주택재개발 사업시행인가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로 ○○번길 ○○(○○동) 토지와 건축물의 소유자로, 피청구인이 2015. 7. 23. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 일원 주택재개발사업(이하 ‘이 사건 재개발사업’이라 한다)을 목적으로 설립된 주택재개발정비사업조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)에게 ○○○○○○-○구역(이하 ‘이 사건 구역’이라 한다)에 대한 재개발사업시행인가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하자, 청구인은 이 사건 조합이 「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’이라 한다)상 사업시행계획서상에 자금계획, 정비기반시설 관련서류누락, 조합원분담내역 및 조합원에게 경제적 부담을 주는 사항은 총회의결을 거쳐야 하나 이를 누락한 채 이루어진 조합총회는 도시정비법을 위반한 것으로 이에 근거한 피청구인의 이 사건 처분이 위법하다는 이유로 행정심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 도시정비법 제24조제3항 각호의 사항은 총회의결을 거치도록 규정하고 있고, 따라서 같은 항 제9호에서 정하고 있는 정비사업비의 조합원별 분담내역은 총회의결을 거쳐야 하나 거치지 않았다. 피청구인은 이 사건 재개발사업의 인가권자로 반드시 위 규정에 따른 인가행위를 하였어야 한다. 또한 같은 법 제28조제1항 및 제5항에 따르면 사업시행자는 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 사업시행계획서에 정관 등 그밖에 국토해양부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수에게 제출하고 사업시행인가를 받아야 하는데, 이 경우 사업시행인가신청을 하려면 미리 총회를 개최하여 조합원의 동의를 얻도록 규정하고 있다. 그런데 이 사건 조합은 관계법령에 따른 총회의결을 거치지 않았으므로 이 사건 처분을 하여서는 안되는 것이다. 도시정비법 제30조제9호, 같은 법 시행령 제41조제2항제5호 및 제11호 제9호에서는 정비사업의 시행으로 용도폐지되는 정비기반시설의 조서·도서 그 정비기반시설에 대한 2이상의 감정평가업자의 감정평가서와 새로이 설치되는 정비간시설의 조서·도서 및 그 설치비용 계산서 또한 총회의결을 받도록 규정하고 있고 이는 강행규정이고 효력규정이다. 2) 이 사건 조합이 피청구인에게 제출한 회의 속기록 14쪽 24번째 줄을 보면, 용도폐지 되는 기반시설에 관하여 설명만 있을 뿐 용도폐지 되는 정비기반시설의 조서, 도면, 그 정비기반시설에 대한 2이상의 감정평가업자의 감정평가서와 새로이 설치할 정비기반시설의 조서·도면 및 그 설치비용 계산서에 대한 언급이 아예 없다. 피청구인은 적어도 용도폐지 되는 정비기반시설과 새로이 설치할 정비기반시설의 설치비용이 얼마인지에 대하여 청구인을 비롯해 조합원들의 총회결의가 있었는지를 명확히 살폈어야 하는 것이다. 3) 이 사건 조합의 사업시행인가를 위한 조합 임시총회 회의자료 89쪽 15.에서 용도폐지 되는 정비기반시설에 관한 사항에서 도시정비법 제66조제1항 및 제5항에 따라 처리할 계획이라고 하고 있으며, 관련 세부자료는 조합사무실에 비치되어 있으며 정비구역지정 변경 및 인허가 협의과정에서 변경될 수 있다고만 기재하고 있으나, 도시정비법 시행령 제41조제11호는 정비사업의 시행으로 용도폐지 되는 정비기반시설의 조서, 도면, 그 정비기반시설에 대한 2이상의 감정평가업자의 감정평가서와 새로이 설치할 정비기반시설의 조서, 도면 및 그 설치비용계산서를 도시정비법 제24조제3항제9의2호에 따라 총회의결을 받도록 규정하고 있다. 그러나 총회책자 89쪽 15.는 제목은 용도가 폐지되는 정비기반시설에 관한 사항이지만, 이는 도시정비법 제65조제2항에 따른 내용이 아닌 같은 법 제66조제1항에 관련한 사항을 언급하였을 뿐이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272945"></img> 또 같은 책자 89쪽 16. 새로이 설치할 기반시설에 관한 사항에서 도시정비법 제64조, 같은 법 제65조제3항에 따라 새로이 설치할 정비기반시설에 관한 사항을 처리할 계획이라고 하고 있으나, 이 또한 제목만 새로이 설치할 정비기반시설에 관한 사항이지 정비기반시설의 조서·도면 그 설치비용계산서와 관련한 자료가 없다. 따라서 이에 대한 피청구인의 이 사건 처분은 직무유기·직권남용에 해당하는 행위를 한 것이다. 4) 도시정비법 제77조에 따르면, 정비사업의 시행이 이 법 또는 이 법에 의한 명령·처분이나 사업시행계획서 또는 관리처분계획에 위반되었다고 인정되는 때에는 정비사업의 적정한 시행을 위하여 필요한 범위안에서 시장·군수는 추진위원회, 주민대표회의, 사업시행자 또는 정비사업전문관리업자에게 그 처분의 취소·변경 또는 정지, 그 공사의 중지·변경, 임원의 개선 권고 그 밖의 필요한 조치를 취할 수 있고, 국토교통부장관은 이 법에 의한 정비사업의 원활한 시행을 위하여 관계공무원 및 전문가로 구성된 점검반을 구성하여 정비사업 현장조사를 통하여 분쟁의 조정, 위법사항의 시정요구 등 필요한 조치를 할 수 있다. 이 경우 관할 지방자치단체의 장과 조합 등은 대통령령이 정하는 자료의 제공 등 점검반의 활동에 적극 협조하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제68조에서 대통령으로 정하는 자료로 토지등소유자의 동의서, 총회의 의사록, 정비사업과 관련된 계약관련 서류, 사업시행계획서·관리처분계획서 및 회계감사보고서를 포함한 회계관련서류, 정비사업추진과 관련하여 분쟁이 발생한 경우에는 당해 분쟁과 관련된 서류 등을 규정하고 있는바, 그렇다면, 당연히 분쟁을 방지하고 지도·감독할 책임이 있는 피청구인은 당연히 사업시행인가 시 제출된 서류 등이 적법한 절차에 의해 총회의 의결을 받았는지 확인하였어야 하는 것이다. 그럼에도 이러한 확인을 함이 없이 한 피청구인의 이 사건 처분은 관계법령을 위반한 것으로 마땅히 취소되어야 한다. 나. 피청구인 및 참가인 주장 1) 청구인은 사업시행계획서 내용 중「자금계획」에 분양수입금이 명시되지 아니하여 토지등소유자의 부과금을 알 수 없고, 사업시행인가를 받기 위하여 만들어진 조합총회 책자에 용도폐지 되는 정비기반시설 내역과 새로이 설치하는 정비기반시설 내역 및 그에 따른 관련 서류가 포함되지 않았으며, 조합원별 분담내역 및 조합원에게 경제적 부담을 주는 사항은 총회의 의결을 받아야 하는데도 상기 내용이 명시되지 아니한 조합 총회는 도시정비법을 위반한 것이고, 이를 묵인하고 처리된 사업시행인가처분은 위법하므로 취소되어야 한다고 주장하나, 대법원판례는 주택재개발정비사업조합이 수립한 사업시행계획이 인가·고시를 통해 확정되면 이해관계인에 대한 구속적 행정계획으로서 독립된 행정처분에 해당하므로 사업시행계획을 인가하는 행정청의 행위는 주택재개발정비사업조합의 사업시행계획에 대한 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위에 해당한다고 보고 있다(대법원 2010. 12. 9. 선고 2009두4913 판결 참조). 따라서 청구인이 피청구인의 사업시행인가처분 자체의 하자에 대한 주장 및 입증이 아닌 조합이 수립한 사업시행계획의 하자에 대한 주장을 이유로 피청구인의 사업시행인가처분의 효력을 다투는 것은 부적법하다고 사료된다. 2) 도시정비법 제28조, 같은법 시행규칙 제9조에 따르면 사업시행자는 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 ①정관, ②총회의결서 사본, ③사업시행계획서, ④수용 또는 사용할 토지 또는 건축물의 명세 및 소유권외의 권리의 명세서, ⑤의제 처리 시 필요한 신청서류를 시장·군수에게 제출하여 사업시행인가를 받아야 하는데, 이 때 사업시행자는 사업시행인가를 신청하기 전에 미리 총회를 개최하여 조합원 동의를 얻어야 하고, 이에 따라 조합은 조합원 동의를 얻어 피청구인에게 2015. 3. 5. 상기 서류를 첨부한 사업시행인가신청서를 접수하였으며, 피청구인은 관련부서 및 기관의 협의·심의를 거치고, 2015. 6. 9. ~ 6. 23.(15일간) 동안 공람 절차를 진행하여 2015. 7. 23. 사업시행인가 처리하였는바, 이는 도시정비법에 위배됨이 없이 적법하게 절차를 이행한 것이다. 청구인이 위법하다고 주장하고 있는 조합 총회와 관련하여 조합이 제출한 서류는 ②총회의결서와 ③사업시행계획서로, 피청구인은 제출된 총회 의결서를 통하여 조합원 20%이상 직접 참석하여 총회 개최한 사실 및 사업시행계획에 대한 조합원 71.59%의 동의율(법정 20%이상 직접 참석, 과반 수 이상 동의)을 확인하였고, 제출된 사업시행계획서를 검토하여 관계법령에서 정하여진 사업시행계획서에 포함되어야 할 내용의 작성 여부 및 적정성을 확인하였다. 설령, 청구인의 주장처럼 총회에서 다루어질 내용이 부족하였거나 누락되었다 하더라도 이는 총회에서 조합에 요구 및 확인하여야 할 사항일 뿐, 도시정비법에서 정한 제출서류도 아닌 총회 책자의 내용을 이유로 하여 사업시행인가처분의 위법여부를 따질 수 없는 것이다. 3) 청구인은 적어도 설계도서에 계획된 평형에 따라 각각 얼마에 분양하는지, 부담금이 얼마인지 명시하여 자금계획을 작성하였어야 하는데 이러한 내용이 전혀 없는데도 불구하고 피청구인이 한 사업시행인가 처분은 위법하다는 주장을 하나, 청구인이 말하고 있는 분양수입과 조합원 부담금은 일반적으로 사업시행인가 고시된 이후에야 비로소 추산되고 구체적으로 관리처분계획의 인가 단계에서 결정되는 것이므로 사업시행인가 단계에서 검토될 내용이 아니다. 정비기반시설 내역 등 관련해서는 도시정비법 시행령 제41조제2항제11호의 용도폐지되는 정비기반시설의 조서, 도면, 그 정비기반시설에 대한 2 이상의 감정평가업자의 감정평가서와 새로이 설치할 정비기반시설의 조서, 도면 및 그 설치비용계산서가 조합 총회책자에는 그 내용이 누락되어 도정법을 위반하고 있다고 청구인은 주장하고 있다. 그러나 피청구인은 조합이 제출한 사업시행계획서에는 정비기반시설 내역 등 관련서류가 모두 포함되어 있음을 확인하였는바, 이 또한 사업시행인가 처분의 위법성을 따질 수 없다. 게다가 조합 총회책자는 도정법상 제출서류가 아니므로 피청구인이 총회책자를 확인할 의무가 없을 뿐만 아니라 이를 근거로 하여 사업시행인가를 거부할 수 없는 것이다. 4) 대법원 판례는 사업시행계획을 인가하는 행정청의 행위는 주택재개발정비사업조합의 사업시행계획에 대한 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위에 해당한다고 보고 있다. 따라서 기본행위에 불과한 사업시행계획의 하자에 대한 청구인의 주장을 이유로 피청구인이 한 사업시행인가처분의 효력을 따지는 것은 부적법하고, ○○ ○○-○구역 주택재개발 사업시행인가 처분은 도시정비법 제28조에 의거 적법하게 이루어진 행정행위임이 명백하며, 청구인이 위법하다고 주장하고 있는 내용을 살펴보면 분양수입과 부담금에 대하여는 관리처분계획인가 단계에서 검토될 사항이라는 점, 정비기반시설 내역 등 관련서류가 사업시행인가 신청 시 모두 제출되었다는 점, 조합총회책자는 도정법상 제출서류가 아니라는 점 등에서 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【도시 및 주거환경정비법】 제28조(사업시행인가) ① 사업시행자(제8조제1항 내지 제3항의 규정에 의한 공동시행의 경우를 포함하되, 사업시행자가 시장·군수인 경우를 제외한다)는 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 제30조의 규정에 의한 사업시행계획서(이하 "사업시행계획서"라 한다)에 정관등과 그 밖에 국토교통부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수에게 제출하고 사업시행인가를 받아야 한다. 인가받은 내용을 변경하거나 정비사업을 중지 또는 폐지하고자 하는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 시장·군수에게 이를 신고하여야 한다. <개정 2005.3.18., 2008.2.29., 2013.3.23.> ②시장·군수는 제4조제1항의 규정에 의한 정비구역이 아닌 구역에서 시행하는 주택재건축사업의 사업시행인가를 하고자 하는 경우에는 건축물의 높이·층수·용적률 등 대통령령이 정하는 사항에 대하여 「건축법」 제4조에 따라 특별자치시·특별자치도·시·군·구(자치구를 말한다)에 설치하는 건축위원회(이하 "건축위원회"라 한다)의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2009.2.6., 2013.12.24.> ③ 시장·군수는 제1항에 따른 사업시행인가(시장·군수가 사업시행계획서를 작성한 경우를 포함한다)를 하고자 하는 경우(인가받은 내용을 변경하는 경우를 포함한다) 정비구역으로부터 200미터 이내에 교육시설이 설치되어 있는 때에는 해당 지방자치단체의 교육감 또는 교육장과 협의하여야 한다. <신설 2007.12.21.> ④시장·군수는 제1항의 규정에 의한 사업시행인가(시장·군수가 사업시행계획서를 작성한 경우를 포함한다)를 하거나 그 정비사업을 변경·중지 또는 폐지하는 경우에는 국토교통부령이 정하는 방법 및 절차에 의하여 그 내용을 당해 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. 다만, 제1항 단서의 규정에 의한 경미한 사항을 변경하고자 하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2007.12.21., 2008.2.29., 2013.3.23.> ⑤사업시행자(시장·군수 또는 주택공사등을 제외한다)는 사업시행인가를 신청(인가받은 내용을 변경하거나 정비사업을 중지 또는 폐지하고자 하는 경우를 포함한다)하기 전에 미리 총회를 개최하여 조합원 동의를 얻어야 한다. 다만, 사업시행자가 지정개발자인 경우에는 정비구역 안의 토지면적 50퍼센트 이상 토지소유자의 동의와 토지등소유자 과반수의 동의를 각각 얻어야 하며, 제1항 단서에 따른 경미한 변경인 경우에는 총회 의결을 필요로 하지 아니한다. <개정 2005.3.18., 2007.12.21., 2009.2.6., 2012.2.1.> ⑥ 제8조제4항제1호에 따른 사업시행자는 제5항 단서에도 불구하고 토지등소유자의 동의를 필요로 하지 아니한다. <신설 2016.1.27.> ⑦ 제8조제3항에 따라 도시환경정비사업을 토지등소유자가 시행하고자 하는 경우에는 사업시행인가를 신청하기 전에 제30조에 따른 사업시행계획서에 대하여 토지등소유자의 4분의 3 이상의 동의를 얻어야 한다. 다만, 인가받은 사항을 변경하고자 하는 경우에는 규약이 정하는 바에 따라 토지등소유자의 과반수의 동의를 얻어야 하며, 제1항 단서에 따른 경미한 변경인 경우에는 토지등소유자의 동의를 필요로 하지 아니한다. <신설 2009.2.6.> 제30조(사업시행계획서의 작성) 사업시행자는 제4조제6항에 따라 고시된 정비계획에 따라 다음 각호의 사항을 포함하여 사업시행계획서를 작성하여야 한다. <개정 2005.3.18., 2007.12.21., 2009.2.6., 2009.4.22., 2009.5.27., 2012.2.1., 2013.12.24.> 1. 토지이용계획(건축물배치계획을 포함한다) 2. 정비기반시설 및 공동이용시설의 설치계획 3. 임시수용시설을 포함한 주민이주대책 4. 세입자의 주거 및 이주 대책 4의2. 사업시행기간 동안의 정비구역 내 가로등 설치, 폐쇄회로 텔레비전 설치 등 범죄예방대책 5. 임대주택의 건설계획(주택재건축사업의 경우 제30조의3제2항에 따른 소형주택의 건설계획을 말한다) 6. 건축물의 높이 및 용적률 등에 관한 건축계획 7. 정비사업의 시행과정에서 발생하는 폐기물의 처리계획 7의2. 교육시설의 교육환경 보호에 관한 계획(정비구역으로부터 200미터 이내에 교육시설이 설치되어 있는 경우에 한한다) 8. 시행규정(시장·군수 또는 주택공사등이 단독으로 시행하는 정비사업에 한한다) 8의2. 정비사업비 9. 그 밖에 사업시행을 위하여 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도조례로 정하는 사항 제48조(관리처분계획의 인가 등) ① 사업시행자(제6조제1항제1호부터 제3호까지의 방법으로 시행하는 주거환경개선사업 및 같은 조 제5항의 방법으로 시행하는 주거환경관리사업의 사업시행자는 제외한다)는 제46조에 따른 분양신청기간이 종료된 때에는 제46조에 따른 분양신청의 현황을 기초로 다음 각호의 사항이 포함된 관리처분계획을 수립하여 시장·군수의 인가를 받아야 하며, 관리처분계획을 변경·중지 또는 폐지하고자 하는 경우에도 같으며, 이 경우 조합은 제24조제3항제10호의 사항을 의결하기 위한 총회의 개최일부터 1개월 전에 제3호부터 제5호까지에 해당하는 사항을 각 조합원에게 문서로 통지하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 시장·군수에게 신고하여야 한다. <개정 2009.2.6., 2009.5.27., 2012.2.1.> 1. 분양설계 2. 분양대상자의 주소 및 성명 3. 분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액 4. 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격(사업시행인가 전에 제48조의2제2항에 따라 철거된 건축물의 경우에는 시장·군수에게 허가 받은 날을 기준으로 한 가격) 5. 정비사업비의 추산액(주택재건축사업의 경우에는「재건축 초과이익 환수에 관한 법률」에 따른 재건축부담금에 관한 사항을 포함한다) 및 그에 따른 조합원 부담규모 및 부담시기 6. 분양대상자의 종전의 토지 또는 건축물에 관한 소유권 외의 권리명세 7. 세입자별 손실보상을 위한 권리명세 및 그 평가액 8. 그 밖에 정비사업과 관련한 권리 등에 대하여 대통령령이 정하는 사항 ②~⑧ 생략 【도시 및 주거환경정비법 시행령】 제41조(사업시행계획서의 작성) ① 생략 ②법 제30조제9호에서 "대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도 조례가 정하는 사항"이란 다음 각 호의 사항 중 해당 정비사업에 필요한 사항을 말한다. <개정 2009.8.11.> 1. 정비사업의 종류·명칭 및 시행기간 2. 정비구역의 위치 및 면적 3. 사업시행자의 성명 및 주소 4. 설계도서 5. 자금계획 6. 철거할 필요는 없으나 개보수할 필요가 있다고 인정되는 건축물의 명세 및 개보수계획 7. 정비사업의 시행에 지장이 있다고 인정되는 정비구역안의 건축물 또는 공작물등의 명세 8. 토지 또는 건축물 등에 관한 권리자 및 그 권리의 명세 9. 공동구의 설치에 관한 사항 10. 법 제65조제1항의 규정에 의하여 용도가 폐지되는 정비기반시설의 조서 및 도면과 정비사업에 의하여 새로이 설치되는 정비기반시설의 조서 및 도면(주택공사등이 사업시행자인 경우에 한한다) 11. 정비사업의 시행으로 법 제65조제2항의 규정에 의하여 용도폐지되는 정비기반 시설의 조서·도면 및 그 정비기반시설에 대한 2 이상의 감정평가업자의 감정평가서와 새로이 설치할 정비기반시설의 조서·도면 및 그 설치비용 계산서 12. 사업시행자에게 무상으로 양여되는 국·공유지의 조서 13. 토지등소유자가 자치적으로 정하여 운영하는 규약 14. 빗물처리계획 15. 기존주택의 철거계획서(석면을 함유한 건축자재가 사용된 경우에는 그 현황과 동 자재의 철거 및 처리계획을 포함한다) 16. 정비사업 완료 후 상가세입자에 대한 우선 분양 등에 관한 사항 ③「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제36조 및 제37조의 규정은 제2항제9호의 규정에 의한 공동구의 설치에 관하여 이를 준용한다. <개정 2005.5.18., 2012.4.10., 2012.7.31.> ④제2항제13호의 규정에 의한 규약에는 다음 각호의 사항 중 당해 정비사업에 필요한 사항이 포함되어야 한다. 1. 정비사업의 종류 및 명칭 2. 주된 사무소의 소재지 3. 비용부담에 관한 사항(사업시행자인 토지등소유자와 사업시행자가 아닌 토지등소유자의 비용부담이 균형을 잃지 아니하도록 하는 내용과 부담하는 비용의 납부시 기·납부방법 등에 관한 사항이 포함되어야 한다) 4. 업무를 대표할 자 및 임원을 정하는 경우에는 그 자격·임기·업무분담·선임방법 및 업무대행에 관한 사항 5. 총회 및 대의원회 등의 조직에 관한 사항 6. 회의에 관한 사항 7. 토지등소유자의 권리·의무에 관한 사항 8. 제31조제4호 내지 제10호의 사항 9. 규약 및 사업시행계획서의 변경에 관한 사항 ⑤제4항의 규정은 지정개발자가 정비사업을 시행하는 경우 작성하는 규약에 관하여 이를 준용한다. 【도시 및 주거환경정비법 시행규칙】 제9조(사업시행인가의 신청 및 고시) ① 법 제28조제1항 본문에 따라 사업시행자(법 제8조제1항 및 제2항에 따른 공동시행의 경우를 포함하되, 사업시행자가 시장·군수인 경우를 제외하며, 시행자가 둘 이상인 경우에는 그 대표자를 말한다. 이하 같다)는 사업시행인가를 받고자 하는 때에는 별지 제6호서식의 사업(시행·변경·중지·폐지)인가신청서에 다음 각호의 서류를 첨부하여 시장·군수에게 제출(전자문서에 의한 제출을 포함한다)하여야 한다.<개정 2007. 12.13., 2009.8.13.> 1. 정관등 2. 총회의결서 사본. 다만, 법 제28조제5항 단서에 따라 사업시행자가 지정개발자인 경우 또는 같은 조 제7항에 따라 도시환경정비사업을 토지등소유자가 시행하는 경우에는 토지등소유자의 동의서 및 토지등소유자의 명부를 첨부한다. 3. 법 제30조의 규정에 의한 사업시행계획서 4. 법 제38조의 규정에 의한 수용 또는 사용할 토지 또는 건축물의 명세 및 소유권외의 권리의 명세서(주택재건축사업의 경우에는 법 제8조제3항제1호의 규정에 해당하는 사업에 한한다) 5. 법 제32조제3항의 규정에 의하여 제출하여야 하는 서류 ②사업시행자는 법 제28조제1항의 규정에 의하여 인가받은 내용을 변경하거나 정비 사업을 중지 또는 폐지하고자 하는 경우에는 별지 제6호서식의 사업(시행·변경·중지·폐지)인가신청서에 제1항제1호 및 제5호의 서류와 그 변경·중지 또는 폐지의 사유 및 내용을 설명하는 서류를 첨부하여 시장·군수에게 제출(전자문서에 의한 제출을 포함한다)하여야 한다. <개정 2007.12.13.> ③시장·군수는 법 제28조제1항에 따른 사업시행인가(시장·군수가 사업시행계획서를 작성한 경우를 포함한다)를 하거나 그 정비사업을 변경·중지 또는 폐지하는 때에는 같은 조 제4항 본문에 따라 다음 각 호의 구분에 따른 사항을 당해 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. <개정 2009.8.13.> 1. 사업시행인가의 경우 가. 정비사업의 종류 및 명칭 나. 정비구역(영 제6조의 규정에 의하여 정비구역이 아닌 구역안에서 주택재건축사업이 시행되는 경우에는 그 구역을 말한다. 이하 같다)의 위치 및 면적 다. 사업시행자의 성명 및 주소(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 주된 사무소의 소재지와 대표자의 성명 및 주소를 말한다. 이하 같다) 라. 정비사업의 시행기간 마. 사업시행인가일 바. 수용 또는 사용할 토지 또는 건축물의 명세 및 소유권외의 권리의 명세(해당되는 사업의 경우에 한한다) 사. 건축물의 대지면적·건폐율·용적률·높이·용도 등 건축계획에 관한 사항 아. 주택의 규모 등 주택건설계획 자. 법 제65조의 규정에 의한 정비기반시설 및 토지등의 귀속에 관한 사항 2. 사업변경·중지 또는 폐지인가의 경우 가. 제1호 가목 내지 마목의 사항 나. 변경·중지 또는 폐지의 사유 및 내용 【○○시 도시 및 주거환경정비 조례】 제21조(사업시행계획서의 작성) ①생략 ② 법 제30조제9호에서 “조례로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 사항을 말한다. 1.~4. 생략 5. 자금계획 6.~16. 생략 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 사업계획인가신청서, 총회참석 및 의결 집계표, 정비기반시설관련 서류(감정평가서), 자금계획, 이 사건 처분서 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 조합은 2009. 7. 29. 피청구인으로부터 ○○○○-○구역주택재개발정비사업의 사업시행자 지정을 받았다. 나) 이 사건 조합은 2015. 3. 5. 피청구인에게 ○○○○-○구역주택재개발정비사업(○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 일원 35,740.00㎡)에 대한 사업시행인가신청을 하자, 피청구인은 2015. 7. 13. 관련부서 및 기관협의 완료 후 2015. 7. 23. 사업시행자인 이 사건 조합에게 사업시행인가를 하고 이를 고시를 하였다. 다) 이 사건 조합은 2014. 11. 8. 이 사건 구역의 사업시행인가를 위한 임시총회를 개최하여 전체조합원 257명 중 189명(서면 179명, 직접 10명)이 참석하여 찬성 184명(반대 4명)으로 사업시행계획안에 대한 승인의결을 하였다. 라) 이 사건 조합이 2015. 3. 5. 피청구인에게 사업시행계획인가 신청 시 용도폐지되는 정비기반시설의 조서·도면 및 그 정비기반시설에 대한 2 이상의 감정평가업자(나라감정평가법인과 대한감정평가법인)의 감정평가서를 제출하였다. <조사기간> - 나라감정평가법인 : 2014. 12. 4.~2015. 1. 9. - 대한감정평가법인 : 2014. 12. 5.~2015. 1. 9. 마) 이 사건 조합이 2015. 3. 5. 피청구인에게 사업시행계획인가 신청 시 자금계획(추정액)을 제출하였고, 여기에는 소요비용추산액과 자금조달계획을 제시하였다. 바) 이 사건 조합이 2015. 3. 5. 피청구인에게 사업시행계획인가 신청 시 새로이 설치할 정비기반시설의 조서·도면 및 설치비용계산서를 제출하였다. 2) 도시정비법 제28조제1항, 제4항 및 제5항, 제30조, 같은 법 시행령 제41조제2항, 같은 법 시행규칙 제9조, ○○시 도시정비조례 제21조에 따르면 사업시행자는 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 제30조의 규정에 의한 사업시행계획서에 정관등과 그 밖에 국토교통부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수에게 제출하고 사업시행인가를 받아야 하는데, 이 경우 사업시행자는 사업시행인가를 신청하기 전에 미리 총회를 개최하여 조합원 동의를 얻어야 하고, 시장·군수는 사업시행인가를 하거나 그 정비사업을 변경·중지 또는 폐지하는 경우에는 국토교통부령이 정하는 방법 및 절차에 의하여 그 내용을 당해 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. 사업시행자는 제4조제6항에 따라 고시된 정비계획에 따라 토지이용계획, 정비기반시설 및 공동이용시설의 설치계획, 임시수용시설을 포함한 주민이주대책, 세입자의 주거 및 이주 대책, 사업시행기간 동안의 정비구역 내 가로등 설치, 폐쇄회로 텔레비전 설치 등 범죄예방대책, 자금계획 등이 포함된 사업시행계획서를 작성하여야 한다. 3) 청구인은 이 사건 조합이 사업시행계획서상에 자금계획, 정비기반시설 관련서류누락, 조합원분담내역 및 조합원에게 경제적 부담을 주는 사항은 총회의결을 거쳐야 하나 이를 누락한 채 이루어진 조합총회는 도시정비법을 위반한 것으로 이에 근거한 피청구인의 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다. 가) 도시정비법에 기초하여 주택재개발정비사업조합이 수립한 사업시행계획은 그것이 인가·고시를 통해 확정되면 이해관계인에 대한 구속적 행정계획으로서 독립된 행정처분에 해당하므로(대법원 2009. 11. 2.자 2009마596 결정), 사업시행계획을 인가하는 행정청의 행위는 주택재개발정비사업조합의 사업시행계획에 대한 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위에 해당한다(대법원 2008. 1. 10. 선고 2007두16691 판결). 따라서 기본행위가 적법·유효하고 보충행위인 인가처분 자체에만 흠이 있다면 그 인가처분의 무효나 취소를 주장할 수 있다고 할 것이지만, 인가처분에 흠이 없다면 기본행위에 흠이 있다 하더라도 따로 그 기본행위의 흠을 다투는 것은 별론으로 하고 기본행위의 무효를 내세워 바로 그에 대한 인가처분의 무효확인 또는 취소를 구할 수 없다(대법원 2010.12.09. 선고 2009두4913 판결). 나) 청구인은 이 사건 처분이 취소되어야 하는 사유로 도시정비법 제28조제5항, 제30조에 따라 사업시행계획서상에 자금계획, 정비기반시설 관련서류, 조합원분담내역 및 조합원에게 경제적 부담을 주는 사항은 총회의결을 거쳐야 하나 이를 누락한 채 이루어진 조합총회는 위법하고, 이를 기초로 한 이 사건 처분도 위법하다고 하나, 위 인정사실에서 및 당사자가 제출한 자료에 따르면, 이 사건 조합이 사업시행인가 신청 시 제출한 사업시행계획서 및 관련서류에는 사업시행인가를 위한 조합총회결의서, 청구인이 주장하는 용도폐지 되는 정비기반시설의 조서·도면, 그 정비기반시설에 대한 2 이상의 감정평가업자의 감정평가서와 새로이 설치할 정비기반시설의 조서·도면 및 그 설치비용 계산서, 자금계획(추정액)서 등이 첨부되어 있음이 확인되는바, 피청구인이 이 사건 사업시행인가 시 도시정비법 제28조, 제30조, ○○시도시정비조례 제21조에 기초하여 이를 확인하고 한 이 사건 처분이 위법·부당하다 할 수 없다. 다) 또한, 청구인이 주장하는 정비사업비의 조합원별 분담내역은 도시정비법 제48조에서 정하고 있는 관리처분계획인가 시 검토할 사항으로 사업시행계획인가 시에 판단할 내용이 아니라는 점에서 이유가 없어 보인다. 4) 앞서 본 바와 같이, 청구인이 주장하는 사유에 대하여는 모두 피청구인이 이 사건 조합이 사업시행인가신청 시 제출한 사업시행인가신청서, 사업시행계획서, 도시정비법 시행령 및 시행규칙에서 정하는 서류 등을 검토하여 한 처분으로, 피청구인의 이 사건 처분이 재량권 일탈·남용이 있는 위법한 처분이라 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.