주택신축행위허가(변경)처분취소청구

1. 사건개요 청구외 양○○가 국립공원관리공단○○관리사무소장(이하 "○○관리사무소장"이라 한다)에 대하여 충청북도 ○○시 ○○면 ○○리 38번지의 대지 631.92㎡에 건축면적 100.22㎡, 건축연면적 197.75㎡의 주택신축행위(변경)허가신청을 하자, 2003. 3. 19. ○○관리사무소장이 위 양○○에 대하여 위 주택신축행위(변경)허가처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. ○○관리사무소장이 청구외 양○○에게 한 건축허가로 인하여 신축될 건축물(이하 "이 건 건물"이라 한다)은 청구인 주택의 거실을 가로막는 형태로 되어 청구인의 재산권, 환경권 및 행복추구권을 침해한다. 나. 행정심판법에 의하면, 위법부당한 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 일반적으로 행정심판을 제기할 수 있도록 되어 있고, 개인적 이익의 보호를 목적으로 하는 경우에는 관련되는 이익을 법적으로 보호되는 이익으로 보아 침해취소청구에서 주장할 수 있으며, 법률상의 이익은 주체적인 권리뿐만 아니라 법적으로 보호되는 이익도 포함한다고 보아야 하기 때문에 이 건 건물에 의하여 청구인은 10여년간 향유하고 있던 경관과 조망 및 조용하고 쾌적한 환경을 침해받았을 뿐만 아니라 사생활의 은밀성과 재산권이 침해되었으므로 청구인은 이 건 처분의 취소를 구할 청구인 적격이 있다. 다. 충청북도 ○○시 ○○면 ○○리 38번지 일대는 ○○ 국립공원 내 자연취락지구로서 건축이 허용되는 건축물은 2층 이하의 주거용 단독주택이고, 건축연면적은 200㎡ 이하인데, 현재 이 건 건물은 연면적 226.75㎡의 3층 건물이므로 이는 자연공원법과 건축법을 위반한 것이다. 라. 위 양○○와 피청구인은 이 건 건물의 건축대지가 경사지로서 콘크리트공사과정에서 지하의 공간이 자연적으로 발생하여 이를 1개 층으로서 면적산정이 어렵다고 주장하나, 실제 이 건 건물의 1층은 바닥에 철근배관을 하고 레미콘타설을 하였을 뿐만 아니라 내부의 높이가 균일하게 2.4m이며, 벽에 창문까지 만든 것로서 보아 경사지에서 건물을 건축하였기 때문에 자연적으로 발생한 공간으로 볼 수가 없다. 마. ○○관리사무소장인 청구외 김○○는 이 건 건물이 불법건축물이라면 2003. 4. 20. 오후부터 공사를 중지시킬 뿐만 아니라 건축중인 건물을 철거시키겠다고 말을 하면서도 ○○관리사무소 직원들을 대동하고 다니면서 건축주를 옹호하고 있고, 나아가 ○○리 마을 전체를 조사하여 주민들이 부득이 하게 설치하여 사용하는 보일러실, 화장실, 창고 등의 철거를 종용하는 등 주민을 괴롭히고 있다. 바. 청구인이 2003. 4. 21. 서울특별시 ○○구 ○○동에 소재하는 ○○관리공단(이하 "관리공단"이라 한다) 사무실을 찾아가 이러한 사실을 알리고 항의하자, 관리공단은 즉시 공사의 중지조치를 지시하였음에도 불구하고 건축주는 이를 무시하고 위법하게 공사를 강행하고 있고, 위 김○○는 위 양○○가 공사를 계속할 수 있도록 묵인하고 있다. 사. 나아가 ○○관리사무소장은 ○○시청 직원의 의견에 의존하여 위법한 건물을 적법한 건물로 묵인하려는 명백히 잘못된 업무행태를 보이고 있는 바 이는 시정되어야 한다. 아. 위 양○○가 건축하려는 이 건 건물은 농가주택에서 필요한 주택이 아니라 여름 한철 민박집으로 활용하기 위한 다가구 주택으로서, 이 건 건물이 완성되어 사용되면, 오폐수로 인하여 ○○ 자연환경이 훼손될 것이 분명하다. 자. ○○관리사무소장이 한 주택부지조성을 위한 행위(변경)허가의 허가조건에도 신청서면대로 시공하여야 하고, 다락방구조를 금지하며, 주거용주택 및 창고는 목적외 타용도(음식점, 숙박업) 사용이 불가하다고 되어 있고, 청구외 환경부장관이 한 민원조사 및 인허가 처리실태조사요구서에 의하면, 자연취락지구 내에서 주택 또는 다가구 주택을 가장한 숙박전용시설로 이용되는 실태를 철저히 조사하고 이에 대한 문제점 및 대책을 제출하라는 지시도 한 바 있음에도 불구하고, 현재 숙박시설로 이용될 것이 명백한 건물의 신축을 묵인하는 것은 잘못이다. 차. 피청구인은 시공중에 발생하였던 기초부분중 개방된 부분을 토사로 채우고 폐쇄하였으므로 건축물의 연면적 산정에 포함시킬 수 없고, 따라서 신축중인 건축물은 3층이 아니라 2층이라고 주장하나, 이는 법령을 아전인수식으로 해석하고 자의적으로 판단한 결과일 뿐이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 이 건 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 없는 제3자에 불과하므로 이 건 처분의 취소를 구할 청구인적격이 없다. 나. 자연공원법상 건축면적이나 연면적을 제한하는 것은 국립공원내 자연생태계와 자연 및 문화경관의 보존에 목적이 있는 것이고, 인접 거주자의 개별적인 이익을 보호하려는 것이 아니므로 이 건 건물이 자연공원법이 허용하는 한도를 위반하여 건축면적이나 층수를 갖는다 하더라도 청구인은 이의 취소 또는 변경을 구할 법률상의 이익이 없다. 다. 이 건 건물이 청구인 주택 앞에 위치해 있다고 하더라도 청구인 주택과 3.1m 내지 6.9m 정도 떨어져 있어 청구인 주택에 대하여 직사광선을 완전히 차단하는 정도에 이르지 아니하므로 청구인의 조망권 등을 침해하는 것이 아니다. 라. 이 건 건물이 건축되고 있는 지역은 자연공원법상 자연취락지구로서 연면적 200㎡ 이하, 높이 2층인 단독주택(다중구조 및 다가구주택을 포함한다)의 설치와 연면적 30㎡ 이하의 주거용 건축물의 부대시설의 설치가 가능한 지역이고, 이 건 건물은 이 요건에 해당하기 때문에 자연공원법을 위반하여 건축되는 건물이 아니다. 마. 더구나 이 건 건물의 시공중에 발생하였던 바닥기초 부분중 개방된 부분을 토사로 채운 후 벽돌마감을 하여 지하부분을 폐쇄하였으므로 이 부분은 건물의 기초부분에 해당하고 건축물의 연면적에 포함되지 아니할 뿐만 아니라 층수에 포함되지도 아니하기 때문에 이 건 건물이 3층으로 연면적이 226.75㎡로서 자연공원법을 위반하였다는 청구인의 주장은 근거없다. 바. 설사 청구인이 주장하는 바와 같이 불법상태가 존재한다 하더라도 불법건물에 대한 시정명령 등은 피청구인이 합리적인 판단에 의거하여 결정할 재량의 문제이고, 더구나 이 건 건물이 청구인의 생명ㆍ신체ㆍ재산에 위해를 미칠 정도의 구조적 안전성을 결한 것도 아니기 때문에 원상복구를 구하는 청구인의 청구도 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제9조제1항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 공원계획총괄도, 행위허가신청서, 사업계획서, 토지대장, 지적도, 토지사용승락서, 건물배치도, 평면도, 행위허가를 위한 사전협의, 검토의견서, 사전협의에 대한 회신, 다가구주택신축을 위한 서류(보완), 행위허가신청서(보완, 건축개요서, 행위허가변경신청서, 사업(변경)계획서, 건축법검토의견통보서, 행위(변경)허가, 인허가실태조사요구서, 진정서, 진정서이첩서, 민원에 대한 회신, 행위허가지 사후관리점검서, 행위허가지 현지조사결과보고서, 현황사진, 공사중지통보서, 공사중지에 대한 이의제기, 바닥면적과 층수산정에 대한 협조요청서, 협조회신, 공사중지건에 대한 처리결과보고서, 정보공개청구서, 토지이용계획확인서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 2002. 9. 30. 청구외 양○○는 충청북도 ○○시 ○○면 ○○리 38번지 660.67㎡의 대지에 건축면적 151.83㎡, 건축물 연면적 226.85㎡의 2층 다가구주택의 건축을 위하여 ○○관리사무소장에게 행위허가신청을 하였다. (나) 2002. 10. 4. ○○관리사무소장은 ○○시장에게 주택부지조성(주택신축)행위허가를 위한 사전협의를 하였다. (다) 2002. 10. 14. ○○시장은 ○○관리사무소장에 대하여 신청도면에 의하면 건축물의 용도를 구분하기가 곤란하므로 2층 부분은 세대별로 독립된 주거생활이 가능하도록 개별실에 주방을 설치하고, 건축선을 후퇴하여 타인의 전면도로 사용에 지장이 없도록 조치하는 것이 타당하다는 공원내행위허가를 위한 사전협의에 대한 회신을 하였다. (라) 2002. 10. 19. ○○관리사무소장은 청구외 양○○에게 설계도상 2층 부분의 세대별 독립된 주거생활이 가능하도록 개별실에 주방 등을 설치할 것, 설계도 1층 평면도의 테라스 설치여부와 현관입구 테라스 및 건물 좌측면과 대지 경계선과의 거리, 신청지 인근주민의 일조권 등 민원해소를 위하여 본 신청위치를 우측으로 변경하는 경우 지적도상 위치를 표시하도록 하는 서류 보완을 지시하였다. (마) 2002. 10. 28. ○○관리사무소장은 청구외 양○○에게 주택부지조성(주택신축)을 위한 행위허가를 하였다. (바) 2003년 2월 청구외 양○○는 ○○관리사무소장으로부터 받은 행위허가를 변경하여 660.00㎡의 대지에 건축면적 129.0㎡, 건축물 연면적 227.0㎡의 2층 다가구주택의 건축을 위하여 ○○관리사무소장에게 행위허가변경신청을 하였다. (사) 2003. 2. 21. ○○관리사무소장은 ○○시장에게 주택부지조성(주택신축)행위허가 변경을 위한 사전협의를 하였다. (아) 2003. 3. 6. ○○시장은 ○○관리사무소장에게 오수처리시설 설치대상으로서 처리시설설치신고를 득하여야 한다는 공원내 행위허가를 위한 환경관련법 검토결과를 통보하였다. (자) 2003. 3. 7. ○○관리사무소장은 청구외 양○○에게 ①신청도면대로 시공하여야 하고, 다락방구조를 금지하며, 주거용주택 및 창고는 목적외 타용도(음식업, 숙박업 등의 영업행위) 사용이 불가하고, ②각 개별법이 정한 절차(오수분뇨및축산폐수처리에관한법률에 의한 오수처리시설의 설치, 건축물대장의기재및관리등에관한규칙에 의한 건축물대장기재신청 등)는 별도로 이행하여야 한다는 허가조건을 붙여 행위허가변경처분을 하였다. (차) 2003. 3. 17. 위 양○○는 ○○관리사무소장으로부터 받은 행위허가변경처분을 다시 변경하여 631.92.㎡의 대지에 건축면적 100.22㎡, 건축물 연면적 197.75㎡의 2층 다가구주택의 건축을 위하여 ○○관리사무소장에게 행위허가변경신청을 하였다. (카) 2003. 3. 19. ○○관리사무소장은 청구외 양○○에게 행위허가변경처분을 하였다. (타) 2003. 3. 29. ○○관리사무소 소속의 청구외 장○○, 김□□ 및 송□□은 이 건 건물의 신축행위허가지 사후관리점검을 하고, 신축중인 이 건 건물의 뒷면과 청구인 주택과의 설계도상의 거리 2.1m를 3.1m로 유지하여 청구인 주택의 일조권을 추가 확보하며, 벽면공사후 재점검하여 면적이 초과하는 경우 공사중지를 하여야 할 것으로 사료되고, 건물(기초공사) 정면의 면적 27.35㎡ 높이 2.4m의 공간은 공사중으로 1층인지 지하공간인지 1층 바닥 기초인지 확인할 수 없으나, 계단을 설치하거나 입구에 문을 설치하여 지하주차장으로 사용하는 경우 행위허가와 상이하여 공사중지하는 것이 타당하다고 현지조사보고를 하였다. (파) 2003. 4. 7. ○○관리사무소 소속의 청구외 김□□가 이 건 건물에 대한 사후점검을 하고, 기초확대부분은 입구마감(폐쇄)조치하도록 하였다. (하) 2003. 4. 14. 위 김□□는 이 건 건물에 대한 사후점검을 하고, 피허가자의 대리인인 청구외 양○○로부터 바닥기초부분의 빈 공간에 대하여 향후 흙, 석재 등을 이용하여 메우고 입구를 콘크리트로 마감처리하여 건물기초로 사용한다는 답변을 들었다. (거) 2003. 4. 18. 위 김□□는 이 건 건물에 대한 사후점검을 하고, 바닥 기초부분에 대하여 추후에 타용도로 사용할 여지가 있어 입구폐쇄시 현 공간에 흙메우기를 실시하도록 지시하고, 벽면시공시 재검측하여 허가내용과 상이할 경우 공사중지조치를 하여야 할 것이라고 현지조사보고를 하였다. (너) 2003. 4. 21. ○○관리사무소장은 청구외 양○○에게 이 건 건물의 시공현황 및 허가내용에 대하여 재검토가 필요하여 공사를 중지하도록 통보하였다. (더) 2003. 4. 25. ○○관리사무소장은 ○○시장에게 이 건 건물의 지하부분이 건축면적 또는 연면적에 포함되는지의 여부에 관하여 건축물신축에 따른 바닥면적과 층수산정에 대한 협조를 요청하였다. (러) 2003. 4. 30. ○○시장은 ○○관리사무장에게 이 건 건물의 지하부분이 건축면적 및 연면적에 포함되는지의 여부에 대하여 지표 1m 이상 부분으로서 건축물의 각층의 일부로서 벽 등으로 둘러싸인 부분은 건축면적으로 산정하여야 할 것이나, 협조공문에 첨부된 바와 같이 폐쇄하였다면, 기초부분으로 보아야 할 것이고, 폐쇄된 기초부분은 층수산정을 하지 아니하지만, 폐쇄부분을 열어 건물로 사용할 시에는 건축면적 및 건물면적으로 산정하고, 이 부분을 사용하는 경우에는 사전에 관련법에 의거하여 인허가를 얻어야 한다는 협조회신을 하였다. (머) 2003. 5. 1. ○○관리사무소장은 청구외 양○○에게 이 건 건물의 지하부분은 기초부분으로 보아야 할 것이고, 건축면적 및 건물면적으로 산정하기 어려우며, 층수산정은 하지 않는다는 ○○시장의 회신에 따라 행위허가 공사중지해제를 통보하였다. (2) 살피건대, 행정심판법 제9조제1항의 규정에 의하면, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상의 이익이 있는 자가 제기할 수 있도록 되어 있는 바, 이 건 건물의 신축에 의하여 청구인의 조망권의 훼손 등 쾌적한 생활환경이 침해된다 하더라도 청구인은 이 건 건물의 소유주에 대하여 사법상의 손해배상청구 또는 소유권에 기한 방해배제청구를 할 수 있음을 별론으로 하고, 이 건 처분에 의하여 침해되는 청구인의 불이익은 이 건 처분의 간접적이고 사실상의 반사적 결과에 불과하고 이로 인하여 청구인의 권리나 법률상의 이익이 직접적 구체적으로 침해되는 것이라고 할 수 없어 청구인은 행정청을 상대로 제3자에 대한 행위허가처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 자에 해당한다고 할 수 없으므로 청구인의 이 건 심판청구는 이 건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없는 자에 의한 부적법한 심판청구라 할 것이다. 한편, 청구인의 이 건 처분에 의하여 청구인의 환경권이 침해되었다고 주장하나, 환경권에 관한 헌법 제35조의 규정이 개개의 국민에게 직접으로 구체적인 사법상의 권리를 부여한 것이라고 보기는 어렵고, 사법상의 권리로서의 환경권이 인정되려면 그에 관한 명문의 법률규정이 있거나 관계법령의 규정취지 및 조리에 비추어 권리의 주체, 대상, 내용, 행사방법 등이 구체적으로 정립될 수 있어야 할 것인 바, 자연공원법에는 개인이 환경권을 주장할 수 있는 환경권의 주체, 대상, 내용 및 행사방법을 구체적으로 인정하는 명문의 규정이 없으므로 이에 관한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.