주택건설사업계획승인 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○-○○, ○○○-○○, ○○○-○○, ○○○-○, ○○○-○ 합계 5개 필지 토지들(이하 ‘이 사건 토지들’이라 함)을 소유하고 있다. 피고는 주택건설사업계획승인권자로서 ㈜△△건설이 신청한 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지 일원(대지위치)에 공동주택을 건립하는 것을 주요 골자로 하는 주택건설사업계획승인신청 및 ○○도시관리계획[○○지구 지구단위계획 결정(변경) 및 특별계획구역(세부개발계획)]결정(안) 제안에 대하여 주택법 제16조 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조에 따라 주택건설사업계획승인 및 도시관리계획변경 결정하고(원고가 주된 인허가 행위인 주택건설사업계획승인 외에 결정의제되는 도시관리계획변경결정까지 심판대상으로 포함시키고 있으므로 편의상 양자를 합하여 ‘이 사건 처분’이라 함) 주택법 제16조 제8항 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조 제6항에 따라 2015. 5. 29. 주택건설사업계획승인 고시(○○시 고시 제2012-224호)하였다. 위 도시관리계획변경에 따라 이 사건 토지들은 위 ○○지구 내 기반시설인 소공원, 도로, 경관녹지, 수도시설로 결정되었다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 함) 제28조 1항은 “국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시·도지사, 시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시·군관리계획안에 반영하여야 한다”고 규정되어 있고, 사업시행자가 제안한 도시관리계획변경 및 지구단위계획변경 안은 실질적으로 대규모변경을 수반한 새로운 입안이기 때문에 국토계획법 제28조 및 같은 법 시행령 제22조의 주민의견 청취등 제반절차를 준수하여야 하나 피청구인은 이를 준수하지 않은 하자가 있다. 이와 같이 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 하거나 그 위법의 정도가 중대하고 명백하므로 무효 확인을 구한다. 2) 주택법 제17조의 허가 인가 승인 결정 등 의제규정은 도시·군관리계획의 결정에 있어서 절차를 간소화하는 규정일 뿐, 입안과정에서 절차를 생략할 수 있는 근거가 될 수 없다. 3) ‘주택건설촉진법개정법률안(주택법) 시행에 따른 업무지침’(건설교통부지침)도 그 성격상 내부방침이 뿐 일반 국민에게 구속력이 없으므로 위 지침을 근거로 주민의견 청취 등 절차를 생략할 수 없다. 4) 청구인은 사업시행자와 이 사건 토지들에 대한 매수협의가 진행 중이었는데 이 사건 처분으로 위 토지들이 ○○지구 특별계획구역 내 기반시설에 포함되어 토지가 수용 당하게 되는 심각한 재산권 침해를 입었다. 이 사건 처분이 없었다면 이 사건 토지들은 매도청구에 의해 대지와 기본적으로 동일하게 평가될 수 있었으나 이 사건 처분으로 인해 수용대상 토지로 될 가능성이 높아 재산상 손실이 막대하다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인의 주장 중 취소를 구하는 부분은 제소기간이 도과되었으므로 각하되어야 한다. 즉 고시 등에 의하여 효력이 발생하는 처분의 경우 공고 후 5일이 경과한 날에 처분이 있음을 알았다고 볼 것인데 이 사건 심판청구는 고시일인 2015. 5. 29.로부터 5일이 경과한 시점부터 90일이 훨씬 지난 2015. 12. 16. 제기되었으므로 심판청구기간을 도과하였다. 2) 일반적으로 법률에서 인허가 등의 의제제도를 둔 취지는 하나의 사업을 수행하기 위하여 여러 법률에서 정하고 있는 각종 인허가 등을 받아야 하는 경우 이를 종합적으로 검토하여 해당 사업을 효율적으로 수행할 수 있도록 절차를 일원화하고 간소화 하는 것인바, 국토계획법 제28조에 따른 주민의견 청취는 지구단위계획 수립을 위해 필요하다고 정하고 있는 절차적 요건이므로 이 사건 처분과 같이 주택법에 따라 지구단위계획이 의제되는 경우에는 적용되지 않는 규정이라 할 것이다. 3) 도시관리계획 수립의 최종단계는 국토계획법 제30조에 따른 도시관리계획의 결정이고, 같은 법 제25조에 따른 도시관리계획의 입안은 도시관리계획을 결정하기 위한 과정에 포함되는 것이므로 입안과 결정을 구분하여 판단하는 것은 잘못된 해석이다. 4) ‘주택건설촉진법개정법률안(주택법) 시행에 따른 업무지침’에는 난개발 우려가 적은 도시지역 내에서는 주택건설사업의 승인기간의 단축을 도모하기 위하여 제1조 지구단위계획 의제처리 시 제1종 지구단위계획구역지정절차 및 지구단위계획의 입안 및 결정절차 중 주민의견 청취, 시군 도시계획위원회 자문, 시도 도시계획위원회 심의 등 사전절차는 생략할 수 있도록 규정되어 있다. 5) 피청구인은 이 사건 토지들 중 일부가 이미 ○○구 ○○동 소재 ○○○차아파트의 진출입로로 사용되고 있고 동 도로를 이용하여 통행하는 차량이 많은 점을 고려하여 청구인의 토지가 주택건설 사업부지(대지)에 포함될 경우 주변지역의 토지이용 및 통행에 상당한 불편을 초래할 것으로 판단하여 이 사건 토지들을 기반시설(도로, 소공원, 경관녹지)로 결정한 것이며, 이 사건 토지들은 이 사건 처분 이전인 2013. 7. 12. 변경 결정(○○시 고시 제2013-264)된 ○○시 도시관리계획(○○지구 지구단위 계획) 변경 결정도상에서도 이미 기반시설(녹지)로 지정되어 있었으므로 청구인이 주장하듯이 이 사건 처분으로 인하여 부당하게 기반시설로 결정된 것이 아니다. 6) 이 사건 처분에 설령 어떠한 하자가 있다고 하더라도 그 정도는 중대·명백하다고 볼 수 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【주택법】(2015.1.6. 법률 제12989호로 개정되기 전의 것) 제16조(사업계획의 승인) ① 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사 설계도서 등 대통령령으로 정하는 서류를 첨부하여 다음 각 호의 사업계획승인권자(이하 "사업계획승인권자"라 한다. 국가 및 한국토지주택공사가 시행하는 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 국토교통부장관을 말하며, 이하 이 조, 제16조의2 및 제17조에서 같다)에게 제출하고 사업계획승인을 받아야 한다. 다만, 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2009.4.1., 2010.4.5., 2012.1.26., 2013.3.23., 2013.6.4., 2014.12.31.> 1. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만 제곱미터 이상인 경우: 시·도지사 또는 「지방자치법」 제175조에 따라 서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 "대도시"라 한다)의 시장 2. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만 제곱미터 미만인 경우: 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수 ③ 제2항에 따라 주택건설사업을 분할하여 시행하려는 자는 사업계획승인신청서에 제1항에 따른 서류와 함께 다음 각 호의 서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하고 사업계획승인을 받아야 한다. <신설 2012.1.26.> 1. 공구별 공사계획서 2. 입주자모집계획서 3. 사용검사계획서 ⑤ 제1항 또는 제3항에 따라 승인받은 사업계획을 변경하려면 변경승인을 받아야 한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2012.1.26., 2013.3.23.> ⑧ 사업계획승인권자는 제1항 또는 제3항에 따라 사업계획을 승인하였을 때에는 이에 관한 사항을 고시하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관은 관할 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게, 특별시장, 광역시장 또는 도지사는 관할 시장, 군수 또는 구청장에게 각각 사업계획승인서 및 관계 서류의 사본을 지체 없이 송부하여야 한다. <개정 2012.1.26., 2013.3.23., 2014.12.31.> 제17조(다른 법률에 따른 인가·허가 등의 의제 등) ① 사업계획승인권자가 제16조에 따라 사업계획을 승인할 때 다음 각 호의 허가·인가·결정·승인 또는 신고 등(이하 "인·허가등"이라 한다)에 관하여 제3항에 따른 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인·허가등을 받은 것으로 보며, 사업계획의 승인고시가 있은 때에는 다음 각 호의 관계 법률에 따른 고시가 있은 것으로 본다. <개정 2009.3.25., 2009.6.9., 2010.1.27., 2010.4.15., 2010.5.31., 2011.4.14., 2014.1.14.> 5.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시·군관리계획(같은 법 제2조제4호다목의 계획 및 같은 호 마목의 계획 중 같은 법 제51조제1항에 따른 지구단위계획구역 및 지구단위계획만 해당한다)의 결정, 같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시·군계획시설사업 시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가, 같은 법 제118조에 따른 토지거래계약의 허가 및 같은 법 제130조제2항에 따른 타인의 토지에의 출입허가 ③ 사업계획승인권자는 제16조에 따라 사업계획을 승인하려는 경우 그 사업계획에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 포함되어 있는 경우에는 해당 법률에서 정하는 관계 서류를 미리 관계 행정기관의 장에게 제출한 후 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 사업계획승인권자의 협의 요청을 받은 날부터 20일 이내에 의견을 제출하여야 하며, 그 기간 내에 의견을 제출하지 아니한 경우에는 협의가 완료된 것으로 본다. <개정 2013.6.4.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】(2015.6.22. 법률 제13383호로 개정되기 전의 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011.4.14., 2012.12.18., 2015.1.6.> 4. "도시·군관리계획"이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. 가. 용도지역·용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획 나. 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역(市街化調整區域), 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획 다. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획 라. 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획 마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획 바. 입지규제최소구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 입지규제최소구역계획 5. "지구단위계획"이란 도시·군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시·군관리계획을 말한다. 6. "기반시설"이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 가. 도로·철도·항만·공항·주차장 등 교통시설 나. 광장·공원·녹지 등 공간시설 7. "도시·군계획시설"이란 기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설을 말한다. 제28조(주민과 지방의회의 의견 청취) ① 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시·도지사, 시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시·군관리계획안에 반영하여야 한다. 다만, 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 사항(관계 중앙행정기관의 장이 요청하는 것만 해당한다)이거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ② 국토교통부장관이나 도지사는 제24조제5항 및 제6항에 따라 도시·군관리계획을 입안하려면 주민의 의견 청취 기한을 밝혀 도시·군관리계획안을 관계 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 송부하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ③ 제2항에 따라 도시·군관리계획안을 받은 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 명시된 기한까지 그 도시·군관리계획안에 대한 주민의 의견을 들어 그 결과를 국토교통부장관이나 도지사에게 제출하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ④ 제1항에 따른 주민의 의견 청취에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. ⑤ 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 도시·군관리계획을 입안하려면 대통령령으로 정하는 사항에 대하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ⑥ 국토교통부장관이나 도지사가 제5항에 따라 지방의회의 의견을 듣는 경우에는 제2항과 제3항을 준용한다. 이 경우 "주민"은 "지방의회"로 본다. <개정 2013.3.23.> ⑦ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 제5항에 따라 지방의회의 의견을 들으려면 의견 제시 기한을 밝혀 도시·군관리계획안을 송부하여야 한다. 이 경우 해당 지방의회는 명시된 기한까지 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 의견을 제시하여야 한다. <개정 2011.4.14.> 제30조(도시·군관리계획의 결정) ① 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ② 시·도지사는 제24조제5항에 따라 국토교통부장관이 입안하여 결정한 도시·군관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 중요한 사항에 관한 도시·군관리계획을 결정하려면 미리 국토교통부장관과 협의하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ③ 국토교통부장관은 도시·군관리계획을 결정하려면 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시·도지사가 도시·군관리계획을 결정하려면 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시·도지사가 지구단위계획(지구단위계획과 지구단위계획구역을 동시에 결정할 때에는 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 사항을 포함할 수 있다)을 결정하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조에 따라 시·도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013.7.16.> ④ 국토교통부장관이나 시·도지사는 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있다고 인정되면(관계 중앙행정기관의 장이 요청할 때만 해당된다) 그 도시·군관리계획의 전부 또는 일부에 대하여 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 절차를 생략할 수 있다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ⑤ 결정된 도시·군관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> ⑥ 국토교통부장관이나 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 국토교통부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ⑦ 시장 또는 군수가 도시·군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 "시·도지사"는 "시장 또는 군수"로, "시·도도시계획위원회"는 "제113조제2항에 따른 시·군·구도시계획위원회"로, "「건축법」 제4조에 따라 시·도에 두는 건축위원회"는 "「건축법」 제4조에 따라 시 또는 군에 두는 건축위원회"로, "특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사"는 "시장 또는 군수"로 본다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】(2015.6.4. 대통령령 제26302호로 개정되기 전의 것) 제22조(주민 및 지방의회의 의견청취) ① 법 제28조제1항 단서에서 "대통령령이 정하는 경미한 사항"이라 함은 제25조제3항 각호 및 동조제4항 각호의 사항을 말한다. ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 법 제28조제4항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안에 관하여 주민의 의견을 청취하고자 하는 때[법 제28조제2항에 따라 국토교통부장관(법 제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 도지사로부터 송부받은 도시ㆍ군관리계획안에 대하여 주민의 의견을 청취하고자 하는 때를 포함한다]에는 도시ㆍ군관리계획안의 주요내용을 전국 또는 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 지역을 주된 보급지역으로 하는 2 이상의 일간신문과 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 인터넷 홈페이지 등에 공고하고 도시ㆍ군관리계획안을 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <개정 2005.9.8., 2008.2.29., 2008.7.28., 2011.7.1., 2012.4.10., 2013.3.23.> ③ 제2항의 규정에 의하여 공고된 도시ㆍ군관리계획안의 내용에 대하여 의견이 있는 자는 열람기간내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 의견서를 제출할 수 있다. <개정 2012.4.10.> ④ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제3항의 규정에 의하여 제출된 의견을 도시ㆍ군관리계획안에 반영할 것인지 여부를 검토하여 그 결과를 열람기간이 종료된 날부터 60일 이내에 당해 의견을 제출한 자에게 통보하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2012.4.10., 2013.3.23.> ⑤ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제3항의 규정에 의하여 제출된 의견을 도시ㆍ군관리계획안에 반영하고자 하는 경우 그 내용이 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례가 정하는 중요한 사항인 때에는 그 내용을 다시 공고ㆍ열람하게 하여 주민의 의견을 들어야 한다. <개정 2008.2.29., 2012.4.10., 2013.3.23.> ⑥ 제2항 내지 제4항의 규정은 제5항의 규정에 의한 재공고ㆍ열람에 관하여 이를 준용한다. ⑦ 법 제28조제5항에서 "대통령령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 사항을 말한다. 다만, 제25조제3항 각 호의 사항 및 지구단위계획으로 결정 또는 변경결정하는 사항은 제외한다. <개정 2005.9.8., 2005.11.11., 2009.7.7., 2012.4.10.> 【행정심판법】(2016.3.29. 법률 제14146호로 개정되기 전의 것) 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 청구인과 피청구인의 보충서면, 주택건설사업계획승인 고시(○○시 고시 제2015-224호), 도시관리계획 결정도, 주택법 시행에 따른 업무처리 지침, 청구인 토지 위치도, 토지 현장사진, 부동산매매계약서, 토지 등 매도·매수 협의 및 매매계약체결 재요청 건(2차), 토지 등 매도·매수 협의 및 매매계약체결 관련 회신 건(3차), 2013. 7. 12. ○○도시관리계획(○○지구 지구단위계획) 변경 결정도 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 토지들의 소유자인데 이 사건 토지들 중 일부는 청구인이 소유권을 취득하기 전부터 ○○시 ○○구 ○○동 소재 ○○○차아파트의 진출입로로 사용되고 있었다. 2013. 7. 12. ○○ 도시관리계획(○○지구 지구단위계획) 변경 결정안이 고시되었고 이 사건 토지들은 위 변경 결정도 상에도 기반시설로 지정되어 있었다. 나) 피청구인은 주택건설사업계획승인권자로서 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지 일원(대지위치)에 공동주택(아파트-2,396세대)을 건립하는 것을 주요 골자로 하는 ㈜△△건설의 주택건설사업계획승인신청 및 ○○도시관리계획[○○지구 지구단위계획 결정(변경) 및 특별계획구역(세부개발계획)]결정(안) 제안에 대하여 주택법 제16조 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조에 따라 이 사건 처분인 주택건설사업계획승인 및 도시관리계획변경 결정하고(후자는 의제됨) 주택법 제16조 제8항 및 국토계획법 제30조 제6항에 따라 2015. 5. 29. 주택건설사업계획승인 고시(○○시 고시 제2012-224호)하였다. 위 도시관리계획변경에 따라 이 사건 토지들은 ○○지구 내 기반시설인 소공원, 도로, 경관녹지, 수도시설로 결정되었다. 다) 피청구인은 주택건설사업계획이 승인되면 도시관리계획결정 등도 의제된다는 주택법 규정에 따라 국토계획법 제28조 및 같은 법 시행령 제22조에서 규정하고 있는 주민의견 청취 등의 절차는 별도로 거치지 아니하였다. 2) 주택법 제17조에 의하면, 주택사업계획을 승인할 때 국토계획법 제30조에 따른 도시·군관리계획(같은 법 제2조제4호다목의 계획 및 같은 호 마목의 계획 중 같은 법 제51조제1항에 따른 지구단위계획구역 및 지구단위계획만 해당한다)에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 도시관리계획결정을 받은 것으로 의제되며, 주택건설사업계획의 승인고시가 있은 때에는 도시관리계획결정의 고시가 있은 것으로 의제된다. 관계 행정기관의 장과 협의한 부분에 대하여는 다툼이 없다. 3) 피청구인은 본안 전 항변으로 고시 등에 의하여 효력이 발생하는 처분의 경우 공고 후 5일이 경과한 날에 처분이 있음을 알았다고 보아야 하므로, 청구인의 청구 중 취소 청구 부분은 청구기간 도과되어 각하되어야 한다고 주장한다. 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일, 처분이 있었던 날부터 180일 이내에 청구하여야 한다. 살피건대, 통상 고시 또는 공고에 의하여 행정처분을 하는 경우에는 그 처분의 상대방이 불특정 다수인이고, 그 처분의 효력이 불특정 다수인에게 일률적으로 적용되는 것이므로, 그에 대한 행정심판 청구기간도 그 행정처분에 이해관계를 갖는 자가 고시 또는 공고가 있었다는 사실을 현실적으로 알았는지 여부에 관계없이 고시가 효력을 발생하는 날인 고시 또는 공고가 있은 후 5일(행정업무의 효율적 운영에 관한 규정 제6조 제3항)이 경과한 날에 행정처분이 있음을 알았다고 보아야 한다(대법원 2000.9.8.선고 99두11257판결). 이 사건 처분의 경우 2015. 5. 29. 고시되었는데, 이 사건 심판청구는 위 고시가 있은 날로부터 5일이 지난 시점부터 90일이 훨씬 지난 2015. 12. 16. 제기되었을 뿐만 아니라 위 고시가 있었던 날로부터 180일도 지났으므로 어느 모로 보나 심판청구기간을 도과하였다. 4) 청구인은, 주택법 제17조의 허가 인가 승인 결정 등 의제규정은 도시·군관리계획의 결정에 있어서 절차를 간소화하는 규정일 뿐 입안과정에서 주민의견 청취 등 절차를 생략할 수 있는 근거가 될 수 없는데, 피청구인은 주민의견 청취 등 국토계획법 제28조 및 같은 법 시행령 제22조의 제반절차를 지키지 않았고 그 위법의 정도는 중대·명백하므로 이 사건 처분은 무효라고 주장한다. 그러나 의제대상 인허가의 절차를 모두 거치도록 하는 경우에는 창구만 일원화될 뿐 절차가 전혀 간소화되지 않게 되어 인허가 의제 제도를 도입하는 실익이 없어지게 될 것이다. 주택건설사업계획 승인처분에 대한 취소소송에서 대법원은 "건설부장관이 구 주택건설촉진법(1991.3.8. 법률 제4339호로 개정되기 전의 것) 제33조에 따라 관계기관의 장과의 협의를 거쳐 사업계획승인을 한 이상 같은 제4항의 허가·인가·결정·승인 등이 있는 것으로 볼 것이고, 그 절차와 별도로 도시계획법 제12조 등 소정의 중앙도시계획위원회의 의결이나 주민의 의견청취 등 절차를 거칠 필요는 없다"고 판시한바 있다(대법원 1992.11.10선고 92누1162). 그러므로 주민의견 청취 등 도시계획법상의 절차를 거치지 않아 위법하다는 청구인 주장은 이유 없다. 설령 위와 같은 절차의 하자가 인정된다고 하더라도 처분이 당연무효라고 보기는 어렵다. 인허가 등이 의제되는 경우 의제되는 인허가의 절차적 요건이 적용되는지 여부가 명백하다고 할 수 없고 국토계획법의 경우 주민의견 청취 등을 거치지 않아도 되는 예외 규정들도 있으므로 하자가 인정된다 하더라도 그 위법성의 정도가 중대·명백하다고 볼 수 없다. 5) 청구인은 이 사건 처분이 없었다면 이 사건 토지들은 매도청구에 의해 대지와 기본적으로 동일하게 평가될 수 있었으나 이 사건 처분으로 인해 기반시설에 포함되어 토지가 수용 당하게 될 심각한 재산권 침해를 입었다고 주장하다. 그러나 행정주체가 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정할 때에는 비교적 광범위한 형성의 자유를 가질 뿐만 아니라, 이 사건 토지들 중 일부는 청구인이 소유권을 취득하기 전부터 ○○시 ○○구 ○○동 소재 ○○○차아파트의 진출입로로 사용되고 있었으며, 2013. 7. 12. ○○ 도시관리계획(○○지구 지구단위계획) 변경 결정안 고시에서도 이 사건 토지들은 기반시설로 지정되어 있었고, 협의매수 불가시 수용절차를 거치는 것이므로 바로 수용절차가 진행되는 것도 아니다. 매도청구에 의해 대지와 기본적으로 동일하게 평가되기 위해서는 이 사건 토지들이 공동주택 부지에 포함되어야 할 것인데 앞서 본 바와 같이 이 사건 토지들은 대지가 아닌 기반시설에 포함되어 있으므로 청구인의 위 주장도 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구 중 취소청구 부분은 부적법하고, 무효확인 청구 부분은 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.