중소기업기술개발 지원사업 참여제한 등 취소청구
해석례 전문
1. 사건개요 가. 피청구인은 ‘▲▲▲기반의 ○○○○시스템 개발과제’(이하 ‘이 사건 과제’라 한다)를 수행한 주관기관인 청구인 1과 그 과제책임자인 청구인 2가 정부출연금을 횡령․편취하거나 유용한 경우에 해당한다는 이유로 2017. 12. 26. 청구인들에게 각각 3년간(2020. 11. 30. ~ 2023. 11. 29.)의 중소기업기술개발 지원사업 참여제한처분을, 청구인 1에게 1,955만 1,670원의 정부출연금 환수처분(납부기한 : 2018. 1. 22.)(이하 환수금만 지칭할 때에는 ‘이 사건 환수금’이라 하고, 처분 전체를 지칭할 때에는 ‘선행처분’이라 한다)을 하였다. 나. 피청구인은 2018. 8. 9. 청구인 1에게 ‘이 사건 환수금을 납부기한(2018. 9. 8.)까지 납부하지 아니하는 경우 국가연구개발사업 참여제한 및 국세 체납처분의 예에 따라 재산압류 등의 법적조치를 하겠다’는 내용의 ‘환수금 납부 최후통보’를 하였다. 다. 피청구인은 청구인 1이 이 사건 환수금을 납부하지 않았다는 이유로 2018. 11. 6. 청구인들에게 각각 1년간(2023. 11. 30. ~ 2024. 11. 29.)의 중소기업기술개발 지원사업 참여제한처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였고, 청구인 1에게 이 사건 환수금(채권추심 또는 강제징수)을 즉시 납부할 것을 통지(이하 ‘이 사건 납부통지’라 한다)하였다. 2. 청구인들 주장 가. 청구인 1에게 부과된 환수금이 회수되지 않는다고 해서 청구인 2가 연대책임을 져야 할 객관적인 근거가 없다. 나. 피청구인은 청구인들이 출연금을 횡령, 편취하거나 유용하였다는 이유로 선행처분을 하였지만, 피청구인에게는 횡령, 편취나 유용에 대한 집행의 권한이 없으므로, 선행처분의 위법성 책임은 피청구인에게 있고 선행처분은 그 권한을 남용한 처분이다. 다. 연구개발비 불인정은 법령에 근거하여 행하여져야 함에도 법적 근거없이 관례적으로 하였고, 피청구인이 불인정하는 사항은 법률유보의 원칙을 잠탈한 계약의 일방당사자로서 스스로 정한 조항에 불과하다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 납부통지는 피청구인이 환수금을 채권추심 또는 국세 체납처분의 예에 따라 징수하겠다는 의사표시에 불과하여 이를 ‘처분’이라 할 수 없다. 나. 이 사건 과제는 업무상 횡령 등의 혐의로 수사 중이고 불구속 기소의견이 제시되었다는 점, 사업비 유용에 대한 참여제한 및 환수처분은 평가위원회가 아니라 피청구인의 권한이라는 점, 선행처분에 대하여는 중앙행정심판위원회가 적법하다고 판단한 점 등을 고려해 보면, 선행처분이 위법하다는 청구인들의 주장은 이유없다. 다. 청구인 2는 환수처분의 대상이 아니고, 환수금에 대해 청구인 2가 청구인 1과 함께 연대책임을 부담한다거나 피청구인이 청구인 2의 개인 재산에 대하여 압류한 사실도 없는바, 청구인들의 주장은 사실을 오인한 것이다. 라. 선행처분으로 환수금 납부의무는 확정되었고, 청구인 2는 청구인 1의 집행기관으로서 청구인 1이 피청구인에게 이 사건 환수금을 납부하도록 관리․감독할 책임이 있음에도 아무런 이유없이 이를 이행하지 않았고, 이에 집행기관으로서 귀책사유를 고려하여 청구인 2에게 참여제한을 한 것이다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제5조 중소기업 기술혁신 촉진법 제29조, 제31조, 제32조 구 중소기업 기술혁신 촉진법(2017. 3. 21. 법률 제14683호로 개정되어 2017. 9. 22.부터 시행된 것, 이하 같다) 부칙 제2조 중소기업 기술혁신 촉진법 시행령 제19조, 제20조, 제21조, 별표 2 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 ‘중소기업 기술개발사업 협약서’, ‘평가결과 안내’, ‘선행처분서’, ‘중행심 2018-**** 재결서’, ‘환수금 납부 최후통보’, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인들은 중소벤처기업부장관이 2012. 5. 7. 공고한 ‘2012년 건강진단연계형 중소기업 첫걸음 기술개발사업 시행계획’에 따른 사업계획서를 제출하였고, 이에 피청구인은 청구인 1을 이 사건 과제의 사업수행자로, 청구인 2를 과제책임자로 선정하고 청구인들이 이 사건 과제를 수행하는 데 있어 9,740만 7,000원의 사업비를 지원한다는 내용의 ‘중소기업 기술개발사업 협약’(이하 ‘이 사건 협약’이라 한다)을 청구인들과 체결(2012. 11. 8.)하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - □ 과 제 명 : ▲▲▲ 기반의 ○○○○ 시스템 개발 □ 개발기간 : 2012. 10. 19. ~ 2013. 10. 18. (총 12개월) □ 사 업 비(단위: 천원) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=79965255"></img> 나. 피청구인은 청구인들의 사업비 횡령 의혹 신고가 접수되자, 이 사건 과제에 대해 특별점검 및 특별평가위원회의 평가를 거친 후 2017. 3. 9. 청구인들에게 이 사건 과제의 사업비 집행이 다음과 같은 이유로 ‘중단 / 문제있음’으로 판정되었다는 통지를 하였다. 다 음 - ○ 특별점검 시 지적된 참여연구원 외 집행비용, 퇴사연구원 인건비 및 출장비, 전략특허도출 컨설팅 비용 등에 대해서 피평가자의 소명이 부족한바, 문제된 총 19,551,610원은 모두 사업비 유용 및 부적정 집행금액에 해당하여 관련규정에 따라 위 지출액 19,551,670원을 환수 - (연구장비 재료비 : 512,410원) 대표이사의 부친 명의로 사용한 핸드폰 요금을 연구장비재료비로 처리하였는바, 해당 핸드폰이 연구활동의 재료로 사용되었다는 소명내역이 제시되지 않으므로 불인정 - (인건비 : 14,300,000원) 조○○ 연구원은 2013. 3. 11.에 퇴사하였는바, 퇴사일 이후 지급된 급여는 내부인건비로 인정할 수 없음 - (연구활동비 : 4,739,260원) 협약당시 전문가 활동비로 협약하였으나, 전략특허도출 컨설팅은 회사의 기획업무, 전략업무에 대한 컨설팅으로 개발과제와 직접적인 연관이 없으므로 불인정(4,000,000원), 중복지급(7,800원), 퇴사한 참여 연구원이 퇴사한 이후 지급한 출장비(389,460원), 과제와 직접적 연관없는 컨설팅 비용(342,000원) 불인정 다. 피청구인은 청구인들의 이의신청(2017. 3. 15.)에 대한 기각결정을 통지(2017. 8. 22.)한 후 이 사건 과제를 수행한 청구인들이 정부출연금을 횡령․편취하거나 유용한 경우에 해당한다는 이유로 2017. 12. 26. 청구인들에게 선행처분(환수금 납부기한 : 2018. 1. 22.)을 하였다. 라. 청구인 1은 2018. 3. 21. 우리 위원회에 피청구인의 선행처분에 대한 취소심판을 청구(중행심 2018-****)하였고, 우리 위원회는 2018. 9. 11. 위 심판청구를 기각재결하였다. 마. 피청구인은 2018. 8. 9. 청구인 1에게 ‘이 사건 환수금을 납부기한(2018. 9. 8.)까지 납부하지 아니하는 경우 국가연구개발사업 참여제한 및 국세 체납처분의 예에 따라 재산압류 등의 법적조치를 하겠다‘는 내용의 ‘환수금 납부 최후통보’를 하였다. 바. 피청구인은 청구인들이 이 사건 환수금을 납부하지 않았다는 이유로 2018. 11. 6. 청구인들에게 각각 1년간(2023. 11. 30. ~ 2024. 11. 29.)의 이 사건 처분을 하였고, 청구인 1에게 이 사건 환수금(채권추심 또는 강제징수)을 즉시 납부하라는 내용의 이 사건 납부통지를 하였는데, 위 처분서의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 근거법령 - ｢중소기업 기술혁신 촉진법｣ 제31조, 제32조 - ｢중소기업 기술혁신 촉진법 시행령｣ 제20조, 제21조, 별표 2 - 중기기업기술개발 지원사업 운영요령 제30조, 별표 3 ○ 처분의 이유 : 환수금을 내지 아니하거나 납부를 게을리 한 경우(세부사유 : 환수금 미납) 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) ｢행정심판법｣ 제2조, 제5조에 따르면, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, ‘취소심판’이란 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 말하는데, 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리·의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이고, 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 영향을 미치지 않는 행위는 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이라 할 수 없다. 2) ｢중소기업 기술혁신 촉진법｣(이하 ‘중소기업기술혁신법’이라 한다) 제31조제1항, 제32조제1항․제2항 및 같은 법 시행령 제20조제1항제5호에 따르면, 중소벤처기업부장관은 기술혁신사업 및 산학협력 지원사업에 참여한 중소기업자·학교·기관·단체 또는 그 소속 임직원이나 소속 외의 연구책임자·연구원이 출연금을 사용용도 외의 용도에 사용하였거나 사용명세를 거짓으로 보고한 경우(법 제31조제1항제5호), 정당한 사유 없이 제32조에 따른 사업비 환수금을 납부하지 아니한 경우(법 제31조제1항제7호의2), 그 밖에 기술혁신사업 및 산학협력 지원사업에 관하여 중소벤처기업부장관이 해당 사업을 수행하는 자와 체결한 협약을 위반한 경우로서 해당 사업을 수행하기 부적합하다고 중소벤처기업부장관이 인정하는 경우 대통령령으로 정하는 경우 해당 사업을 수행하는 자가 협약서의 의무사항을 이행하도록 시정을 요구받고도 정당한 사유 없이 이에 따르지 아니한 경우(법 제31조제1항제9호) 등의 어느 하나에 해당하는 경우에는 5년 이내의 범위에서 기술혁신 촉진 지원사업에의 참여를 제한할 수 있고, 이미 출연한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있으며, 사업비 환수처분을 받은 자가 환수금을 기한 내에 납부하지 아니하면 기한을 정하여 독촉을 하고, 그 지정된 기간에도 납부하지 아니하면 국세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다고 되어 있다. 한편, 구 중소기업기술혁신법 부칙 제2조에 따르면, 제31조제1항제7호의2(정당한 사유 없이 제32조에 따른 사업비 환수금을 납부하지 아니한 경우)는 ‘이 법 시행 후 최초로 협약을 체결하는 기술혁신사업 및 산학협력 지원사업부터 적용한다’고 되어 있다. 3) 중소기업기술혁신법 시행령 제20조제2항, 제21조제1항 및 별표 2에 따르면, ‘출연금을 사용용도 외의 용도에 사용하였거나 사용명세를 거짓으로 보고한 경우로서 사용용도 외 사용금액이 해당 연도 사업비의 20퍼센트 이하인 경우(1회)’ 참여제한기간은 ‘3년 이내’, 출연금 환수범위는 ‘해당금액’으로 하고, ‘정당한 사유없이 법 제32조에 따른 사업비 환수금을 납부하지 않은 경우’ 참여제한기간은 ‘2년 이내’, 출연금 환수범위는 ‘환수하지 않음’으로 되어 있다. 4) 중소기업기술혁신법 제29조 및 같은 법 시행령 제19조제1항제2호․제3호에 따르면, 중소벤처기업부장관은 법 제31조제1항에 따른 기술혁신촉진지원사업에 대한 참여 제한에 관한 업무 및 법 제32조제1항에 따른 출연금의 환수에 관한 업무를 기술진흥전문기관의 장에게 위탁한다고 되어 있다. 나. 판단 1) ‘이 사건 납부통지’에 대한 판단 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 2017. 12. 26. 청구인 1에게 그 납부기한을 2018. 1. 22.까지로 하여 이 사건 환수금의 환수처분을 하였고, 다시 2018. 8. 9. 이 사건 환수금의 납부기한을 2018. 9. 8.까지로 하여 ‘환수금 납부 최후통보’를 하였으며, 또 다시 2018. 11. 6. 이 사건 환수금을 ‘즉시’ 납부할 것을 내용으로 하는 이 사건 납부통지를 하였는바, 위와 같이 2017. 12. 26. 환수처분 이후에 동일한 내용으로 납기를 달리하여 이루어진 이 사건 납부통지는 청구인에게 새로운 환수금 납부의무를 부과하는 것이 아니고 그 납부를 독촉 내지 최고하거나 납부기한을 연장해주는 통지로서의 의미를 가지는 것에 불과하여, 국민의 권리의무나 법률상의 지위에 직접적으로 영향을 미치는 것이 아니므로 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이라고 할 수 없는바, 청구인들이 이 사건 납부통지에 대한 취소를 구하는 부분은 행정심판의 대상이 되지 않는 사항을 대상으로 하여 제기한 부적법한 청구이다. 2) ‘이 사건 처분’에 대한 판단 법령의 소급적용, 특히 행정법규의 소급적용은 일반적으로는 법치주의의 원리에 반하고, 개인의 권리ㆍ자유에 부당한 침해를 가하며, 법률생활의 안정을 위협하는 것이어서, 이를 인정하지 않는 것이 원칙이고, 다만 법령을 소급적용하더라도 일반 국민의 이해에 직접 관계가 없는 경우, 오히려 그 이익을 증진하는 경우, 불이익이나 고통을 제거하는 경우 등의 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 예외적으로 법령의 소급적용이 허용된다(대법원 2005. 5. 13 선고 2004다8630 판결 참조). 살피건대, 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 청구인들이 2017. 12. 26. 이 사건 환수금의 환수처분(납부기한 : 2018. 1. 22.) 및 2018. 8. 9. 환수금 납부 최후통보(납부기한 : 2018. 9. 8.)를 받고도 이 사건 환수금을 납부하지 않았다는 이유로 명시적인 구법 표시없이 근거법령을 중소기업기술혁신촉진법령으로만 기재하고 처분사유가 협약위반인지 여부를 명시하지 아니한 채 청구인들에게 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분의 근거법령은 처분 당시의 중소기업기술혁신촉진법령으로 보인다. 그런데, ‘정당한 사유없이 환수금을 납부하지 아니한 경우’ 중소기업기술개발 지원사업에 대한 참여제한을 할 수 있는 근거규정인 중소기업기술혁신법 제31조제1항제7호의2는 2017. 3. 21. 법률 제14683호로 개정되어 2017. 9. 22.부터 시행된 신설규정이고, 구 중소기업기술혁신법 부칙 제2조에는 위 신설규정은 ‘이 법 시행 후 최초로 협약을 체결하는 기술혁신사업부터 적용한다’고 되어 있으며, 피청구인이 청구인들과 이 사건 협약을 체결한 시점은 2012. 11. 8.임이 확인되는데, 피청구인은 구 중소기업기술혁신법 부칙 제2조의 경과규정에 따라 그 적용대상이 될 수 없는 2012. 11. 8. 체결된 이 사건 협약에까지 소급적용을 하여 이 사건 처분의 대상으로 삼고 있는바, 피청구인의 이 사건 처분은 위법․부당하다. 7. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구 중 ‘정부출연금 환수금 납부통지’ 취소청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하고, 나머지 청구는 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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