주택건설사업계획승인 취소처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2011. 6. 3. 청구인을 대표이사로 하는 OO건설에게 OO시 OO구 OO동 산 OO 외 6필지 총 124,115.00㎡(이하 ‘이 사건 토지들’라고 한다)에 총 20동, 1,486세대 규모의 노유자시설(노인복지주택) 및 복리시설을 설치하기 위한 주택건설사업계획승인을 하였다. 피청구인은 청구인의 각 신청에 따라, 2013. 5. 23.부터 2017. 2. 2.까지 4차례에 걸쳐 착공기한을 연기하였으나 청구인이 착공을 이행하지 아니하였고, 이 사건 토지들의 채권자인 참가인 주식회사OOOOOO은행이 임의경매절차에서 위 부동산들을 직접 매수하여 소유권을 이전받아 청구인은 이 사건 토지들에 대한 소유권을 상실하게 되었다. 이에 피청구인은 청구인이 「주택법」 제16조 제1항 규정에 따른 착수기한 내 공사를 시작하지 아니하였다는 이유로 청문을 실시한 후, 2017. 8. 17. 같은 조 제3항 규정에 따라 주택건설사업계획승인 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2011. 6. 3.경 ‘OO건설’이라는 상호로 피청구인으로부터 OO시 OO구 OO동 산OO번지 외 6필지에서 노인복지주택사업에 관한 주택건설사업계획승인을 받은 자이다. 청구인은 이 사건 토지들의 소유자로, 사업추진을 위하여 1999. 3. 2.경 국토이용계획변경승인신청을 하여 같은 해 12. 13.경 준농림지역을 준도시지역(시설용지지구)으로 변경하는 국토이용계획변경결정을 받았고, 2000. 12. 30.경 피청구인에게 노인복지주택 건설사업계획승인신청을 하였으나 피청구인은 2년 가까이 처리를 방치하다가 2002. 12. 11.경 위 신청에 대한 거부처분을 하였다. 이에 청구인은 위 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였고, 2006. 2.경 대법원에서 원고승소 확정판결을 받았다. 그러나 이후에도 피청구인은 사업계획승인신청서에 미비한 사항이 있다면서 수 십 차례의 보완요구를 하였고, 이에 청구인은 재차 유료노인복지주택사업계획승인 거부처분 취소의 소를 제기하였는바, 항소심 과정에서 법원의 조정권고안대로 합의가 성립되어 2011. 6. 3.자로 피청구인으로부터 사업계획승인결정을 받았다. 이처럼 청구인은 사업계획승인신청을 한 지 무려 10년이 지난 후에야 치열한 법적 공방 끝에 피청구인으로부터 사업계획승인결정을 받을 수 있었다. 2) 그 후 청구인은 본격적으로 사업을 추진하기 위하여 시공사를 선정하는 한편, 재원 조달을 위한 금융기관을 물색하였는데, 당시 이 사건 아파트를 비롯한 부동산 시장이 호황을 맞이한 터라, 이 사건 사업과 같이 노인복지주택이라는 특수시설을 건축할 시공사를 찾기가 매우 어려웠고, 피청구인과의 수년에 걸친 법적 공방에 따라 사업의 진척 부진, 소송비용 부담으로 심각한 자금난을 겪어야 했다. 다만 그러한 와중에도 2005년 이전에 이미 약 200억 원 가량의 자금을 들여 공사준비(벌목, 기반시설 공사, 상수도 공사, 정지작업 등)을 해 놓은 상태로 실제 공사를 위한 준비는 모두 마쳤으나 시공사 미선정으로 착공신고서만 제출하지 못하고 있던 상황이었다. 3) 주택법 제16조 제1항 제1호에 따르면 사업주체는 승인받은 날부터 5년 이내에 공사를 시작하여야 하고, 그렇지 못할 경우 동조 제3항 제1호에 따라 사업계획승인이 취소될 수 있다. 청구인의 경우 사업계획승인을 받은 날부터 5년인 2016. 6. 2.까지 시공사를 선정하지 못하여 이 사건 사업을 위한 공사를 시작할 수 없었으나, 동조 제1항 단서에 따라 피청구인을 상대로 착공연기신청을 하였고, 그 신청이 받아들여져 1년간 착공연기를 받았다. 한편 청구인은 2016. 10.경 이 사건 사업을 위한 시공사로 청구외 OO건설 주식회사 금융기관으로 청구외 OO자산신탁 주식회사를 선정하고 이들과 양해각서를 체결하는 단계에까지 이르렀으며, 고령이 된 청구인을 대신해 이 사건 사업을 추진할 회사인 청구외 주식회사 OOOOOO그룹글로벌로 사업주체를 변경하고, 소형평형을 선호하는 최신 트렌드에 맞추어 평형을 줄이고 세대수를 늘리기 위하여 약 62억의 설계용역을 맡기는 등 다시 사업추진을 시작하였다. 다만 사업자금 조달을 위하여 이 사건 토지를 담보로 참가인으로부터 대출을 받은 일이 있었는데, 위 참가인이 대출금 채무 미변제를 이유로 갑작스럽게 담보권 실행을 하였고, 이에 청구인은 이 사건 토지의 소유권을 상실하게 되었다. 게다가 위 참가인은 임의경매절차에서 2016. 10. 20.경 스스로 이 사건 토지를 경락받아 청구인으로서는 이 사건 사업의 추진을 위하여 다시 이 사건 토지를 사들여야 하는 입장이 되었다. 4) 이에 청구인은 다시 이 사건 토지를 매수하여 사업을 진행하기 위하여 주식회사 OOOOOO 및 주식회사 OOOOOO그룹글로벌(이 사건 사업의 시행자들이다)을 중심으로 위 참가인과 접촉하며 토시 매매계약에 관한 논의를 계속하여 왔다. 물론 위 참가인 역시 사업계획승인이라는, 소유권 행사에 상당한 제약이 걸려 있는 이 사건 토지를 마땅히 매수할 사람이 청구인 밖에 없었기 때문에 적극적으로 교섭에 응하였고, 2016. 12. 27.경 이 사건 토지를 시행사들에게 매도할 의향이 있다는 매도의향서를 교부하였다. 이후 참가인과 시행사들은 본격적인 매매계약서 작성에 들었는데, 매매대금이 510억 원 정도로 정해졌으므로 계약금은 얼마로 하고 계약금을 누구에게 어떤 형태로 보관할 것인지 정도만 문제될 뿐이었고, 2017. 4. 4.경 양해각서를 작성하여 시행사들은 이 사건 토지 매매에서 배타적 우선협상권까지 갖게 되었다. 뿐만 아니라 시행사들은 매매대금 지급의 확실성을 확인해 달라는 참가인의 요청에 따라 이 사건 토지 매매대금의 약 5%에 해당하는 23억 원 이상의 금원을 항상 참가인 계좌에 예치해 두기도 하였다. 이러한 일련의 과정을 거쳐 위 참가인은 2017. 6. 14.경 최종적으로 확정된 매매계약서를 시행사들에게 보내왔는바, 참가인과 시행사들, 즉 청구인 사이에 이 사건 토지에 관한 매매계약이 실질적으로 성립되었고, 마지막이자 형식적인 절차로 매매계약서 날인만을 남겨두고 있었다. 그런데 이후 위 참가인이 갑자기 연락을 끊는 사태가 발생하였고, 청구인이 자초지종을 확인해 본 결과 위 참가인이 청구인과 이 사건 매매계약을 성립시켰으면서도 한편으로 지속적인 물밑 작업을 통하여 OOO 주식회사에 2017. 6. 19.경 이 사건 토지를 전격적으로 매도하였고, 피청구인 역시 이 사건 토지에 OOO 주식회사의 OOO(OOO 주식회사가 전국에 구축을 계획하고 있는 클라우드 데이터 센터를 말함)를 건립할 수 있도록 하기 위하여 수개월 전부터 이미 OOO 주식회사 및 참가인과 협상해 온 사실을 알게 되었다. 위와 같은 이중매매에 관하여 시행사들은 2017. 6. 22.경 위 참가인을 상대로 매수자지위보전 및 계약이행금지 가처분을 제기하여 분쟁이 진행되고 있다. 5) 이처럼 OOO 주식회사와 참가인 사이에 이 사건 토지 매매계약이 체결되자마자, 피청구인은 기다렸다는 듯이, 2017. 6. 27.경 시정홍보를 위하여 개설한 블로그에 직접 “수개월 전부터 OOO OOO 건립과 관련하여 의견을 조율해왔다”며 대기업의 중요 자산을 OO시에 유치해 온 업적을 자축하는 글을 남기기까지 하였다. 게다가 피청구인은 2017. 7. 3.자 공문에서 불과 4일 후인 2017. 7. 7. 청문을 실시할 것을 통보하고, 이처럼 단기간에 청구인에게 의견진술을 할 것을 요구하면서, 그렇지 않을 경우 주택건설사업계획승인 취소를 하겠다고 공언하기까지 하여, 애당초 침익적 행정처분만을 고려하고 있다는 편파적인 입장을 취하였다. 이처럼 피청구인은 사업계획승인을 유지 혹은 취소해야 할 필요성, 긴급성 등을 종합하여 객관적이고도 공정하게 결정해야 할 행정청의 역할을 망각한 채 지극히 형식적인 청문절차를 거치고 나면 반드시 사업계획을 취소하겠다는 의중을 노골적으로 드러냈다. 결국 피청구인은 2017. 8. 17. 청구인이 주택법 제16조 제1항 소정의 착수기한 내 공사를 시작하지 않았음을 이유로 같은 조 제3항에 따라 주택건설사업계획승인 취소처분을 하였다. 6) 이 사건 처분의 근거규정인 주택법 제16조 제3항이 ‘사업계획승인권자는 사업주체가 동조 제1항을 위반하여 공사를 시작하지 않은 경우 그 사업계획의 승인을 취소할 수 있다’고 규정하고 있으므로 이 사건 처분은 문언상 행정청의 재량행위에 속한다. 주택법이 일정 기간 내에 공사에 착수하지 못하는 것을 사업계획승인 취소사유의 하나로 정한 취지는, 합리적인 건축 규제 등을 기하고 장기 미착수로 인하여 발생하는 도시 미관 파괴 등 사회·경제적 비용을 줄이기 위한 것으로 이해할 수 있다. 그러나 이를 이유로 사업계획승인을 취소하여야 할 공익상 필요성이 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰의 보호, 법률생활의 안정과 침해 등 불이익을 정당화할 만큼 강하지 않은 경우에는 그러한 사업계획승인 취소는 재량권의 일탈·남용에 해당한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두10180판결). 특히 위와 같이 재량권을 일탈·남용 하였는지 여부를 판단함에 있어서는 주택건설 사업이 관할 관청의 주택건설 종합계획이 정하는 바에 따라 그 사업을 시행하여야 할 뿐 아니라 통상 그 공사규모가 크고 이해관계인이 많아 비교적 장기간의 공사 준비 기간이 소요된다는 점 또한 고려하여야 할 것이다. 7) ① 이 사건 처분 후 이 사건 토지를 원상복구 하더라도, 노인복지주택을 염두해 둔 기반시설 공사, 상수도 공사 등이 이미 완료된 상태이므로 본래의 형태인 임야 또는 답으로 환원하는 것이 사실상 불가능하고, 비효율적일 뿐 아니라, ② 이 사건 토지가 2005년경 기반시설 공사, 상수도 공사 등이 완료된 상태로 10년 넘게 지금까지 유지되어 온 이상, 이 사건 처분이 이루어진다고 하여 새삼스럽게 OO시 미관의 보호에 크게 도움이 되지 않고, ③ 이 사건 사업을 위한 공사가 지연된 원인으로는 청구인이 사업계획승인을 받기까지 이례적으로 10년이나 걸리게 되면서 자금사정이 급격하게 악화된 것이 영향을 끼쳤는바 여기에 피청구인의 책임이 큰 점, ④ 10년의 세월이 흐르면서 청구인이 고령, 자금난 등으로 인하여 직접적으로 관여하기 어려워졌음에도 사업권을 양도하고자 하면서 이 사건 사업을 계속 추진하려는 의사와 능력이 충분한 점, ⑤ 청구인이 2016. 10.경 시공사 및 금융기관을 선정하고 본격적인 공사를 앞두고 있는 점 등 참작할만한 사유가 있으므로 이 사건 사업을 취소할 공익상 필요가 그리 크다고 할 수 없다. 이에 반하여, 이 사건 사업을 추진하게 될 경우, ① OO시에 상당한 인구유입요인이 있을 뿐 아니라 지역경제에 도움이 될 수 있고, ② 최근 OO시의 인구가 전국 11번째, 기초 자치단체 4번째로 100만 명을 돌파하였으며, 2035년에는 150만 명에 도달할 것으로 예측되어 노인빈곤에 대한 선제적 대처가 필요한 상황이고, 이에 따라 향후 OO시에 주택 수요 증가가 예상되는 만큼, 이 사건 사업을 완성하여 주택공급을 늘리는 것이 오히려 공익에 부합한다. ③ 그 밖에 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 수백억 원에 달하는 사업자금 손실을 입을 수밖에 없게 된 점을 고려하면 이 사건 처분을 하여야 할 공익상 필요성이 청구인의 불이익을 정당화할 만큼 강하다고 할 수 없다. 나아가 ‘공사 미착수’의 점은, 매수자지위보전 및 계약이행금지가처분 사건 등을 통하여 청구인이 OOO 주식회사보다 먼저 참가인과 이미 이 사건 토지에 대한 매매계약을 체결하였음이 확인되고, 그 결과 청구인이 이 사건 토지의 소유권을 확보한 후 공사를 시작함으로써 자연스럽게 해결될 수 있는 부분이다. 더불어 이 사건 사업은 공사 규모가 크고 이해관계인이 많아 장기간의 공사 준비기간이 소요될 수밖에 없는데 이러한 사정들을 고려하지 않은 채 바로 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 처사이다. 청구인은 피청구인이 ‘대기업의 중요자산 유치’라는 업적을 쌓기 위하여 (상대적으로 덜 중요하다고 판단한) 이 사건 사업에 관하여 신속하게 사업계획승인을 취소함으로써 자신의 업적 실현에 걸림돌이 되는 요소를 제거하고자 한 데 이 사건 처분의 본질이 있다고 단언하는바, 이 사건 처분을 취소하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 현 주택법 제16조 제1항 규정에는 사업계획승인을 받은 경우 승인을 받은 날부터 5년 이내에 공사를 시작하여야 하며, 정당한 사유가 있다고 인정되는 경우에 한하여 1년의 범위에서 착수기간을 연장할 수 있도록 되어 있으며, 같은 법 같은 조 제3항 규정에 따라 사업계획승인권자는 사업주체가 제1항을 위반하여 공사를 시작하지 아니하는 경우 그 사업계획의 승인을 취소할 수 있도록 명확히 규정되어 있고, 공사의 착수라고 하면 건물의 신축을 위한 굴착공사로 보고 있다(대법원 1994. 12. 2. 선고 94누7058 판결). 이 사건 처분은 2011. 6. 3. 사업계획승인을 득한 후 5년이 지난 2016. 6. 3.에도 청구인이 공사를 시작하지 않아 주택사업계획승인을 취소하고자 하였으나, 청문시 청구인이 공사를 시작할 수 있다고 제출한 의견을 믿고 2017. 6. 2.까지 이해당사자 간에 사업주체의 권리 및 토지소유권 등 권리관계를 정리하여 관련 행정절차를 이행하는 것을 조건으로 착공기간을 연장하여 주었음에도 불구하고, 그 기간을 경과한 후에도 토지소유권 등 권리관계를 정리하지 못하였고, 승인일로부터 6년 이상 경과된 처분 당시까지 공사를 시작하지 않아 피청구인이 주택건설사업계획승인을 취소한 사항으로 재량권을 일탈하여 위법하다는 청구인의 주장은 터무니없는 주장이다. 2) 또한 청구인은 이 사건 토지에 관한 토지소유자의 이중매매가 있었고, 토지소유자의 매도의향서에 따라 토지소유자와 주식회사 OOOOOO(청구인이 사업권을 양도하고자 하는 자) 간의 매수자지위보전 및 계약이행금지가처분이 진행 중이므로 추후 해당 가처분 결과에 따라 매수자 지위를 인정받아 소유권을 확보하고 공사를 시작하면 된다고 주장하고 있으나, 토지소유자는 피청구인에게 토지를 매도할 의사가 전혀 없으므로 취소하여 달라는 내용으로 의견서를 제출하여 청구인이 토지를 소유하거나 사용권원을 확보할 수도 없는 실정으로 사업을 추진할 수 없는 주택사업계획승인을 취소하지 않아 해당 주택사업계획을 믿고 투자하는 제3의 피해자가 발생될 우려가 있었으며, 2017. 9. 19. 토지관계자 간 가처분 결정을 보면, 매도의향서의 조건인 예치금액 51억 원을 예치하지 못한 점, 매매계약을 체결할 것이 예상 가능한 상태였다고 하더라도 실제 매매계약이 체결되지 않은 이상 채권자들이 매수인의 지위를 취득하였다고 볼 수 없다는 점을 근거로 기각 결정이 되었고, 이후에도 청구인은 토지를 소유하거나 사용권원을 확보할 여지가 전혀 없으므로 공사를 시작할 수 없는 것은 명확하다고 판단되는바, 이 사건 청구를 기각하여 주시기 바란다. 다.참가인 주장 1) 청구인은 본건 사업계획승인을 받은 때로부터 6년이 지나는 기간 동안 본건 사업계획을 위한 준비절차와 공사 착공을 전혀 진행하지 못하였고, 본건 부동산의 적법한 소유자였던 참가인이 이미 본건 부동산에 대해 OOO 주식회사와 매매계약을 체결하였고, 본건 부동산 중 상당한 부분의 소유권이 이미 OOO 주식회사에 이전되어 청구인이 사업계획을 아예 진행할 수조차 없게 되었다. 이 사건 처분과 관련하여 참가인과 본건 매수인이 청구인과 반대되는 이해관계를 가지고 있고, 그 동안 공사 착공조차 하지 않고 개발능력이 의심되는 청구인이 요구하는 사익을 위하여 이 사건 부동산을 방치하기 보다는, 본건 사업계획을 취소하고 매수인이 이 사건 부동산을 개발하는 것이 사익과 사익, 사익과 공익 사이의 이익형량에도 부합하므로, 이 사건 처분은 적법하다. 2) 청구인측은 참가인을 상대로 매수자지위보전 및 계약이행금지 가처분을 신청하였는데, 위 가처분 신청사건의 담당 재판부는 청구인측과 참가인 사이에 본건 토지에 관한 매매계약이 체결된 것으로 볼 수 없다고 판시하여 청구인측의 주장을 모두 배척하였고, 이에 청구인측이 위 기각결정에 불복하여 항고하였으나, 항고심 법원 역시 원고의 항고를 모두 기각하였다. 이처럼 가처분 신청사건의 항고심 법원 또한 청구인측과 참가인 사이에 이 사건 토지에 관한 매매계약이 체결된 것으로 볼 수 없다고 판단하였는바, 청구인측이 이 사건 토지를 매수할 수 있다고 전제한 청구인의 주장은 전혀 부당한 것이며, 청구인이 이 사건 토지 소유권을 취득할 수 없는바, 이 사건 사업계획승인에 따른 공사가 착공될 가능성은 향후에도 전혀 없다고 할 것이다. 참고로 청구인은 매수인의 가등기에 기한 권리에 대해 처분금지가처분 결정이 이루어졌으므로, 본건 매수인의 매매계약이 취소될 가능성이 있다는 것처럼 주장하고 있으나, 청구인측이 신청한 처분금지가처분에 따른 가처분결정에는 매수인이 가등기에 기하여 본등기를 경료하는 것을 금지하는 것이 아니고, 이에 위 가처분 결정 후에 가등기에 기한 본등기가 경료되기까지 하였는바, 위 처분금지가처분 결정에 근거한 청구인의 주장 또한 전혀 이유 없다고 할 것이다. 따라서 이 사건 청구는 이유 없으므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【주택법】 제15조(사업계획의 승인) ① 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 다음 각 호의 사업계획승인권자(이하 "사업계획승인권자"라 한다. 국가 및 한국토지주택공사가 시행하는 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 국토교통부장관을 말하며, 이하 이 조, 제16조부터 제19조까지 및 제21조에서 같다)에게 사업계획승인을 받아야 한다. 다만, 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만제곱미터 이상인 경우: 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다) 또는 「지방자치법」 제175조에 따라 서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 "대도시"라 한다)의 시장 2. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만제곱미터 미만인 경우: 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수 ② 제1항에 따라 사업계획승인을 받으려는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사 설계도서 등 대통령령으로 정하는 서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하여야 한다. ③ 주택건설사업을 시행하려는 자는 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택단지를 공구별로 분할하여 주택을 건설·공급할 수 있다. 이 경우 제2항에 따른 서류와 함께 다음 각 호의 서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하고 사업계획승인을 받아야 한다. 1. 공구별 공사계획서 2. 입주자모집계획서 3. 사용검사계획서 ④ 제1항 또는 제3항에 따라 승인받은 사업계획을 변경하려면 사업계획승인권자로부터 변경승인을 받아야 한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑤ 제1항 또는 제3항의 사업계획은 쾌적하고 문화적인 주거생활을 하는 데에 적합하도록 수립되어야 하며, 그 사업계획에는 부대시설 및 복리시설의 설치에 관한 계획 등이 포함되어야 한다. ⑥ 사업계획승인권자는 제1항 또는 제3항에 따라 사업계획을 승인하였을 때에는 이에 관한 사항을 고시하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관은 관할 시장·군수·구청장에게, 특별시장, 광역시장 또는 도지사는 관할 시장, 군수 또는 구청장에게 각각 사업계획승인서 및 관계 서류의 사본을 지체 없이 송부하여야 한다. 제16조(사업계획의 이행 및 취소 등) ① 사업주체는 제15조제1항 또는 제3항에 따라 승인받은 사업계획대로 사업을 시행하여야 하고, 다음 각 호의 구분에 따라 공사를 시작하여야 한다. 다만, 사업계획승인권자는 대통령령으로 정하는 정당한 사유가 있다고 인정하는 경우에는 사업주체의 신청을 받아 그 사유가 없어진 날부터 1년의 범위에서 제1호 또는 제2호가목에 따른 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. 1. 제15조제1항에 따라 승인을 받은 경우: 승인받은 날부터 5년 이내 2. 제15조제3항에 따라 승인을 받은 경우 가. 최초로 공사를 진행하는 공구: 승인받은 날부터 5년 이내 나. 최초로 공사를 진행하는 공구 외의 공구: 해당 주택단지에 대한 최초 착공신고일부터 2년 이내 ② 사업주체가 제1항에 따라 공사를 시작하려는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 사업계획승인권자에게 신고하여야 한다. ③ 사업계획승인권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 사업계획의 승인을 취소(제2호 또는 제3호에 해당하는 경우 「주택도시기금법」 제26조에 따라 주택분양보증이 된 사업은 제외한다)할 수 있다. 1. 사업주체가 제1항(제2호나목은 제외한다)을 위반하여 공사를 시작하지 아니한 경우 2. 사업주체가 경매·공매 등으로 인하여 대지소유권을 상실한 경우 3. 사업주체의 부도·파산 등으로 공사의 완료가 불가능한 경우 ④ 사업계획승인권자는 제3항제2호 또는 제3호의 사유로 사업계획승인을 취소하고자 하는 경우에는 사업주체에게 사업계획 이행, 사업비 조달 계획 등 대통령령으로 정하는 내용이 포함된 사업 정상화 계획을 제출받아 계획의 타당성을 심사한 후 취소 여부를 결정하여야 한다. ⑤ 제3항에도 불구하고 사업계획승인권자는 해당 사업의 시공자 등이 제21조제1항에 따른 해당 주택건설대지의 소유권 등을 확보하고 사업주체 변경을 위하여 제15조제4항에 따른 사업계획의 변경승인을 요청하는 경우에 이를 승인할 수 있다. 【주택법 시행령】 제31조(공사 착수기간의 연장) 법 제16조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 "대통령령으로 정하는 정당한 사유가 있다고 인정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」 제11조에 따라 문화재청장의 매장문화재 발굴허가를 받은 경우 2. 해당 사업시행지에 대한 소유권 분쟁(소송절차가 진행 중인 경우만 해당한다)으로 인하여 공사 착수가 지연되는 경우 3. 법 제15조에 따른 사업계획승인의 조건으로 부과된 사항을 이행함에 따라 공사 착수가 지연되는 경우 4. 천재지변 또는 사업주체에게 책임이 없는 불가항력적인 사유로 인하여 공사 착수가 지연되는 경우 5. 공공택지의 개발·조성을 위한 계획에 포함된 기반시설의 설치 지연으로 공사 착수가 지연되는 경우 6. 해당 지역의 미분양주택 증가 등으로 사업성이 악화될 우려가 있거나 주택건설경기가 침체되는 등 공사에 착수하지 못할 부득이한 사유가 있다고 사업계획승인권자가 인정하는 경우 제32조(사업계획승인의 취소) 법 제16조제4항에서 "사업계획 이행, 사업비 조달 계획 등 대통령령으로 정하는 내용"이란 다음 각 호의 내용을 말한다. 1. 공사일정, 준공예정일 등 사업계획의 이행에 관한 계획 2. 사업비 확보 현황 및 방법 등이 포함된 사업비 조달 계획 3. 해당 사업과 관련된 소송 등 분쟁사항의 처리 계획 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 처분서, 주택건설사업계획승인, 각 착공연기수리 알림, 청문실시 결과통지, 사업약정서, 매도의향서, 양해각서, 등기부등본, 매수자지위보전 및 계약이행금지가처분 결정문, 각 청문조서, 주택건설사업계획승인 취소에 관한 부동산 소유자 의견 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2011. 6. 3. 청구인을 대표이사로 하는 OO건설에게 OO시 OO구 OO동 산 OO 외 6필지 총 124,115.00㎡에 총 20동, 1,486세대 규모의 노유자시설(노인복지주택) 및 복리시설을 설치하기 위한 주택건설사업계획승인을 하였다. 나) 피청구인은 청구인의 각 신청에 따라, 2013. 5. 23. 1차 착공연기수리, 2014. 4. 28. 2차 착공연기수리, 2015. 4. 22. 3차 착공연기수리를 하였으나 청구인이 착공을 이행하지 않자 2016. 12. 27. 주택건설사업계획승인 취소를 위한 청문을 실시한 후 다시 4차로 착공기한을 연기(2017. 6. 2.까지)하였다. 다) 이 사건 토지들의 채권자인 참가인이 이 사건 토지들에 대하여 임의경매를 신청한 후 2016. 10. 25. 그 임의경매절차(OO지방법원 2012OOOOOOO)에서 위 부동산들을 직접 매수하여 소유권을 이전받았고, 이로써 청구인은 이 사건 토지들에 대한 소유권을 상실하였다. 라) 청구인은 2016. 10. 19. 청구외 OO자산신탁 주식회사를 신탁사로, OO건설 주식회사를 시공사로 하고, 주식회사 OOOOOO그룹 글로벌을 변경시행사로 하여, 청구인은 위 주택건설사업의 시행사로 OOOOOO그룹에 사업과 관련된 인허가를 양도하고, OO자산신탁은 신탁사로서 사업비를 조달, 집행, 관리하며, OO건설 주식회사는 공사도급계약 체결 및 책임 준공을, OOOOOO그룹 글로벌은 청구인으로부터 사업권을 양수받아 분양업무를 진행하도록 하는 사업약정서를 작성하였다. 마) 참가인은 2016. 12. 27. 청구외 주식회사 OOOOOO에게 매도의향인이 소유하고 있는 이 사건 토지(OO동 산 OO, 1OO-6, 1OO-9, OOO, OOO)에 대하여 매수희망자의 매수의향서에 따라 위 부동산의 매매예정가격을 금 오백일십억(51,000,000,000)원이상으로 하는 조건으로 매도할 의향이 있다는 매도의향서를 발급하여 주었고, 2017. 4. 4. 청구인을 대신하여 사업을 시행하는 OOOOOO 주식회사 및 OOOOOO글로벌 주식회사와 사이에 이 사건 토지들에 관하여 본 계약 체결시까지 계약 체결에 필요한 사항을 정하기 위한 양해각서를 체결하였는데, 이 사건 부동산의 매매예정가격은 금 51,000,000,000원으로 하며, 매도자는 매수희망자에게 양해각서의 유효기간인 2017. 5. 4.까지 본건 거래에 관하여 배타적 우선협상권을 부여한다는 내용이 기재되어 있다. 바) 이 사건 토지들의 소유자인 참가인은 2017. 7.경 청구인에 대한 주택건설사업계획승인에 관하여 이 사건 토지에 관하여 청구인에게 소유권을 매도할 의사가 전혀 없고, 부지사용을 허락할 의사도 없으므로 사업계획승인을 취소하여 달라는 의견을 제출하였다. 사) 피청구인은 청구인이 「주택법」 제16조 제1항 규정에 따른 착수기한 내 공사를 시작하지 아니하였다는 이유로 청문을 실시한 후, 2017. 8. 17. 같은 조 제3항 규정에 따라 주택건설사업계획승인 취소처분을 하였다. 아) 청구외 주식회사 OOOOOO와 주식회사 OOOOOO그룹글로벌은 참가인 을 상대로 매수자지위보전 및 계약이행금지가처분을 신청하였는데, 서울중앙지방법원은 2017. 9. 11. 실제로 매매계약이 체결되지 않은 이상 매수인의 지위를 취득하였다고 볼 수 없고, 양해각서에서 정한 우선협상권은 유효기간을 경과함으로써 우선협상대상자 지위를 상실하였음이 명백하다는 이유로 위 신청에 대하여 기각결정(2017OOOOOOO) 하였다. 2) 「주택법」제16조 제1항에 의하면, 사업주체는 승인받은 사업계획대로 사업을 시행하여야 하고, 승인받은 날부터 5년 이내에 공사를 시작하여야 한다. 다만 사업계획승인권자는 같은 법 시행령 제31조에서 정하는 바에 따른 정당한 사유(1. 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」 제11조에 따라 문화재청장의 매장문화재 발굴허가를 받은 경우, 2. 해당 사업시행지에 대한 소유권 분쟁(소송절차가 진행 중인 경우만 해당한다)으로 인하여 공사 착수가 지연되는 경우, 3. 법 제15조에 따른 사업계획승인의 조건으로 부과된 사항을 이행함에 따라 공사 착수가 지연되는 경우, 4. 천재지변 또는 사업주체에게 책임이 없는 불가항력적인 사유로 인하여 공사 착수가 지연되는 경우, 5. 공공택지의 개발·조성을 위한 계획에 포함된 기반시설의 설치 지연으로 공사 착수가 지연되는 경우, 6. 해당 지역의 미분양주택 증가 등으로 사업성이 악화될 우려가 있거나 주택건설경기가 침체되는 등 공사에 착수하지 못할 부득이한 사유가 있다고 사업계획승인권자가 인정하는 경우)가 있는 때에는 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. 아울러 같은 조 제3항에 의하면, 사업계획승인권자는 사업주체가 제1항(제2호나목은 제외한다)을 위반하여 공사를 시작하지 아니한 경우, 사업주체가 경매·공매 등으로 인하여 대지소유권을 상실한 경우, 사업주체의 부도·파산 등으로 공사의 완료가 불가능한 경우에는 사업계획의 승인을 취소할 수 있다. 3) 청구인은, 공사미착수를 이유로 이 사건 사업계획승인을 취소하여야 할 공익상 필요성이 청구인의 불이익을 정당화할 만큼 강하다고 할 수 없고, 나아가 공사미착수의 점은 매수지위보전 및 계약이행금지가처분 사건 등을 통하여 청구인이 참고인 오에스비저축은행과 사이에 이미 이 사건 토지에 대한 매매계약을 체결하였음이 확인되었으므로 추후 청구인이 이 사건 토지의 소유권을 확보한 후 공사를 시작함으로써 자연스럽게 해결될 수 있는 부분이므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이라고 주장한다. 살피건대 ① 청구인이 2011. 6. 3. 이 사건 주택건설사업계획 승인을 받은 후 3차에 걸쳐 착공연기신청을 하여 오다가 주택법 제16조 제1항이 정한 5년이 경과한 2016. 6. 3.까지도 공사를 시작하지 아니한 점 ② 피청구인은 2016. 7. 15.경 청구인이 다시 착공연기신청을 하자 이를 반려하고 사업승인취소를 위한 청문절차를 실시하였고, 그 결과 ‘착공연기 예정기간 내 이해당사자 간에 사업권 및 토지소유권 등 권리관계를 정리하여 관련 행정절차를 이행하고, 기한 내 관련 행정절차 등 추진이 원활하지 않을 경우 사업승인 취소를 위한 청문절차를 다시 진행할 예정임’을 명시하면서 승인받은 날로부터 5년 경과 후 1년의 범위 내인 2017. 6. 2.까지 다시 착공연기신청을 수리하였는데, 청구인은 연기된 2017. 6. 2.까지도 공사를 시작하지 아니한 점 ③ 한편 2016. 10. 20.경 이 사건 사업부지에 대한 임의경매절차에서 참가인 OOOOOO은행이 낙찰을 받아 위 사업부지의 소유권을 취득하였고 청구인은 위 사업부지의 소유권을 상실한 점 ④ 청구인이 주장하는 ‘주식회사 OOOOOO 등이 참가인 저축은행을 상대로 한 매수자지위보전 및 계약이행금지가처분 신청’에 대하여 법원은 위 신청인측의 주장을 배척하고 신청을 기각하였으며, 위 기각결정에 대한 위 신청인의 항고 역시 기각되었고, 그 후 위 신청인들이 대법원에 재항고를 하였다가 2018. 2. 1. 위 재항고를 취하함으로써 청구인이 주장하는 위 가처분신청은 기각으로 확정된 점 ⑤ 이 사건 사업부지의 소유자였던 참가인 저축은행은 위 토지의 상당부분을 이미 제3자에게 매도하였고, 추후 청구인에게 위 사업부지의 소유권을 매도하거나 부지사용을 허락할 의사가 전혀 없으므로 이 사건 사업계획승인을 취소해달라는 의견을 제출하고 있는바, 청구인이 향후 이 사건 사업부지의 소유권을 취득하거나 이 사건 사업계획승인에 따른 공사가 착공될 가능성은 거의 희박한 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 청구인의 주장은 이유 없고 이 사건 처분은 적법하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.