중도매업재허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 중도매업 허가기간(1998. 9. 16. ～ 2001. 12. 31.) 만료가 가까워짐에 따라 2001. 12. 5. 청구외 ○○사장(이하 “○○사장”이라 한다)을 경유하여 피청구인에게 중도매업재허가신청(이하 “재허가신청”이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 기 허가조건에서 정한 갱신허가기준(3년간 월 평균거래금액 1억원)에 미달된다는 이유로 이를 허가하지 아니하기로 결정한 후 이 사실을 ○○사장에게 통보하자 ○○사장이 2002. 8. 14. 청구인에게 재허가신청이 거부되었으니 중도매업 영업행위를 금지하고 점포를 반환하라고 통보하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 서울특별시농수산물도매시장조례(2001. 12. 31. 조례 제3943호로 개정ㆍ시행되기 전의 것, 이하 “구 도매시장조례”라 한다) 제5조의 규정에 의하면 도매시장 중도매인의 월간 최저거래기준을 청과부류의 경우 개인은 2,500만원, 법인은 그 4배에 달하는 1억원으로 규정하고 있으나, 중도매법인의 경우 중도매인을 소법인화로 전환하려는 ○○의 방침에 따라 형식만 법인으로 되어 있을 뿐 규모가 영세하여 개인과 별 차이가 없다. 따라서 위 기준은 달성하기가 거의 불가능한 무리하고 부당한 기준이었고, 이는 피청구인이 2001. 12. 31. 위 조례를 개정하여 법인의 경우 월간 최저거래기준을 6,500만원으로 대폭 하향 조정한 사실에서도 알 수 있다. 나. 그럼에도 불구하고 청구인은 위 기준을 지키기 위하여 꾸준히 노력하였고, IMF 사태로 주거래처가 부도가 나 경영이 어려지고 설상가상으로 뜻하지 않은 병마와 싸워야 하는 등 중도매인으로서 실적을 이루는데 어려움이 있어 1998년부터 2000년까지는 월간 최저거래기준을 유지하지 못한 것은 사실이나, 2001년과 2002년에는 월간 최저거래기준에 육박하는 거래실적을 올렸는 바, 청구인의 처와 아들 등 온 가족이 이 중도매업에 매달려 있어 중도매업을 하지 못하면 한 가정이 완전히 파탄나게 되므로, 재허가신청을 거부한 피청구인의 이 건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법․부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 다. 피청구인은 청구외 ○○사장의 2002. 8. 14.자 통지는 피청구인의 처분이 아닐 뿐더러 사실의 통지에 불과하므로 이 건 심판청구는 각하되어야 한다고 주장하나, 농수산물유통및가격안정에관한법률(이하 “농안법”이라 한다) 제23조의 규정에 의하면 중도매인을 하려는 자는 피청구인의 허가를 받도록 되어 있고, 구 도매시장조례 제4조의 규정에 의하면 허가신청서를 피청구인에게 제출하도록 되어 있으며, ○○사장의 허가거부통지는 피청구인의 허가거부처분을 전제로 하는 것이므로, 피청구인의 허가거부처분이 없었다는 것은 부당하다. 라. (예비적으로) 가사 피청구인의 주장대로 행정심판의 대상이 되는 행정처분이 없었다고 한다면 피청구인은 지금이라도 청구인에 대하여 중도매업 허가 절차를 이행하여야 할 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. (본안전 항변) 행정절차법 제24조제1항의 규정에 의하면 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 한다고 규정하고 있는데 피청구인이 청구인에게 허가여부를 통지한 바가 없고, 청구인은 2001. 12. 31. 허가기간이 종료되었는데 기 허가시 부여한 조건인 3년간 월 평균거래금액 1억원에 미달되어 재허가 대상이 아니므로 행정처분의 대상이 아니며, ○○에서 2002. 8. 14. 청구인에게 통지한 “중도매업 재허가 불허 통보”는 청구인의 허가기간이 종료되었으니 중도매업 영업행위를 금지하고 사용중인 점포를 반환하라는 내용을 알려준 사실의 통지에 불과하므로, 이 건 심판청구는 부적법하여 각하되어야 한다. (본안에 대한 답변) 농안법의 입법취지와 농수산물의 유통과정에 있어서의 중도매인의 역할 등을 고려하면 중도매인이 최소한도의 거래실적조차 유지하지 아니할 경우 이는 도매시장의 기능을 저해하는 중요한 요인이 될 수 있어 피청구인은 이러한 거래실적 미달행위를 규제하고자 3년간 월 평균거래금액이 1억원 미만일 경우에는 허가갱신 대상에서 제외된다는 사실을 기 허가시 허가증에 명시하였는 바, 허가기간 동안 청구인의 월 평균거래실적이 1억원에 미달하였고, 청구인은 구 도매시장조례 제5조의 규정이 개정되어 청과부류 법인의 월간 최저거래기준이 1억원에서 6,500만원으로 줄어든 것을 근거로 청구인에게도 재허가를 하여야 한다고 주장하나, 구 도매시장조례 제5조의 규정에 의한 월간 최저거래기준은 중도매업허가취소 등 행정제재처분의 기준으로서 재허가여부와는 직접적인 관련이 없으므로, 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항, 제3조제1항 및 제4조제1호 행정절차법 제24조 농수산물유통및가격안정에관한법률 제1조, 제17조, 제21조, 제25조, 제74조 및 제82조 동법시행규칙 제16조 내지 제19조, 제56조 구 서울특별시농수산물도매시장조례(2001. 12. 31. 조례 제3943호로 개정ㆍ시행되기 전의 것) 제4조 및 제5조 서울특별시농수산물도매시장조례 제4조 및 제5조 동조례시행규칙 제18조 내지 제20조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 중도매업허가증, 청구인의 거래실적표, 중도매인 허가신청서, 중도매업 허가요청 공문, 중도매업 허가 공문, 중도매업 허가관련 건의 공문, 허가 건의 검토 공문, 중도매업 재허가 불허 통보 공문, 허가증, 도매시장조례개정(안)에 대한 심의의결서 등 각 사본의 기록에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인에 대한 피청구인의 1998. 9. 16.자 중도매업 허가증에 의하면, 허가유효기간은 “1998. 9. 16. ～ 2001. 12. 31.”로, 형태는 “법인”으로, 거래품목은 “청과”로 각각 기재되어 있고, 허가조건란에 중도매업 허가일 기준 익월부터 3년간 행정처분(과징금 포함)을 받았거나 벌금처분을 받았을 경우 허가증 뒷면의 행정처분 감점기준에 의한 누계감점이 45점 이상인 법인과 중도매업 허가일 기준 익월부터 3년간 거래한 월 평균거래금액이 1억원 미만인 법인은 중도매업 허가 유효기간 종료시 허가갱신 대상에서 제외한다고 기재되어 있다. (나) 위 허가일 기준 익월부터 3년간 거래한 청구인의 월 평균거래실적은 8,687만 772원이다. (다) 청구인은 2001. 12. 5. 청구외 ○○사장을 통해 피청구인에 대하여 중도매업 (재)허가신청서를 제출하였다. (라) 위 ○○사장이 2001. 12. 31. 피청구인에 대하여 한 청과부류 중도매업 허가갱신 요청에 의하면, 중도매업 허가유효기간이 종료되는 중도매인이 허가갱신 신청을 함에 따라 중도매인심사위원회를 개최한 결과 청과부류 일반 중도매인 허가갱신 신청자 604명(개인 570명, 법인 34명)중 갱신허가조건에 부합된 신청자 594명(개인 564명, 법인 30명)에 대해서는 허가를, 사망자 1명은 허가대상에서 제외를, 3년간 월 평균 거래실적 미달자 9명에 대해서는 별도 방침을 수립하여 처리할 것을 각각 요청한다고 기재되어 있다. (마) 피청구인이 2002. 1. 11. 위 ○○사장에 대하여 한 청과부류 중도매업 허가처리통보에 의하면, ○○에서 허가를 요청한 594명중 농안법 제25조제3항제3호의 규정에 의하여 기 허가취소된 자 1명을 제외한 593명에 대하여 2002. 1. 1.부터 2004. 12. 31.까지 중도매업 허가를 한다는 내용, 첨부된 허가증은 반드시 면허세 납부사실을 확인한 후 본인에게 교부하라는 내용 등이 각각 기재되어 있고, 첨부된 허가증에 의하면 허가조건란에 중도매업 허가일로부터 3년간 행정처분(과징금 포함)을 받았거나 벌금처분을 받았을 경우 허가증 뒷면의 행정처분 감점기준에 의한 누계감점이 45점 이상인 자와 중도매업 허가일 다음달부터 허가기간 만료일 전월까지의 월평균 거래금액이 서울특별시농수산물도매시장조례 제5조에서 정한 최저거래기준에 미달된 자는 허가 유효기간 만료에 따른 다음 허가시 허가대상에서 제외한다고 기재되어 있다. (바) 위 ○○사장이 2002. 4. 16. 피청구인에 대하여 한 중도매업 허가관련 건의에 의하면, IMF로 인한 경기침체 및 취급품목의 가격하락 등 허가기간중의 특수사정을 고려하여 생계유지 차원에서 허가갱신조건을 충족하지 못한 중도매인중 일반 중도매인은 개정된 서울특별시농수산물도매시장조례(이하 “개정된 도매시장조례”라 한다) 제5조의 규정에 의한 월간 최저거래기준(6,500만원)을 적용하여 이를 상회하는 자 4명(청구인도 포함됨)에 대하여는 재허가를 건의하니 조치를 바란다고 기재되어 있다. (사) 피청구인이 2002. 5. 24. 위 ○○사장에 대하여 한 중도매업 허가관련 건의회신에 의하면, 갱신허가조건인 3년간 월 평균거래금액이 미달되어 갱신허가 대상에서 제외된 자에 대하여 개정된 도매시장조례(월 평균 거래금액을 1억원에서 6,500만원으로 낮춘 제5조의 규정을 말하는 것으로 보임)를 법률적인 근거없이 소급적용하기는 어려운 점, 이전 불허가자에 대한 형평성 문제, 행정의 불신감 초래, 향후 행정선례로 작용, 신규 중도매업 신청자에 대한 진입규제로 작용할 수 있는 점 등의 이유를 들어 건의사항 수용이 불가하다고 통보하였다. (아) 위 ○○사장이 2002. 6. 12. 피청구인에 대하여 한 거래실적 미달 중도매인 구제요청 재건의에 의하면, 영업환경을 분석한 결과 IMF구제금융위기 초기인 1997년부터 1999년경까지는 경기침체 영향을 받아 크게 위축되었고 허가기간 후반에는 점차 정상상태로 복귀한 것으로 나타난 점, 최초 허가시 부여한 조건은 조례에서 규정한 기준이 아닐 뿐만 아니라 월간 최저거래기준을 현실에 맞게 하향조정한 개정된 도매시장조례의 취지에 맞게 갱신허가시의 기준 금액을 완화하여 적용하더라도 법률의 소급적용문제는 발생하지 않을 것으로 판단되는 점, 당초의 허가기간이 3년을 초과함에도 평가기간은 3년으로 한정함으로써 허가만료 직전의 실적은 반영되지 못하는 점, 3년간 월 평균거래금액 1억원 미달자는 재허가를 불허한다는 허가조건은 1998년 허가 당시 최초로 붙인 것이므로 이전 허가자와의 형평성은 문제되지 않는 점, 2001년도 과일 중도매인 신규모집시 외부상인의 진입은 1명도 없었고 영업능력이 없는 중도매인은 시장경제원리에 의하여 자연도태되고 있으므로 진입규제 등의 문제는 제기되지 않는 점 등을 고려해달라고 기재되어 있다. (자) 피청구인이 2002. 8. 3. 위 ○○사장에 대하여 한 중도매업 허가관련 건의회신에 의하면, ○○에서 재건의한 사항은 기 건의한 내용과 대부분 중복된 사항이므로 이를 반려한다고 기재되어 있다. (차) 위 ○○사장이 2002. 8. 14. 청구인에 대하여 한 중도매업재허가불허통보에 의하면, 청구인의 중도매업 재허가신청에 대해 적격 여부를 심사한 결과 허가조건을 충족하지 못하여 피청구인과 재허가 문제를 협의하였으나, 피청구인으로부터 종전 불허가자와의 형평성 문제, 행정의 불신감 초래, 향후 행정선례로 작용, 신규 중도매업 희망자에 대한 진입규제 등을 이유로 불가하다는 회신이 있어 이를 통보하오니 경매참여 등 중도매업 업무수행을 중지하고 2002. 9. 16.까지 사용중인 점포를 명도하라고 기재되어 있다. (카) 피청구인의 개정된 도매시장조례(안)의 개정이유(피청구인 소속 산업경제국장 제출)에 의하면, 동조례 제5조의 규정에 의한 중도매인의 월간 최저거래기준을 법인의 경우 종전의 1억원에서 6,500만원으로 개정한 이유는 도매시장의 여건변화로 인하여 월간 최저거래기준에 미달하는 중도매인이 과다 발생됨에 따라 당해 기준을 현실에 맞게 조정하기 위함이라고 기재되어 있다. (2) 먼저, 피청구인은 청구인에게 허가여부를 통지한 바가 없고, 2001. 12. 31.자로 허가기간이 종료된 청구인은 기 허가시 부여한 조건인 3년간 월 평균거래금액 1억원에 미달되어 재허가 대상이 아니므로 행정처분의 대상이 아니며, 위 ○○사장이 2002. 8. 14. 청구인에게 한 통보는 허가기간이 종료되었으니 점포를 반환하라는 사실의 통지에 불과하여 이 건 심판청구는 부적법하다고 주장하므로 이에 대하여 살펴본다. (가) 행정심판법 제3조제1항의 규정에 의하면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, 동법 제2조제1항제1호의 규정에 의하면 “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있으며, 행정절차법 제24조의 규정에 의하면 행정청이 처분을 하는 때에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 처분행정청 및 담당자의 소속․성명과 전화번호가 기재된 문서로 하여야 한다고 되어 있는 바, 여기서 행정청의 어떤 행위가 처분에 해당되는지의 여부는 그 주체, 내용, 형식, 절차에 있어 어느 정도 성립 내지 효력 발생요건을 충족하고 있느냐에 따라 개별적으로 결정하여야 할 것이다. (나) 이 사건의 경우, 청구인의 중도매업재(갱신)허가신청에 대하여 농안법 제25조의 규정에 의한 중도매업 허가권자인 피청구인이 내부적으로 거부결정을 한 사실은 분명하고, 다만 피청구인이 직접 이를 청구인에게는 통지한 적이 없어 위 ○○사장이 2002. 8. 14. 청구인에게 한 통보를 피청구인이 행한 처분으로 볼 수 있느냐가 문제가 될 것인 바, 중도매업 허가과정을 살펴보면 농안법시행규칙 제19조 및 구 도매시장조례 제4조제1항의 규정에 의하면 「피청구인에게 허가신청서 제출 → 피청구인 허가여부 결정」의 순서로 이루어지도록 되어 있음에도 불구하고 동조례시행규칙 제20조제1항 및 제2항의 규정에 의하면 「○○사장에게 허가신청서 제출 → ○○사장 추천권 행사 → 피청구인 허가여부 결정」의 순서로 이루어지도록 되어 있고, 실제로도 피청구인은 동조례시행규칙 제20조제1항 및 제2항의 규정에 의한 순서에 따라 허가기간 만료 예정자들로부터 ○○사장을 경유하여 신청을 받은 후 허가갱신여부를 결정한 점, 행정청이 내부적으로 허가여부를 결정한 경우 그 의사를 직접 처분의 상대방에게 표시하는 것이 원칙이라고 할 것이나 피청구인은 허가결정을 한 자에 대해서는 그 명단을 ○○사장에게 통보하여 첨부된 허가증을 ○○사장으로 하여금 교부하게 함으로써 허가처분의 통보도 ○○사장을 경유하여 이루어진 점, 피청구인이 허가조건 미충족자에 대해서는 ○○사장의 2회에 걸친 건의에도 불구하고 허가를 거부한다고 ○○사장에게 통보하였고, 이에 ○○사장이 청구인에게 이 건 통보를 하였는데 그 공문의 제목이 “중도매업재허가불허통보”라고 되어 있고, 그 내용도 청구인의 중도매업 재허가신청에 대해 적격 여부를 심사한 결과 허가조건을 충족하지 못하여 피청구인과 재허가 문제를 협의하였으나, 피청구인으로부터 종전 불허가자와의 형평성 문제, 행정의 불신감 초래, 향후 행정선례로 작용, 의욕과 자본력을 갖춘 우수한 중도매업 희망자에 대한 진입규제 등을 이유로 허가갱신조건 미충족자에 대해서는 그 허가를 갱신할 수 없다는 회신을 받았다고 되어 있어 ○○사장이 청구인에게 통보를 하게 된 경위와 허가거부처분의 주체 및 사유가 구체적으로 명시되어 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 피청구인이 ○○사장을 경유하여 중도매업재(갱신)허가신청을 받고 직접 허가여부를 결정한 후 허가여부에 대한 통보는 다시 ○○사장을 통해 행한 것으로 판단된다 할 것이므로, ○○사장이 행한 위 통보는 피청구인의 처분으로 보는 것이 상당하다 할 것이다. (다) 한편, 피청구인은 청구인의 경우 기 허가시 부여한 갱신허가기준인 3년간 월 평균거래금액 1억원에 미달되어 재허가 대상이 아니므로 행정처분의 대상이 아니라고 주장하나, 피청구인이 기 허가시 부여한 중도매업 허가일 기준 익월부터 3년간 거래한 월평균 거래금액이 1억원 미만인 법인은 중도매업 허가 유효기간 종료시 허가갱신 대상에서 제외한다라는 내용은 기존의 허가의 효력에 대해서는 아무런 영향을 미치는 것이 아니므로 허가유효기간 만료시 갱신허가의 기준을 사전에 안내한 것에 불과할 뿐 기존의 주된 허가처분에 붙은 부관의 일종인 조건으로 보기는 어렵다 할 것이고, 중도매인의 업무를 하고자 하는 자는 부류별로 당해 도매시장의 개설자에게 허가신청서를 제출하여 허가를 받도록 되어 있고, 도매시장의 개설자가 신청에 대해 허가를 하는 경우에는 3년 이상 10년의 범위내에서 허가유효기간을 설정할 수 있다고 되어 있는 농안법 제25조제1항 및 제5항, 동법시행규칙 제19조의 규정의 취지에 의하면 갱신허가의 기준을 사전에 예고한 것과는 무관하게 피청구인은 중도매업허가신청이 적법하게 접수된 경우에는 상당한 기간내에 신청을 인용하는 적극적 처분 또는 각하하거나 기각하는 등의 소극적 처분을 하여야 할 법률상 응답의무가 있다고 할 것이며(이는 관계법령에서 신규허가와 갱신허가의 절차를 구분하여 달리 정하고 있지도 아니하므로 갱신허가의 절차에 있어서도 마찬가지라고 할 것임), 이는 피청구인이 기 허가시 고지한 최저거래금액을 달성한 자의 경우에도 갱신허가기준인 3년간 월 평균거래금액 1억원을 달성했다는 사실 그 자체로써 곧바로 허가가 갱신된 것으로 볼 수는 없고, 피청구인으로부터 별도의 허가갱신처분을 받아야만 비로소 갱신허가를 취득한 것으로 볼 수 있다는 점에 의해서도 확인되므로, 이에 대한 피청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다. 또한, 피청구인은 ○○에서 2002. 8. 14. 청구인에게 통지한 “중도매업 재허가 불허 통보”는 중도매업 영업행위를 금지하고 사용중인 점포를 반환하라는 내용을 알려준 사실의 통지에 불과하다고 주장하나, 위 통보의 내용중에 청구인의 허가갱신신청이 거부되었다는 부분은 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 거부처분(통보)으로 인정된다고 할 것이므로, 이에 대한 피청구인의 주장 역시 이유없다고 할 것이다. (라) 따라서, 행정심판의 대상이 되는 처분이 존재하지 아니한다는 이유 등으로 피청구인이 주장하는 본안전 항변은 이유없다고 할 것이다. (3) 다음으로, 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴보면, 동법 제25조제1항 및 제5항의 규정에 의하면 도매시장의 개설자가 중도매업허가신청에 대해 허가를 하는 경우에는 3년 이상 10년의 범위내에서 허가유효기간을 설정할 수 있다고 되어 있어 중도매업의 업무를 계속하고자 하는 자는 그 유효기간이 만료되면 갱신허가를 받아야 할 것인데, 그 (갱신)허가의 요건과 관련하여 동법에서는 중도매업의 허가를 받을 수 없는 결격사유를 규정(동법 제25조제2항 참조)하고 있을 뿐 달리 적극적으로 중도매업의 허가(갱신)요건을 규정한 바는 없다고 하더라도, 동법 제1조에서 농수산물의 원활한 유통과 적정한 가격을 유지하게 함으로써 생산자와 소비자의 이익을 보호하고 국민생활의 안정에 이바지하고자 하는 것을 동법의 목적으로 규정하고 있는 점, 동법 제74조제1항에서 도매시장의 개설자는 도매시장에서 정상적인 거래질서가 유지되도록 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하고 있는 점, 동법 제82조, 동법시행규칙 제56조 및 별표 3에서 개설자가 허가조건에서 정한 최저거래금액기준에 미달하는 때에는 그 정도에 따라 허가를 취소할 수 있도록 규정하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 피청구인으로서는 동법의 목적을 달성하기 위한 차원에서 중도매업 갱신허가시 기존의 거래실적을 갱신허가의 기준으로 삼을 것인지의 여부 및 갱신허가의 기준으로 삼는다면 그 구체적인 기준금액 등에 대한 재량을 가진다 할 것이고, 더구나 이 사건의 경우에는 이러한 기준이 기 허가시 이미 예고되었음에도 불구하고 청구인이 이를 달성하지 못한 사실이 분명하며, 청구인을 포함하여 갱신허가의 대상이 된 자들 중 대부분이 피청구인이 기 허가시 예고한 중도매업 허가일 기준 익월부터 3년간 거래한 월평균 거래금액이 1억원 이상일 것이라는 기준을 달성한 점에 비추어 볼 때 1억원이라고 하는 기준이 크게 불합리하였다고 보기도 어렵다 할 것이므로, 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. (4) 다음으로 청구인의 예비적 청구에 대하여 살펴보면, 앞에서 살펴본 바와 같이 청구외 ○○사장의 2002. 8. 14.자 통지는 이를 피청구인이 행한 처분으로 볼 수 있으므로, 피청구인의 처분이 존재하지 아니한다는 것을 전제로 하는 청구인의 예비적 청구는 이유없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구 중 주의적 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하고, 예비적 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.