주택건설 사업계획 승인신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2013. 11. 15. ○○시 ○○읍 ○○리 ○○번지외 64필지의 ○○2지구 1블록(50,319.2㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 공동주택(아파트) 14동 1,183세대를 신축하기 위해 주택건설 사업계획 승인신청을 하였다. 이에 피청구인은 2014. 3. 17. 청구인에게 이 사건 신청지 토지소유자의 동의서류 사본 대신 원본으로 제출할 것 등 3가지 사항을 보완할 것을 요구하였으나, 청구인이 기한까지 다른 요구사항은 이행하였으나, 동의서류 원본을 제출하라는 보완요구는 이행하지 아니하였다는 이유로, 2014. 3. 21. 재차 보완요구를 하였고, 청구인이 2014. 4. 1., 4. 17., 4. 28., 5. 21. 4차례에 걸쳐 보완기한 연기신청을 함에 따라, 2014. 4. 2., 4. 18., 4. 29., 5. 22. 4차례에 걸쳐 연기 통보를 하였음에도, 청구인이 기한까지 보완요구를 일부 불이행(○○○-1, ○○○-2, ○○○-9, ○○○-10번지 소유자인 박○○의 동의서류 원본 미제출)하자, 2014. 5. 30. 청구인에게 보완을 완료할 것을 재촉구하였다. 이에 청구인이 2014. 6. 11. 피청구인에게 주택건설사업계획 승인신청 반려 처분을 보류해 줄 것을 요청할 뿐, 기한까지 보완서류를 제출하지 아니하자, 피청구인은 2014. 6. 24. 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제15조에 따라 주택건설 사업계획 승인신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 한편, 박○○을 포함한 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○번지 일대 토지 소유자들을 신청인으로, 청구인을 피신청인으로 ‘○○리 ○○○-○번지 일대 토지에 대한 주택건설사업과 관련하여 신청인들은 사업계획승인절차에 협조하고, 화해 성립시 피신청인에게 토지사용승낙서 등을 날인·교부한다’는 내용이 포함된 제소전 화해(2011자1)가 2011. 3. 28. 성립되었다. 이에 청구인이 승인신청 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 「주택법」제16조제4항에는 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권 또는 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보해야 한다고만 규정되어 있을 뿐, 토지소유자의 동의서류를 원본으로 제출해야 한다는 규정이 없으므로, 원본제출을 내용으로 하는 보완요구를 한 뒤 이를 이행하지 않았다는 사유로 한 이 사건 반려처분은 위법하며, 국토교통부 또한 이와 같은 취지의 회신(2014. 9. 30. 2AA-1409-304113)을 한바 있다. 2) 이 사건 ○○리 아파트사업승인과 관련하여 청구인과 토지 소유자들(박○○ 포함)은 2011. 3. 28. 청구인에게 소유 토지에 관한 사업계획승인절차에 협조하고 각 그 소유 토지에 관하여 매매계약을 체결하고 매매대금을 지급하기 위하여 토지사용승낙서를 청구인에게 교부하는 것으로 제소전화해를 하였으므로, 박○○의 토지사용승낙서가 사본이라 하더라도, 그 원본의 존재는 해당 화해조서에 의하여 인정된다고 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 「주택법」에서 토지사용에 대한 권원을 요구하는 취지는 주택건설사업의 성격상 장기적이고 계속적이라는 점을 고려하여 토지사용을 승낙하는 소유자를 명백히 함과 동시에 당사자의 최종적인 의사를 확인함으로써 토지사용승낙의 진정성과 명확성을 담보하려는 데 있다고 할 것이므로, 사업주체가 토지소유자로부터 대지사용 권원을 확보하였음을 명백히 확인하기 위하여 피청구인은 청구인에게 수차례 보완요구 및 촉구하였는바, 만약 토지소유자가 진정으로 토지사용승낙을 하였다면 원본서류를 제출하지 못할 이유가 없다고 할 것이다. 2) 또한, 주택건설사업계획 승인신청이 적법한지 여부는 사업계획승인 신청 시점을 기준으로 판단하여 하는 것으로, 토지소유자 중 박○○이 과거(2011. 6. 17.)에 토지사용승낙을 하였다 하더라도 사용승낙의 의사를 취소하거나 철회할 수 있으므로 사업계획승인 시점에 토지사용승낙의 의사를 표시하지 않는 경우는 사업주가 토지소유자로부터 대지사용권원을 확보하였다고 볼 수 없는바, 이 사건 사업계획승인신청 시점에 박○○이 토지사용을 승낙했다고 볼 만한 자료를 제출하도록 요구한 것이고, 청구인이 이를 이행하지 않아 한 이 사건 반려처분은 적법·타당하다 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【주택법】 [시행 2012.3.17.] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2009.3.20., 2010.4.5., 2011.3.30., 2011.9.16., 2012.1.26., 2013.3.23., 2013.6.4., 2013.8.6., 2013.12.24., 2014.1.14.> 1. "주택"이란 세대(世帶)의 구성원이 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물의 전부 또는 일부 및 그 부속토지를 말하며, 이를 단독주택과 공동주택으로 구분한다. 1의2. "준주택"이란 주택 외의 건축물과 그 부속토지로서 주거시설로 이용가능한 시설 등을 말하며, 그 범위와 종류는 대통령령으로 정한다. 2. "공동주택"이란 건축물의 벽·복도·계단이나 그 밖의 설비 등의 전부 또는 일부를 공동으로 사용하는 각 세대가 하나의 건축물 안에서 각각 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 주택을 말하며, 그 종류와 범위는 대통령령으로 정한다. 2의2. "세대구분형 공동주택"이란 공동주택의 주택 내부 공간의 일부를 세대별로 구분하여 생활이 가능한 구조로 하되, 그 구분된 공간 일부에 대하여 구분소유를 할 수 없는 주택으로서 대통령령으로 정하는 건설기준, 면적기준 등에 적합하게 건설된 주택을 말한다. 3. "국민주택"이란 제60조에 따른 국민주택기금으로부터 자금을 지원받아 건설되거나 개량되는 주택으로서 주거의 용도로만 쓰이는 면적(이하 "주거전용면적"이라 한다)이 1호(戶) 또는 1세대당 85제곱미터 이하인 주택(「수도권정비계획법」 제2조제1호에 따른 수도권을 제외한 도시지역이 아닌 읍 또는 면 지역은 1호 또는 1세대당 주거전용면적이 100제곱미터 이하인 주택을 말한다. 이하 "국민주택규모"라 한다)을 말한다. 이 경우 주거전용면적의 산정방법은 국토교통부령으로 정한다. 3의2. "국민주택등"이란 제3호의 국민주택과 국가·지방자치단체, 「한국토지주택공사법」에 따른 한국토지주택공사(이하 "한국토지주택공사"라 한다) 또는 「지방공기업법」 제49조에 따라 주택사업을 목적으로 설립된 지방공사(이하 "지방공사"라 한다)가 건설하는 주택 및 「임대주택법」 제2조제2호의 건설임대주택으로서 제5호의 공공택지에 제16조에 따라 사업계획의 승인을 받아 건설하여 임대하는 주택 중 주거전용면적이 85제곱미터 이하인 주택을 말한다. 3의3. "민간건설 중형국민주택"이란 국민주택 중 국가·지방자치단체·한국토지주택공사 또는 지방공사 외의 사업주체가 건설하는 주거전용면적이 60제곱미터 초과 85제곱미터 이하의 주택을 말한다. 3의4. "민영주택"이란 국민주택등을 제외한 주택을 말한다. 4. "도시형 생활주택"이란 300세대 미만의 국민주택규모에 해당하는 주택으로서 대통령령으로 정하는 주택을 말한다. 5. "공공택지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 공공사업에 의하여 개발·조성되는 공동주택이 건설되는 용지를 말한다. 가. 제18조제2항에 따른 국민주택건설사업 또는 대지조성사업 나. 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업. 다만, 같은 법 제7조제1항제4호에 따른 주택건설등 사업자가 같은 법 제12조제5항에 따라 활용하는 택지는 제외한다. 다. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지개발사업 라. 「공공주택건설 등에 관한 특별법」에 따른 공공주택지구조성사업 마. 「도시개발법」에 따른 도시개발사업(같은 법 제11조제1항제1호부터 제4호까지의 시행자가 같은 법 제21조에 따른 수용 또는 사용의 방식으로 시행하는 사업과 혼용방식 중 수용 또는 사용의 방식이 적용되는 구역에서 시행하는 사업만 해당한다) 바. 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」에 따른 경제자유구역개발사업(수용 또는 사용의 방식으로 시행하는 사업과 혼용방식 중 수용 또는 사용의 방식이 적용되는 구역에서 시행하는 사업만 해당한다) 사. 「공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법」에 따른 혁신도시개발사업 아. 「신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」에 따른 행정중심복합도시건설사업 자. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업으로서 대통령령으로 정하는 사업 6. "주택단지"란 제16조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설(福利施設)을 건설하거나 대지를 조성하는 데 사용되는 일단(一團)의 토지를 말한다. 다만, 다음 각 목의 시설로 분리된 토지는 각각 별개의 주택단지로 본다. 가. 철도·고속도로·자동차전용도로 나. 폭 20미터 이상인 일반도로 다. 폭 8미터 이상인 도시계획예정도로 라. 가목부터 다목까지의 시설에 준하는 것으로서 대통령령으로 정하는 시설 6의2. "혼합주택단지"란 분양을 목적으로 한 공동주택과 「임대주택법」 제2조제1호에 따른 임대주택이 함께 있는 주택단지를 말한다. 7. "사업주체"란 제16조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 받아 그 사업을 시행하는 다음 각 목의 자를 말한다. 가. 국가·지방자치단체 나. 한국토지주택공사 다. 제9조에 따라 등록한 주택건설사업자 또는 대지조성사업자 라. 그 밖에 이 법에 따라 주택건설사업 또는 대지조성사업을 시행하는 자 8. "부대시설"이란 주택에 딸린 다음 각 목의 시설 또는 설비를 말한다. 가. 주차장, 관리사무소, 담장 및 주택단지 안의 도로 나. 「건축법」 제2조제1항제4호에 따른 건축설비 다. 가목 및 나목의 시설·설비에 준하는 것으로서 대통령령으로 정하는 시설 또는 설비 9. "복리시설"이란 주택단지의 입주자 등의 생활복리를 위한 다음 각 목의 공동시설을 말한다. 가. 어린이놀이터, 근린생활시설, 유치원, 주민운동시설 및 경로당 나. 그 밖에 입주자 등의 생활복리를 위하여 대통령령으로 정하는 공동시설 10. "간선시설(幹線施設)"이란 도로·상하수도·전기시설·가스시설·통신시설 및 지역난방시설 등 주택단지(둘 이상의 주택단지를 동시에 개발하는 경우에는 각각의 주택단지를 말한다) 안의 기간시설(基幹施設)을 그 주택단지 밖에 있는 같은 종류의 기간시설에 연결시키는 시설을 말한다. 다만, 가스시설·통신시설 및 지역난방시설의 경우에는 주택단지 안의 기간시설을 포함한다. 11. "주택조합"이란 많은 수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위하여 결성하는 다음 각 목의 조합을 말한다. 가. 지역주택조합: 다음 구분에 따른 지역에 거주하는 주민이 주택을 마련하기 위하여 설립한 조합 1) 서울특별시·인천광역시 및 경기도 2) 대전광역시·충청남도 및 세종특별자치시 3) 충청북도 4) 광주광역시 및 전라남도 5) 전라북도 6) 대구광역시 및 경상북도 7) 부산광역시·울산광역시 및 경상남도 8) 강원도 9) 제주특별자치도 나. 직장주택조합: 같은 직장의 근로자가 주택을 마련하기 위하여 설립한 조합 다. 리모델링주택조합: 공동주택의 소유자가 그 주택을 리모델링하기 위하여 설립한 조합 12. "입주자"란 다음 각 목의 구분에 따른 자를 말한다. 가. 제13조·제38조·제86조·제89조 및 제98조의 경우: 주택을 공급받는 자 나. 제54조 및 제57조의 경우: 주택의 소유자 다. 제42조부터 제45조까지, 제55조 및 제59조의 경우: 주택의 소유자 또는 그 소유자를 대리하는 배우자 및 직계존비속(直系尊卑屬) 13. "사용자"란 주택을 임차하여 사용하는 자 등을 말한다. 14. "관리주체"란 공동주택을 관리하는 다음 각 목의 자를 말한다. 가. 제43조제4항에 따른 자치관리기구의 대표자인 공동주택의 관리사무소장 나. 제43조제6항에 따라 관리업무를 인계하기 전의 사업주체 다. 제53조제1항에 따른 주택관리업자 라. 「임대주택법」 제2조제4호에 따른 임대사업자 15. "리모델링"이란 제42조제2항 및 제3항에 따라 건축물의 노후화 억제 또는 기능 향상 등을 위한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 말한다. 가. 대수선(大修繕) 나. 제29조에 따른 사용검사일(주택단지 안의 공동주택 전부에 대하여 임시사용승인을 받은 경우에는 그 임시사용승인일을 말한다) 또는 「건축법」 제22조에 따른 사용승인일부터 15년[15년 이상 20년 미만의 연수 중 특별시·광역시·도 또는 특별자치도(이하 "시·도"라 한다)의 조례로 정하는 경우에는 그 연수로 한다]이 경과된 공동주택을 각 세대의 주거전용면적[「건축법」 제38조에 따른 건축물대장 중 집합건축물대장의 전유부분(專有部分)의 면적을 말한다]의 10분의 3 이내(세대의 주거전용면적이 85제곱미터 미만인 경우에는 10분의 4 이내)에서 증축하는 행위. 이 경우 공동주택의 기능향상 등을 위하여 공용부분에 대하여도 별도로 증축할 수 있다. 다. 나목에 따른 각 세대의 증축 가능 면적을 합산한 면적의 범위에서 기존 세대수의 100분의 15 이내에서 세대수를 증가하는 증축 행위(이하 "세대수 증가형 리모델링"이라 한다). 다만, 수직으로 증축하는 행위(이하 "수직증축형 리모델링"이라 한다)는 다음 요건을 모두 충족하는 경우로 한정한다. 1) 최대 3개층 이하로서 대통령령으로 정하는 범위에서 증축할 것 2) 리모델링 대상 건축물의 구조도 보유 등 대통령령으로 정하는 요건을 갖출 것 15의2. "리모델링 기본계획"이란 세대수 증가형 리모델링으로 인한 도시과밀, 이주수요 집중 등을 체계적으로 관리하기 위하여 수립하는 계획을 말한다. 16. "에너지절약형 친환경주택"이란 저에너지 건물 조성기술 등 대통령령으로 정하는 기술을 이용하여 에너지 사용량을 절감하거나 이산화탄소 배출량을 저감할 수 있도록 건설된 주택을 말하며, 그 종류와 범위는 대통령령으로 정한다. 16의2. "건강친화형 주택"이란 건강하고 쾌적한 실내환경의 조성을 위하여 실내공기의 오염물질 등을 최소화할 수 있도록 대통령령으로 정하는 기준에 따라 건설된 주택을 말한다. 17. "공구"란 하나의 주택단지에서 대통령령으로 정하는 기준에 따라 둘 이상으로 구분되는 일단의 구역으로, 착공신고 및 사용검사를 별도로 수행할 수 있는 구역을 말한다. 18. "주택임대관리업"이란 다음 각 목의 업무를 행하는 업을 말한다. 가. 임대를 목적으로 하는 주택(준주택을 포함한다. 이하 같다)의 시설물 유지·보수·개량 등 나. 임대를 목적으로 하는 주택의 임대료 징수 및 임차인 관리(임차인의 명도 및 퇴거 업무 등을 말하며, 「공인중개사의 업무 및 부동산 거래신고에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 중개업은 제외한다. 이하 같다) 다. 그 밖에 임대를 목적으로 하는 주택의 임차인(「임대주택법」제2조제1호에 따른 임대주택의 임차인을 포함한다. 이하 제53조의2부터 제53조의7까지에서 같다)의 주거 편익을 위하여 필요하다고 대통령령으로 정하는 업무 제16조(사업계획의 승인) ① 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사 설계도서 등 대통령령으로 정하는 서류를 첨부하여 다음 각 호의 사업계획승인권자(이하 "사업계획승인권자"라 한다. 국가 및 한국토지주택공사가 시행하는 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 국토교통부장관을 말하며, 이하 이 조, 제16조의2 및 제17조에서 같다)에게 제출하고 사업계획승인을 받아야 한다. 다만, 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2009.4.1., 2010.4.5., 2012.1.26., 2013.3.23., 2013.6.4.> 1. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만 제곱미터 이상인 경우: 시·도지사 또는 「지방자치법」 제175조에 따라 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 "대도시"라 한다)의 시장 2. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만 제곱미터 미만인 경우: 특별시장·광역시장·특별자치도지사 또는 시장·군수 ② 주택건설사업을 시행하려는 자는 해당 주택단지를 공구별로 분할하여 주택을 건설·공급할 수 있다. 이 경우 대상이 되는 주택단지의 주택호수, 대지규모 등에 관한 기준은 대통령령으로 정한다. <신설 2012.1.26.> ③ 제2항에 따라 주택건설사업을 분할하여 시행하려는 자는 사업계획승인신청서에 제1항에 따른 서류와 함께 다음 각 호의 서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하고 사업계획승인을 받아야 한다. <신설 2012.1.26.> 1. 공구별 공사계획서 2. 입주자모집계획서 3. 사용검사계획서 ④ 제1항 또는 제3항에 따라 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2010.4.5., 2012.1.26., 2013.8.6.> 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획(이하 "지구단위계획"이라 한다)의 결정[제17조제1항제5호에 따라 의제(擬制)되는 경우를 포함한다]이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적의 100분의 80 이상을 사용할 수 있는 권원(權原)［제10조제2항에 따라 등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 주택조합(리모델링주택조합은 제외한다)의 경우에는 100분의 95 이상의 소유권을 말한다. 이하 제18조의2 및 제18조의3에서 같다］을 확보하고(국공유지가 포함된 경우에는 해당 토지의 관리청이 해당 토지를 사업주체에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류를 사업계획승인권자에게 제출하는 경우에는 확보한 것으로 본다), 확보하지 못한 대지가 제18조의2 및 제18조의3에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하는 경우 2. 사업주체가 주택건설대지의 소유권을 확보하지 못하였으나 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우 3. 국가·지방자치단체·한국토지주택공사 또는 지방공사가 주택건설사업을 하는 경우 제18조의2(매도청구 등) ① 제16조제4항제1호에 따라 사업계획승인을 받은 사업주체는 다음 각 호에 따라 해당 주택건설대지 중 사용할 수 있는 권원을 확보하지 못한 대지(건축물을 포함한다. 이하 이 조 및 제18조의3에서 같다)의 소유자에게 그 대지를 시가(市價)로 매도할 것을 청구할 수 있다. 이 경우 매도청구 대상이 되는 대지의 소유자와 매도청구를 하기 전에 3개월 이상 협의를 하여야 한다. <개정 2012.1.26.> 1. 주택건설대지면적 중 100분의 95 이상에 대하여 사용권원을 확보한 경우: 사용권원을 확보하지 못한 대지의 모든 소유자에게 매도청구 가능 2. 제1호 외의 경우: 사용권원을 확보하지 못한 대지의 소유자 중 지구단위계획구역 결정고시일 10년 이전에 해당 대지의 소유권을 취득하여 계속 보유하고 있는 자(대지의 소유기간을 산정할 때 대지소유자가 직계존속·직계비속 및 배우자로부터 상속받아 소유권을 취득한 경우에는 피상속인의 소유기간을 합산한다)를 제외한 소유자에게 매도청구 가능 ② 제32조제1항에 따라 인가를 받아 설립된 리모델링주택조합은 그 리모델링 결의에 찬성하지 아니하는 자의 주택 및 토지에 대하여 매도청구를 할 수 있다. ③ 제1항 및 제2항에 따른 매도청구에 관하여는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제48조를 준용한다. 이 경우 구분소유권 및 대지사용권은 주택건설사업 또는 리모델링사업의 매도청구의 대상이 되는 건축물 또는 토지의 소유권과 그 밖의 권리로 본다. 【주택법 시행령】 [시행 2012.5.1] 제3조(도시형 생활주택) ① 법 제2조제4호에서 "대통령령으로 정하는 주택”이란 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역에 건설하는 다음 각 호의 주택을 말한다. 1. 단지형 연립주택: 「건축법 시행령」 별표 1 제2호나목에 해당하는 주택 중 제2호의 원룸형 주택을 제외한 주택. 다만, 「건축법」 제5조제2항에 따라 같은 법 제4조에 따른 건축위원회의 심의를 받은 경우에는 주택으로 쓰는 층수를 5층까지 건축할 수 있다. 1의2. 단지형 다세대주택: 「건축법 시행령」 별표 1 제2호다목에 해당하는 주택 중 제2호의 원룸형 주택을 제외한 주택. 다만, 「건축법」 제5조제2항에 따라 같은 법 제4조에 따른 건축위원회의 심의를 받은 경우에는 주택으로 쓰는 층수를 5층까지 건축할 수 있다. 제15조(사업계획의 승인) ⑤법 제16조의 규정에 의하여 주택건설사업계획(주택건설사업에 필요한 대지조성공사를 우선 시행하고자 하는 경우를 포함한다) 또는 대지조성사업계획의 승인을 얻고자 하는 자가 제출하여야 하는 서류는 다음과 같다. <개정 2005.3.8., 2006.2.24., 2008.2.29., 2009.9.21., 2013.3.23.> 1. 주택건설사업계획 승인신청의 경우 : 다음 각목의 서류. 다만, 제16조의 규정에 의한 표본설계도서에 의하여 사업계획승인을 신청하는 경우에는 라목의 서류를 제외한다. 가. 주택건설사업계획승인신청서 나. 주택건설사업계획서 다. 주택과 부대시설 및 복리시설의 배치도 라. 제2호 다목의 서류(대지조성공사를 우선 시행하는 경우에 한한다) 마. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제96조제1항제3호 및 동법 시행령 제97조제6항제3호의 사항을 기재한 서류(법 제18조제2항의 규정에 의하여 토지를 수용 또는 사용하고자 하는 경우에 한한다) 바. 제12조 각호의 사실을 증명하는 서류(공동사업시행의 경우에 한하며, 법 제32조제1항의 규정에 의한 주택조합이 단독으로 사업을 시행하는 경우에는 제12조제2호 및 제3호의 사실을 증명하는 서류를 말한다) 사. 법 제17조제3항의 규정에 의한 협의에 필요한 서류 아. 법 제30조제1항의 규정에 의한 공공시설의 귀속에 관한 사항을 기재한 서류 자. 주택조합설립인가서(법 제32조제1항의 규정에 의한 주택조합의 경우에 한한다) 차. 법 제35조제2항 각호의 1의 사실 또는 이 영 제13조제1항 각호의 사실을 증명하는 서류(「건설산업기본법」 제9조의 규정에 의한 건설업 등록을 한 자가 아닌 경우에 한한다) 카. 그 밖에 국토교통부령이 정하는 서류 2. 대지조성사업계획 승인신청의 경우 : 다음 각 목의 서류 가. 대지조성사업계획승인신청서 나. 대지조성사업계획서 다. 대지조성공사설계도서. 다만, 사업주체가 국가ㆍ지방자치단체, 한국토지주택공사인 경우에는 국토교통부령이 정하는 도서로 한다. 라. 제1호 마목ㆍ사목 및 아목의 서류 마. 조성한 대지의 공급계획서 바. 그 밖에 국토교통부령이 정하는 서류 【주택법 시행규칙】 제9조(사업계획의 승인신청 등) ②영 제15조제5항제1호 카목에서 "국토교통부령이 정하는 서류"라 함은 다음 각 호의 서류를 말한다. <개정 2005.3.9, 2006.8.7, 2008.3.14, 2010.7.6, 2011.4.11, 2012.3.16, 2013.3.23> 1. 간선시설설치계획도(축척 1만분의 1 내지 5만분의 1) 2. 삭제 <2012.7.26> 3. 삭제 <2006.8.7> 3의2. 삭제 <2012.7.26> 4. 사업주체가 토지의 소유권을 확보하지 못한 경우에는 토지사용승낙서(「택지개발촉진법」 등 관계법령에 의하여 택지로 개발·분양하기로 예정된 토지에 대하여 해당 토지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우에는 그 권원을 증명할 수 있는 서류를 말한다). 다만, 사업주체가 국가·지방자치단체·「한국토지주택공사법」에 따른 한국토지주택공사(이하 "한국토지주택공사"라 한다) 또는 「지방공기업법」 제49조에 따라 주택건설사업을 목적으로 설립된 지방공사(이하 "지방공사"라 한다)인 경우는 제외한다. 5. 영 제23조제1항의 규정에 의하여 작성하는 설계도서중 국토교통부장관이 정하여 고시하는 도서 6. 별표 2에 규정된 서류(국가·지방자치단체 또는 한국토지주택공사가 사업계획승인을 신청하는 경우에 한한다) 7. 사업등록수탁기관에서 발급 받은 등록사업자의 행정처분 사실을 확인하는 서류(사업등록수탁기관이 관리하는 전산정보자료를 포함한다) 【민원사무처리에 관한 법률】 제13조(민원서류의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원서류에 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ②민원인은 해당 민원사무의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원사무의 성질상 보완·변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③제1항의 규정에 의한 민원서류의 보완 절차 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【민원사무처리에 관한 법률 시행령】 제14조(서류의 보완 등) ① 법 제13조제1항에 따라 민원인에게 민원서류의 보완을 요구하는 경우에는 문서·구술·전화·모사전송 또는 인터넷 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 때에는 문서로 하여야 한다. ②민원실 등의 장은 제1항에 따라 보완요구를 받은 민원인이 보완요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 명시하여 기간연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간연장 요청은 2회에 한한다. ③민원실 등의 장은 민원인이 제2항의 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니한 때에는 다시 보완을 요구할 수 있다. 이 경우 보완에 필요한 기간은 10일로 한다. 제15조(민원서류의 반려 등) ① 민원실 등의 장은 민원인이 제14조에 따른 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니한 때에는 그 이유를 명시하여 접수된 민원서류를 되돌려 보낼 수 있다. 【민사소송법】 제220조(화해, 청구의 포기·인낙조서의 효력) 화해, 청구의 포기·인낙을 변론조서·변론준비기일조서에 적은 때에는 그 조서는 확정판결과 같은 효력을 가진다. 나. 판단 1) 인정사실 심판청구서 및 답변서, 주택건설사업계획승인신청서, 제소전화해조서, 보완요구서 및 촉구서, 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실이 각 인정된다. 가) 청구인은 2013. 11. 15. 이 사건 신청지에 공동주택(아파트) 14동 1,183세대를 신축하기 위해 주택건설 사업계획 승인신청을 하였다. 나) 이에 피청구인은 2014. 3. 17. 청구인에게 이 사건 신청지 토지소유자의 동의서류 사본 대신 원본으로 제출할 것 등 3가지 사항을 보완할 것을 요구하였으나, 청구인이 기한까지 다른 요구사항은 이행하였으나, 동의서류 원본을 제출하라는 보완요구는 이행하지 아니하였다는 이유로, 2014. 3. 21. 재차 보완요구를 하였고, 청구인이 2014. 4. 1., 4. 17., 4. 28., 5. 21. 4차례에 걸쳐 보완기한 연기신청을 함에 따라, 2014. 4. 2., 4. 18., 4. 29., 5. 22. 4차례에 걸쳐 연기 통보를 하였음에도, 청구인이 기한까지 보완요구를 일부 불이행(○○○-1, ○○○-2, ○○○-9, ○○○-10번지 소유자인 박○○의 동의서류 원본 미제출)하자, 2014. 5. 30. 청구인에게 보완을 완료할 것을 재촉구하였다. 다) 이후 청구인이 2014. 6. 11. 피청구인에게 주택건설사업계획 승인신청 반려 처분을 보류해 줄 것을 요청할 뿐, 기한까지 박○○의 동의서류(토지사용승낙서) 원본를 제출하지 아니하자, 피청구인은 2014. 6. 24. 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제15조에 따라 주택건설 사업계획 승인신청을 반려하였다. 라) 박○○을 포함한 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○번지 일대 토지 소유자들을 신청인으로, 청구인을 피신청인으로 하여 2011. 3. 28. 성립된 제소전 화해(2011자1)의 주요 내용은 아래와 같다. (1) 2009. 10. 7. 변경결정 고시된 ○○2지구 도시관리계획에 따라 향후 피신청인이 피청구인에게 신청할 주택건설사업계획승인 절차에 신청인들은 협조한다. (2) 제소전 화해가 성립되면 신청인들은 ①지구단위계획변경동의서, ②토지사용승낙서, ③매매계약서, ④기타 지구단위계획변경동의 및 주택사업계획승인에 필요한 일체의 서류(각 서류에 첨부되어야 하는 인감증명서 및 주민등록초본 포함)를 날인하여 피신청인에게 교부하여야 한다. 2) 「주택법」 제16조제1항, 같은 조 4항제2호에 따르면, 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사 설계도서 등 대통령령으로 정하는 서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하고 사업계획승인을 받아야 하며, 제16조제4항 및 같은 항 제2호에 따르면, 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하여야 하나, 사업주체가 주택건설대지의 소유권을 확보하지 못하였으나 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우에는 그러하지 아니하다. 또한, 같은 법 시행령 제15조제5항제1호카목, 같은 법 시행규칙 제9조제2항제4호 에서는 주택건설사업계획 승인 신청시 “사업주체가 토지의 소유권을 확보하지 못한 경우에는 토지사용승낙서”를 제출하도록 규정하고 있다. 한편, 「민원사무처리에 관한 법률」 제13조제1항에 따르면, 행정기관의 장은 접수한 민원서류에 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 하고, 같은 법 시행령 제14조제2항은 보완요구를 받은 민원인이 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 명시하여 기간연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 보완기간을 정하여야 하며, 민원인이 제2항의 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니한 때에는 10일의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 신청지 토지소유자들을 신청인으로 하여 작성된 화해조서가 있으므로 토지소유자들의 토지사용승낙서 원본 제출은 불필요하다고 주장하여 살피건대, 재판상 화해 또는 제소전 화해는 확정판결과 동일한 효력이 있으며 당사자간의 사법상의 화해계약이 그 내용을 이루는 것이면 화해는 창설적 효력을 가져 화해가 이루어지면 종전의 법률관계를 바탕으로 한 권리의무관계는 소멸하며(대법원 1981. 9. 8. 선고 80다2649 판결, 1982. 4. 13. 선고 81다531 판결 등 참조), 제소전화해조서는 확정판결과 같은 효력이 있어 당사자 사이에 기판력이 생기는 것이므로 그 내용이 강행법규에 위반된다 할지라도 준재심 절차에 의하여 취소되지 아니하는 한 그 효력을 다툴 수 없다(부산지방법원 2014. 5. 2. 선고 2014가합4548 판결) 이 사건에 관하여 보면, 박○○이 2011. 3. 28. 청구인과 제소전 화해를 하였으므로, 위 신청인 박○○의 토지사용승낙서 원본을 제출하지 아니하였다는 사유만으로 한 이 사건 반려처분은 해당 화해조서에 의해 창설된 토지사용에 관한 권리의무관계를 타당한 근거 없이 부정하는 것일 뿐 아니라, 화해성립에 의해 형성된 청구인의 신뢰의 이익과 그 법적 안정성을 빼앗은 것이 되어 매우 가혹하여 허용되지 않는다고 봄이 타당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.