어나 서비스 수준이 A등급에서 B등급으로 하향되었고, ○○○○ 삼거리는 6.7초/대 평균제어지체가 늘어나 서비스 수준이 B등급에서 C등급으로 하향되었으며, ○○교회 삼거리는 7.3초/대 평균제어지체가 늘어나 서비스 수준이 B등급에서 C등급으로 하향되는 등 비신호 교차로 구간 3개소에서 교통 불편이 가중되는 결과가 분석되어 2019. 5. 27. 신청인에게 교통개선계획을 재검토할 것을 보완통보하였다(증 제9호증). 사업지 진출입구 삼거리와 ○○○○○○ 삼거리가 30m 미만의 이격거리 내에서 연속되는 엇갈림 교차로는 차량 및 보행자의 상충 횟수가 많아지고 상충의 위치가 근접하여 사고의 위험과 교통 혼잡의 원인이 되는 도로 구조로, 이 사건 주택건설사업을 시행하지 않았음에도 이 사건 신청지 주변 교통 개선을 지속적으로 요청하는 인근 주민들의 민원과 사업 시행 시 교차로 구간의 교통 서비스 수준 하향 등을 감안할 때 십자형 교차로를 형성하도록 기하구조를 개선함이 바람직하나, 해당 보완으로 청구인이 제출한 2019년 6월 교통성검토서(을 제10호증)에 따르면 사업시행으로 서비스 수준 등급이 하향되는 비신호 체계 교차로 구간을 신호체계로 변경하는 등의 최적신호 체계를 적용하고 기타 교통안전시설물을 설치하는 등의 교통개선계획을 수립하였을 뿐 기하구조를 변경하는 등의 엇갈림 교차로에 대한 개선대책을 제시하지 못하였고, 특히 공공기여금을 납부한 ○○○○ 삼거리는 사업 미시행시 평균지체가 11.5초/대였으나 이 사건 주택건설사업 시행으로 18.2초/대로 지연되고 개선 시에 오히려 18.5초/대로 지연 시간이 증가되는 결과를 보여 2019. 7. 1. 십자형 교차로 조성에 대해 추가 보완 통보를 하였고(을 제11호증), 청구인은 2019. 7. 12. 십자형 교차로 반영이 불가하다는 의견서를 제출하였다(을 제12호증). 또한 청구인은 2019. 5. 18. 피청구인 도시개발과 도시개발팀에 교통처리계획 원안을 반영하기 위해 ○○구역 지구단위계획 구역 도시관리계획 결정(변경) 주민제안서를 제출하였고, 도서관정책과에서는 해당 계획에 대해 ‘어스앵커 설치 및 대지 높이 변경 등으로 설계 계획이 부득이하게 발생되고, 이에 따른 설계비ㆍ공사비 증가, 공사계획 변경에 따른 공사기간 연장 등으로 도서관 건립 사업에 차질이 예상되오니 재검토하여 주시기 바란다.’는 내용으로 의견을 회신(을 제13호증)함에 따라 원안의 교통처리계획대로 도로 확장의 어려움이 확인되어 피청구인 도시개발과 개발행위허가팀에서는 기반시설 확보계획 부적절을 포함한 총 5개 항목의 사유로 국토계획법 제58조제1항에 따른 개발행위허가 기준에 저촉되어 2019. 8. 8. 주택건설사업계획승인에 대하여 부동의 회신하였다(을 제14호증). 이후 청구인은 엇갈림 교차로를 십자교차로로 계획하고, 도서관 부지가 저촉되어 시공이 불가능한 4차선차로 확보 구간은 도서관사업소와 건축계획 및 옹벽설치에 대해 협의를 통해 도서관 부지를 정형화함으로써 4차선차로를 확보하겠다는 계획을 제출하여 이 사건 주택건설사업 승인 신청에 대해 재협의 요청하였으나, 도서관 정형화 가능 여부에 피청구인 도서관정책과에서는 ‘○○시 공공도서관 부지의 이동 등은 추후 행정절차의 불확실, 사업비 증액, 사업기간의 지연으로 인한 민원발생 등의 요인이 발생될 것으로 사료’된다는 내용으로 최종 의견(을 제15호증)을 제시함에 따라 도서관 부지 정형화를 통한 4차선차로 확보계획은 적절하지 않음이 다시 한번 확인되었기에 피청구인 도시개발과에서는 국토계획법 제58조 및 제56조제1항 [별표 1의2]의 관련규정에 저촉되어 이 사건 주택건설사업 승인 신청에 따른 재협의 요청에 대해 2020. 2. 20. 부동의 회신(을 제16호증)한 사항으로, 재량권 일탈ㆍ남용하였다고 볼 수 없을 것이다. 피청구인 도서관정책과의 협의 의견 회신 검토 배경을 살펴보겠다. □□구 ◇◇동 산☆☆☆☆번지, ○○천동 ☆☆☆번지 일원에 건립될 ‘○○ 창의과학도서관’은 2016. 12. 12. 도서관 건립계획을 수립(을 제17호증)한 후 공유재산 관리계획ㆍ지방재정투융자심사 등 사전행정절차를 거쳐 2019. 4. 19. 실시설계 용역계약을 하여 현재 실시설계가 진행 중에 있다. 도서관 건물을 공사하기 위해서는 선행공정인 지하층의 옹벽이 반드시 먼저 공사되어야 함에 따라 도서관 건립사업 일정이 신청인의 옹벽공사 진행상황에 따라 변경될 수 밖에 없고, 민간사업자인 청구인의 파산, 사업의 지연, 사업의 포기 등의 사유로 향후 옹벽공사가 어떻게 진행될지 예측하기 어려우며, 이로 이하여 초래될 도서관 건립사업의 불확실성은 해소될 수 없는 사항이다. 청구인이 이 사건 주택건설사업 승인 진행과정에서 부지정형화 등 방안을 담아 도서관정책과에 제시한 도로(중로2-1호) 확장 계획안은 중로2-1호를 위한 옹벽설치계획도, 지하층에 옹벽이 세워짐에 따른 도서관 건립계획 변경요청안, 지역주민들의 민원사항인 부출입구 개설을 위한 청구인 소유 토지 일부 기부채납, 지하층 옹벽설치를 위한 토공사비(약30억 ~ 40억 규모) 부담 확약서 등이 포함되어 있다. 이러한 변경요청안은 도서관 건물의 설계사항 변경을 조건으로 하여 토지를 기부하는 계획으로, 해당 토지를 기부채납받을 경우 「공유재산 및 물품관리법」 제7조제2항에 저촉됨에 따라 사업자의 공공기여 차원에서의 토지 기부채납은 도서관 설계변경과 별개로 진행되어야 한다. 또한, 지하층수 증가, 도서관 계획고를 약 10m 낮춰 설계 변경, 건물 배치 180도 회전 등의 설계변경 요구를 반영하려면 설계기간 증가, 공사비 증가에 따른 전체 사업비 증가 등 사업계획 변경에 따른 사업기간의 지연이 예상되었다. 피청구인 도서관정책과에서는 지역주민들의 숙원사업인 도서관 건립을 수행하여야 할 의무가 있으며, 기존 설계사항을 과도하게 변경하여 사업의 지연을 초래하는 청구인의 제안을 반영하여야 할 사유가 없는 것이다. 라) 초등학생 배치 계획의 불확실성에 따른 처분의 적법성 이 사건 주택건설사업으로 인하여 발생하는 초등학생의 배치는 국가의 의무교육인 초등교육의 실현 가능 여부를 확인하기 위한 중요한 의사결정과정으로, 피청구인은 청구인의 256세대 주택건설로 인하여 발생하는 초등학생의 배치 가능여부를 확인하기 위하여 「민원처리에 관한 법률」에 따라 해당업무를 담당하는 ○○교육지원청에 협의하였다. 세대수의 조정 등 계획여건 변동에 따라 2019. 3. 29. 1차 협의, 같은 해 6. 19. 2차 협의, 같은 해 11. 18. 3차 협의 모두 ‘초등학교 배치 불가’의견으로 회신(을 제18호증)되었으며, 이에 같은 해 12. 2. 보완 통보 시 ‘초등학생 배치가 가능하다는 ○○교육지원청과의 협의 완료 자료(그동안 3차례에 걸쳐 ○○교육지원청과 협의하였으나, 모두 초등학교 배치가 불가하다는 의견으로써 더 이상의 협의가 불가하다고 판단되므로, 사업시행자가 직접 ○○교육지원청과 협의한 후 그 결과를 제출할 것)’를 제출하도록 통보하였다. 그 결과 청구인은 ‘○○교육지원청의 통학구역 조정 후 ○○초에 배치시설에 여유가 없을 시에는 배치시설에 여유가 있을 때까지 입주자모집공고 및 착공신청을 하지 않겠다.’는 확약서를 제출(을 제19호증)하였고, 2020. 1. 6. ○○교육청은 ‘2020년 3월 입주예정인 ○○○○○○아파트 입주민 자녀들이 ○○초에 배치 완료되고, 인근 아파트(○○○○○○, ○○○○○○○○) 통학구역 조정 후에 ○○초에 배치 여유가 있을 시 배치가능하고, 배치시설에 여유가 없을 시 확약서 내용을 이행할 것’으로 회신(을 제20호증)하였다. 그러나, 이런 ○○교육지원청의 의견은 현재의 승인시점이 아닌 2020년 3월 이후의 미래의 불확실한 상황에 대한 의견을 제시한 것에 불과하며, 배치에 여유가 있을 때까지 입주자모집공고 및 착공을 하지 않겠다는 사업자의 확약 또한 승인 시점에 검토가 불가하므로 초등학생 배치여부가 불확실한 상태에서 ○○교육지원청의 협의의견을 그대로 부관에 부쳐 승인하는 것이 부적절하고, 「민원처리에 관한 법률」 제22조제1항에 따라 보완을 통하여 해소할 수 있는 성질의 것도 아니므로 더 이상의 검토가 불가한 사항이다. 청구인이 확약까지 하면서 얻을 사익에 반하여 초등학생 배치라는 공익적 가치의 확보를 더욱 우선시 하여 판단해야 함이 분명하고, 학생배치의 불확실성이 해소되지 않은 이유로 사업승인을 불가 처분한 것은 승인권자의 재량의 범위에 있는 적법·타당한 처분이므로 재량권을 일탈·남용하였다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 초등학교 배치계획은 개별 주택건설사업의 위치, 규모, 사업시기 등에 따라 해당되는 통학구역의 여건 등을 감안하여 ○○교육청의 배치계획 검토를 바탕으로 신중하고 종합적으로 결정하여야 할 사항으로, 교육청의 협의 의견만을 보고 다른 사업과의 형평성이나 비례평등의 원칙을 단순하게 비교하는 것은 적절하다고 볼 수 없다. 조건부 학교배치 계획을 전제로 사업계획을 승인한 유사 사례로서 청구인이 제시한 사업지는 □□구 ○○동 일원의 ‘○○○○○○○○’ 주택건설사업이다. 해당 주택건설사업에 대한 2018. 12. 11. ○○교육지원청의 최종 협의의견은 ‘민원을 책임지겠다는 사업시행자의 확약서 제출을 전제로 ○○○○초 배치가 가능함’으로 협의 되었으며, 사업시행자는 최종 협의에 따라 확약서를 제출(을 제21호증)하고 조건을 바로 이행하여 충족시킴으로써 ○○초로의 배치가 가능해진 사항으로서, 이 사건 주택건설사업의 초등학생 배치여건과 비교가 불가할 뿐만 아니라 비례평등의 원칙에 반한다고 볼 수도 없으므로 이에 대한 청구인 주장 또한 이유가 없다. 3) 거부처분 이의신청에 따른 민원조정위원회 심의 개최 청구인은 2020. 2. 26. 이 사건 처분 이후 「민원처리에 관한 법률」 제35조제1항에 따라 피청구인에게 이 사건 처분에 대한 이의신청서를 제출(을 제22호증)하였는데, 이 사건 심판청구 주장과 같이 기반시설 설치 부적정을 이유로 한 이 사건 처분의 부당함과 초등학생 배치의 불확실성이 해소되지 않았다는 이유로 승인을 거부한 처분의 부당함에 대한 이의신청을 하면서 민원조정위원회의 심의를 요구하였다. 이에 피청구인은 청구인의 요청을 수용하여 「민원처리에 관한 법률」 제34조에 따라 ‘○○시 민원조정위원회’에 심의를 요구하였고, 2020. 4. 17. 위원회 개최결과 ‘부결’되었음을 통보(을 제23호증) 받았으며, 그 결과를 종합적으로 검토하여 같은 날 청구인에게 이의신청에 대한 인용 불가 결정 통지(을 제24호증)를 하였다. 이처럼 민원조정위원회 심의를 통하여 다시 한번 처분이 적법하였음이 확인된 것이다. 4) 결론 상기와 같이 피청구인이 2020. 2. 26. 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법하고 청구인의 주장에 이유가 없으므로 이 사건 심판청구를 ‘기각’하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【주택법】 제15조(사업계획