주택관리사보 자격시험 불합격처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인들이 2009. 9. 20. 시행된 제12회 주택관리사보 자격시험(1차 시험과 2차 시험이 동시에 실시됨. 이하 ‘이 사건 시험’이라 한다)에 응시하여 취득한 점수가 합격기준에 미달하였다는 이유로 피청구인이 2009. 10. 28. 청구인들에게 불합격처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 나. 이 사건 시험의 제1차 시험은 모두 3과목[민법, 회계원리, 공동주택시설개론(이하 ‘시설개론’이라 한다)]으로 과목당 40문제씩 총 120문제이고, 2차 시험은 모두 2과목[주택관리관계법규(이하 ‘관계법규’라 한다), 공동주택관리실무(이하 ‘관리실무’라 한다)]으로 과목당 40문제씩 총 80문제이며, 객관식 및 주관식 문항의 배점은 문항당 2.5점으로 동일하다. 다. 피청구인은 이 사건 시험 응시자를 대상으로 하여, 매 과목 40점 이상, 전과목 평균 60점 이상을 득점한 자를 합격자로 결정하였고, 이 사건 시험의 출제는 각 문제당 제시된 5개의 답항 중 가장 적합한 1개의 정답을 고르는 것을 전제로 출제되었다. 라. 청구인들의 이 사건 시험성적은 다음과 같다. - 다 음 - 1) 이효춘 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=142701061"> ┌────┬────┬────┬────┬───┬───┬────┐ │1차 시험│민법 │회계원리│시설개론│총점 │평균 │합격여부│ │ ├────┼────┼────┼───┼───┼────┤ │ │70 │72.5 │45 │187.5 │62.5 │합격 │ ├────┼────┼────┼────┼───┼───┼────┤ │2차 시험│관계법규│관리실무│ │총점 │평균 │합격여부│ │ ├────┼────┼────┼───┼───┼────┤ │ │55 │62.5 │ │117.5 │58.75 │불합격 │ └────┴────┴────┴────┴───┴───┴────┘ </img> 2) 유지혜 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=142701081"> ┌────┬────┬────┬────┬───┬───┬────┐ │1차 시험│민법 │회계원리│시설개론│총점 │평균 │합격여부│ │ ├────┼────┼────┼───┼───┼────┤ │ │77.5 │62.5 │65 │205 │68.33 │합격 │ ├────┼────┼────┼────┼───┼───┼────┤ │2차 시험│관계법규│관리실무│ │총점 │평균 │합격여부│ │ ├────┼────┼────┼───┼───┼────┤ │ │70 │47.5 │ │117.5 │58.75 │불합격 │ └────┴────┴────┴────┴───┴───┴────┘ </img> 2. 관계법령 주택법 제56조, 제87조 주택법 시행령 제74조, 제75조, 제118조제2항 3. 전반적인 판단기준 가. 행정행위로서의 시험의 출제업무에 있어서 출제자는 법령 규정의 허용범위 내에서 어떠한 내용의 문제를 출제할 것인가, 그 문제의 문항과 답항을 어떤 용어나 문장형식을 써서 구성할 것인가를 자유롭게 정할 수 있다는 의미에서 재량권을 가진다고 할 것이며, 반면에 그 재량권에는 그 시험의 목적에 맞추어 수험생들의 능력을 평가할 수 있도록 출제의 내용과 구성에서 적정하게 행사되어야 한다는 한계가 내재되어 있으므로, 출제자의 재량권의 행사가 그러한 한계를 넘은 때에는 그 출제행위는 위법하게 될 것이다. 그런데 전문분야 시험에서의 출제행위의 경우 그 시험의 목적이나 성격상 일정수준의 난도는 유지되어야 할 필요가 있고, 국어학이나 논리학 과목이 아닌 전문분야 시험의 출제 기법으로서 문항과 답항의 구성에서의 다의적 용어의 사용은 어느 정도 불가피한 면이 있으므로 전문용어가 아닌 일반용어를 사용하는 과정에서 엄밀하게 정확한 용어를 사용하지 아니함으로써 생긴 출제상의 잘못을 예외 없이 재량권의 일탈·남용으로 보아 그 위법성을 단정할 것은 아니다(대법원 2001. 4. 10. 선고 99다33960 판결). 나. 객관식 시험에서 문제를 전체적으로 관찰하여 그 출제의도를 충분히 파악할 수 있고 어느 모로 보나 정답일 수밖에 없는 답항이 있다면, 수험생은 개개의 표현의 비엄밀성, 비문법성을 따지기보다는 전체적으로 그 문제의 출제의도를 파악하고 각 문제의 정답이 1개뿐인 점을 감안하여 여러 개의 답항 중 어느 모로 보나 정답인 답항만을 정답으로 골라야 할 것이고, 따라서 명백히 정답으로 판단되는 답항 외에 표현이 다소 애매하거나 불분명하여 해석하기에 따라서는 정답으로 볼 수도 있고 정답이 아닌 것으로 볼 수도 있는 답항이 있는 경우에는, 그 애매하거나 불분명한 답항은 정답이 아닌 것으로 출제된 것으로 해석하여 그 답항을 정답이 아닌 것으로 처리하여야 할 것이며 다른 답항의 표현이 다소 애매하거나 불분명하다는 사유만으로 그 출제나 채점에 어떠한 위법사유가 있다고 볼 수는 없다 할 것이다. 다. 다만, 위와 같은 기준 하에서도 출제자가 자신의 주관적인 해석이나 관점, 학설, 특정교재 등에 의하여 답항이 달라질 수 있는 문제 또는 당해 시험에 응시한 일반적인 수험생의 지력과 능력으로 해석해 보아도 그 출제의도가 도저히 파악되지 않는 문제를 출제한 경우에는 문제 자체로 타당성을 상실하였다고 할 것이며, 명백히 출제자의 의도와 다른 답항이 정답으로 선택될 수밖에 없다거나 출제자가 선정한 것 외에도 다른 답이 정답으로 인정될 수밖에 없다면 출제자의 위와 같은 출제나 정답 선정의 잘못은 객관식 시험의 출제에서 허용되는 재량권의 범위와 한계를 일탈·남용한 것으로서 위법하다 할 것이므로, 출제행위가 재량권의 범위와 한계를 일탈·남용하였는지 여부를 판단하기 위해서는 출제와 답안 작성 관련 규정의 내용, 출제과목의 성격, 출제의 동기, 다툼이 된 문항과 답항의 내용과 표현 및 구성, 응시자의 이해능력의 수준 등 전체 법질서의 관점에서 관련되는 모든 사정에 관한 구체적이고도 종합적인 검토가 선행되어야 할 것이다. 4. 관리실무 A형 47번(B형 48번) 문제(이하 ‘이 사건 문제’라 한다)에 대한 당사자 주장 및 판단 가. 문제 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=142701083"> ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │ 주택법령상 공동주택관리규약에 관한 설명으로 옳은 것은? │ │ │ │ ① 입주자와 사용자는 관리규약을 참조하여 관리규약의 준칙을 정한다. │ │ ② 관리규약은 공동주택의 입주자 및 사용자의 보호와 주거생활의 질서유지를 위하여 공동주택의 관리 │ │또는 사용에 관하여 준거가 되는 것을 말한다. │ │ ③ 장기수선충당금의 요율 및 사용절차는 장기수선계획에서 규정하고 있기 때문에 관리규약의 준칙에 │ │는 포함되지 않아도 된다. │ │ ④ 공동주택 분양 후 최초의 관리규약은 사업주체가 관리규약의 준칙에 따라 입주예정자와 관리계약을 │ │체결하는 때에 제안한 내용을 당해 입주예정자의 과반수가 서면동의하는 방법으로 이를 결정한다. │ │ ⑤ 관리규약은 사업주체가 관리업무를 자치관리기구 또는 주택관리업자에게 인계하는 때에 인계해야 │ │할 서류에 해당하지 않는다. │ └─────────────────────────────────────────────────┘ </img> 나. 관련법령 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=142701063"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │○ 주택법 │ │제44조 (공동주택관리규약) ① 시·도지사는 공동주택의 입주자 및 사용자를 보호하고 주거생활의 질서│ │를 유지하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공동주택의 관리 또는 사용에 관하여 준거가 되는 │ │공동주택관리규약(이하 "관리규약"이라 한다)의 준칙을 정하여야 한다. │ │② 입주자와 사용자는 제1항에 따른 관리규약의 준칙을 참조하여 관리규약을 정한다. │ │③ 관리규약은 입주자의 지위를 승계한 자에 대하여도 그 효력이 있다. │ │ │ │○ 주택법 시행령 │ │제57조(관리규약의 준칙) ②공동주택 분양 후 최초의 관리규약은 사업주체가 제안한 내용(관리규약의 │ │준칙에 따라 입주예정자와 관리계약을 체결하는 때에 제안한 내용을 말한다)을 당해 입주예정자의 과반│ │수가 서면동의하는 방법으로 이를 결정한다. 이 경우 최초로 제정된 관리규약을 변경하는 방법에 관하 │ │여는 제52조제1항의 규정을 준용한다. │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 다. 청구인들 주장 「주택법」 제44조제1항의 규정을 살펴보면, 입주자 등이 공동주택의 관리 또는 사용에 관하여 준거가 되는 공동주택관리규약을 정함에 있어 참조가 될 만한 여러 사항들을 각 시·도지사는 관리규약의 준칙으로 정해야 한다는 것으로 해석되므로 공동주택의 관리 또는 사용에 관하여 준거가 되는 것은 공동주택관리규약이지 공동주택관리규약의 준칙이 아님에도 불구하고 피청구인은 이를 공동주택관리규약의 준칙으로 잘못 판단하였다. 라. 피청구인 주장 「주택법」 제44조제1항과 제2항의 규정을 종합하면, 입주자 등은 시·도지사가 정한 관리규약의 준칙을 참조하여 각 단지의 현실과 특성에 맞는 관리규약을 정하도록 하고 있는데, 여기서 관리규약의 준칙은 공동주택의 입주자 등이 관리규약을 정할 때 참조하는 준거사항으로서 이 사건 문제의 답항 2번은 관리규약을 준거라고 하고 있으므로 이는 오답이 되는 것이다. 마. 판단 1) 「주택법」 제44조제1항의 규정을 살펴보면, 시·도지사는 공동주택의 입주자 및 사용자를 보호하고 주거생활의 질서를 유지하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공동주택의 관리 또는 사용에 관하여 준거가 되는 공동주택관리규약의 준칙을 정하여야 한다고 되어 있는바, 동 조항의 내용상 해석하기에 따라서는 공동주택의 관리 또는 사용에 관하여 준거가 되는 것이 공동주택관리규약으로도 또는 공동주택관리규약의 준칙으로도 해석될 수 있다. 2) 그런데 동 조항에서 말하는 공동주택의 관리 또는 사용에 관하여 준거가 된다 함은 일반적이고 추상적인 표준으로서의 규칙을 말하는 것이 아니라, 개별 공동주택의 입주자와 사용자가 자신들의 해당 공동주택의 관리·사용의 기준으로 삼을 수 있는 것으로서 실제생활에 적용될 수 있는 규칙을 말한다고 할 것인바, 시·도지사가 정하는 것은 공동주택관리규약의 준칙으로서 이는 입주자와 사용자가 자신들의 해당 공동주택의 관리·사용의 기준으로 삼기 위해 양자간의 합의로 정하는 공동주택관리규약의 제정에 참조가 될 수 있는 표준에 지나지 않는 것으로 공동주택관리규약의 준칙은 일반적·추상적인 규칙에 해당하여 그 자체로서 개별 공동주택의 관리·사용의 준거로서 기능할 수는 없으므로 동 조항에서 말하는 공동주택의 관리 또는 사용에 관하여 준거가 되는 것은 공동주택관리규약의 준칙이 아니라 입주자와 사용자가 정하는 공동주택관리규약이라고 할 것이다. 3) 결국 이 사건 시험문제의 답항 2번에 관한 「주택법」 제44조제1항의 규정은 해석하기에 따라서는 다르게 해석할 수도 있으나, 공동주택의 관리 또는 사용에 관하여 준거가 되는 것은 공동주택관리규약이라고 할 것인바, 피청구인이 이 사건 시험문제를 출제함에 있어 위와 같이 해석하기에 따라서는 다르게 해석할 수 있는 법조항을 답항 중 하나로 하여 시험문제로 출제한 결과, 이 사건 시험에 응시한 평균적 수험생들의 입장에서는 이 사건 시험문제의 정답을 선정함에 있어 혼란을 초래할 수밖에 없었을 것으로 보인다. 따라서 이 사건 시험문제에서 답항 2번을 옳은 내용으로 평가하여 한 정답선정을 출제자의 의도와 다르다는 이유로 틀린 것으로 단정하여 처리하는 것은 출제 및 정답선정에 있어 가지는 재량권의 범위를 일탈하였다고 하지 않을 수 없으므로 이 사건 시험문제는 피청구인이 정답으로 선정한 답항 4번 외에 답항 2번도 정답으로 처리해야 할 것이다. 5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 시험문제를 검토한 결과 청구인들의 주장이 타당하다고 보이고, 이에 따라 재산정한 청구인들의 이 사건 제2차시험의 취득점수는 각 120점(117.5점+2.5점)이 되어 그 평균점수는 60점(120점÷2)으로서 이 사건 제2차시험의 합격기준(평균 60점 이상)에 부합하게 되므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다. 6. 결 론 그렇다면 청구인들의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인들의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 ○ 주택법 제56조 (주택관리사등의 자격) ① 주택관리사보가 되려는 자는 국토해양부장관이 시행하는 자격시험에 합격한 후 시ㆍ도지사로부터 합격증서를 발급받아야 한다. ② 주택관리사는 제1항에 따른 주택관리사보 자격시험에 합격한 후 대통령령으로 정하는 주택관리 실무경력과 그 밖에 주택 관련 경력을 갖춘 자로서 시ㆍ도지사로부터 주택관리사 자격증을 발급받은 자로 한다. ③ 제2항에 따른 주택관리사 자격증의 발급절차와 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 주택관리사등이 될 수 없다. 1. 금치산자 또는 한정치산자 2. 파산선고를 받은 자로서 복권되지 아니한 자 3. 금고 이상의 실형을 선고받고 그 집행이 끝나거나(집행이 끝난 것으로 보는 경우를 포함한다) 집행이 면제된 날부터 2년이 지나지 아니한 자 4. 금고 이상의 형의 집행유예를 선고받고 그 유예기간 중에 있는 자 5. 주택관리사등의 자격이 취소된 후 3년이 지나지 아니한 자 ⑤ 제1항에 따른 주택관리사보 자격시험의 응시자격, 시험과목, 시험의 일부 면제, 그 밖에 시험에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. [전문개정 2009.2.3] 제87조 (권한의 위임ㆍ위탁) ① 이 법에 따른 국토해양부장관의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 시ㆍ도지사 또는 국토해양부 소속 기관의 장에게 위임할 수 있다. ② 국토해양부장관 또는 지방자치단체의 장은 이 법에 따른 권한 중 다음 각 호의 권한을 대통령령으로 정하는 바에 따라 주택산업 육성과 주택관리의 전문화 및 자격검정 등을 목적으로 설립된 법인 또는 기금수탁자 중 국토해양부장관 또는 지방자치단체의 장이 인정하는 자에게 위탁할 수 있다. 1. ∼ 5. (생략) 6. 제56조제1항에 따른 주택관리사보 자격시험의 시행 7. ∼ 8. (생략) [전문개정 2009.2.3] ○ 주택법 시행령 제74조(주택관리사보자격시험) ①법 제56조의 규정에 의한 주택관리사보자격시험은 제1차시험 및 제2차시험으로 구분하여 시행한다. 다만, 국토해양부장관이 필요하다고 인정하는 경우에는 제1차시험과 제2차시험을 구분하되, 동시에 실시할 수 있으며, 이 경우의 시험방법은 제2항의 규정에 의한다. <개정 2008.2.29> ②제1차시험은 선택형을 원칙으로 하되, 주관식 단답형 또는 기입형을 가미할 수 있다. ③제2차시험은 논문형을 원칙으로 하되, 주관식 단답형 또는 기입형을 가미할 수 있다. ④제2차시험은 제1차시험에 합격한 자에 대하여 실시한다. 다만, 제1항 단서의 규정에 의하여 제1차시험과 제2차시험을 동시에 시행하는 경우에 제1차시험에 불합격한 자의 제2차시험은 이를 무효로 한다. ⑤제1차시험에 합격한 자에 대하여는 다음 회의 시험에 한하여 제1차시험을 면제한다. ⑥주택관리사보자격시험의 시험과목은 별표 10과 같다. 제75조(시험합격자의 결정) ①주택관리사보자격시험 제1차시험에 있어서는 매 과목 100점을 만점으로 하여 매 과목 40점 이상이고 전 과목 평균 60점 이상 득점한 자를 합격자로 한다. ②제2차시험에 있어서는 매 과목 100점을 만점으로 하여 매 과목 40점 이상이고 전과목 평균 60점 이상 득점한 자를 합격자로 결정한다. 제118조(업무의 위탁) ① (생략) ② 국토해양부장관은 법 제87조제2항에 따라 법 제56조제1항에 따른 주택관리사보자격시험의 시행에 관한 업무를 「한국산업인력공단법」에 따른 한국산업인력관리공단에 위탁한다. <신설 2007.11.30, 2008.2.29> ③ (생략)