주택건설사업계획승인조건변경처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 전라북도 ○○시 ○○구 ○○동 1가 일대의 83헥타에 대하여 광업권을 등록한 자인데, ○○산업개발 주식회사가 1997. 12. 12. 피청구인으로부터 위 광업권이 설정된 지구상의 토지에 민영주택(분양)건설사업계획승인을 받은 후 청구외 ○○건설 주식회사가 2000. 9. 19. 위 사업의 주체 및 내용을 변경하는 주택건설사업계획변경승인신청을 하자, 피청구인이 2000. 10. 19. 신청내용대로 승인하면서, 당해 토지에 관련된 권리관계(광업권 등)에 대하여 협의결정 후 착공하도록 되어 있던 기존의 사업승인조건을 적의 처리하라는 내용으로 변경(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인이 무단으로 사업승인조건을 변경하여 사업 착수 전 합의의무를 제거함으로써 ○○건설 주식회사는 광업권자인 청구인과 보상합의도 하지 아니한 채로 ○○시장에게 공사착수신고를 하고 입주자모집공고를 하였다. 나. 이는 광업권이 독점적ㆍ배타적 권리로서 부동산 물권과 양립할 수 없고, 주택건설사업계획승인신청시에는 광업권자의 동의를 얻어야 하며, 입주자모집공고 전까지는 광업권을 해지하여야 한다고 하는 건설교통부장관의 유권해석에도 반하는 것으로서 광업권을 부당하게 침해하는 것이므로 이 건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. (본안전 항변) 사업계획승인조건의 변경은 행정심판의 대상이 되는 처분이 아니므로 이 건 청구는 각하되어야 한다. (본안에 대한 답변) 주택건설촉진법령상 착공신고 전 광업권자와 미리 합의하여야 한다는 규정은 없으며, 광업권자의 권리는 광구내의 광물에 대한 것일 뿐 토지소유자의 정당한 토지사용을 배제할 수 있는 권리는 아니므로 토지소유자가 등록된 광물의 훼손 또는 광물채굴의 목적이 아닌 한 광업권자의 동의 없이 정당하게 자기의 토지를 사용할 수 있는 것이고, 광업권자의 합의여부가 사업계획승인 및 착공신고 수리, 입주자 모집공고 승인에 영향을 미친다고는 볼 수 없으며, 광업권 침해 및 손실보상 여부는 당사자간 민사적으로 해결될 문제이므로 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조, 제9조 주택건설촉진법 제33조 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 주택건설사업계획승인서ㆍ변경승인신청서ㆍ변경승인서ㆍ승인조건변경서, 행정심판 재결서(97-1728), 고충민원처리결과 알림, 각종 질의 회신문(건설교통부장관, 산업자원부장관), 광업원부, 광물생산보고확인원, 광업권평가조서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인이 1979. 6. 7. 전라북도 ○○시 ○○구 ○○동 1가 일대의 83헥타에 대하여 광업권을 설정한 후 3차에 걸쳐 광업권 존속기간을 연장하여 광업권 존속기간이 2006. 11. 30.까지이다. (나) 피청구인이 청구인의 광업권이 등록된 토지상에 주택건설사업계획을 승인한 데 대하여 청구인이 광업권 침해를 이유로 이의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 건설교통부장관은 1997. 7. 7. 청구인이 적법한 토지사용권을 얻지 아니한 이상 토지소유자의 건축행위가 청구인의 광업권을 침해한 것이라고 할 수 없다는 이유로 기각의 재결을 하였다. (다) 청구외 ○○산업개발 주식회사는 1997. 12. 12. 청구인의 광업권이 설정된 지구상의 13필지에 대하여 피청구인으로부터 민영주택(분양)건설사업계획승인을 받았으며, 피청구인은 그 승인을 하면서 “주택건설촉진법 및 관계법령에서 정하는 사항 이외에 당해 토지에 관련된 권리관계(광업권 등)는 이해 당사자간 협의결정 후에 착공하시기 바랍니다”라는 사업계획승인조건(35항)을 부가하였다. (라) 청구외 ○○건설 주식회사가 2000. 8. 29. ○○시 ○○구청장에게, ○○산업개발 주식회사와 위 토지의 매매계약을 체결하여 주택건설사업계획변경신청절차를 진행 중에 있는데, 광업권자와 토지소유자간의 권리관계는 이해당사자간 민사적 절차를 통하여 해결할 문제라는 이유로 위 조건의 삭제를 요청하자, 완산구청장은 2000. 8. 30. 피청구인에게 위 조건을 재검토하여 줄 것을 요청하였다. (마) 청구외 ○○건설 주식회사가 2000. 9. 19. ○○시장에게 주택건설사업계획변경(사업주체, 사업내용)승인신청을 하자, ○○시장은 위 사업계획승인조건변경요청을 반영하여 달라는 내용이 포함된 의견서를 첨부하여 피청구인에게 송부하였고, 피청구인은 2000. 10. 19. 신청내용대로 승인하면서 위 사업계획승인조건을 “사업부지 내 광물의 취득, 처분에 대한 권리는 광업권자에게 있으므로 적의 처리하시기 바랍니다”라는 내용으로 변경하였다. (바) 국민고충처리위원회는 2001. 2. 27. 청구인이 제기한 고충민원(이 건 심판청구취지와 동일하다)에 대하여 광업권의 보상문제는 청구인과 사업주체간에 해결해야 할 사항이라고 결정하여 청구인에게 통지하였다. (사) 건설교통부장관은 1997. 1. 24. 주택건설사업지구 내에 광업권이 설정되어 있는 경우에는 사업계획승인신청 전이나 입주자모집공고 전에 광업권을 해지하여야 하는 것으로 광업권의 해지 및 보상관계는 당해 사업주체가 민사적으로 해결하여야 한다고 청구인에게 회신하였고, 2000. 12. 6.에는 사업계획승인신청시에는 광업권자의 동의를 받으면 사업계획승인신청이 가능한 것으로 수정회신하였다. (2) 피청구인은 이 건 사업계획승인조건변경이 행정심판의 대상이 되는 처분이 아니라고 주장하나, 행정심판의 대상이 되는 처분은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 등 국민의 법률상 지위에 직접적인 변동을 일으키는 행위를 말하는 바, 이 건 사업계획승인조건변경은 재량행위인 주택건설사업계획승인에 부가된 부관(강학상 부담으로 보인다)의 내용을 변경(변경된 내용이 “적의 처리하시기 바랍니다”라고 되어 있는 것으로 보아 이는 부관이라고 보기는 어려우므로 기존의 부관을 사실상 철회한 것으로 볼 수 있다)하는 것으로서 그 상대방의 법률상 지위에 변동을 가져오는 처분에 해당한다고 할 것이므로 피청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 한편, 행정심판법 제9조제1항의 규정에 의하면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있고, 여기에서 법률상 이익이란 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고, 간접적이거나 사실상의 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않는다고 할 것인 바, 부관인 부담상의 의무는 처분의 상대방이 처분권자에 대하여 부담하는 공법상의 의무에 지나지 아니하는 것으로 처분의 상대방이 부관상의 의무를 이행함으로써 제3자가 어떠한 이익을 받게 되는 경우가 있다 하더라도 이는 법률상 보호되는 이익이 아니라 간접적으로 받는 사실상의 이익에 불과하다고 할 것이다. 이 건의 경우 피청구인이 기존에 ○○산업개발 주식회사에게 부가하였던 부관상의 의무이행을 매개로 하여 제3자인 청구인이 사업주체의 착공 전에 광업권에 대한 손실보상 등의 협의결정을 받을 수 있는 이익의 가능성이 있었다 할지라도 이는 법률상 보호되는 이익이 아니라 간접적인 사실상의 이익에 불과하므로 청구인에게는 동 부관의 적부를 다툴 법률상 이익이 있다고 볼 수 없고, 따라서 동 부관을 변경한 이 건 처분에 대하여도 마찬가지로 다툴 법률상 이익이 없다고 할 것이므로 이 건 청구는 부적법하다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.