주택건설사업자등록말소처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 1986. 2. 22. 주택건설사업자로 등록된 자로서, 사업계획변경승인을 얻지 아니하고 사업을 시행하였다는 이유로 피청구인이 2006. 1. 16. 청구인의 주택건설사업자등록을 말소(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 처분의 근거법령인 「주택법 시행령」 제14조 제1항 별표 1에서 「주택법」 제16조의 규정에 의한 사업계획승인을 얻지 아니하고 사업을 시행한 때 주택건설사업자등록을 말소할 수 있도록 규정한 것은 상위법인 「주택법」에서 규정되지 아니한 사항을 등록말소 사유로 정한 것으로 위 시행령 자체가 상위법인 본법에 근거하지 않은 위법한 시행령으로 명백히 무효이므로 이 건 처분은 취소되어야 한다. 나. 또한 청구인은 2004. 5. 8. ○○시에 사업계획변경승인신청을 하고, 2004. 5. 17. 기초터파기공사를 시작하였으며, 2004. 6. 1. ○○행정과 공동주택계 담당공무원이 위 사업계획변경승인 신청에 따른 현지 확인을 하고 아무런 이의가 없었고, ○○시에서는 2004. 6. 30.자로 사업계획변경승인을 하였는바, 설령 사전승인을 얻지 아니하였다 하더라도 청구인은 사업계획변경승인 신청을 한 후 사업을 시행하였고 이후 승인이 난 이상 절차상 하자는 치유되었다고 보아야 하므로 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 다. 마지막으로 「주택법」 제16조제3항에 의하면, 건설교통부령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 사업계획변경승인을 얻지 않아도 되도록 규정하고 있고, 「주택법 시행규칙」 제11조제4항제6호의 규정에 의하면, 사업계획승인의 조건으로 부과된 사항을 이행함에 따라 발생되는 변경의 경우 경미한 사항에 해당한다고 규정하고 있는바, 청구인이 사업계획변경승인시 부과된 사항 제29항에서 공사시행시 소음, 매연, 분진의 비산으로 민원의 발생이 없도록 대책을 강구하여 시행하기 바란다는 부과사항을 이행하기 위하여 청구인은 전문기관의 검토를 거쳐 기초공법을 변경하게 된 것으로서 이는 경미한 사업변경으로 보아야 될 것이어서 청구인은 사업계획변경승인을 얻지 아니하고 사업시행을 할 수 있으므로 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 「주택법」 제13조제2항에 근거하여 「주택법 시행령」 제14조제1항 별표 1에서 등록사업자에 대한 구체적인 행정처분 기준을 정하고 있으므로 위 시행령을 근거로 하여 행한 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 나. 주택건설사업변경승인처리가 다소 지연되어 처리되었다 할지라도 행정처리의 적법성은 별개의 사안이며 규정상 주택건설사업계획변경승인을 얻지 아니하고 사업을 시행한 때라고 되어 있으므로 변경승인신청 후에 사업을 시행하였지만 승인결정 전이었다면 등록말소 사유에 해당한다. 다. 기초공법의 변경이 「주택법 시행규칙」 제11조제4항의 "경미한 사항"에 해당하는지 여부에 대하여 피청구인은 건설교통부에 질의한 결과 기초공법의 변경은 "경미한 사항"에 해당하지 아니한다는 회신을 받았는바, 피청구인이 행한 이 건 처분은 「주택법」에 근거한 하자 없는 행정행위이고, 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 주택법 제13조제1항제7호, 제2항, 제16조제3항, 제17조제2항, 제22조제1항, 제87조, 주택법 시행령 제14조제1항, 제23조제2항, 제117조제1호, 별표 1 일련번호 제7의다 주택법 시행규칙 제11조제4항 건축법 제8조 건축법 시행규칙 제6조, 제14조, 별표 2, 별표 4의2 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 주택건설사업자등록증, 사업계획승인서, 사업계획변경승인신청서류, 주택건설 등록업자 행정처분 의뢰, 청문실시, 주택건설사업자등록말소 통보, 질의회신 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1986. 2. 22. 상호를 "(유)○○종합건설"로, 등록번호를 "전북- 주택1986-0138"로, 영업소소재지를 "전라북도 ○○시 ○○구 ○○동 478-20"로, 대표자는 "곽○○"으로 하여 주택건설사업자 등록을 하였다. (나) 청구인은 기본설계도서를 첨부하여 2003. 6. 27. ○○시 ○○구청장으로부터 아래와 같은 내용의 주택건설사업계획승인을 받았는바, 기본설계도서상에는 이 건 아파트의 기초공법에 대한 내용이 나타나 있지 않고, 주택건설사업계획승인 안내사항 29항에 의하면, 공사시행시 소음ㆍ매연ㆍ분진의 비상으로 민원의 발생이 없도록 대책을 강구하여 시행하기 바란다는 내용이 기재되어 있다. - 아 래 - ○ 사업주체 : (유)우성종합건설 대표 곽재남 ○ 사업규모 - 사업위치 : ○○시 ○○구 ○○동 208-2번지 외 145필지 - 대지면적 : 21,115.9㎡ - 연 면 적 : 56,622.72㎡ - 건축규모 : 아파트 7동, 지하1/지상9～19층 - 평형 및 세대수 : 400세대 - 사업비 : 73,391,553천원 - 사업기간 : 2003. 8. ～ 2005. 8. (다) 청구인은 아파트 7개 동 중 106동은 파일 및 매트기초로 하고 나머지 6개 동은 파일 없이 단순매트기초로 시공하는 내용이 포함된 상세설계도서(건축도면 및 구조도면)를 첨부하여 건축물착공신고를 하였고, 2003. 12. 26. 피청구인으로부터 건축물착공신고수리통보를 받았으며, 2004. 3. 10. ○○시장으로부터 대지면적 등을 변경하는 1차 사업계획변경승인을 받았다. (라) 건축물 착공 후 2004년 3월경부터 공사현장의 인근주민으로부터 소음, 진동, 분진 및 장비사용으로 인한 건물의 균열 등을 이유로 민원이 제기되었고, 106동 아파트 공사현장 주변에 거주하는 민원인은 아파트 건축시 파일항타를 할 경우 인근 건물들이 노후되어 균열ㆍ붕괴될 우려가 있으니 현장 주변 상황을 재검토하여 파일시공이 아닌 대체공법을 시행하도록 요구하였으며, 청구인이 이에 대하여 민원해결방안을 검토한 결과 구조전문업체에 기술검토를 의뢰한 후 그 결과에 따라 문제가 된 106동에 대하여 대체공법을 강구하기로 하고 지질조사 전문업체인 (주)○○ENG에 지내력 조사를 의뢰하였고, 그 결과 106동 평균허용지력이 27.8ton/㎡, 27.645ton/㎡로 측정되었고, 지질조사결과를 구조전문업체인 ○○구조사무소에 구조검토를 의뢰한 결과 건축물의 기초를 파일기초를 삭제하고 매트기초로 변경하여도 건축물의 구조상 안전하다는 구조검토보고서를 2004. 4. 28. 통보받았다. (마) 지질조사 및 구조검토결과를 2004. 4. 30. 감리자인 (유)△△ENC에 설계변경에 따른 기술검토를 의뢰한바, 책임감리원 이○○이 작성한 검토결과통보서 및 감리자보고서에 의하면, 106동 파일을 삭제하고 매트기초로 사업계획변경시 구조상 안전하고 주변민원 사항인 소음ㆍ진동 등을 최소화할 수 있으며 파일항타시 인근가옥의 균열ㆍ붕괴 등의 민원을 미연에 방지할 수 있고 건설교통부 질의회신 건축58070-3403(1999. 8. 28.)호와 「주택법 시행규칙」 제11조제4항제6호의 사업승인 조건을 이행하기 위하여 변경하는 행위는 경미한 변경으로 판단하여 경미한 사업변경으로 처리하도록 청구인에게 통보하였다. (바) 청구인은 2004. 5. 8. ○○시장에 대하여 106동(9층) 아파트 기초공사를 파일기초시공에서 파일을 삭제하고 매트기초로 변경하는 사업계획변경신청을 한 후, 2004. 5. 17. 106동 아파트의 파일을 삭제하고 매트기초로 콘크리트타설을 하여 공사를 진행하였다. (사) 청구인은 건설교통부장관(건축과)에게 기초변경의 경우 일괄신고 건축허가를 받아 공사 중 파일기초를 매트기초로 변경하는 경우 사용승인시 일괄처리할 수 있는지 여부에 대하여 질의하였는바, 건설교통부장관은 2004. 6. 12. 청구인에게 기초형식이 완전히 변경되는 경우는 허가권자에게 사전에 변경허가(신고)를 받아야 할 것이나, 같은 공법 내에서 변경하는 경우라면 이는 「건축법 시행령」 제12조제3항의 규정에 따라 사용승인시 일괄신고로 가능할 것이라는 내용의 질의회신을 하였다. (아) ○○시는 2004. 6. 24. 건설교통부장관(주거환경과)에게 파일 및 매트로 이루어진 기초를 매트기초로 변경하였을 경우 사업계획변경승인 대상인지 여부와 기초의 변경이 사업계획변경승인 대상에 해당할 경우 「주택법」 제97조제2호의 규정에 의하여 처벌이 가능한지에 대하여 질의하였는바, 건설교통부장관은 2004. 6. 30. ○○시장에게 「주택법」 제16조제2항 단서에서의 경미한 사항의 변경은 동법 시행규칙 제11조제4항 각호에 해당하는 경우만을 말하는 것이므로 당초 설계시 파일 및 매트기초로 설계되었으나 지하 굴착 후 사업계획변경승인없이 매트기초로 기초공사의 시공방법 등을 임의 변경한 것은 건축물의 구조안전에 중대한 영향을 미치는 사항(「건축법 시행령」 제5조제4항제3호의 규정에서는 16층 이상 건축물의 구조안전 등에 관해 건축위원회의 심의대상으로 하고 있음)이므로 사전에 사업계획변경승인을 받아야 하는 것으로 사료되고, 「주택법」 제97조제2호에 의하면, 「주택법」 제16조제1항의 규정에 의한 사업계획의 승인을 얻지 아니하고 사업을 시행하는 자에게 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있는바, 동규정에는 사업계획변경승인을 얻지 아니하고 사업을 시행하는 자의 경우도 해당되고, 사업계획변경승인을 얻지 아니하고 사업을 시행한 등록사업자는 등록말소의 행정처분 외에 건설기술관리법령에 의한 부실벌점 부과처분 등을 할 수 있다는 내용의 질의회신 통보를 하였다. (자) ○○시장은 2004. 6. 30. 청구인의 2004. 5. 8.자 주택건설사업계획변경(2차)신청에 대하여 승인하였음을 통보하였다. (차) ○○시장은 2004. 7. 2. 청구인이 「주택법」 제16조제3항을 위반하여 사업계획변경승인을 받지 아니하고 공사를 시행하였다는 이유로 ○○지방검찰청에 청구인을 고발하였고, 2004. 7. 7. 피청구인에게 주택건설사업자 행정처분의뢰를 하였다. (카) ○○지방검찰청은 2004. 9. 16. 청구인에 대한 2004. 7. 2.자 고발사항과 관련하여 건설교통부 담당자는 「주택법」 제97조제2호로 처벌할 수 있다고 하나, 위 규정은 사업계획승인을 받지 아니하고 공사를 하였을 때 처벌하는 규정이고, 사업계획변경승인을 받지 아니하고 공사를 하였을 때 처벌하는 규정이 아니어서 「주택법」상 동법 제16조제3항을 위반한 것에 대한 처벌규정이 없다는 이유로 불기소처분(혐의없음)을 하였다. (타) 피청구인은 2005. 10. 12. 건설교통부장관(주택정책과)에게 「주택법」 제16조의 규정에 의하여 사업계획승인을 얻은 주택건설사업자가 여러 동의 아파트를 건설 중 1개 동이 당초 파일시공 후 매트기초로 사업계획이 승인되었으나 파일을 삭제하고 매트기초를 변경하고자 주택건설사업자가 사업계획변경승인신청서를 제출한 후 사업계획변경승인 이전에 매트기초로 시공하였을 경우 「주택법」 제13조제1항제7호 및 동법 시행령 제14조제1항 별표 1 제7호다목에 해당하여 행정처분이 가능한지 여부에 대하여 질의하였는바, 건설교통부장관은 2005. 10. 31. 피청구인에게 아파트 건설을 위한 기초형식의 변경은 「주택법 시행규칙」 제11조제4항 소정의 경미한 사항에 해당하지 아니하는 것으로 생각된다는 내용의 질의회신을 하였다. (파) 청구인은 건설교통부장관에게 「주택법」 제16조에 의하여 사업계획승인을 득한 후 공사시행 중 현장 주변 주민들의 민원을 최소화하기 위하여 파일기초를 삭제하고 매트기초만으로 변경하고자 하는 경우 「주택법 시행규칙」 제11조제4항제6호의 경미한 사항에 해당되는지 여부에 대하여 질의하였는바, 건설교통부장관은 2005. 11. 11. 청구인에게 파일기초를 매트기초로 변경하는 행위는 경미한 사항에 해당되지 아니하나 사업승인조건으로 부관된 소음ㆍ진동ㆍ분진관련 민원해소를 위해 파일기초를 매트기초로 변경하는 경우가 「주택법 시행규칙」 제11조제4항제6호에 의한 경미한 사항에 해당되는지 여부는 당해 사업승인권자가 사업승인조건, 민원내용, 현장여건, 기초설계변경내용의 적합성 등을 종합고려하여 판단할 사항으로 보다 구체적인 사항에 대하여는 ○○시장 등에게 문의하기 바란다는 내용의 질의회신을 하였다. (하) 청구인은 이 건 아파트 7개 동에 대한 주택건설사업을 완료하여 2005. 12. 29. ○○시장으로부터 사용검사필증을 교부받았다. (거) 피청구인은 2004. 7. 6.자 ○○시장의 행정처분의뢰에 대하여 검토한 결과, 청구인에 대하여 등록말소처분이 불가피하다고 판단한 후, 2006. 1. 4. 청문을 실시한 후 2006. 1. 16. 「주택법」 제16조제3항의 규정에 의하여 사업계획을 변경하고자 하는 경우에는 변경승인을 받은 후 공사를 진행하여야 하고 기초공사의 변경이 사업계획변경승인의 대상임에도 불구하고 청구인은 사업계획변경승인 없이 공사를 진행하였다는 이유로 이 건 처분을 하였다. (너) 건설교통부 건축행정편람 중 질의회신 58070-3403(1999. 8. 28.)호에 의하면 기초의 공법 변경 등은 허가(신고)절차없이 사용승인 신청시 제출도서에 표기하여 일괄처리할 수 있다고 기재되어 있다. (2) 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다. (가) 「주택법」 제13조제1항제7호, 제2항, 제16조제3항, 제87조, 동법 시행령 제14조제1항, 제117조제1호, 별표 1 일련번호 제7의다 및 동법 시행규칙 제11조제4항의 규정을 종합하여 보면, 주택건설사업계획승인을 얻은 주택건설사업등록자가 사업계획을 변경하고자 하는 때에는 건설교통부령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우를 제외하고 변경승인을 얻어야 하고, 주택건설사업 등의 등록말소에 관한 권한을 위임받은 시ㆍ도지사는 주택건설사업등록사업자가 사업계획변경승인을 얻지 아니하고 사업을 시행한 때에는 주택건설사업 등록을 말소하도록 규정되어 있는바, 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 교량하여 판단하여야 한다. (나) 위 인정사실에 의하면, 청구인은 ○○시장으로부터 사업계획변경승인을 얻지 아니하고, 2004. 5. 17. 106동(9층) 아파트의 파일기초를 삭제하고 매트기초로 콘크리트타설을 하여 공사를 진행하였고, 이와 같이 기초공법을 변경한 것이 「주택법 시행규칙」 제11조제4항 각호의 어느 하나에 해당하지 아니하므로 변경승인없이 사업을 시행한 사실은 분명하나, 청구인은 공사진행 전인 2004. 5. 8. ○○시장에게 기초공법변경에 대한 사업계획변경신청을 하였고, ○○시장은 2004. 6. 30. 청구인의 사업계획변경을 승인하였으며, 2005. 12. 29. 사용검사필증을 교부한 것으로 보아 이 건 106동(9층) 아파트의 기초변경으로 인하여 어떠한 문제점도 발생하지 아니하였다고 인정되는 점, 청구인이 기초공법을 변경하는 사업계획변경을 하게 된 사유는 공사현장 인근주민들의 민원을 해소하기 위한 것이었던 점, 청구인은 지질조사 전문업체인 (주)○○ENG에 지내력 조사를 의뢰하여 건축물의 기초를 파일기초를 삭제하고 매트기초로 변경하여도 건축물의 구조상 안전하다는 구조검토보고서를 통보받은 점, 이 건 주택건설사업의 감리자인 (유)△△ENC에 설계변경에 따른 기술검토를 의뢰하여 파일기초를 삭제하고 매트기초로 사업변경 하여도 구조상 안전하고 주변민원 사항인 소음ㆍ진동 등을 최소화할 수 있으며 파일항타시 인근가옥의 균열ㆍ붕괴 등을 미연에 방지할 수 있고 건설교통부 질의회신 및 관련법령상 경미한 사업계획변경으로 처리하여도 된다는 감리자의 의견을 통보받은 후 사업시행을 하게 된 점, 2004. 6. 12.자 건설교통부장관(건축과)의 질의회시에 의하면, 기초형식이 완전히 변경되는 경우는 허가권자에게 사전에 변경허가(신고)를 받아야 할 것이나, 같은 공법 내에서 변경하는 경우라면 이는 「건축법 시행령」 제12조제3항의 규정에 따라 사용승인시 일괄신고로 가능할 것이라고 하여 「주택법 시행규칙」 제11조제4항제8호에 의하여 경미한 사업계획변경에 해당될 수 있다고 해석될 여지가 있는 점, 청구인이 2003. 6. 27. ○○시 완산구청장으로부터 주택건설사업계획승인을 받을 당시에는 구체적인 건축도면 등은 첨부되지 아니하여 106동(9층) 아파트의 기초공법에 관하여 구체적인 내용이 확정되지 아니하였다가, 2003. 12. 26. 건축물착공신고시에 106동(9층) 아파트의 기초공법을 파일 및 매트기초로 시공한다는 내용의 건축도면이 제출된 점 등을 종합적으로 고려할 때, 청구인이 사업계획변경승인을 신청한 후 그 승인이 있기 전에 사업시행을 하였다는 이유만으로 주택건설사업자등록을 말소한 이 건 처분은 피청구인의 재량권의 한계를 일탈ㆍ남용한 것으로 위법ㆍ부당하다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.