주택건설사업계획승인신청반려처분취소청구

1. 사건개요 주택건설사업자인 청구인이 2005. 12. 28. 피청구인에게 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지 (이하 ‘이 건 신청지’라 한다)에 관하여 공동주택을 건설하기 위하여 「주택법」 제16조 및 동법 시행령 제15조의 규정에 의한 주택건설사업계획승인을 신청(이하 ‘이 건 신청’이라 한다)하자, 피청구인은 2006. 1. 26. 청구인에게 ○○시가 이 건 신청지를 포함한 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 (이하 ‘이 건 개발지구’라 한다)에 관하여 역세권 개발을 위한 ‘○○지구 도시개발사업’(이하 ‘이 건 개발사업’이라 한다)을 추진하고 있어 이 건 신청에 따른 제1종 지구단위계획 수립을 위한 도시관리계획의 입안 및 결정이 불가능하다는 이유로 이 건 신청을 반려(이하 ‘이 건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인이 공동주택사업을 추진하는 동안 이 건 신청지에 관한 도시개발구역지정이 없었음은 물론 행위제한에 관한 고시, 공람, 법령 등이 없었고, 토지이용계획확인서에도 이 건 개발사업이 예정되어 있지 아니하였으며, 피청구인의 2005년과 2006년 주요업무실천계획에도 이 건 신청지는 포함되지 아니하는 등 피청구인은 이 건 신청지에 공동주택건설사업이 제한된다는 등의 가능성을 언급하거나 이 건 개발사업을 외부적으로 공표한 적이 없었고 청구인은 이를 알지 못한 채 2004년부터 이 건 신청지 내에 토지를 매입하면서 많은 비용을 투여하여 왔는바, 외부적이고 공식적인 행정계획의 정립 없이 단지 계획구상단계에 있는 ○○시 내부적 의사결정만을 이유로 이 건 처분을 하는 것은 국민의 법적안정성과 예측가능성을 침해하는 것으로서 위법ㆍ부당하다. 나. 교통영향평가는 공동주택건설사업계획승인의 필수적인 사전절차로, 피청구인은 청구인에게 교통영향평가심의필증까지 교부하였고 교통영향평가심의위원회에서는 ‘도시개발사업과 관련하여 ○○시와 협의이행할 것’을 권고하였음에도 피청구인이 ○○시와 협의하라는 등의 아무런 보완조치 없이 ○○시의 부동의만을 이유로 이 건 처분을 하는 것은 신뢰보호의 원칙 및 행정의 자기구속의 원리에 반한다. 다. 이 건 처분은 청구인에게 사전통지를 하지 않았고 의견제출의 기회를 주지 않았으므로 「행정절차법」 제21조제1항과 제22조제3항을 위반한 것이다. 라. 「주택법」과 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)상 ‘시장ㆍ군수가 지구단위계획입안에 부동의할 경우 주택건설사업계획승인을 할 수 없다’는 규정이 없고, 주택건설사업의 원활하고 빠른 진행을 위해 주택건설사업계획승인시 제1종 지구단위계획결정이 당연의제되도록 규정한 취지에 비추어, 지구단위계획의 입안권자인 ○○시의 부동의만을 이유로 이 건 처분을 하는 것은 주택건설사업계획의 승인권자이자 도시관리계획의 결정권자인 피청구인의 권한을 스스로 포기하는 것이고, 피청구인이 국토계획법 제24조제6항제2호를 준용 또는 유추하여 직접 도시관리계획의 입안권자가 될 수도 있으므로, 피청구인은 법령상 요건을 갖춘 이 건 신청을 승인할 의무가 있다. 마. 이 건 신청지는 제2종 일반주거지역으로 주택건설사업에 아무런 제한이 없고 피청구인의 도시관리계획에 전혀 영향이 없으며 입지면에서도 공동주택건설에 문제가 없는데 반하여, 이 건 개발지구 중 약 72%가 생산녹지지역으로 현행 「도시개발법」상 개발사업 자체가 불가능한 지역이므로 이 건 개발사업의 강행을 위해서는 다른 용도지역으로의 변경이 선행되어야 하는데, 그를 위해 필요한 관계부처와의 협의가 어려울 가능성이 크고, 생산녹지와 일반주거지역이 포함되어 있는 지역을 하나의 개발구역으로 묶은 것은 건설교통부의 도시개발업무지침을 위반한 것이며, ○○시가 이 건 개발사업의 시행자로 되기 위해서는 시의회의 조례의결과 토지소유자 등의 동의가 필요한데 이를 이끌어내기 위해서는 공익성보다는 수익성에 치중한 사업계획이 될 우려가 크고, 이 건 신청지를 제외하더라도 이 건 개발사업의 시행에 무리가 없으며, ○○시는 현재까지도 사업구역조차 확정하지 못한 채 방향을 정하고 있지 못하는 상태이므로 이 건 처분은 비례의 원칙에 위반하여 행정계획의 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 서 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 국토계획법상 도시관리계획의 입안권자는 시장이고 지역주민이 도시관리계획의 입안제안을 할 수는 있으나 이를 받아들일지 여부는 재량사항이며, 「주택법」상 주택건설사업계획승인 및 이와 관련한 제1종 지구단위계획의 수립에는 도시관리계획의 변경이 수반되어 반드시 도시관리계획의 입안권자와의 협의가 필요한데, ○○시는 2003년부터 이 건 개발사업을 추진하여 2004. 12. 30. 도시개발사업조사 및 기본계획에 관한 용역계약을 체결한 이래 후속절차를 단계적으로 진행하고 있는 상황이고, 이 건 신청지는 이 건 개발지구에 포함된 지역으로 단독주택단지 조성을 위한 도로망이 계획되어 있어 공동주택건립에 부적합한 지역으로 도시관리계획 입안권자인 ○○시가 이 건 신청에 대한 관계부서와의 협의과정에서 부동의하였으므로, 이 건 신청은 법령상 요건을 갖추지 못한 것으로 부적법하고, 국토계획법 제24조제6항제2호는 도지사가 직접 수립하는 사업계획에 도시관리계획으로 정할 사항이 포함될 경우 직접 입안할 수 있다는 조항에 불과하여 민간인의 주택건설사업인 이 건 신청에 적용될 수 없다. 나. 2005년 및 2006년도 주요업무시행계획에는 이 건 개발사업의 내용이 포함되어 있고, 2005년 지역 일간지에도 이 건 개발사업에 관한 내용이 보도된 바 있으므로 건설업자인 청구인이 이 건 개발사업을 모를 리 없고, 설령 알지 못했다고 하더라도 도시관리계획의 입안은 ○○시장의 고유권한으로서 청구인은 개발이익에 눈이 멀어 ○○시와의 사전협의도 없이 이 건 개발사업에 어긋나는 계획을 무리하게 추진한 것이므로, 이 건 개발사업을 알았거나 알 수 없었다는 청구인의 주장은 이유 없다. 다. 교통영향평가는 주택건설사업승인 등 행정처분과는 별개의 것으로 사업계획의 승인이 있을 경우 사업자가 부담하는 의무에 불과할 뿐 아니라, 이 건 교통영향평가도 이 건 개발사업과 관련하여 ○○시와 협의하여 이행할 것으로 조건부의결되었으므로 ○○시와의 협의가 이루어지지 않은 상태에서는 그 효력을 주장할 수 없다. 라. 「행정절차법」상 사전통지 및 의견청취 절차는 적극적 공권력 행사인 ‘처분’의 경우에 필요한 것이고, 소극적 공권력 행사인 신청에 대한 ‘거부처분’의 경우에는 해당되지 않으므로(대법원 2003. 11. 28. 선고 2003두674판결) 행정절차를 불이행하였다는 청구인의 주장은 이유 없다. 마. 이 건 개발지구는 생산녹지지역이나 「도시개발법 시행령」 제2조제2항의 규정에 의하여 개발이 가능한 용도로 지정된 지역으로, 자연녹지지역으로 용도지역을 변경하면 개발이 가능하여 현재 용도지역변경절차를 진행 중에 있고, 30m의 도로로 양분되어 있으나 현재 토지이용상황이 모두 답으로 이용되고 있고 도시개발업무지침에 반하지 않으며, 환지방식으로 사업을 추진하고 있으므로 개발계획수립이 완료되면 청구인의 주택사업 시행이 가능하고, 장항선 철도이설 및 수도권전철 연장운행이 예정되어 있는 등 이 건 개발사업을 통하여 배방역사 일대의 난개발을 방지하고 체계적인 역세권을 개발할 공공성 및 공익성이 큰 데 반하여, 이 건 신청지는 국도21호선이 확장되고 철도가 이설될 경우 소음과 진동으로 공동주택의 주거환경으로서는 열악한 지역일 뿐 아니라 이 건 신청지를 이 건 개발사업에서 제외시킬 경우 인근의 ○○리와 ○○리를 개발사업에 포함시킬 수 없는 문제점이 있으므로, 청구인의 주장은 이유 없어 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 주택법 제16조, 제17조 주택법 시행령 제15조제1항 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제24조, 제26조, 제28조, 제29조, 제30조, 제49조 내지 제58조 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제20조, 제55조 도시개발법 제3조 도시개발법 시행령 제2조 도시개발법 시행규칙 제2조, 별표 1 행정절차법 제21조, 제22조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 이 건 신청서, 토지이용계획확인서, 충청남도교통영향평가심의결과, 2005년 및 2006년 주요업무시행계획서, 주요업무실시계획서, 업무협의결과통보, 이 건 처분서, 신문기사, 진정서, 민원회신 등 각 사본의 기재를 종합하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 주택건설사업자인 청구인이 2005. 12. 28. 피청구인에게 이 건 신청지에 관하여 부지면적 52,526.0㎡, 건축연면적 151,420.655㎡, 용적율 227.96% 규모의 877세대의 공동주택을 건설하기 위하여 이 건 신청을 하였다. (나) 피청구인은 2005. 12. 7. 제○○회 ○○위원회를 개최하여 이 건 신청지에 관한 교통영향평가를 실시하여 ‘본 사업지 주변의 도시개발사업과 관련해서 토지이용 효율성 측면에서 ○○시와 협의 이행하는 것을 권고의결’하는 등의 내용으로 조건부가결하였고, 2006. 2. 1. 청구인에게 교통영향평가심의필증을 교부하였다. (다) 피청구인은 2006. 1. 26. 청구인에게 제1종 지구단위계획의 입안권자인 ○○시장이 이 건 신청지 일대에 관하여 장항선 철도이설로 배방역사가 이전됨에 따라 난개발을 방지하고 체계적인 역세권 개발사업을 추진하기 위하여 1150세대, 3400여명이 거주할 수 있는 단독주택 중심의 시가지 형성을 도모한다는 목적으로 환지방식으로 ‘아산배방공수지구 도시개발사업’인 이 건 개발사업을 추진하고 있어 동 개발계획이 수립되기 전까지 개별적인 개발사업을 시행할 수 없다는 이유로 이 건 신청에 따른 도시관리계획의 입안에 부동의하므로 제1종 지구단위계획 수립을 위한 도시관리계획의 입안 및 결정이 불가능하다는 이유로 이 건 처분을 하였다. (라) ○○시는 2003년부터 이 건 개발사업을 추진하여, 2004. 12. 30. 도시개발사업 조사 및 기본계획 용역계약을 체결하고, 2005. 10. 28. 용도지역변경을 위한 도시관리계획 용역계약 체결하였고, 2006. 3. 18. 이 건 개발사업에 관한 도시관리계획결정안의 공고ㆍ열람 및 관계기관과의 협의절차를 진행하였다. (마) 이 건 신청지는 용도지역이 제2종 일반주거지역으로 북쪽으로는 8차로로 확장예정인 국도 ○○호선과 접해 있고 그 위쪽으로 ○○선 철도 이설로 ○○역이 2007년 4월경 설치되어 약 2㎞ 거리에 있는 수도권전철인 ○○역과 연결될 예정이며, 남쪽으로는 아파트 6,813세대가 건축 중 또는 신청 중에 있고, 이 건 개발지구는 주거지역 49,000㎡, 생산녹지지역 182,000㎡, 자연녹지지역 54,000㎡로 이루어져 있다. (바) 청구인이 발급받은 이 건 신청지의 일부인 ○○시 배방면 공수리 137-5번지에 관한 2005. 12. 23.자 토지이용계획확인서에 의하면, 개발사업란은 ‘해당없음’으로 되어 있다. (사) 2005. 2. 3.부터 지역 일간신문에서는 ○○시가 추진 중인 이 건 개발사업에 관하여 보도하였고, 2005. 11. 28., 2005. 12. 27. 이 건 신청지 중 일부를 청구인에게 매도한 주민들로부터 이 건 개발지구 중 이 건 신청지를 제외하라는 민원이, 2005. 12. 28., 2006. 1. 3., 2006. 1. 12. 이 건 개발지구에 편입될 예정지의 주민들로부터는 이 건 신청을 불허하라거나 이 건 개발사업에 인근지역을 편입하라는 민원이 피청구인에게 각각 제기되었다. (2) 이 건 처분의 적법ㆍ타당여부에 대하여 살펴본다. (가) 관계법령 「주택법」 제16조제1항 본문, 동법 시행령 제15조제1항의 규정에 의하면, 단독주택의 경우에는 20호, 공동주택의 경우에는 20세대 이상의 주택건설사업을 시행하고자 하는 자 또는 1만제곱미터 이상의 대지조성사업을 시행하고자 하는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사설계도서 등 대통령령이 정하는 서류를 첨부하여 시ㆍ도지사에게 제출하고 그 사업계획승인을 얻어야 한다고 되어 있고, 동법 제17조제1항제5호의 규정에 의하면, 시ㆍ도지사가 동법 제16조의 규정에 의하여 사업계획을 승인함에 있어서 국토계획법 제30조의 규정에 의한 도시관리계획(제1종 지구단위계획에 한한다)의 결정에 관하여 제3항의 규정에 의한 관계행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 당해 결정을 받은 것으로 보며, 사업계획의 승인고시가 있은 때에는 국토계획법에 의한 고시가 있은 것으로 본다고 되어 있다. 또한 국토계획법 제24조제1항의 규정에 의하면, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 관할구역에 대하여 도시관리계획을 입안하여야 한다고 되어 있고, 동조제6항제2호의 규정에 의하면, 도지사는 도지사가 직접 수립하는 사업의 계획으로서 도시관리계획으로 결정하여야 할 사항이 포함되어 있는 경우에는 직접 또는 시장이나 군수의 요청에 의하여 도시관리계획을 입안할 수 있고, 이 경우 도지사는 관계 시장 또는 군수의 의견을 들어야 한다고 되어 있으며, 동법 제29조제1항의 및 동법 제30조제1항의 규정에 의하면, 도시관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 의하여 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여 이를 결정한다고 되어 있고, 동법 제50조의 규정에 의하면, 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시관리계획으로 결정한다고 되어 있다. 한편 「행정절차법」 제21조제1항 및 제22조제3항의 규정에 의하면, 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 등의 사항을 당사자등에게 통지하여야 하고 그 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다고 되어 있다. (나) 「주택법」 제16조의 규정에 의한 주택건설사업계획의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속한다 할 것이고, 이러한 승인을 받으려는 주택건설사업계획이 관계 법령이 정하는 제한에 배치되는 경우는 물론이고 그러한 제한사유가 없는 경우에도 공익상 필요가 있으면 처분권자는 그 승인신청에 대하여 불허가 결정을 할 수 있고, 주거지역으로 지정된 지역 내에 위치한 토지에 대한 주택건설사업계획의 승인을 신청하여 온 경우, 국토계획법상 당해 토지에 대한 특별한 제한규정을 두고 있지 아니하고, 또한 당해 토지를 포함한 인근 일대 토지에 대하여 「도시개발법」상 도시개발사업이 계획 중에 있을 뿐 그 계획 자체가 아직 확정되지 않았다고 하더라도, 행정청으로서는 반드시 그 주택건설사업계획을 승인하여야 하는 것은 아니고, 일정한 절차를 통하여 당해 토지에 대한 주택건설사업계획을 심사한 다음 아직 확정되지 아니한 도시개발사업계획을 내세워 주택건설사업계획의 승인을 거부한다고 하더라도 그것이 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈하지 않는 한 위법하다고 할 수 없다고 할 것이며, 주택건설사업계획의 승인은 도시관리계획의 변경을 수반하므로 도시관리계획의 입안권자 등 관계행정기관의 장과 협의를 거쳐 이루어져야 할 것인데, 위 인정사실에 의하면, 이 건 신청지를 포함한 이 건 개발지구는 철도이설 및 역사이전에 따라 난개발을 방지하고 역세권을 체계적으로 개발하여 도시의 기능을 최적화할 필요성이 크다고 할 것인데, ○○시에서 추진 중인 이 건 개발사업에 의하면 이 건 신청지를 포함한 이 건 개발지구는 단독주택 중심의 시가지가 형성될 예정에 있어 이 건 신청은 이 건 개발사업 내용과 저촉되는 점, 이 건 신청지를 이 건 개발사업에서 제외시킬 경우 배방역 일대를 단독주택 중심의 역세권으로 개발하려는 개발사업의 목적에 부합하지 않고 인접지역을 개발사업에 포함시킬 수 없는 등 ○○시의 도시개발사업추진에 차질이 있게 되는 점, 이 건 신청 이전 이미 지역 일간신문에 이 건 개발사업에 관한 내용이 보도된 점 등에 비추어 청구인은 이 건 개발사업에 관한 내용을 알았거나 알 수 있었다고 할 수 있는 점, 신청에 따른 처분이 이루어지지 아니한 경우에는 아직 당사자에게 권익이 부과되지 아니하였으므로 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분이라고 하더라도 직접 당사자의 권익을 제한하는 것은 아니어서 신청에 대한 거부처분을 「행정절차법」 제21조제2항, 제22조제3항 소정의 '당사자의 권익을 제한하는 처분'에 해당한다고 할 수 없는 것이어서 처분의 사전통지대상이 된다고 할 수 없는 점 등을 고려하면, 피청구인으로서는 지역주민의 쾌적한 생활권을 보호하고 지역의 효율적이고 균형 있는 발전을 위한 공익상의 목적을 위하여 이 건 신청을 거부할 수 있다 할 것이고, 청구인이 주장하는 경제적 손실을 고려한다고 하더라도 이 건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위반된다거나 재량권의 범위를 일탈ㆍ남용한 것이라고 할 수 없으므로, 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.