주택재개발구역지정처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 1998. 1. 26. 청구인 소유의 인천광역시 ○○구 ○○동 124-8 외 1필지(이하 “이 건 토지”라 한다)를 포함한 같은 동 106번지 및 □□동 333번지 일원(3만5,986㎡)을 인천도시계획○○주택재개발구역(이하 “이 건 구역”이라 한다)으로 지정ㆍ고시(이하 “이 건 지정처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인이 도시재개발법 제3조(재개발기본계획의 수립)의 규정에 의하여 도시재개발기본계획을 합리적으로 수립하여 적법한 절차를 거쳐 청구외 건설교통부장관의 승인절차를 남기고 있었으나 이해관계자들의 이익추구에 부화뇌동하여 동 계획에서 이 건 구역을 의도적으로 제외하였다. 나. 위와 같은 재량권남용을 합리화하기 위하여 피청구인은 재개발자문전문회사 관계자로 보이는 사인으로 하여금 위 도시재개발법 제3조에 대한 질의를 하도록 하여 “토지의 합리적이고 효율적인 고도이용과 도시기능을 회복하기 위하여 시급성이 인정되고 당해 주택재개발구역이 도시전체의 계획적 개발에 부합되게 지정되는 경우 제한적으로 추진할 수 있을 것으로 사료된다”는 건설교통부의 단순한 회시내용을 근거로 이 건 지정처분을 하였던 것이다. 다. 여기서 시급성이 인정되는 경우라 함은 전쟁이나 풍수화재 등 에 따른 재해복구 및 정부 등이 주관하는 국제행사를 목적으로 하는 경우나 그에 상응하는 경우를 말한다고 할 것이고, 이 건 구역의 경계는 꾸불꾸불하여 향후 순환재개발 또는 분할시행 등이 불가하도록 되어 있을 뿐만아니라 이 건 구역에 포함되느냐의 여부도 상당히 자의적으로 결정되는 등 이 건 지정처분은 이미 수립된 위 도시재개발기본계획에도 부합되지 아니함은 물론 도시계획상 용도지역(준공업지역)에도 부합하지 아니한다. 라. 따라서, 도시계획은 물론 도시재개발법 제3조의 규정에 의한 재개발기본계획이 수립ㆍ승인된 후 그에 부합되게 이 건 지정처분을 하여야 함에도 불구하고 그러하지 아니 하였고, 이 건 지정처분으로 인하여 건축제한을 받았음은 물론 영업을 하지 못하여 수개월째 일정한 수입도 없이 차입금에 대한 이자와 생활고에 시달리고 있는 등 청구인이 심각한 정신적ㆍ재산적 피해를 입었으므로 이 건 지정처분은 법절차를 위반하고 재량권의 행사를 잘못한 위법ㆍ부당한 처분이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 지정처분은 도시재개발법 제2조제2항의 규정에 의한 토지의 합리적이고 효율적인 고도이용과 도시기능을 회복하려는 사업목적과 인천광역시재개발사업조례 제7조제2항의 규정에 의한 행정구역, 지형, 이미 결정된 도시계획사항, 건축시설의 배치 및 규모, 효율적인 사업시행의 규모 등을 종합적으로 고려하여 주변에 설치된 도시계획시설들과의 연계성을 갖도록 하였고, 또한 모든 적법절차를 거쳤다. 나. 특히, 이 건 토지는 도시계획도로중 1-30호선(○○로, 폭 25m)및 현행도로(폭 4m)와 인접한 토지로서 향후 건축시설의 배치 및 규모, 효율적인 사업시행의 규모 등과 기존 도시계획시설과의 연계성 등을 고려하여 이 건 구역에 포함시켰다. 다. 그리고, 이 건 구역이 부정형한 형태를 띠게 된 것은 일부 과다토지소유자의 필지의 준공업지역에 맞는 공장용지로 활용되는 부분과 현행도로의 선을 구분하게 된 결과로 인한 것이다. 라. 이 건 지정처분을 하게 된 근거로는 주택재개발사업계획이 주민대다수의 사전동의 (토지 또는 건축물소유자의 각 72%이상의 개발동의)를 득하여 불특정 다수인들의 의견이 반영된 점과 “도시재개발기본계획의 수립이전이라도 토지의 합리적이고 효율적인 고도이용과 도시기능을 회복하기 위한 도시전체의 계획적 개발에 부합되게 지정되는 경우라면 구역지정을 제한적으로 추진할 수 있다”는 건설교통부의 질의회시내용을 들 수 있다. 마. 청구인이 재산권 등을 침해당하였다고 주장하나, 현재는 이 건 구역의 범위만을 지정한 상태이고, 따라서 이 건 토지에 대한 수용재결을 한 바 없으며, 오히려 이 건 토지에 대한 매매중재를 요청한 사실로 미루어 보건대 청구인의 재산권의 행사에는 아무런 침해사실이 없다고 판단되는 바, 향후 청구인이 갖고 있는 모든 권리에 대한 것은 관리처분계획시 전면매수방식 또는 권리변환방식 등 적절한 방식을 채택하여 사업시행주체와 협의할 대상이므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유없는 것이다. 바. 요컨대, 도시계획 등에 부합되며, 적법절차를 거쳐 행한 이 건 지정처분은 적법하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 도시재개발법 제3조제1항, 제4조제1항제2호 및 부칙 제7조 건축법시행령 제65조제1항제10호 및 별표 11. 인천광역시건축조례 제29조제1호 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 주택재개발구역지정ㆍ고시, 토지이용계획확인(신청)서, 도시계획위원회 심의 관련서류, ○○구도시계획위원회자문서류, ○○구의회 의견청취서류, 공람공고, 구역지정신청서 및 동의서와 청구인이 제출한 인천광역시 ○○구 ○○주택재개발계획 및 구역지정범위 등 입안에 관한 문제점 및 제언(건의), 주택재개발구역지정 범위 조정건의에 대한 회신, 질의회신(1997. 2. 4., 건설교통부장관) 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 이 건 토지는 국토이용계획상 도시지역이고, 도시계획상 준공업지역으로서 도시계획시설인 도로와 인접하고 있다. (나) 청구외 김○○가 청구외 건설교통부장관에게 도시재개발법 제3조의 규정에 의한 재개발기본계획이 반드시 수립되어야만 주택재개발구역을 지정할 수 있는 지 여부에 대하여 질의를 하자, 건설교통부장관은 1997. 2. 4. “해당 시장ㆍ군수는 조속히 재개발기본계획을 수립ㆍ정비하여 체계적인 도시정비를 도모하여야 하나, 재개발기본계획이 아직 수립되지 아니한 경우로서 ①토지의 합리적이고 효율적인 고도이용과 도시기능을 회복하기 위한 사업시행의 시급성 등이 인정되고 ②당해 주택재개발구역이 도시전체의 계획적 개발에 부합되게 지정되는 경우라면 재개발기본계획 수립전의 구역지정을 제한적으로 추진할 수 있을 것으로 사료된다.”는 회신을 하였다. (다) 청구외 인천광역시 ○○구청장에게 이 건 토지를 이 건 구역범위에서 제척하여 주고 건축허가제한을 완화하여 달라는 등의 청구인의 건의에 대하여 , 청구외 ○○구청장은 1997. 10. 29.“ 이 건 구역범위는 도시재개발법 제4조 및 인천광역시재개발사업조례 제17조의 규정에 의하여 지형, 이미 결정된 도시계획사항, 건축시설의 배치 및 규모, 효율적인 사업시행 규모 등을 종합적으로 고려하여 현행 도로 등과 같이 주변에 설치된 도시계획시설과의 연계성을 갖도록 이 건 토지 일원도 포함하여 입안된 것이고, 재개발사업의 추진은 토지 및 건축물소유자의 총수의 2/3이상 동의를 확보하여 추진할 수 있으며, 이 건 토지는 현행도로와 접하여 향후 공동주택개발계획시 효율적인 토지이용측면을 고려하여 지구계를 설정한 것으로 부분적인 제척은 불가하나, 개인적 재산권행사의 불이익 등을 감안하여 향후 재개발사업 추진시 적합한 사업계획을 통하여 합리적인 관리처분계획이 이루어 질 수 있도록 적극 검토할 것이다”라는 등의 회신을 하였다. (라) 인천광역시도시계획위원회에서 1997. 12. 30. 가결된 이 건 구역지정(안)의 주요내용을 보면, ①1997. 9. 8.부터 같은 해 9. 21.까지 이 건 구역지정을 위한 공람공고를 한 후 1997. 11. 14. 청구외 ○○구 의회의 의견을 청취한 결과 원안가결되었고, ② 인천광역시 도시기본계획수립시 이 건 구역에 대하여 주거용도로의 변경을 청구외 건설교통부장관에게 신청하였으나, 승인과정에서 공업지역으로 존치하는 것으로 승인되어 계획적인 개발이 곤란하여 재개발기본계획(안)에서 제외한 지역이며, ③이 건 구역내 주민들이 재개발추진위원회를 구성한 바 있으며, 그들 스스로 재개발사업계획을 결정하는 등 노후불량주택 및 도시기반시설을 정비하여 주거환경을 개선하고자 하는 사안이고, ④이 건 구역의 건축물 수는 395동인데 노후불량건축물의 불량비율은 70.4%이며 건축년도별 경과년 수는 6년 내지 10년 미만이 6동, 11년 내지 20년 미만이 345동, 21년 내지 30년 미만이 36동, 31년 이상이 8동이다라고 되어 있다. (마) 청구외 ○○구청장이 1997. 9. 8. 2개 일간지(경기일보, 도민일보)에 이 건 구역지정을 위하여 공람(기간 : 1997. 9. 8.-1997. 9. 21.)공고를 실시한 결과, 위 공람기간내에 317명이 공람하였으나, 그 중에서 315명이 찬성하였고, 청구인은 공람의견을 제출하지 아니 하였으며, 2인이 반대의견을 개진하였는 바, 피청구인은 관계법령이 요구하는 절차를 거쳐 이 건 토지를 포함하여 1998. 1. 26. 이 건 지정처분을 하였다. (2) 살피건대, 도시재개발법 제3조의 규정에 의하면, 특별시ㆍ광역시ㆍ시 또는 군의 장은 관할도시계획구역안의 도시재개발에 관한 기본계획을 수립하여 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다고 되어 있고, 동법 부칙 제7조단서(1995. 12. 29., 법률 제5116호로 전문개정된 것)의 규정에 의하면, 이 법 시행일(공포 후 6월)부터 2년이내에 주택재개발사업 및 공장재개발사업에 관한 사항을 반영하여야 한다고 되어 있으며, 동법 제4조의 규정에 의하면, 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사는 건축물이 노후ㆍ불량하여 그 기능을 다할 수 없거나 건축물이 과도하게 밀집되어 있어 그 구역안의 토지의 합리적인 이용과 가치의 증진을 도모하기 곤란한 지역에 대하여 재개발기본계획에 적합한 범위안에서 도시계획으로 재개발구역을 지정 또는 변경할 수 있다고 되어 있는 바, 위 인정사실과 관계법령에 의하면, 인천광역시 도시재개발기본계획이 아직수립되지 아니하여 피청구인이 늦어도 1998. 6.말까지 동 계획을 수립한 후에 재개발구역을 지정하여야 할 것이나, 이 건 구역의 건축물 수는 395동인데 그 중에서 노후불량건축물의 불량비율이 70.4%에 달하고 건축년도별 경과년수는 6년 내지 10년 미만이 6동, 11년 내지 20년 미만이 345동, 21년 내지 30년 미만이 36동, 31년 이상이 8동이며, 공람결과 주민들의 대다수가 주택재개발사업의 조속한 시행을 요망하였고, 인천광역시건축조례 제29조의 규정에 의하여 단독주택 및 공동주택(연립주택과 아파트는 구청장 또는 군수가 도시계획 및 주거환경에 지장이 없다고 인정하여 지정ㆍ공고한 구역에 한한다)은 이를 준공업지역안에서 건축할 수 있다고 되어 있어 이 건 (주택재개발)구역지정이 도시계획에도 저촉되지 아니하고, 이 건 토지를 이 건 구역에 포함한 것은 도시계획도로 및 현행도로와 인접하고 있어 동 토지를 제척할 수 없는 사유로 인한 것이며, 청구인은 관리처분계획 등에 의하여 보호받을 수 있고, 이 건 구역지정을 위한 공람시 ○○동장의 의견을 보면, 이 건 구역은 도시기반시설미비, 대형화재우려, 주거환경 등이 열악하여 조속한 시일내에 재개발사업이 시행되기를 바란다는 의견을 개진한 점 등에 비추어 볼 때 위 규정에 의한 도시재개발기본계획이 수립되지 아니한 상태라 하더라도 건축물이 노후ㆍ불량하여 그 기능을 다할 수 없음이 인정되고 이 건 구역을 지정하여야 할 시급성도 인정되며 도로 등 도시계획시설 등을 고려하여 이 건 구역지정을 한 것으로 보여지며, 더구나 피청구인이 인천광역시 도시기본계획수립시 이 건 토지를 포함한 이 건 구역을 주거용도로 변경하고자 하였으나 건설교통부장관의 승인과정에서 공업지역으로 존치하는 것으로 승인됨에 따라 계획적인 개발이 곤란하여 도시재개발기본계획(안)에서 불가피하게 이 건 구역을 제외하였던 것이며, 따라서 “도시재개발법에 의한 도시재개발구역의 지정 및 변경은 관계행정청이 법령의 범위내에서 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진을 위한 도시정책상의 전문적, 기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 이루어 지는 것(1993. 10. 8., 제3부 판결 93누 10569)”이라고 할 것이므로 위에서 본 바와 같이 피청구인이 재량권을 일탈 또는 남용하였다고 볼 만한 사정이 없는 이상 이 건 지정처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.