주택재건축 정비구역 지정처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2019. 10. 30. 청구인 1 소유의 토지 A시 ○○구 ○○동(이하 ‘○○동’이라 한다) @-@1번지 등 청구인들 소유 토지들을 포함한 ○○동 @@@-@번지 일원 31,353㎡를 ○○1 주택재건축 정비구역으로 지정하고 2020 A시 도시ㆍ주거환경정비기본계획을 변경하는 고시(A시 고시 제2019-@@@호, 이하 ○○1 정비구역 지정 고시를 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 청구인들 주장 가. ○○1 주택재건축 정비구역에는 주택단지가 아닌 지역에 위치한 청구인들을 포함한 총 6명의 토지와 건축물들이 포함되어 있는데, 청구인들과 박○○은 소유 토지 및 건축들이 ○○1 주택재건축 정비구역에 포함되지 않도록 요청(○○1 주택재건축 정비구역에 포함되지 않도록 요청한 지역을 이하 ‘제외요청지역’이라 한다)하였으나 피청구인은 이를 받아들이지 않고 이 사건 처분을 하였다. 나. 제외요청지역은 2018. 2. 21. A시청에서 도면 열람 시 ○○1 주택재건축 정비예정구역에서 빠져 있었고, ○○1구역 주택재건축정비사업 조합설립추진위원회(이하 ‘추진위원회’라 한다)는 도시계획도로가 청구인 2 소유의 상가와 새○○아파트 마동을 함께 접하고 있기 때문에 어느 한 곳만을 제외하기 어렵다고 회신하였으나, 제외요청지역 전체를 정비구역에서 제외하면 이러한 문제는 해결될 것이므로 도시계획도로 때문에 제외요청을 거절한 것은 설득력이 없다. 다. 당초 ●●은행 부지가 ○○1 주택재건축 정비예정구역에 포함되어 있었으나, 이 사건 처분으로 인해 ●●은행 부지는 정비구역에서 제외시키면서 청구인들의 제외 요청을 거절한 것은 평등의 원칙에 반한다. 라. 제외요청지역에 있는 건축물들은 최근 신축하여 상태가 양호하고 노후 되지 않았으며, 청구인들에게 매우 중요한 경제자산이므로 제외요청지역은 정비구역에서 제외되어야 한다. 마. 「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제35조제4항에 따라 조합설립 인가를 받기 위해서는 주택단지가 아닌 지역의 경우 토지 및 건축물소유자의 4분의 3이상 동의가 있어야 하는데, 현 상황에서 동의를 받을 수 없어 조합설립 인가를 받을 수 없으므로 제외요청지역은 정비구역에서 제외되어야 한다. 바. 추진위원회는 제외요청지역을 정비구역에서 제외하고 싶으나 피청구인이 반대하고 있는 것은 불합리하며, 피청구인이 도시정비법에 따라 달성하고자 하는 공익실현의 목적보다 청구인들이 입게 될 불이익이 크므로 이 사건 처분은 이익교량의 원칙을 위반한 것이다. 사. 위의 제반사정을 고려할 때, 피청구인의 이 사건 처분 중 청구인들 토지 등이 편입된 부분은 위법ㆍ부당하다. 3. 관계법령 도시 및 주거환경정비법 제1조, 제2조, 제4조, 제5조, 제8조, 제14조, 제15조, 제16조제1항, 제18조제1항, 제35조 4. 인정사실 청구인들과 피청구인이 제출한 2005년 A시 도시ㆍ주거환경정비기본계획(A시 고시 제2005-***호), ○○1 주택재건축정비사업 정비구역지정 및 계획결정 신청서, ○○1 재건축사업 정비구역 및 정비계획 지정(안)에 대한 공람ㆍ공고문, ○○1 재건축사업 정비구역 및 정비계획 지정(안) 신청 문서, 이 사건 처분서 등 각 자료의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 처분과 관련된 청구인들의 토지소유 내역은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101150861"> </img> 나. A시장은 2005. 9. 21. A시 도시ㆍ주거환경정비기본계획을 고시(A시 고시 제2005-***호)하였는데, 이 사건 관련 정비예정구역은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101150879"> </img> ○ 세부조서 ○ 도면 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101150881"> </img> ※ 제외요청지역은 ○○-재건축-1 주택재건축예정구역에 포함되어 있음 다. ○○구청장은 2006. 5. 10. 다음과 같이 추진위원회 설립승인을 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101149527"> </img> 라. 추진위원회는 2018. 4. 4. ○○구청장에게 ○○1 주택재건축정비사업 정비구역지정 및 계획결정 신청서를 제출하였다. 마. ○○구청장은 2018. 10. 1. 다음과 같이 ○○1 재건축사업 정비구역 및 정비계획 지정(안)에 대한 공람ㆍ공고를 하였다. 다 음 - ○ 공람기간: 2018. 10. 5.~2018. 11. 5.(31일간) ○ 장 소: ○○구청 제2별관 1층 건축과 사무실 ○ 공람내용 - 정비구역 지정(안) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101149529"> </img> - 정비계획(안): 공람도서 참조 ○ 정비계획 수립 및 정비구역 지정 사유 - 대상지는 30년 이상 경과한 노후ㆍ불량한 아파트 단지와 단독주택이 혼재된 지역으로 건축물이 노후하여 주거환경개선이 필요하므로 쾌적한 주거환경을 조성하기 위하여 재건축사업을 시행하고자 함 바. ○○구청장은 2018. 10. 18. ○○1 재건축사업 정비계획 및 정비구역 지정(안)에 대한 주민설명회를 개최하였다. 사. 청구인들은 ○○구청장에게 제외요청지역에 포함된 청구인들 소유 토지 및 주택들을 ○○1 주택재건축 정비구역에서 제외할 것을 요청하였으나, ○○구청장은 이를 ○○1 재건축사업 정비계획 및 정비구역 지정(안)에 반영하지 않았다. 아. ○○구의회는 2018. 12. 13. ○○1 재건축사업 정비구역 및 정비계획 지정에 관한 청취안에 대해 원안가결하였다. 자. ○○구청장은 2019. 1. 25. 피청구인에게 ○○1 재건축사업 정비구역 및 정비계획 지정(안)을 제출함으로써 ○○1 주택재건축 정비구역 지정 신청을 하였고, A시 도시계획위원회는 몇 차례의 심의 및 재심의, 보완 요청 및 그에 대한 회신을 거친 후 2019. 9. 25. ○○1 재건축사업 정비구역 및 정비계획 지정(안)에 대해 재심의를 한 결과 수정 의결(용적률: 293%이하→290%이하, 최고높이: 105m이하→100m이하)하였다. 차. 피청구인은 2019. 10. 30. 다음과 같이 2020 A시 도시ㆍ주거환경정비기본계획 변경 고시 및 이 사건 처분을 하였다. 다 음 - □ 2020 A시 도시ㆍ주거환경정비기본계획 ○ 변경사유 - ‘2020 A시 도시ㆍ주거환경정비기본계획’상 ○○-재건축-1 정비예정구역 내 양호한 건축물 및 주택단지 외 필지를 정비예정구역에서 제외(1,515㎡)하고, 동일 지번 내에서 제외된 일부 부지를 포함(369㎡)하여 재건축사업의 원활한 추진을 위해 정비예정구역을 분할 변경하고자 함 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101150885"> </img> ○ 변경내역 ○ 도면 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101150889"> </img> ※ 제외요청지역은 ○○-재건축-1-1 정비예정구역에 포함되어 있음 □ ○○1 재건축 정비구역 및 정비계획 ○ 정비구역 지정조서 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101150891"> </img> ○ 도면 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101150895"> </img> 카. ○○구청장은 2020. 6. 12. ○○1구역 재건축정비사업 조합설립인가를 하였다. 5. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) 도시정비법 제1조에 따르면, 이 법은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후ㆍ불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이는 데 이바지함을 목적으로 한다고 되어 있고, 같은 법 제2조제2호ㆍ제9호에 따르면, ‘정비구역’이란 정비사업을 계획적으로 시행하기 위하여 제16조에 따라 지정ㆍ고시된 구역을 말하며, 정비사업 중 재건축사업은 정비기반시설은 양호하나 노후ㆍ불량건축물에 해당하는 공동주택이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위한 사업을 말하고, 재건축사업의 경우 ‘토지등소유자’란 정비구역에 위치한 건축물 및 그 부속토지의 소유자를 말한다고 되어 있다. 2) 도시정비법 제4조, 제5조, 제8조, 제14조, 제15조 및 제16조제1항을 종합하면, 토지등소유자는 제5조제1항제10호에 따른 단계별 정비사업 추진계획상 정비예정구역별 정비계획의 입안시기가 지났음에도 불구하고 정비계획이 입안되지 아니하거나 같은 호에 따른 정비예정구역별 정비계획의 수립시기를 정하고 있지 아니한 경우 등에 해당하는 경우에는 정비계획의 입안권자에게 정비계획의 입안을 제안할 수 있고 되어 있고, 정비계획의 입안권자인 자치구의 구청장 또는 광역시의 군수는 정비계획을 입안하여 광역시장에게 정비구역 지정을 신청하여야 한다고 되어 있으며, 정비구역의 지정권자인 광역시장은 관할 구역에 대하여 도시ㆍ주거환경정비기본계획(이하 ‘기본계획’이라 한다)에 적합한 범위에서 노후ㆍ불량건축물이 밀집하는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 제16조에 따라 정비계획을 결정하여 정비구역을 지정(변경지정을 포함한다)할 수 있다고 되어 있다. 정비계획의 입안권자는 정비계획을 입안하거나 변경하려면 주민에게 서면으로 통보한 후 주민설명회 및 30일 이상 주민에게 공람하여 의견을 들어야 하고, 제시된 의견이 타당하다고 인정되면 이를 정비계획에 반영하여야 하며, 위 주민공람과 함께 지방의회의 의견을 들어야 하고, 정비구역의 지정권자는 정비구역을 지정하거나 변경지정하려면 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 정비구역의 지정권자는 정비구역을 지정(변경지정을 포함한다. 이하 같다)하거나 정비계획을 결정(변경결정을 포함)한 때에는 정비계획을 포함한 정비구역 지정의 내용을 해당 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다고 되어 있다. 3) 도시정비법 제18조제1항에 따르면, 정비구역의 지정권자는 정비사업의 효율적인 추진 또는 도시의 경관보호를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 하나의 정비구역을 둘 이상의 정비구역으로 분할하거나 서로 연접한 정비구역을 하나의 정비구역으로 통합하는 방법에 따라 정비구역을 지정할 수 있다고 되어 있다. 4) 도시정비법 제2조제11호 및 제35조제1항에 따르면, 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장(이하 ‘시장ㆍ군수등’이라 한다), 토지주택공사등 또는 지정개발자가 아닌 자가 정비사업을 시행하려는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 한다고 되어 있고, 같은 조 제3항ㆍ제4항에 따르면, 재건축사업의 추진위원회(제31조제4항에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 토지등소유자를 말한다)가 조합을 설립하려는 경우 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는 주택단지가 아닌 지역의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 받아 시장ㆍ군수등의 인가를 받아야 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것이다. 그런데 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교ㆍ교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다(대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결, 대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결 등 참조). 2) 청구인들은 제외요청지역이 2018. 2. 21. A시청에서 도면 열람 시 ○○1 주택재건축 정비예정구역에서 빠져 있었으므로 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다는 취지의 주장을 하나, 위 인정사실에 따르면, 청구인들 소유 토지들을 포함한 제외요청지역은 피청구인이 2005. 9. 21. 고시(A시 고시 제2005-***호)한 A시 도시ㆍ주거환경정비기본계획상 정비예정구역(○○-재건축-1)에 포함되어 있었고, 피청구인이 2019. 10. 30. 변경 고시(A시 고시 제2019-@@@호)한 2020 A시 도시ㆍ주거환경정비기본계획상 정비예정구역(○○-재건축-1-1)에 포함되어 있는바, 제외요청지역이 주택재건축 정비예정구역에서 빠져 있었고 그에 따라 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다는 청구인들의 주장은 받아들일 수 없다. 3) 청구인들은 추진위원회가 도시계획도로 때문에 제외요청지역을 정비구역에서 제외하기 어렵다고 회신하였으나, 제외요청지역 전체를 정비구역에서 제외하면 이러한 문제는 해결될 것이므로 도시계획도로 때문에 제외요청을 거절한 것은 설득력이 없고, 추진위원회는 제외요청지역을 정비구역에서 제외하고 싶으나 피청구인이 반대하고 있는 것을 불합리하다는 취지의 주장을 하나, 추진위원회가 도시계획도로 때문에 제외요청지역을 정비구역에서 제외하기 어렵다고 회신했다는 사실 및 제외요청지역을 정비구역에서 제외하고 싶어 했다는 사실을 입증할 구체적이고 객관적인 자료가 없을 뿐만 아니라, 설령 청구인들의 주장을 인정한다고 하더라도 관련법령상 토지등소유자는 정비계획의 입안권자에게 정비계획의 입안을 제안할 수 있다고 되어 있을 뿐이고, 정비계획의 입안ㆍ결정권자 및 정비구역 지정권자는 ○○구청장과 피청구인이므로 토지등소유자로 구성된 추진위원회의 의사와 다르게 정비계획을 입안ㆍ결정하고 정비구역을 지정하였다고 하더라도 바로 그 입안ㆍ결정 및 지정이 위법ㆍ부당하게 되는 것은 아니므로 이에 대한 청구인들의 주장은 받아들일 수 없다. 4) 청구인들은 당초 ●●은행 부지가 ○○1 주택재건축 정비구역에 포함되어 있었으나, 이 사건 처분으로 인해 ●●은행 부지는 정비구역에서 제외시키면서 청구인들의 제외 요청을 거절한 것은 평등의 원칙에 반한다는 취지의 주장을 하나, 도시정비법 제18조제1항에 따르면, 정비구역의 지정권자는 정비사업의 효율적인 추진 또는 도시의 경관보호를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 하나의 정비구역을 둘 이상의 정비구역으로 분할하거나 서로 연접한 정비구역을 하나의 정비구역으로 통합하는 방법에 따라 정비구역을 지정할 수 있다고 되어 있는바, 당초 ●●은행 부지와 제외요청지역을 모두 포함하고 있던 ○○1 주택재건축 정비구역을 ‘○○-재건축-1’과 ‘○○-재건축-1-1’로 분할함으로써 제외요청지역은 ‘○○-재건축-1’ 정비구역에, ●●은행은 ‘○○-재건축-1-1’에 각각 포함되게 되었는바, ●●은행 부지가 정비구역에서 제외된 것은 아니고, 정비구역을 분할하는 과정에서 피청구인이 관련 법령을 위반했다고 볼만한 사정도 확인되지 않으므로 이에 대한 청구인들의 주장은 받아들일 수 없다. 5) 청구인들은 조합설립 인가를 받을 수 없으므로 제외요청지역은 정비구역에서 제외되어야 한다고 주장하나, 조합설립 인가는 정비구역 지정 이후의 절차이므로 조합설립 인가 가능성이 없다는 주장만으로 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 볼 수 없고, 이 사건 처분 후인 2020. 6. 12. ○○구청장이 ○○1구역 재건축정비사업 조합설립인가를 한 사실이 인정되므로 이에 대한 청구인들의 주장은 받아들일 수 없다. 6) 청구인들의 나머지 주장에 대해 살펴보면, 청구인들은 제외요청지역에 있는 건축물들은 최근 신축하여 상태가 양호하고 노후 되지 않았고 청구인들에게 중요한 경제자산에 해당하므로 제외요청지역은 정비구역에 제외되어야 한다고 주장하나, 이러한 청구인들의 주장은 ○○1 주택재건축 정비구역이 노후ㆍ불량건축물의 밀집 등 정비구역 지정요건을 충족하지 못했다는 등의 주장이 아닌 정비구역 중 일부분에 해당하는 제외요청지역에 있는 건축물들의 상태가 양호하다거나 청구인들에게 중요한 경제자산에 해당한다는 주장에 불과한바, 이러한 청구인들의 주장만으로 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수는 없는 점, 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에 해당한다고 볼만한 사정도 확인할 수 없는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 청구인들의 나머지 주장 또한 받아들일 수 없다. 7) 위의 제반사정을 고려할 때, 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.