주택재개발정비사업 조합설립추진위원회 설립승인 무효확인청구

1. 사건개요 피청구인은 2009. 10. 22. 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것, 이하 “구 도정법”이라 한다) 제13조 제2항 및 같은 법 시행규칙 제6조에 의하여 ○○○○구역 제○지구 주택재개발사업 조합설립추진위원회(이하 “추진위원회”라 한다) 설립을 승인(이하 “이 사건 승인처분”이라 한다)하였는바, 해당 지역의 토지등소유자인 청구인들은 이 사건 승인처분이 개정된 법령에 위반한 위법이 있고, 그 하자의 정도가 중대·명백하므로 무효라고 하여 2014. 6. 27. 이 사건 심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인의 이 사건 승인처분은 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 일부 개정된 도시 및 주거환경정비법(이하 “개정법”이라 한다)의 시행일 이후 이루어진 바, 개정법이 처분의 근거법령이 됨에도 불구하고 피청구인은 구법에 따라 이 사건 승인처분을 하였으므로, 이 사건 승인처분은 “정비구역 지정 후 추진위원회를 구성하여야 한다.”는 개정법 제13조 제2항에 위반된 위법한 것이다. 나. 개정법 제13조 제3항이 추진위원회 구성을 동의할 경우 조합설립 동의를 의제한다고 규정하고 있음에도 불구하고 피청구인은 추진위원회 동의서 발부 시 “추진위원회 동의서와 조합설립 동의서는 따로 걷는다.”고 안내하여 토지등소유자의 착오를 유발하였는바, 이는 중대하고도 명백한 하자에 해당한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 심판청구는 처분이 있었던 날로부터 180일이 도과하여 제기된 것으로 각하되어야 한다. 나. 개정법 부칙 제3조는 “종전의 규정에 따른 토지등소유자의 동의를 얻어 이 법 시행일부터 3개월 이내에 추진위원회 구성 승인 신청을 하는 경우 이 법에 따른 적법한 추진위원회 구성 승인 신청으로 본다.”고 규정하고 있는바, 피청구인은 이에 따라 개정법 시행일로부터 3개월 이내인 2009. 10. 19. 접수된 추진위원회설립 승인신청서를 구 도정법에 따라 요건의 충족여부를 판단한 후 이 사건 승인처분을 하였으므로, 청구인이 주장하는 위법사유는 이유 없음이 명백하다. 다. 개정법이 아닌 구 도정법 규정에 따라 조합설립추진위원회가 승인된 ○○○○구역 제○지구의 경우 개정법이 규정하고 있는 “조합설립 의제처리”가 적용되지 않으므로, 피청구인이 추진위원회 동의서를 받으면서 한 조합설립 인가 관련 안내는 적법한 안내이다. 4. 관계법령 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제13조 행정심판법 제27조 5. 인정사실 청구인이 제출한 행정심판 청구서, 피청구인이 제출한 답변서 및 증거자료의 각 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다 가. 2009. 8. 13. ○○○○구역 제○ 내지 ○지구를 주택재개발 사업을 위한 특별계획구역으로 지정한다는 내용의 도시관리계획이 결정·고시되었다. 나. 피청구인은 2009. 10. 19. ○○○○구역 제○지구에 관한 조합설립을 목적으로 하는 조합설립 추진위원회 승인신청을 받아, 2009. 10. 22. 구 도정법 제13조 제2항에 의거, 토지등소유자 중 과반수(52.99%)의 동의를 얻었음을 확인한 후 이 사건 승인처분을 하였고, 청구인은 동 지구 내에 위치한 토지등소유자로서 추진위원회 구성에 동의한 바 있다. 다. 이후 2011. 2. 17. ○○○○구역 제○○지구단위계획결정 및 주택재개발 정비구역 지정·고시(서울특별시고시 제○○○○-○○호)가 이루어졌다. 라. 청구인은 2014. 6. 27. 이 사건 승인처분이 개정된 도정법에 반하는 위법한 것이고, 그 하자가 중대·명백하여 무효라는 주장의 이 사건 심판을 청구하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당여부 등 가. 「구 도정법」 제13조 제2항에 의하면, 제1항의 규정에 의한 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 조합설립추진위원회(이하 “추진위원회”라 한다)를 구성하여 국토해양부령이 정하는 방법 및 절차에 따라 시장·군수의 승인을 얻어야 한다. 「개정법」제13조 제2항은 “제1항에 따라 조합을 설립하고자 하는 경우에는 제4조에 따른 정비구역지정 고시(정비구역이 아닌 구역에서의 주택재건축사업의 경우에는 제12조제5항에 따른 주택재건축사업의 시행결정을 말한다) 후 위원장을 포함한 5인 이상의 위원 및 제15조 제2항에 따른 운영규정에 대한 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 국토해양부령으로 정하는 방법과 절차에 따라 시장·군수의 승인을 얻어야 한다”고 규정하고, 부칙 제3조에서 “제13조제2항의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 추진위원회 구성 승인을 신청한 분부터 적용한다. 다만, 종전의 규정에 따른 토지등소유자의 동의를 얻어 이 법 시행일부터 3개 월 이내에 추진위원회 구성 승인을 신청을 하는 경우 이 법에 따른 적법한 추진위원회 구성 승인 신청으로 본다”고 규정하고 있다. 「행정심판법」제27조 제6항에 의하면, 심판청구의 기간에 관한 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 1) 본안 전 항변에 대한 판단 피청구인은 본안 전 항변으로서 이 사건 청구가 이 사건 처분이 있은 날로부터 180일이 도과된 후에 제기된 것이므로 부적법하다고 주장하나, 행정심판법 제27조 제6항에 의하면 행정처분의 무효등확인심판청구에 있어서는 이른바 제소기간의 제한 등에 관한 규정이 적용되지 않는다고 할 것이므로, 피청구인의 본안 전 항변은 이유 없다. 2) 본안에 대한 판단 개정법 부칙 제1조는 “제13조 개정 규정은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.”고, 제3조는 “제13조 제2항의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 추진위원회 구성 승인을 신청한 부분부터 적용한다. 다만, 종전의 규정에 따른 토지등소유자의 동의를 얻어 이 법 시행일부터 3개월 이내에 추진위원회 구성 승인을 신청을 하는 경우 이 법에 따른 적법한 추진위원회 구성 승인 신청으로 본다.”고 각 규정하고 있는바, 이를 종합해보면, 개정법 시행일부터 3개월 이내에 구법에 따른 토지등소유자의 동의를 얻어 추진위원회 구성 승인을 신청을 하는 경우에는 제13조 제2항의 개정된 부분인 ‘정비구역 지정고시 후’ 동의를 얻어야 한다는 제한 규정의 적용을 받지 않음을 알 수 있고, 이 사안의 경우 개정법 공포일인 2009. 2. 6.에서 6개월이 경과한 날인 2009. 8. 6.부터 3개월 이내인 2009. 10. 23.에 추진위원회 설립 승인신청이 있었음이 기록상 명백하므로, 부칙 제3조에 따라 구 도정법이 처분의 근거법령이 된다. 그리고 구 도정법 제13조 제2항은 “조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 조합설립추진위원회를 구성하여 국토해양부령이 정하는 방법 및 절차에 따라 시장·군수의 승인을 얻어야 한다.”고 규정하고 있는바, 추진위원회의 설립승인신청을 받은 시장·군수로서는 승인신청서에 첨부된 서류에 의해 당해 조합설립추진위원회의 구성에 대하여 토지 등 소유자 과반수의 동의가 있고, 조합설립추진위원회가 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 구성되어 있음을 확인할 수 있다면 그 조합설립추진위원회의 설립을 승인하여야 하며, 별도로 동의의 시점이 정비구역 지정 후로 제한되지 않는다 할 것이므로, 토지등소유자 동의율 52.99%로 과반수 요건을 충족한 추진위원회 설립 승인 신청에 대하여 한 피청구인의 이 사건 승인처분은 근거법령에 따른 것으로 적법하다. 이에 대하여 청구인은 개정법 시행일 이후 동의서 징구가 시작된 이 사안의 경우 개정법이 적용되어야 한다고 하면서, 피청구인은 정비구역 지정 후 추진위원회를 구성하여야 한다는 개정법 절차를 위반 하였고, 개정법에 의해 추진위원회 설립 동의 시 조합설립동의가 의제됨에도 불구하고 조합설립 동의서는 따로 걷는다고 안내하여 토지등소유자의 착오를 유발하였는바, 피청구인의 이 사건 승인처분에 중대하고도 명백한 하자가 있어 무효라고 주장하고 있으므로 이에 대하여 살펴본다. 먼저, 추진위원회 동의서와 조합설립 동의서는 따로 걷는다고 안내하여 토지등소유자의 착오를 유발하였다는 청구인의 주장에 대하여 살피건대, 개정법 제13조 제3항은 “제2항에 따라 추진위원회의 구성에 동의한 토지등소유자는 제16조제1항부터 제3항까지에 따른 조합의 설립에 동의한 것으로 본다”고 하여 추진위원회 설립에 동의한 경우 조합의 설립을 동의한 것으로 의제하는 규정을 두고 있음은 분명하나, 동 조항이 적용되기 위해서는 그 전제로서 토지등소유자가 개정법 제13조 제2항에 따라 정비구역 지정 고시 이후 추진위원회 설립에 동의해야한다고 해석함이 그 문언 상 합리적이라 할 것인바, 이 사건과 같이 구 도정법 규정에 따라 정비구역지정 이전에 추진위원회 설립에 대한 동의가 이루어진 경우에 까지 조합설립에 대한 동의가 의제된다고 할 수는 없고, 따라서 향후 조합설립에 관한 동의서를 따로 징구한다고 안내한 피청구인의 고지에는 청구인이 주장하는 위법이 있다고 볼 수 없다. 이에 대하여 청구인은 만약 이 사건 승인처분이 구 도정법이 적용되고 따라서 위 안내가 적법한 안내라면, 피청구인이 동의서를 징구할 당시 동의서 서식에 조합설립 동의가 의제된다고 명시한 것은 명백한 위법이라고 주장하고 있으나, 특정 처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 존재하는 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적·의미·기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다는 것이 판례의 태도인 바, 이 사건 승인처분의 경우에 돌이켜보건대, 추진위원회 설립에 대한 동의서에 조합설립에 대한 동의의제조항을 둔 것은 부당하다고도 할 수 있지만, 행정청이 곧바로 안내문을 발송하여 조합설립 동의서는 따로 걷는다고 고지하였고, 청구인은 이 사실을 숙지하고 동의서를 제출한 것으로 판단되는 점에 비추어, 이 사건 승인처분에 무효정도의 하자가 있다고 보기는 어렵다 할 것이며, 따라서 청구인의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 한편, 이 사건 승인처분은 정비구역 지정 후 추진위원회를 구성해야 하는 절차를 위반한 위법이 있다는 청구인의 주장으로 돌아가 판단컨대, 앞에서도 설시한 바와 같이 이 사건 승인처분의 경우 개정법 부칙 제3조 단서조항에 의하여 구 도정법이 적용되고, 구 도정법 제13조 제2항은 “조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 조합설립추진위원회를 구성하여야 한다.”고만 규정하고 있을 뿐이어서, 개정법과 달리 조합설립추진위원회의 구성에 관한 토지등소유자의 동의시기를 정비구역 지정 고시 이후로 제한하는 규정을 두고 있지 않은 점에서 법령위반의 하자가 있다고 보기 어렵다. 가사 청구인 주장과 같이 동의서 징구 시점이 개정법 시행일 이후여서 개정법이 적용된다고 해석될 여지가 있다고 하더라도 ① 구 도정법 제3조 및 제4조에 의하면, 특별시장·광역시장 또는 시장이 정비구역으로 지정할 예정인 구역의 개략적 범위가 포함된 도시·주거환경정비기본계획을 수립하면 시장·군수 또는 자치구의 구청장은 그 기본계획에 적합한 범위 안에서 시·도지사에게 정비구역지정을 신청하여야 하는데, 2014. 8. 13. 도시관리계획에서 고시된 정비예정구역과 2011. 2. 17. 지정·고시된 정비구역은 큰 차이가 없어, 실제로 이 사건 정비예정구역 대부분이 그대로 정비구역의 지정되어 고시된 점, ② 서울특별시 도시및주거환경정비조례 제6조 제1항은 “법 제3조 제1항 제9호 에 따른 단계별 정비사업 추진계획상 정비계획의 수립시기가 1년 이상 경과하였음에도 불구하고 정비계획이 수립되지 아니한 경우에는 토지등소유자가 정비계획의 수립에 대한 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 당해 지역 토지등소유자의 3분의 2 이상의 동의를 얻어야 한다.”라고 규정함으로써 정비구역 지정 전이라도 추진위원회의 구상을 전제로 정비계획의 수립단계부터 참여할 수 있도록 하고 있는 점, ③ 건설교통부 장관이 2003.9.2.자로 시행·하달한 「정비사업조합설립추진위원회 업무처리기준」에 의하면, 도시 및 주거환경정비기본계획이 수립되어 있는 시는 당해 지역이 기본계획에 반영되어 있는 경우라면 정비구역 지정 전이라도 추진위원회 승인이 가능하도록 하고 있었던 점, ④ 구 도정법 제17조 및 구 도정법 시행령(2009.8.11.대통령령 제21679호로 개정되기 전의 것) 제28조 제1항 제5호는 추진위원회의 승인신청 전에 동의를 철회하는 자는 토지등소유자의 동의자 수에서 제외하도록 규정함으로써 토지등소유자로 하여금 승인신청 전에는 언제라도 동의를 철회하도록 보장하고 있는 점, ⑤ 도정법의 조합설립추진위원회의 제도는 2002. 12. 30. 같은 법의 제정에 즈음하여, 그전까지 정비사업의 초기 단계에서 실제로 빈번하게 구성되어 활동하면서 여러 법 문제를 안고 있으면서도 법적으로 별달리 규율되지 않고 있던 사업추진위원회 등에 대하여 일정한 법적 틀을 부여함으로써 정비사업을 원활하게 진행하기 위하여 도입된 것으로 구 도정법 제13조 제1항, 제2항 의 취지에 따르면 하나의 정비구역 안에서 추진위원회가 복수로 승인되어서는 안되는 등 추진위원회에 특별한 법적 지위를 인정하고 있는데, 이 사건과 같이 추진위원회를 구성할 토지등소유자의 범위가 일부 주민이 임의로 획정한 구역에 의해서가 아니라 기본계획에 고시된 정비예정구역에 의해 예측 가능한 경우까지 정비구역의 지정 및 고시 이후에 설립승인이 이루어져야 한다면, 오히려 추진위원회의 기존 업무 및 업무와 관련되어 취득한 권리·의무 등을 조합에 승계시켜 법률관계의 안정을 꾀하는 위 제도취지에 반한다고 보이는 점 등을 참작하면, 정비구역 지정 전이라도 기본계획에 의하여 고시된 정비예정구역에 의하여 확정된 ‘토지등소유자’ 과반수의 동의를 얻어 구성한 이 사건 추진위원회에 대한 이 사건 승인신청에 법에 위반한 중대하거나 명백한 하자가 있다고까지 보기는 어렵다고 할 것인바, 결국 이 사건 승인처분이 중대하고도 명백한 하자가 있어서 당연·무효라는 청구인 주장은 받아들이기 어려운 것이다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.