주택법위반 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 2014. 11. 19. ○○시 ○○로 ○○번길 ○○으로 등록사항 변경신고를 하기 전까지 ○○시 ○○구 ○○로 ○○에서 주택관리업을 전문으로 하는 법인으로서, ○○ ○○구 소재 ‘○○○○아파트’(이하‘이 사건 아파트’이라 한다) 122개동 5,540세대의 관리업무를 담당하고 있는 관리주체이며, 2014. 2월경 ○○시와 ○○구청이 민간전문가와 합동으로 실시한‘아파트 관리실태 조사’에서‘불법 난방배관 교체공사 불법 직영’등 40개 항목에 대하여 적발하고, 2014. 7. 30. ○○구청장이 피청구인에게 행정처분 의뢰했다. 이에 피청구인이 2014. 10. 24. 행정처분 사전통지 및 2014. 10. 29. 의견 제출 후, 2014. 11. 7. ‘2013. 경비용역업체 선정 부적정 및 입찰보증금 미회수’(이하 ‘이 사건 위반행위’이라 한다)의 사유로 「주택법」 제54조제1항제3호, 같은 법 시행령 제70조 및 〔별표 9〕제2호 마목에 의거 영업정지 3개월에 갈음하여 2,700,000원의 과징금 부과처분 (이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 함. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2012. 1 경부터 관리업무를 맡아 온 이 사건 아파트는 25년 전인 1989. 1. 경 건축된 오래된 건물인데다 5,540세대가 총 122동 건물에 거주하고 있는 대단위 아파트 단지로서, 5개의 경비초소에 294명의 경비원들이 업무를 수행하고 있으며, 이 아파트 입주민들은 아파트 관리비 중 인적관리비인 경비비용의 부담이 과중한 편이어서 그간 감축 요청이 많았고, 또한 아파트 중문 출입구에 자동개폐기 시설이나 단지 내 CCTV설치 요구가 많아 입주자대표회의에서 이와 같은 설치 운용능력을 가진 경비용역사업자를 새로이 선정하여 경비시스템을 점차 자동화하기로 의결하고, 2013. 8. 20. 제한경쟁으로 ‘2013 경비용역사업자 선정’을 위한 입찰공고를 하였으며, 2014. 8. 21. ~ 10.22 기간 중 4차에 거쳐 유찰하고 5차 입찰에서는 제1순위 업체의 입찰 내역서상의 오류를 사유로 제2순위 업체를 낙찰·계약하였다. 2) 한편, 이 사건 아파트의 규모가 무려 5,540세대에 이르는 대규모 단지이기에, 입찰 참가자의 자격에 경력 5년 이상의 업체, CCTV등 경비관련 장비 운영이 가능한 업체 등 입찰참가자 자격조건을 추가하여 보다 견실하고 능력을 갖춘 업체를 선정하고자 입주자대표회의에서 의결한 사항대로 청구인이 입찰공고를 하였던 것이며, 장차 업체에게 지급할 경비용역대금은 입주민들이 납부할 관리비와 직결되게 되므로 입주자들이 수인할 수 있을 정도의 금액으로 계약하기를 희망하여 낙찰 예정가격을 정하여 관리주체인 청구인에게 알려 주었으며, 특히 이 일련의 과정, 경비시스템 자동화를 위한 경비용역사업자 선정 등의 제반 업무는 실질적으로 청구인이 아니라, 이 사건 추진의 제안부터 입찰과정에서 아파트 입주자대표회의에서 주로 관장하여 진행하고 낙찰예정가격 제시 등 영향력 행사로 청구인으로서는 사업자 선정 등 입찰과정에 입주민들의 의견을 전적으로 따르지 않을 수 없었다. 3) 「주택법」 제54조제1항제3호에서 주택관리업자가 고의 또는 과실로 공동주택을 잘못 관리하였을 경우에 영업의 전부 또는 일부의 정지나 등록말소와 같은 중한 벌칙을 내리도록 규정한 것은 그와 같은 관리업체의 잘못된 관리행위로 인하여 입주자에게 재산상의 손해까지 입혔기 때문에 엄중 처벌하려는 것으로 보이며, 이는 위 제3호를 제외한 나머지 각 호가 ‘거짓이나 부정한 방법, 검사 등 거부 방해 기피’ 와 같이 위반행위의 정도가 중하거나 또는 ‘법 제○조, 대통령령이 정하는 기준의 위반’ 과 같이 법이나 시행령에서 정한 사항을 위반하였을 경우로 위반행위의 내용을 명확히 특정하여 규정한 것에 반하여, 제3호는‘고의 또는 과실로 공동주택을 잘못 관리’하는 광범위한 위반 행위에 대하여 벌칙을 규정하고 있는 점을 보아도 알 수 있는 바, 결론적으로 위 법 동조 동항 제3호에 해당되려면, 위와 같은 위반행위 뿐만 아니라 나아가 ‘위반행위로 인하여 입주자에게까지 재산상의 손해를 입힐 것’ 이라는 요건도 동시에 충족되어야만 할 것이다. 4) 피청구인은 청구인이 5차례의 입찰과정에서 최저가 업체가 제출한 가격이 이 사건 아파트의 입주자대표회의가 제시한 예정가격보다 높다거나 오기라는 이유로 입찰을 무효로 하였으며, 마지막 5차 입찰에서는 입주자대표회의의 간섭을 받아 차순위 업체이자 산출내역서의 각 항목별 합산 금액이 총계금액과 일치하지 않은 주식회사 ○○관리를 낙찰자로 선정한 점을 문제삼으며 중대한 과실로 입주민에게 손해를 입혔다고 주장하고 있으나, 앞서 설명했듯, 피청구인의 주장대로 관리주체인 청구인이 경비용역업체 사업자를 선정함에 있어 지침을 위반하였다는 사정이 있었다고 하더라도, 이 사건 위반행위로 아파트의 입주자들에게는 어떠한 재산상의 손해도 발생한 사실이 없다. 5) 피청구인은 2013. 9. 3. 입찰 시에 1개월의 용역비인 466,000,000원을 투찰한 ○○○ 무인경비시스템이 입찰의 질서를 문란하게 하고 입찰재공고, 재입찰 등의 제반비용 증가의 원인을 제공했음에도 불구하고, 청구인이 낙찰포기에 따른 입찰보증금을 위 업체로부터 회수하지 않은 것은 관리비를 낭비한 것으로써 입주자에게 재산상의 손해를 입힌 경우로 본 듯하나, 입찰참가자에게 보증금을 미리 내도록 하는 것은 입찰에 참여하여 낙찰이 되었음에도 낙찰자가 계약의 체결을 거절하는 경우에 보증금을 몰취하기 위함인데, 이는 부실업자의 응찰을 방지하고 입찰참가자들의 성실한 의무이행을 담보하기 위해서 인 바, ○○○ 무인경비시스템이 써낸 466,000,000원은 1년 계약기간의 용역비가 아닌 1개월의 용역비를 써낸 것으로 산출내역서 상에도 분명하였던 바, 이에 청구인은 입주자대표회의와 협의하여 위 업체가 입찰가격 기재에 있어 위 금액을 착오로 오기했다고 판단하여 당해 입찰을 무효화했고, 또한 청구인은 위 업체를 최종적으로 계약상대방인 낙찰자로 선정한 것이 아니기에 위 업체로부터 입찰보증금을 회수할 이유가 없다고 판단하였으며, 위 업체가 담합하거나 경매절차를 방해하여 공저한 경매질서를 해하는 등 입찰보증금을 몰수할 만한 별다른 사정이 있었던 것도 아니었던바, 위 업체로부터 입찰보증금을 회수하지 않았다고 하여 입주자들의 관리비를 낭비하였다거나 입주자들에게 재산상의 손해를 입히는 행위를 하였다고는 볼 수 없을 것이며, 관련 지침에서도 입찰보증금 회수 사유에 관하여서는 특별히 규정한 바가 없다. 따라서, 청구인은 피청구인이 지적한 입찰과정상의 행위로 인하여 이 사건 아파트 입주자들에게 재산상의 손해를 입힌 사실이 없었던 바, 「주택법」 제54조제1항 제3호에 근거한 피청구인의 처분은 위법 부당하다. 6) 가사, 입주자들이 손해를 입었다고 보더라도 청구인의 위반행위는 경미한 과실에 불과하다. 청구인이 입찰참가자격을 제한하고, 입주자대표회의로부터 예정가격을 제시받아 유찰시키는 등의 행위를 한 것은 청구인 자신이 어떠한 금전적인 이익을 취득하거나 취득할 목적으로 행한 것이 아니며, 누차 언급되고 있듯, 이 사건 아파트의 입주자대표회의의 과도한 관여로 인한 것이며, 피청구인은 입주자대표회의가 임의로 낙찰예정가격을 제시하고, 관리주체인 청구인의 업무를 간섭하였다고 보았으나, 이 사건 아파트의 입주민들로서는 지침 〔별표 4〕비고2호의‘관리주체가 계약자로서 사업자를 선정하는 경우에는 사전에 입주자대표회의의 의결을 거쳐야 한다’라는 규정에 따라, 입주자대표회의에서 승인한 예산의 범위에서 계약을 체결할 수 있도록 예정가격을 정하여 청구인에게 통보하였던 것이다. 7) 그러므로, 이 사건 아파트 경비용역업체 선정의 입찰과정에서 다소간의 부적절한 조치가 있었다고 하더라도 이는 관리주체인 청구인이 이 사건 아파트 입주민들의 이익을 위하여 입주민들의 의사대로 조치한 것이었던 바, 그러한 사정을 고려하면 공동주택을 잘못 관리하였다는 위반행위의 정도를 판단함에 있어, 청구인이 주택관리업자로서 선량한 관리자로서의 주의의무를 현저하게 위반하였다고 볼 만한 사정이 없고 청구인의 위반행위로 이 사건 아파트 입주민들의 손해가 발생하였다고 보기 어려울 뿐만 아니라 청구인은 이 사건 아파트를 관리함에 있어 경미한 과실만 있었을 뿐, 중대한 과실에 이르는 정도의 주의의무 위반이 있었다고 볼 수 없으므로, 이와 달리 피청구인이 「주택법 시행령」 〔별표 9〕제2호마목2)항을 적용하여 내린 이 사건 처분은 위법 부당하다. 8) 본래 청구인에 대한 이 사건 처분의 시초는 2014. 2.경 ○○시가 ○○구와 함께 아파트의 관리실태를 조사한 후, ○○구청장이 ‘2013년의 경비용역업체 선정 부적정 및 입찰보증금의 미회수’는 타 위반행위보다 위반의 내용 및 정도가 경미하다고 판단하여 청구인에게 시정명령의 조치를 내린 것에서부터 시작되게 되었으며, 청구인은 ○○구청장의 시정명령을 받은 이후 기존에 계약한 주식회사 ○○관리와의 관리계약을 종료하고, 2014. 10. 15. 경비용역업체를 새롭게 선정하는 입찰절차를 밟아 주식회사 △△사업을 새로운 경비용역업체로 선정하는 등 시정명령에 따른 시정조치를 성실히 이행하였는데 시정명령에 따른 청구인의 조치 이행과는 별개로 ○○구청장의 시정명령이 ○○시로 통보됨에 따라, 청구인은 ○○시로부터 법 제59조제1항제3호 위반에 해당한다는 이유로 거듭 영업정지에 갈음한 과징금부과 처분을 받게 된 것으로 이는 청구인으로는 이해하기 어려운 조치일 뿐더러 지나치게 과중한 처분이라고도 사료되는 바, 제반 사정들까지도 깊이 살펴 이 사건 과징금부과 처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 「주택법 시행령」제55조의4 및 국토부 고시「주택관리업자 및 사업자 선정지침」제15조 내지 제23조, 〔별표 4〕에 따라 경비용역업체 선정의 주체는 입주자대표회의가 아닌 관리주체이며, 「주택법」 제2조제14호에 따라 위탁관리의 경우 주택관리업자인 대원종합관리가 관리주체가 되며, 주택관리업자 및 관리사무소장인 주택관리사는 공동주택을 관리하는 전문적인 자격 및 지식을 갖춘 자로, 같은 법 제42조제1항에 따라 공동주택을 이 법 또는 이 법에 따른 명령에 따라 관리하여야 한다. 3) 2014. 2월경 청구인이 관리하고 있는 ○○시 ○○구 소재, 이 사건 아파트에 대하여 ○○시와 ○○구가 민간전문가와 합동으로 실태조사를 실시한 결과 ‘불법 배관공사 교체공사 불법 직영 등’ 40개 항목이 적발되었으며, 그 중 ‘2013. 경비용역업체 선정 부적정 및 입찰보증금 미회수에 대하여 「주택법」 제54조제1항제3호 위반에 대하여 ○○구에서 주택관리업자 등록청인 ○○시로 행정처분을 의뢰하였다. 4) ○○시 공동주택관리 실태조사 결과에 명시된 바와 같이 경비용역업체 선정과 관련된 총 5회의 입찰 중 2차 입찰시 조건에 만족하는 최저가 업체(약 53억원)가 있었음에도 예정가보다 높다는 사유로 유찰시키고 재투찰 하는 등 총 5회 입찰을 실시하며 최종적으로‘(주)○○관리?업체를 선정·계약(약55억원) 하여, 2차 입찰 유찰된 이후, 계약 금액이 오히려 약2억원 상승하였으며, 2차 입찰시 재투찰에서 4개 업체가 참가하여 개찰한 바 ’○○○ 무인경비시스템‘이 최저가로 낙찰되었으나, 용역비의 착오기재로 낙찰포기 하였는데, 이에 따른 입찰보증금 23,300,000원을 회수하지 않아 관리비를 낭비하게 한 사실이 있다. 5) 또한 ○○구에서 2014. 8. 4.‘경비용역업체 선정 부적적’건에 대하여 시정조치 하고 2014. 8. 31까지 결과를 제출토록 명령하였으나. 청구인은 2014. 9. 5. (주)○○○ 종합관리에 경비용역계약 해지통보 하고, 2014. 10. 1.자로 입찰공고를 실시, 2014. 10. 15. 업체를 재선정한 바, 이는 시정명령 기간 내 이행하지 아니하고, 부적정 선정된 경비용역업체의 계약기간(2013. 11. 1.~ 2014. 10. 31.)을 정상적으로 종료한 것이므로 시정명령을 이행한 것이 아니다. 6) 청구인은 입주자들이 손해를 입었다고 보더라도 청구인의 위반행위는 경미한 과실에 불과하다고 주장하나, 앞서 설명했듯 경비용역업체 선정의 주체는 관리주체이며 주택관리업자 및 주택관리사는 공동주택을 관리하는 전문적인 자격 및 지식을 갖춘 자로 법 제42조제1항에 따라 공동주택을 이 법 또는 이 법에 따른 명령에 따라 관리하여야 하므로, 「주택법」 시행령〔별표 9〕제2호마목에 의거한 ‘고의 또는 과실로 공동주택을 잘못 관리하여 입주자 및 사용자에게 재산상의 손해를 입힌 경우’에 해당한다고 판단된다. 7) 또한 중대한 과실이라 함은 거래의 상대방이 조금만 주의를 기울였더라면 피용자의 행위가 그 직무권한 내에서 적법하게 행하여진 것이 아니라는 사정을 알 수 있었음에도 막연히 이를 직무권한 내의 행위라고 믿음으로써 일반인에게 요구되는 주의의무에 현저히 위반하는 것으로 거의 고의에 가까운 정도의 주의를 결여하고, 공평의 관점에서 상대방을 구태여 보호할 필요가 없다고 봄이 상당하다고 인정되는 상태를 말한다고 할 것이다. (대법원 2000. 11. 24. 선고 2000다1327 판결 , 2003. 2. 11. 선고 2002다62029 판결 등 참조). 청구인의 ‘2013 경비 용역업체 선정시 청구인은 그 과정에서 적법하게 행하여진 것이 아니라는 사정을 충분히 알 수 있었음에도 만연히 이를 직무권한 내의 행위라고 믿음으로써 주의의무에 현저히 위반한 것으로 이 사건 위반행위는 중대한 과실로 보는 것이 타당하다. 8) 따라서 청구인이 중대한 과실로 공동주택을 잘못 관리하여 입주자 및 사용자에게 재산상의 손해를 입혔으므로 「주택법 시행령」 제70조제3항 및 〔별표 9〕제2호마목에 따라 경비용역업체 선정 부적정 및 입찰보증금 미회수 2건의 위반행위에 대하여 입주자 대표회의의 과도한 입찰관여와 많은 직원이 근무하는 회사로 영업정지가 회사경영에 차질이 생기는 등 여건을 감안하여 영업정지 3개월에 갈음하는 과징금 2,700,000원을 부과 처분한 것은 위법성이 없으며 청구인의 심판청구는 기각 재결되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【주택법】 제43조(관리주체 등) ① 대통령령으로 정하는 공동주택(「건축법」 제11조에 따른 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우와 부대시설 및 복리시설을 포함하되, 복리시설 중 일반인에게 분양되는 시설은 제외한다. 이하 같다)을 건설한 사업주체는 입주예정자의 과반수가 입주할 때까지 그 공동주택을 관리하여야 하며, 입주예정자의 과반수가 입주하였을 때에는 입주자에게 그 사실을 알리고 그 공동주택을 제2항에 따라 관리할 것을 요구하여야 한다. <개정 2013.12.24.> ② 입주자는 제1항에 해당하는 공동주택을 제4항에 따라 자치관리하거나 제53조에 따른 주택관리업자에게 위탁하여 관리하여야 한다. ③ 입주자는 제1항에 따른 요구를 받았을 때에는 그 요구를 받은 날부터 3개월 이내에 입주자대표회의를 구성하고, 그 공동주택의 관리방법을 결정(주택관리업자에게 위탁하여 관리하는 방법을 선택한 경우에는 그 주택관리업자의 선정을 포함한다)하여 이를 사업주체에게 통지하고, 관할 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. ④ 입주자대표회의가 공동주택을 자치관리하려는 경우에는 제1항에 따른 요구가 있었던 날부터 6개월 이내에 공동주택의 관리사무소장을 자치관리기구의 대표자로 선임하고, 대통령령으로 정하는 기술인력 및 장비를 갖춘 자치관리기구를 구성하여야 한다. 다만, 제53조에 따른 주택관리업자에게 위탁관리하다가 자치관리로 관리방법을 변경할 경우에는 그 위탁관리의 종료일까지 자치관리기구를 구성하여야 한다. ⑤ 사업주체는 입주자대표회의로부터 제3항에 따른 통지가 없거나 입주자대표회의가 제4항에 따른 자치관리기구를 구성하지 아니한 경우에는 주택관리업자를 선정하여야 한다. 이 경우 사업주체는 입주자 및 관할 시장·군수·구청장에게 그 사실을 알려야 한다. <개정 2013.12.24.> ⑥ 사업주체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 기간 이내에 해당 관리주체에게 공동주택의 관리업무를 인계하여야 하며, 관리주체가 변경된 경우에도 또한 같다. 다만, 제5항에 따른 관리주체의 관리기간은 대통령령으로 정한다. <개정 2011.9.16.> 1. 입주자대표회의로부터 제3항에 따른 주택관리업자의 선정을 통지받은 경우 2. 제4항에 따른 자치관리기구가 구성된 경우 3. 제5항에 따른 주택관리업자가 선정된 경우 ⑦ 입주자대표회의는 제3항에 따라 공동주택의 관리를 위탁할 주택관리업자를 선정하려는 경우 다음 각 호의 기준을 따라야 한다. <신설 2013.12.24.> 1. 「전자문서 및 전자거래 기본법」 제2조제2호에 따른 정보처리시스템을 통하여 선정(이하 "전자입찰방식"이라 한다)할 것. 다만, 선정방법 등이 전자입찰방식을 적용하기 곤란한 경우로서 국토교통부장관이 정하여 고시하는 경우에는 전자입찰방식으로 선정하지 아니할 수 있다. 2. 그 밖에 입찰의 방법 등 대통령령으로 정하는 방식을 따를 것 ⑧ 다음 각 호에 해당하는 사항 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.12.24.> 1. 제1항에 따른 통지·요구의 방법 및 절차 2. 제3항에 따른 입주자대표회의의 구성·운영 및 의결사항 3. 관리주체의 업무 4. 관리방법의 변경 5. 공동주택관리기구(제4항에 따른 자치관리기구를 포함한다)의 구성·기능·운영 제54조(주택관리업의 등록말소 등) ① 시장·군수·구청장은 주택관리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 등록을 말소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제7호에 해당하는 경우에는 그 등록을 말소하여야 하고, 제1호의2 또는 제1호의3에 해당하는 경우에는 1년 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명하여야 한다. <개정 2013.6.4., 2013.12.24.> 3. 고의 또는 과실로 공동주택을 잘못 관리하여 입주자 및 사용자에게 재산상의 손해를 입힌 경우 ② 시장·군수·구청장은 주택관리업자가 제1항제2호부터 제6호까지의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업정지를 갈음하여 1천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. <개정 2013.12.24.> 제59조(공동주택관리에 관한 감독) ① 지방자치단체의 장은 공동주택관리의 효율화와 입주자·사용자의 보호를 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 입주자·사용자, 입주자대표회의나 동별 대표자, 관리주체, 제55조제1항에 따른 공동주택의 관리사무소장 또는 입주자대표회의 구성을 위한 선거를 관리하는 기구나 그 구성원 등에게 대통령령으로 정하는 업무에 관한 사항을 보고하게 하거나 자료의 제출이나 그 밖에 필요한 명령을 할 수 있으며, 소속 공무원으로 하여금 영업소·관리사무소 등에 출입하여 공동주택의 시설·장부·서류 등을 조사 또는 검사하게 할 수 있다. 이 경우 출입·검사 등을 하는 공무원은 그 권한을 나타내는 증표를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다. 2. 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반하여 조치가 필요한 경우 5. 그 밖에 공동주택관리에 관한 감독을 위하여 필요한 경우 【주택법 시행령】 제55조의4(관리비등의 집행을 위한 사업자 선정) ① 관리주체 또는 입주자대표회의는 법 제45조제5항제2호에 따라 국토교통부장관이 정하여 고시하는 경쟁입찰의 방법으로 다음 각 호의 구분에 따라 사업자를 선정하고 집행하여야 한다. 이 경우 입주자대표회의의 감사는 입찰과정을 참관할 수 있다. <개정 2010.11.10., 2013.1.9., 2013.3.23., 2013.12.4., 2014.4.24.> 1. 관리주체가 사업자를 선정하고 집행하는 사항 가. 청소, 경비, 소독, 승강기유지, 지능형 홈네트워크, 수선·유지(냉방·난방시설의 청소를 포함한다)를 위한 용역 및 공사 제70조(주택관리업 등록말소 등의 기준) ② 시장·군수 또는 구청장은 법 제54조제1항의 규정에 의하여 주택관리업등록의 말소 또는 영업의 정지를 하고자 하는 때에는 처분일 1월 전까지 당해 주택관리업자가 관리하는 공동주택의 입주자대표회의에 그 사실을 통보하여야 한다. ③ 법 제54조제1항 및 제4항의 규정에 의한 등록말소 및 영업정지처분의 기준은 별표 9와 같다. ④ 제3항에 따른 등록말소 및 영업정지처분에 관하여는 제14조제4항을 준용한다. 이 경우 "영업정지 6월"은 "영업정지 3개월"로 본다. <개정 2009.4.21.> ⑤법 제54조제2항의 규정에 의한 과징금은 영업정지기간 1일당 3만원을 부과하되, 영업정지 1월은 30일을 기준으로 한다. 이 경우 과징금은 1천만원을 초과할 수 없다. [별표 9] <개정 2014.4.24.> 주택관리업자에 대한 행정처분기준(제70조제3항 관련) 1. 일반 기준 다. 시장ㆍ군수 또는 구청장은 위반행위의 동기ㆍ내용ㆍ횟수 및 위반의 정도 등 다음에 해당하는 사유를 고려하여 가목 및 나목에 따른 행정처분을 가중하거나 감경할 수 있다. 이 경우 그 처분이 영업정지인 경우에는 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 가중(가중한 영업정기기간은 1년을 초과할 수 없다)하거나 감경할 수 있고, 등록말소인 경우(법 제54조제1항제1호 또는 제7호에 해당하는 경우는 제외한다)에는 6개월 이상의 영업정지처분으로 감경할 수 있다. 2) 감경사유 가) 위반행위가 사소한 부주의나 오류에 따른 것으로 인정되는 경우 나) 위반의 내용과 정도가 경미하여 입주자 등 소비자에게 미치는 피해가 적다고 인정되는 경우 2. 개별기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270537"></img> 【주택관리업자 및 사업자 선정지침】 제3조(입찰의 방법) ① 영 제52조제4항에 따른 주택관리업자나 영 제55조의4에 따른 공사 및 용역 등 사업자(이하 “사업자”라 한다)를 선정하기 위한 입찰의 종류 및 방법은 〔별표 1〕에 따른다. ② 입주자대표회의에서 주택관리업자 또는 사업자를 선정하거나 관리주체가 사업자를 선정하는 경우에는 경쟁입찰의 방법으로 하여야 한다. 제4조(입찰의 성립) ① 입찰은 2인 이상의 유효한 입찰로 성립한다. ② 입주자대표회의와 관리주체는 경쟁입찰 시 협의에 의한 선정, 우선협상대상자의 선정 또는 이와 유사한 방법을 적용하여서는 아니 된다. 제5조(입찰의 무효) 하자가 있는 입찰은 무효로 하며, 무효인 입찰로 하는 경우는 별표 3과 같다. 제6조(낙찰의 방법) ① 낙찰의 방법은 다음 각 호와 같다. 1. 적격심사제 : 별표5 및 별표6의 평가기준에 따라 낙찰자를 선정하는 방식 2. 최저낙찰제 : 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 선정하는 방식 3. 최고낙찰제 : 최고가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 선정하는 방식 ② 낙찰의 방법은 제1항제1호에 따르되, 관리규약으로 정하는 경우에는 제1항제2호 또는 제3호에 따를 수 있다. 제15조(입찰공고 등) 관리주체(영 제55조의4제1항제2호에 따라 입주자대표회의를 사업자 선정의 주체로 하는 경우에는 입주자대표회의를 말한다. 이하 같다)가 사업자를 선정할 때에는 입찰예정일부터 14일 전까지 제16조에 따른 입찰공고 내용을 제7조에서 정한 절차에 따라 공동주택관리정보시스템에 공고하여야 한다. 다만, 입주자대표회의가 긴급한 입찰로 의결(임대주택의 경우 임대사업자가 임차인대표회의와 협의)한 경우나 재공고 입찰의 경우에는 7일 전까지 공고할 수 있다. 제21조(입찰가격 산출방법) ① 용역비의 입찰가격은 월간 용역비에 용역기간 개월수를 곱하여 산정한 금액으로 하되, 입찰가격은 부가가치세를 제외한 금액을 제출한다. ② 일반보수공사·하자보수공사 및 장기수선공사에 따른 입찰가격은 총 공사금액으로 하되, 부가가치세를 제외한 금액을 제출한다. 제22조(낙찰자 결정방법) ① 낙찰자의 결정은 별표 4 제2호 가목 및 나목에 따른다. ② 동일가격으로 2인 이상이 입찰한 경우 또는 미응찰 등의 사유로 유찰된 경우에는 제12조제2항 및 제3항을 준용한다. 제29조(입찰보증금 등) ① 입찰에 참가하는 자는 입찰금액의 100분의 5 이상을 입찰보증금으로 납부하여야 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270533"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270535"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270529"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270531"></img> 【○○시 공동주택관리규약 준칙】 (2013. 3. 9.) 나. 판단자료 1) 인정사실 이 사건 청구서와 답변서, 2014. 아파트 관리실태 조사결과 및 조치사항 통보서, 시정 명령서, 경비용역업체 입찰선정 진행현황, 입찰과정에 관한 질의 회신서, 처분사전통지서, 의견제출서, 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실을 각각 인정된다. 가) 청구인은 ○○ ○○구 ○○대로 ○○○○에 위치한 ‘○○○○아파트’를 122개동 5,540세대의 관리업무를 맡고 있는 관리주체로서, 2013. 8. ‘2013 경비용역업체 선정을 위한 5회의 입찰을 진행하면서 1차 입찰에선 입찰참가 업체가 미달하여 유찰하였으며, 2차 개찰에는 최저가 업체가 있었지만 입주자대표회의에서 제시한 예정가를 초과하였다는 이유로 유찰시키고, 재투찰토록 하였으나, 재투찰시에는 최저가 업체가 입찰 금액을 1개월분으로 착오기재하여 입찰을 무효로 하고 3차, 4차 입찰시에는 최저가 입찰업체의 입찰서가 국민연금 등 입찰조건이 맞지 않아 유찰하였으며, 5차 입찰에선 최저가 입찰업체가 국민연금 및 연차수당 산정 오류가 있었으나, 유찰시키지 않고, 2순위 업체를 낙찰·계약한 사실이 있다. 한편, 2013. 9. 9. ○○구청장은 이 사건 아파트 관리소장과 입찰 참여업체 ㈜▲▲▲▲(대표, ○○○)에 대하여 ‘경비용역업체 선정과 관련 입찰 진행 과정 중, 입주자대표회의의 의결을 거쳐 최저가 낙찰제로 입찰하여 1순위 업체를 발표하였으나 낙찰업체가 견적상의 오류로 낙찰을 포기하였을 경우 재입찰 과정을 생략하고 차순위 업체를 낙찰업체로 선정 가능한지 여부’질의에 대하여 불가능하다는 회신을 한 바 있다. 나) 2014. 2. 경 ○○시와 ○○구에서 실시한 아파트 관리실태 조사시‘불법 난방배관 교체공사 불법 직영’등 40개 항목의 위반사항에 대하여 지적받았으며, 2014. 7. 30. ○○구청장이 피청구인에게 행정처분 의뢰하고, 이에 피청구인은 2014. 10. 24. 처분사전통지하고 2014. 10. 29. 청구인의 의견제출 후 2014. 11. 7. 청구인의 「주택법」 제54제1항제3호의 위반에 대하여 같은 법 시행령 제70조제3항, 제5항 및〔별표 9〕의 규정에 의거, 영업정지기간 3개월에 갈음하는 과징금 2,700,000원 부과처분 하였다. 한편, 2014. 8. 4. ○○구청장이 청구인에게 2013. 경비용역업체 선정 부적정에 대하여 시정하고 2014. 8. 31.까지 조치결과를 보고해 줄 것을 명령하였으며, 청구인은 2014. 9. 5. 청구 외 ㈜○○관리에 「주택법」 위반사항 적발사실 및 계약 해지를 통보하고 2014. 10. 1. 경비용역업체 사업자 선정 입찰공고 후 2014. 10. 15. 청구 외 ㈜△△산업에 최저가낙찰 통보했다. 2) 「주택법」 제54조제1항제3호에 의하면 시장·군수·구청장은 주택관리업자가 ‘고의 또는 과실로 공동주택을 잘못 관리하여 입주자 및 사용자에게 재산상의 손해를 입힌 경우’그 등록을 말소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있으며, 같은 조 제2항에는 제1항제2호부터 제6호까지의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업정지를 갈음하여 1천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 하고 있고, 같은 법 시행령 제70조제3항 〔별표 9〕에서는 중대한 과실로 공동주택을 잘못 관리하여 입주자 및 사용자에게 재산상의 손해를 입힌 경우, 영업정지 2개월(1차 처분), 영업정지 3개월(2차 처분) 을 할 수 있으며, 같은 조 제5항에서는 법 제54조제2항의 규정에 의한 과징금은 영업정지기간 1일당 3만원을 부과하되, 영업정지 1월은 30일을 기준으로 한다고 하고 있다. 「주택법」 제55조의4에서는 공동주택의 ‘청소, 경비, 소독, 승강기유지, 지능형 홈네트워크, 수선·유지(냉방·난방시설의 청소를 포함한다)를 위한 용역 및 공사’는 관리주체가 사업자를 선정하고 집행하여야 하며, 법 제45조제5항제2호에 따라 국토교통부장관이 정하여 고시하는 경쟁입찰의 방법으로 사업자를 선정하고 집행하며, 이 경우 입주자대표회의의 감사는 입찰과정을 참관할 수 있다고 규정하고 있다. 한편 국토교통부 고시 제2014-393호「주택관리업자 및 사업자 선정지침」제3조 제1항, 제2항 및〔별표 1〕의 규정에 의하면 입주자대표회의에서 주택관리업자 또는 사업자를 선정하거나 관리주체가 사업자를 선정하는 경우에는 경쟁입찰의 방법으로 하여야 하며 이 경우 유효한 3인 이상의 입찰참가 신청이 있어야 하고, 제4조제2항에서는 입주자대표회의와 관리주체는 경쟁입찰시 협의에 의한 선정, 우선협상대상자의 선정 또는 이와 유사한 방법을 적용하여서는 아니 된다고 하고 있다. 또한 제5조의 규정에 의하면 입찰서의 기재내용 중 중요부분에 오기가 발견되어 개찰현장에서 입주자대표회의 또는 관리주체가 인정한 입찰, 입찰서의 입찰가격과 산출내역서상의 총계금액이 일치하지 아니한 입찰, 산출내역서의 각 항목(각 공종, 경비, 일반관리비, 이윤 등을 포함한다)별 합산금액이 총계금액과 일치하지 아니한 입찰 등 하자가 있는 입찰은 무효로 하고 있으며, 제21조, 제22조〔별표 4〕및 제29조의 규정에 의하면, 관리주체가 경비용역사업자 선정시 경쟁입찰 방법 및 최저낙찰제를 택하도록 하고 관리주체가 계약자인 경우, 사업자를 선정하는 경우에는 사전에 입주자대표회의의 의결을 거쳐야 하며, 용역비의 입찰가격은 월간 용역비에 용역기간 개월수를 곱하여 산정한 금액으로 하고, 입찰에 참가하는 자는 입찰금액의 100분의 5 이상을 입찰보증금으로 납부하도록 하고 있다. 또한 「○○시 공동주택관리규약 준칙」 제14조, 제47조, 53조에 의하면, 입주자대표회의, 선거관리위원회 및 관리주체는 상호 간에 업무를 부당하게 간섭하거나 그 업무를 방해하여서는 아니 되며, 관리주체는 그 업무를 선량한 관리자의 주의로써 집행할 책임과 의무가 있으며, 공사·용역 등에 대한 입찰관리와 공사감독 및 준공검사 등의 업무를 수행하여야 한다고 하고 있다. 3) 피청구인은 청구인이 이 사건 아파트의 관리주체로서, 경비용역업체 선정을 위한 입찰과정에서 부적절한 행위가 「주택법」 제54조제1항제3호 및 같은 법 시행령 제70조제3항의‘중대한 과실로 공동주택을 잘못 관리하여 입주자 및 사용자에게 재산상의 손해를 입힌 경우, 에 해당한다고 주장하며, ‘경비용역업체 선정 부적정 및 입찰보증금 미회수를 각각의 위반행위로 보아 영업정지 3개월(에 갈음하는 과징금부과) 처분을 한 바 살펴보면, 가) ‘경비용역업체 선정 부적정’에 대하여는 「주택법 시행령」 제55조의4 제1항제1호에 위거 경비용역업체 선정은 관리주체인 청구인이 사업자를 선정하고 집행해야 함에도 입주자대표회의에서 제시한 예정가격을 초과한다는 이유로 최저가 입찰자를 유찰시킨 점, 경비용역사업체 선정 방법은 최저가 낙찰제를 적용하여야 함에도 5차 입찰시 입찰서의 미비로 최저가 입찰자를 낙찰시킬 수 없자, 3차, 4차 입찰 시와는 달리 유찰시키지 않고 2순위 업체를 낙찰시키고 계약함 점 등은 관련 법령 및 지침 등에 대한 위반이 명백하다. 청구인은 이 사건 위반 행위가 오히려 입주자들의 이익을 대변하며, 입주자대표회의의 과도한 간섭과 의견을 따르지 않을 수 없는 상황이었으며, 입주자들에게 손해를 입힌 사실이 없다고 주장하나, 입주자대표회의 및 입찰업체들의 협의 및 동의가 위반행위를 정당화할 사유가 되지 않으며, 청구인이‘선량한 관리자의 주의로써 집행할 의무를 다했다’고는 볼 수 없다고 판단된다. 나) ‘입찰업체의 입찰보증금의 미회수’에 대하여는 입찰보증금이 입찰자가 낙찰자로 선정 후 계약하지 않음으로 발주자가 입을 수 있는 손해를 보전하며 부실업자의 응찰을 방지하고 입찰참가자들의 성실한 의무이행을 확보하기 위해서 인 바, 이 사건 입찰에서 최저가 입찰업체가 1년 동안의 용역비가 아닌 1개월의 용역비를 써낸 것이 산출내역서 상에도 분명하며, 이는 이 사건 지침 제5조〔별표 3〕에 의거, ‘입찰서의 기재내용 중 중요부분에 오기가 발견되어 개찰현장에서 입주자대표회의 또는 관리주체가 인정한 입찰’로, 입찰의 무효에 속한다고 판단되며, 해당 최저가 입찰자가 낙찰자로 선정되지도 않았으므로 입찰보증금을 몰취하여야 할 경우라고 판단되지 아니한다. 다) 따라서 이 사건 위반 행위는 입찰보증금 미회수 부분을 제외하고 경비용역업체선정 부적정에 대하여 「주택법 시행령」 제70조제3항〔별표 9〕의 규정에 의거 영업정지 2개월의 행정처분함에 해당한다고 판단된다. 4) 다만, ① 청구인의 위반행위에 따른 입주자 등 소비자에게 끼친 손해의 정도를 인정할 만한 자료가 미흡한 점, ② 이 위반행위가 당초 ○○구청의 점검에서 시정명령 대상이었으며, 청구인이 ○○구청의 시정명령을 이행하였다고 보아지는 점, ③ 입주자대표회의의 간섭과 관여를 물리치기가 쉽지 않은 등 그 과정에 참작할 만한 현실적인 사정이 있는 점, ④ 청구인의 이윤이나 사익을 목적으로 하지 않은 점 등을 종합적으로 고려하면, 피청구인이 이 사건 위반행위에 대하여 한 2,700,000원 과징금 처분이 가혹하다는 청구인의 주장에 일부 이유 있다고 보아지므로 「주택법」 시행령 제70조제3항 〔별표 9〕및 같은 조 제5항에 의거, 영업정지 3개월에 갈음하는 과징금 2,700,000원 부과처분을 영업정지 1개월에 갈음하는 과징금 900,000원 부과처분으로 변경함이 상당하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.