주택재개발정비사업조합 설립인가 취소청구 등

1. 사건개요 청구인들은 ○○시 ○○동 ○○번지 일원 ○○다구역주택재개발정비구역(이하 ‘이 사건 구역’이라 한다)에 거주하는 자들로, 피청구인이 2014. 7. 8. ○○다구역주택재개발조합설립추진위원회에 대하여 조합설립인가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하자, 청구인들은 조합설립추진위원회가 피청구인에게 토지등소유자에게 합리적인 의사결정을 위한 경기도추정분담금시스템(Gyeongi Regeneration Estimated Share of expensive, GRES)을 배제하고 직접 하나감정평가법인에 의뢰하여 작성한 종전자산추정분담금액으로 교체할 것을 요청하여 승인을 받아 이를 바탕으로 토지등소유자의 동의를 받은 것으로 내용상이나 절차상으로 문제가 있다고 주장하며 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 행정심판을 제기하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 정비사업구역에서 추진위원회가 조합을 설립하기 위해서는 「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제16조, 같은 법 시행령 제27조의 2, 「경기도 도시 및 주거환경정비 조례 」(이하 ‘경기도 조례’라 한다) 제10조의2에 따라 개별소유자별추정분담금 및 산출근거, 토지등소유자별 종전자산 추정가액, 건축물분양수입추정가액 등의 정보를 조사하여 개별소유자에게 제공하고 조합설립동의서를 징구하여야 함에도 조합설립추진위원회는 GRES상 종전자산추정가액이 너무 낮아 토지등소유자들로부터 조합설립동의서를 받기 어렵다고 판단하고 추진위원회에서 직접 하나감정평가법인에 의뢰하여 작성한 종전자산평가금액으로 교체할 것을 피청구인에게 요청하였고, 피청구인은 하나감정평가법인에서 작성한 종전자산평가금액은 보정률에 있어서 평균 약 50% 이상 높으며 실거래금액과 비교하여도 50% 이상 높아 상식에 맞지 않음에도 합리적인 검토과정 없이 추진위원회의 요청을 승인하여 동의서를 징구하도록 하였다. 이처럼 피청구인이 종전자산추정가액정보를 교체한 것은 내용상·절차상 문제가 있을 뿐만 아니라 정비구역 토지등소유자들에게 제공되는 정보가 허위 또는 과대하게 부풀려진 정보인지 아닌지 객관적으로 검토하여야 할 감독관청으로서 직무를 유기한 것이다. 2) 경기도추정분담금시스템에 올려져 있던 중앙감정평가법인의 자료와 하나감정평가법인의 자료를 비교하면 보정률의 편차가 0.5~1.5(공시가격대비 50%~150%, 하나감정평가평가원의 보정률이 높음)에 이르는데, 여기서 보정률이 50%가 높다는 것은 정식감정평가를 진행한 정비구역에서의 감정가격 평균이 공시가격대비 1.1~1.3(110%~130%)이며, 다세대주택의 경우 공시가격과 같거나 오히려 낮아지고 있는 현실을 감안할 때 추정가액 대비 실제 감정결과의 격차가 80%~100%에 이르고 있으며, 현금청산자의 경우에도 실제로 보상받는 금액보다 2배가 많은 허위 추정가액을 정보로 조합설립동의서를 징구한 것이다. 이러한 사실은 「행정절차법」상 신의성실원칙을 위반한 것일 뿐만 아니라 불법ㆍ부당한 행정행위를 한 것이다. 3) 주민대책위원회가 2014. 4. 3. 피청구인에게 이러한 사실에 대하여 청원을 제기하자 피청구인은 38개 정비구역의 경기도추정분담금시스템상의 종전자산추정가액보정률을 조사하여 비교한 결과 적용한 보정율이 지나치게 높은 것을 인정하고 주민대책위원회, 추진위원회, 피청구인 등 3자가 각각 1개의 감정평가법인을 다시 선정하여 종전자산추정가액을 다시 재평가하여 토지등소유자에게 제공하겠다고 하였으나, 피청구인은 2014. 4. 9. 비용문제를 이유로 3자가 합의하는 1개의 감정평가법인을 선정하여 재평가를 하겠다는 공문을 발송하였는바, 이는 토지등소유자들이 조합설립에 동의하는 데에 중요한 핵심정보라는 것을 감안할 때 피청구인의 이 사건 처분은 이를 망각하고 관리감독을 해태한 것으로 당연히 취소되어야 한다. 4) 피청구인은 개별종전자산추정가액이 과도하게 부풀려져 있다는 사실을 인정하고 공문서를 통하여 이를 재조사하고 시정을 하겠다고 약속을 하였음에도 약속을 이행하지 않은 상황에서 추진위원회가 조합설립인가신청서를 제출하자 일방적으로 조합설립을 인가한 것은 명백히 재량권을 벗어나고 도시정비법 제16조제6항을 위반한 위법한 행위라 할 것이다. 이처럼 허위정보에 근거하여 조합설립동의서를 잘못 제출하였다는 사실을 깨닫고 조합설립동의서를 철회한 35명의 철회서를 인정하지 않는 피청구인의 행위는 부당한 것이다. 철회서를 인정할 경우 조합설립동의율은 73.6%에 머물러 법정동의률 75%에 미치지 못하는 것으로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 5) 뿐만 아니라 도시정비법 제24조제5항에 따르면 조합설립총회에는 전체 토지등소유자의 20%가 직접 참석하여야 함에도 2014. 4. 12.에 개최된 조합설립총회는 의결정족수를 채우기 위해서 무자격자까지 참석시켜 도시정비법을 위반한 무효인 총회이다. 재개발사업은 주민들의 재산권과 주거권이 침해될 수 있어 진행과정에서 관리감독이 필수적으로 요청되는 사업이다. 그러나 재개발사업에서 허위사실을 유포하는 것을 규제하여도 사회정의를 실현할 수 있음에도 행정기관 등은 이러한 현실을 외면하고 있다. 위에서 살펴본바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 중대한 하자가 있으므로 반드시 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 피청구인이 업무를 해태하여 추정분담금 등 제공된 정보의 하자가 있음에도 이를 확인하지 않고 이 사건 처분을 하였다고 하나, 도시정비법 제16조제6항에 따라 조합설립추진위원회가 제공하는 추정분담금 등의 정보에 대하여 피청구인이 검증하여야 할 의무는 없는 것이다. 이는 조합설립추진위원회로부터 제공된 추정분담금 등의 정보를 참고로 하여 토지등소유자 각자가 조합설립 동의여부를 주체적으로 판단하여 결정할 문제이고, 경기도 조례 제10조의2제3항에서 규정하고 있는 도지사가 제공하는 전산시스템으로 제공되는 정보의 적정여부를 시장군수가 확인해야 한다는 규정은 상위법으로부터 위임되지 않은 임의규정이고, 적정여부의 확인방법에 대하여도 구체적으로 명시되어 있지 않다. 뿐만 아니라 피청구인은 경기도가 2012. 7. 19.자 회신문에서 공인기관을 통하여 새로이 종전자산을 평가하여 제출하는 경우 시장의 승인을 통해 종전자산을 변경가능하다고 하여 조합설립추진위원회가 2012. 8. 1. 공인자격을 지닌 하나감정평가법인에서 작성된 종전자산평가를 GRES에 입력을 승인한 것이다. 2) 추정분담금은 정비사업의 관리처분계획수립시에 수행하는 본감정이 아닌 약식감정을 통해 산출되는 값으로 개별부동산물건 하나하나에 오차가 있을 수밖에 없고 단순참고용으로 이용되는 것이어서 GRES 이용약관 제11조에서도 법적효력이 없는 것으로 명시되어 있다. 뿐만 아니라 기 입력된 종전자산자료는 중앙감정평가법인에서 경기도내 180여개 구역을 약식 평가한 자료이며, 교체입력된 자료는 이 사건 구역에 대하여 하나감정평가법인에 의뢰하여 약식감정한 것으로 최초의 자료가 교체된 자료보다 적정하다고 인정할 만한 근거도 부족하다. 이처럼 교체입력된 종전자산평가액이 허위라는 주장에 대한 어떠한 입증도 없고, 설령 다소 과대평가된 점이 있었다고 하더라도 피청구인으로서는 적법한 절차에 의해 조합설립동의가 철회되지 않는 한 종전자산가액의 부적정을 이유로 조합설립동의서를 무효라고 판단할 권한이 없는 것이다. 3) 토지등소유자 일부가 조합설립동의를 철회하여 법정동의율에 미달되나 피청구인이 이를 반영하지 않고 이 사건 처분을 하여 위법하다고 하나, 동의사항의 철회는 도시정비법 시행령 제28조제5항 및 제6항, 같은 법 부칙 제3조에 따라 동의철회 요건 및 절차에 따라 이루어져야 하나 제출된 철회서는 이에 부합하지 않아 피청구인이 인정하지 않았던 것이다. 4) 청구인은 창립총회에 전체토지등소유자 20% 이상이 참석하여야 하나 참석자비표 불법배부로 미달되었다고 하나 총회참석자 비표배부 등은 법령이나 조합정관에 명시되어 있지 않고, 창립총회의 직접 참석 의무비율 여부는 도시정비법 시행규칙 제7조에서 정하는 조합설립인가 신청시 제출서류 중 총회의사록 및 참석자 연명부 등을 통해 확인되는 사항인 것이며, 피청구인은 제출서류에서 직접참석자 비율에 문제가 없어 이 사건 처분을 한 것이다. 따라서 토지등소유자가 아닌 자를 불법으로 참석하게 하여 직접참석비율을 맞추었다는 청구인의 주장은 근거가 없다. 5) 또한, 종전자산 재평가추진 공문이 피청구인이 잘못된 행정처리를 시인한 것이라고 하나 피청구인이 2014. 4. 9. 대책위원회에 보낸 공문서는 추정분담금시스템에 대한 기간경과에 따른 정비차원에서 시행하려는 것일 뿐이지 기집행된 행정사항이 문제가 있다고 한 것은 아니다. 아울러 피청구인이 조합설립이전에 재평가를 시행하겠다고 확약을 한 적이 없으며 이는 청구인들의 근거 없는 일방적인 주장에 불과하다. 따라서 청구인들의 주장은 이유가 없으므로 청구인들의 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【도시 및 주거환경정비법】 제16조(조합의 설립인가 등) ① 주택재개발사업 및 도시환경정비사업의 추진위원회(제13조제2항 단서 또는 같은 조 제6항에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 토지등소유자를 말한다)가 조합을 설립하려면 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상(가로주택정비사업의 경우에는 토지등소유자의 10분의 8 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상)의 토지소유자의 동의를 얻어 다음 각 호의 사항을 첨부하여 시장·군수의 인가를 받아야 하며, 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 조합원의 동의없이 시장·군수에게 신고하고 변경할 수 있다. <개정 2007.12.21., 2008.2.29., 2009.2.6., 2010.4.15., 2012.2.1., 2013.3.23., 2014.5.21.> 1. 정관 2. 공사비 등 정비사업에 드는 비용(이하 "정비사업비"라 한다)과 관련된 자료 등 국토교통부령으로 정하는 서류 3. 그 밖에 시·도조례로 정하는 서류 ②주택재건축사업의 추진위원회(제13조제6항에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 토지등소유자를 말한다)가 조합을 설립하고자 하는 때에는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제47조제1항 및 제2항에도 불구하고 주택단지 안의 공동주택의 각 동(복리시설의 경우에는 주택단지 안의 복리시설 전체를 하나의 동으로 본다)별 구분소유자의 3분의 2 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의(공동주택의 각 동별 구분소유자가 5 이하인 경우는 제외한다)와 주택단지 안의 전체 구분소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 4분의 3 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 제1항 각 호의 사항을 첨부하여 시장·군수의 인가를 받아야 한다. 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 제1항 단서에 따른 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 조합원의 동의없이 시장·군수에게 신고하고 변경할 수 있다. <개정 2007.12.21., 2008.2.29., 2009.2.6., 2012.2.1.> ③제2항의 규정에 불구하고 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는 주택단지가 아닌 지역안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어야 한다. <개정 2007.12.21.> ④조합이 이 법에 의한 정비사업을 시행하는 경우 주택법 제38조의 규정을 적용함에 있어서는 조합을 동법 제2조제5호의 규정에 의한 사업주체로 보며, 조합설립인가일부터 동법 제9조의 규정에 의한 주택건설사업 등의 등록을 한 것으로 본다. <개정 2003.5.29., 2005.3.18.> ⑤제1항부터 제3항까지에 따른 토지등소유자에 대한 동의의 대상 및 절차, 조합 설립신청 및 인가절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2009.2.6.> ⑥ 추진위원회는 조합설립에 필요한 동의를 받기 전에 추정 분담금 등 대통령령으로 정하는 정보를 토지등소유자에게 제공하여야 한다. <신설 2012.2.1.> 제17조(토지등소유자의 동의방법 등) ① 제4조의3제1항제4호, 제7조제1항, 제8조, 제13조제2항, 제14조제4항, 제16조제1항부터 제3항까지, 제16조의2제1항, 제26조제3항, 제28조제7항, 제33조제2항에 따른 동의(동의한 사항의 철회 또는 제8조제4항제7호·제13조제3항 및 제26조제3항에 따른 반대의 의사표시를 포함한다)는 서면동의서에 토지등소유자의 지장(指章)을 날인하고 자필로 서명하는 서면동의의 방법으로 하며, 주민등록증, 여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분증명서의 사본을 첨부하여야 한다. 다만, 토지등소유자가 해외에 장기체류하거나 법인인 경우 등 불가피한 사유가 있다고 시장·군수가 인정하는 경우에는 토지등소유자의 인감도장을 날인한 서면동의서에 해당 인감증명서를 첨부하는 방법으로 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2012.2.1.> ② 제1항 및 제12조에 따른 토지등소유자의 동의자 수 산정방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2009.2.6.> 【도시 및 주거환경정비법 시행령】 제22조의2(창립총회의 방법 및 절차 등) ① 추진위원회(법 제13조제2항 단서 및 같은 조 제6항 전단에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 토지등소유자를 말한다)는 법 제14조제3항에 따라 법 제16조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 동의를 받은 후 조합설립인가의 신청 전에 조합설립을 위한 창립총회(이하 "창립총회"라 한다)를 개최하여야 한다. <개정 2012.7.31.> ② 추진위원회(법 제13조제2항 단서 및 같은 조 제6항 전단에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 조합설립을 추진하는 토지등소유자의 대표자를 말한다)는 창립총회 14일전까지 회의목적·안건·일시·장소·참석자격 및 구비사항 등을 인터넷 홈페이지를 통해 공개하고, 토지등소유자에게 등기우편으로 발송·통지하여야 한다. <개정 2012.7.31> ③ 창립총회는 추진위원회 위원장(법 제13조제2항 단서 및 같은 조 제6항 전단에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 토지등소유자의 대표자를 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 직권 또는 토지등소유자 5분의 1 이상의 요구로 추진위원회 위원장이 소집한다. 다만, 토지등소유자 5분의 1 이상의 소집요구에도 불구하고 추진위원회 위원장이 2주 이상 소집요구에 응하지 아니하는 경우 소집요구한 자의 대표가 소집할 수 있다. <개정 2012.7.31.> ④ 창립총회에서는 다음 각 호의 업무를 처리한다. 1. 조합정관의 확정 2. 조합임원의 선임 3. 대의원의 선임 4. 그 밖에 필요한 사항으로서 제2항에 따라 사전에 통지한 사항 ⑤ 창립총회의 의사결정은 토지등소유자(주택재건축사업의 경우 조합설립에 동의한 토지등소유자로 한정한다)의 과반수 출석과 출석한 토지등소유자 과반수 찬성으로 결의한다. 다만, 조합임원 및 대의원의 선임은 제4항제1호에 따라 확정된 정관에서 정하는 바에 따라 선출한다. ⑥ 제1항부터 제5항까지에서 규정한 사항 외에 법 제77조의4에 따라 공공관리 방식으로 시행하는 정비사업 중 법 제13조제6항에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 제22조제2호부터 제4호까지의 업무에 대한 절차 등에 관하여 필요한 사항을 시·도 조례로 정할 수 있다. <신설 2012.7.31.> [본조신설 2009.8.11.] 제26조(조합설립인가신청의 방법 등) ① 법 제16조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 토지등소유자의 동의는 국토교통부령으로 정하는 동의서에 동의를 받는 방법에 따른다. <개정 2008.12.17., 2013.3.23> ② 제1항에 따른 동의서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. <신설 2008.12.17., 2012.7.31.> 1. 건설되는 건축물의 설계의 개요 2. 공사비 등 정비사업에 드는 비용(이하 "정비사업비"라 한다) 3. 제2호에 따른 비용의 분담기준 4. 사업 완료 후 소유권의 귀속에 관한 사항 5. 조합정관 ③조합은 법 제16조제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 조합설립의 인가를 받은 때에는 정관이 정하는 바에 따라 토지등소유자에게 그 내용을 통지하고, 이해관계인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <개정 2008.12.17> 제27조의2(추정 분담금 등 정보의 제공) 법 제16조제6항에서 "대통령령으로 정하는 정보"란 다음 각 호의 정보를 말한다. 1. 토지등소유자별 분담금 추산액 및 산출근거 2. 그 밖에 추정 분담금의 산출 등과 관련하여 시·도 조례로 정하는 정보 [본조신설 2012.7.31] 제28조(토지등소유자의 동의자수 산정방법 등) ① 생략 ② 삭제 <2012.7.31.> ③ 삭제 <2012.7.31.> ④ 토지등소유자는 법 제12조 및 제17조제1항 전단의 동의(법 제8조제4항제7호·제13조제3항 및 제26조제3항에 따라 동의가 의제되는 경우를 포함한다)에 따른 인·허가 등의 신청 전에 동의를 철회하거나 반대의 의사표시를 할 수 있다. 다만, 법 제16조에 따른 조합설립의 인가에 대한 동의 후 제26조제2항 각 호의 사항이 변경되지 아니한 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 철회할 수 없다. <개정 2009.8.11., 2012.7.31.> 1. 조합설립에 최초로 동의한 날부터 30일이 지난 경우 2. 제22조의2제1항에 따라 창립총회를 개최한 경우 ⑤ 제4항에 따라 동의를 철회하거나 반대의 의사표시를 하려는 토지등소유자는 동의의 상대방 및 시장·군수에게 철회서에 토지등소유자의 지장(指章)을 날인하고 자필로 서명한 후 주민등록증 및 여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분증명서 사본을 첨부하여 내용증명의 방법으로 발송하여야 한다. 이 경우 시장·군수가 철회서를 받은 때에는 지체 없이 동의의 상대방에게 철회서가 접수된 사실을 통지하여야 한다. <신설 2009.8.11., 2012.7.31.> ⑥ 제4항에 따른 동의의 철회나 반대의 의사표시는 철회서가 동의의 상대방에게 도달한 때 또는 제5항 후단에 따라 시장·군수가 동의의 상대방에게 철회서가 접수된 사실을 통지한 때 중 빠른 때에 효력이 발생한다. <신설 2009.8.11.> 【도시 및 주거환경정비법 시행령】부칙(제24007호, 2012. 7. 31.) 제3조(조합설립 동의의 철회에 관한 적용례) 제28조제4항의 개정규정은 이 영 시행 후 법 제13조제2항에 따라 시장ㆍ군수의 승인을 받아 구성된 추진위원회가 조합설립을 위하여 동의를 받는 경우부터 적용한다. 부칙 <법률 제11293호, 2012.2.1.> 【도시 및 주거환경정비법 시행령】[시행 2011.6.9.] [대통령령 제22968호, 2011.6.9., 일부개정] 제26조(조합설립인가신청의 방법 등) ① 법 제16조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 토지등소유자의 동의는 국토해양부령으로 정하는 동의서에 동의를 받는 방법에 따른다. <개정 2008.12.17.> ② 제1항에 따른 동의서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. <신설 2008.12.17.> 1. 건설되는 건축물의 설계의 개요 2. 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액 3. 제2호에 따른 비용의 분담기준 4. 사업 완료 후 소유권의 귀속에 관한 사항 5. 조합정관 ③조합은 법 제16조제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 조합설립의 인가를 받은 때에는 정관이 정하는 바에 따라 토지등소유자에게 그 내용을 통지하고, 이해관계인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <개정 2008.12.17.> 제28조(토지등소유자의 동의자수 산정방법 등) ①~② 생략 ③ 법 제17조제1항 후단에 따라 인감증명서를 종전에 제출하여 인감증명서를 첨부하지 아니하여도 되는 경우에는 인감증명서 대신 주민등록증, 여권 등 신분을 증명하는 문서의 사본을 첨부하여야 한다. <신설 2009.8.11.> ④ 토지등소유자는 법 제17조제1항 전단 및 제12조의 동의(법 제8조제4항제7호·제13조제3항 및 제26조제3항에 따라 동의가 의제되는 경우를 포함한다)에 따른 인·허가 등의 신청 전에 동의를 철회하거나 반대의 의사표시를 할 수 있다. 다만, 법 제16조에 따른 조합설립의 인가에 대한 동의 후 제26조제2항 각 호의 사항이 변경되지 않은 경우에는 조합설립의 인가신청 전이라 하더라도 철회할 수 없다. <개정 2009.8.11.> ⑤ 제4항에 따라 동의를 철회하거나 반대의 의사표시를 하려는 토지등소유자는 동의의 상대방 및 시장·군수에게 철회서에 인감증명서를 첨부하여 내용증명의 방법으로 발송하여야 한다. 이 경우 시장·군수가 철회서를 받은 때에는 지체 없이 동의의 상대방에게 철회서가 접수된 사실을 통지하여야 한다. <신설 2009.8.11.> ⑥ 제4항에 따른 동의의 철회나 반대의 의사표시는 철회서가 동의의 상대방에게 도달한 때 또는 제5항 후단에 따라 시장·군수가 동의의 상대방에게 철회서가 접수된 사실을 통지한 때 중 빠른 때에 효력이 발생한다. <신설 2009.8.11.> 【도시 및 주거환경정비법 시행규칙】 제7조(조합의 설립인가신청 등) ① 정비사업의 추진위원회(법 제13조제2항 단서 및 같은 조 제6항 전단에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 토지등소유자를 말한다)는 법 제16조제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 조합설립인가를 받으려면 별지 제3호서식의 주택재개발사업·도시환경정비사업조합설립(변경)인가신청서 또는 별지 제4호서식의 주택재건축사업·가로주택정비사업조합 설립(변경)인가신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장·군수에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다.<2012.4.13., 2012.8.2.> 1. 조합정관 2. 조합원 명부(조합원자격을 증명하는 서류 첨부) 3. 토지등소유자의 조합설립동의서 및 동의사항을 증명하는 서류 4. 창립총회 회의록(총회참석자 연명부 포함) 5. 삭제 <2008.12.17.> 6. 토지·건축물 또는 지상권이 수인의 공유에 속하는 경우에는 그 대표자의 선임 동의서 7. 창립총회에서 임원·대의원을 선임한 때에는 선임된 자의 자격을 증명하는 서류 8. 주택건설예정세대수, 주택건설예정지의 지번·지목 및 등기명의자, 도시·군관리계획상의 용도지역, 대지 및 주변현황을 기재한 사업계획서(주택재개발사업 및 주택재건축사업의 경우에 한한다) 8의2. 주택건설예정 호수 및 세대수, 가로구역 및 가로주택정비사업 시행 구역의 범위·지번·지목 및 등기명의자, 도시·군관리계획의 용도지역, 대지 및 주변현황을 적은 사업계획서(가로주택정비사업의 경우로 한정한다) 9. 건축계획, 건축예정지의 지번·지목 및 등기명의자, 도시·군관리계획상의 용도지역, 대지 및 주변현황을 기재한 사업계획서(도시환경정비사업의 경우에 한한다) 10. 그 밖에 특별시·광역시 또는 도의 조례가 정하는 서류 ②법 제16조제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 설립인가를 받은 조합은 동조동항의 규정에 의하여 변경인가를 받고자 하는 때에는 제1항의 규정에 의한 주택재개발사업·도시환경정비사업조합설립(변경)인가신청서 또는 주택재건축사업·가로주택정비사업조합 설립(변경)인가신청서에 변경내용을 증명하는 서류를 첨부하여 시장·군수에게 제출(전자문서에 의한 제출을 포함한다)하여야 한다. <개정 2007.1213., 2012.8.2.> ③ 영 제26조제1항에서 "국토교통부령으로 정하는 동의서"란 별지 제4호의○서식의 주택재개발사업·도시환경정비사업조합 설립동의서 또는 별지 제4호의3서식의 주택재건축사업·가로주택정비사업조합 설립동의서를 말한다. <신설 2008.12.17., 2012.8.2., 【경기도 도시 및 주거환경정비조례】 제10조의2(추정 분담금 전산화 및 정보의 제공 등) ① 영 제27조의2제2호에서 “그 밖에 추정 분담금의 산출 등과 관련하여 시·도 조례로 정하는 정보”란 다음 각 호의 사항을 말한다. 1. 토지등소유자별 종전자산 추정가액 2. 정비계획에서 정한 사업개요 3. 건축물 분양수입 추정가액 4. 정비사업에 필요한 비용의 추정가액 ② 도지사는 토지등소유자가 인터넷을 통해 추정분담금 등에 대한 정보를 확인할 수 있도록 전산 시스템을 개발·보급할 수 있다. ③ 추진위원회가 제2항에 따른 전산시스템을 활용하여 토지등소유자에게 제1항 각 호의 추정분담금 등에 대한 정보를 제공하려는 경우에 시장·군수는 그 정보가 적정한지 여부를 확인하여야 한다. ④ 시장·군수는 토지등소유자의 의사결정에 필요한 경우 제3항에 따른 추정분담금에 대한 정보를 서면 등으로 제공하고 의견을 청취할 수 있다. [본조신설 2013.10.31.] 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, ○○시고시 및 경기도고시, 경기도추정분담금 시스템(GRES)상 시·군별 종전자산가 보정률조사결과, 정보공개통지서, ○○시 재개발구역 GRES상 종전자산 보정률현황 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 구역은 2008. 4. 24. ○○시 도시·주거환경정비기본계획 고시(○○시 고시 제2008-35호)로 정비예정구역으로 지정고시되었다. 나) 피청구인은 2008. 7. 21. 청구외 추진위원회에 대하여 구성승인을 하고, 조합설립추진위원회는 2014. 4. 12. 조합창립총회를 거쳐 피청구인에게 조합설립승인신청을 하여 2014. 2. 8. 조합설립추진위원회에 대하여 조합설립인가를 받았다. 다) 경기도는 2011. 6. 15. ○○ ○○다구역 주택재개발 정비구역 지정 및 지형도면고시(경기도 고시 제2011-158호)하였다. 라) 조합설립추진위원회는 2011. 10. 8. 재개발사업수지분석 주민설명회를 개최하였고, 하나감정평가법인이 종전자산에 대한 평가를 수행하고, 2011. 10. 20. 동의서징구를 개시하였다. 마) 경기도는 2012. 7. 10. 경기도추정분담금 시스템(GRES) 운영개시 하였고, 동의서 징구 시 추정분담금 등 공개의무 규정(도시정비법 제16조제6항)은 2013. 2. 2.부터 시행되었다. 바) 피청구인은 2014. 4. 9. ○○다구역 주민대책위원회에서 요청(2014. 4. 3.)하여 하나감정평가법인에서 감정한 종전자산평가액을 2012. 8. GRES에 입력하여 승인한 것을 청구인과 피청구인이 모두 인정하는 1개의 감정평가기관을 선정하여 종전자산을 재평가하기로 하였다는 통지를 하였다. 2) 도시정비법 제16조, 제17조, 같은 법 시행령 제22조의2에 따르면, 주택재개발사업 및 도시환경정비사업의 추진위원회가 조합을 설립하려면 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상(가로주택정비사업의 경우에는 토지등소유자의 10분의 8 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상)의 토지소유자의 동의를 얻어야 하고, 토지등소유자의 동의(동의한 사항의 철회 또는 제8조제4항제7호·제13조제3항 및 제26조제3항에 따른 반대의 의사표시를 포함)는 서면동의서에 토지등소유자의 지장(指章)을 날인하고 자필로 서명하는 서면동의의 방법으로 하며, 주민등록증, 여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분증명서의 사본을 첨부하여야 한다. 다만, 토지등소유자가 해외에 장기체류하거나 법인인 경우 등 불가피한 사유가 있다고 시장·군수가 인정하는 경우에는 토지등소유자의 인감도장을 날인한 서면동의서에 해당 인감증명서를 첨부하는 방법으로 할 수 있도록 규정하고 있고, 추진위원회(법 제13조제2항 단서 및 같은 조 제6항 전단에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 토지등소유자를 말한다)는 법 제14조제3항에 따라 법 제16조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 동의를 받은 후 조합설립인가의 신청 전에 조합설립을 위한 창립총회를 개최하여야 하고, 창립총회의 의사결정은 토지등소유자(주택재건축사업의 경우 조합설립에 동의한 토지등소유자로 한정한다)의 과반수 출석과 출석한 토지등소유자 과반수 찬성으로 결의하며, 추진위원회는 조합설립에 필요한 동의를 받기 전에 추정 분담금 등 대통령령으로 정하는 정보인 토지등소유자별 분담금 추산액 및 산출근거, 그 밖에 추정 분담금의 산출 등과 관련하여 시·도 조례로 정하는 정보를 토지등소유자에게 제공하도록 규정하고 있다. 「경기도 도시 및 주거환경조례」 제10조의2에 따르면, 도지사는 토지등소유자가 인터넷을 통해 추정분담금 등에 대한 정보를 확인할 수 있도록 전산시스템을 개발·보급할 수 있고, 추진위원회가 전산시스템을 활용하여 토지등소유자에게 추정분담금 등에 대한 정보를 제공하려는 경우에 시장·군수는 그 정보가 적정한지 여부를 확인하도록 규정 한다. 한편, 토지등소유자의 동의방법(동의 철회를 포함)는 서면동의서에 토지등소유자의 지장(指章)을 날인하고 자필로 서명하는 서면동의의 방법으로 하며, 주민등록증, 여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분증명서의 사본을 첨부하여야 하고, 토지등소유자가 해외에 장기체류하거나 법인인 경우 등 불가피한 사유가 있다고 시장·군수가 인정하는 경우에는 토지등소유자의 인감도장을 날인한 서면동의서에 해당 인감증명서를 첨부하는 방법으로 할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인들은 피청구인이 조합설립추진위원회에서 하나감정평가법인이 제공한 종전자산추정가액보정률이 경기도에서 제공한 보정률보다 지나치게 높은 것임에도 이를 확인하지도 않고 조합설립동의서를 징구하도록 하여 한 이 사건 처분은 관리감독을 해태한 것으로 당연히 취소되어야 하고, 허위정보에 근거하여 조합설립동의서를 잘못 제출하였다는 사실을 깨닫고 조합설립동의서를 철회한 35명의 철회서를 인정하는 경우 조합설립동의율은 73.6%에 머물러 법정동의율 75%에 미치지 못하는 것임에도 이를 인정하지 않고 한 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 가) 먼저, 청구인들의 조합설립추진위원회의 종전자산추정가액보정률이 경기도에서 제공한 보정률보다 지나치게 높은 것임에도 이를 확인하지도 않고 조합설립동의서를 징구하도록 한 이 사건 처분은 관리감독을 해태한 것이라는 주장에 대해서 보면, 위 인정사실 및 기록에 따르면, 조합설립추진위원회는 2011. 10. 8. 재개발사업수지분석 주민설명회 개최(하나감정평가법인에서 감정평가를 수행한 종전자산에 대한 평가자료 사용함)하고, 2011. 10. 20. 동의서 징구를 개시하였으며, 2012. 7. 10. 경기도가 추정분담금 시스템(GRES) 운영을 개시하자 2012. 8. 조합설립추진위원회에서 제출한 종전자산 추정자료를 받아 입력승인을 하고, 2014. 4. 12. 조합설립창립총회를 거쳐 2014. 7. 5. 조합설립인가를 받은 사실을 알 수 있는바, 살피건대, 경기도 추정분담금 시스템(GRES)을 운영(2012. 7. 10.)하기 약 10개월 전인 2011. 10. 20.부터 토지등소유자들로부터 동의서 징구를 시작한 점, 2012. 8.경에 조합설립추진위원회에서 제공한 종전자산 평가자료를 위 GRES에 입력하여 이를 공개한 점, 하나감정평가법인에서 평가한 자료가 경기도에서 제공한 종전자산평가보다 다소 높게 평가되어 있다고 하여 잘못된 평가라고 단정할 수 없는 점, 대다수 토지등소유자들이 청구인들의 주장과는 달리 위 자산가치평가에 동의를 하고 있는 점, 종전자산 평가는 주택재개발사업에 동의를 할 것인지 여부의 판단자료에 불과하고 조합설립인가 시 요건은 아니라는 점, 또한 피청구인이 추진위원회가 전산시스템을 활용하여 토지등소유자에게 추정분담금 등에 대한 정보제공에 대하여 그 정보의 적정성 여부를 확인하지 않았다고 단정할 수 없으며, 설령 하지 않았다고 하여 이 사건 처분이 취소에 이를 정도의 하자에 해당하지 않는 점, 종전자산가치를 재평가하여 제공하는 경우 주택재개발 사업의 지체, 기존 동의서 효력 여부 및 혼란으로 많은 토지등소유자가 피해를 입는 등 제반사정을 고려하여 재평가를 하지 않은 불가피성을 인정할 수 있다는 점 등을 종합하여 보면, 피청구인의 이 사건 처분이 위법하다거나 부당하다고 할 수 없다. 나) 다음으로, 조합설립동의서를 철회한 35명의 철회서를 인정하는 경우 조합설립동의율은 73.6%에 머물러 법정동의율 75%에 미치지 못하는 것임에도 이를 인정하지 않고 한 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 살피건대, 도시정비법 시행령 제28조제4항, 도시정비법 시행령 부칙(제24007호, 2012. 7. 31.)에 따르면, 이 영 시행 후 법 제13조제2항에 따라 시장ㆍ군수의 승인을 받아 구성된 추진위원회가 조합설립을 위하여 동의를 받는 경우부터 적용한다고 규정하고 있고, 이 사건 조합의 경우는 조합설립추진위원회 승인일이 2008. 7. 21.인점과 도시정비법 시행령(제24007호, 2012. 7. 31. 이전 시행령) 제28조제4항에 따르면, 동의철회가 유효하기 위해서는 같은 법 시행령 제26조제2항 각호 사유인 건설되는 건축물의 설계의 개요, 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액, 이에 따른 비용의 분담기준, 사업 완료 후 소유권의 귀속에 관한 사항, 조합정관의 변동이 있어야 철회가 가능하나 제출된 자료에 따르면 이에 대한 변동이 없어 유효한 철회의 의사표시로 인정되지 않는다. 4) 따라서 피청구인의 이 사건 처분에 하자가 있으므로 취소되어야 한다는 청구인들의 주장은 이유가 없어 기각함이 상당하다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.