중소기업기술개발 지원사업 참여 제한 및 출연금 환수처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인들은 ‘스마트폰 연계형 ○○○기기 수행과제’(이하 ‘이 사건 과제’라 한다)에 참여하였으나, 피청구인은 위 연구개발 결과가 극히 불량한 경우에 해당한다는 이유로 2016. 9. 6. 청구인들에게 중소기업기술개발 지원사업 참여제한 3년(2018. 9. 1.부터 2021. 8. 31.까지)과 청구인1에게 78,457,548원의 출연금 환수처분(이하 ‘이 사건 선행처분’이라 한다)을 하였고, 이에 청구인들이 2016. 12. 29. 피청구인에게 이의신청을 하였으나, 피청구인은 2017. 10. 11. 이의신청을 기각하면서 청구인 1에게 위 출연금 환수금을 2017. 11. 13.까지 납부할 것을 통지하였다. 나. 청구인1이 위 출연금을 납부기한까지 납부하지 않자, 피청구인은 청구인1이 정당한 사유 없이 「중소기업 기술혁신 촉진법」(이하 ‘중소기업기술혁신법’이라 한다) 제32조에 따른 사업비 환수금을 납부하지 아니하였다는 이유로, 2018. 3. 16. 청구인들에게 같은 법 제31조 등에 따라 2년(2021. 1. 26. ~ 2023. 1. 25.)의 중소기업기술개발 지원사업 참여제한처분(이하 ‘이 사건 참여제한 처분’이라 한다)을 하면서 청구인1에게 78,457,548원의 출연금을 즉시 납부할 것을 통지(이하 ‘이 사건 환수금 납부통지’라 하고, ‘이 사건 참여제한 처분’과 통칭하여 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 청구인들이 수행한 이 사건 과제의 경우 ‘연구개발결과가 극히 불량한 경우’ 또는 ‘연구개발과정을 불성실하게 수행한 경우’에 해당하지 않아, 이 사건 선행처분에는 처분사유가 부존재하는 등의 위법이 있고, 이 사건 처분은 위법한 이 사건 선행처분 중 출연금 환수처분을 이행하지 않았음을 처분사유로 하므로, 이 사건 처분도 역시 위법하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이 사건 선행처분은 적법한 절차에 따른 것으로서, 출연금 환수금을 미납한 이유로 하게 된 이 사건 처분 역시 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조 및 제3조제1항, 제5조제1호 중소기업 기술혁신 촉진법 제31조제1항, 제32조제1항 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인들과 피청구인이 제출한 법인등기부등본, 이 사건 과제 협약서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재 내용에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. 청구인1은 소프트웨어 개발업 및 공급업 등을 주된 사업으로 하는 법인이고, 청구인2는 청구인1의 이 사건 과제 수행 당시 대표이사 및 과제책임자이며, 피청구인은 중소기업기술혁신법에 따라 중소기업 기술진흥 전문기관으로 지정된 위탁집행형 준정부기관으로서, 중소기업벤처기업부장관으로부터 중소기업기술개발 지원사업 참여제한 및 정부출연금 환수 업무에 관한 권한을 위탁받았다. 나. 이 사건 과제에 대해 중소벤처기업부장관이 2014. 1. 20. ‘2014년도 창업성장기술개발사업 ‘○○○연계 창업과제’ 시행계획 재공고’를 게시하였고, 청구인들은 2014. 10. 1. 피청구인에게 신청서와 사업계획서를 제출하여 위 사업에 지원하였다. 다. 피청구인은 평가를 거쳐 청구인들을 지원대상으로 선정하였으며, 2014. 12. 12. 청구인들과 다음과 같은 협약을 체결하였다. -다 음 - ○ 과제명: 스마트폰 연계형 ○○○기기 ○ 개발기간: 2014. 11. 26. ~ 2015. 11. 25. (총 12개월) ○ 사업비(단위: 천원) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42916011"></img> ○ 과제책임자: 주식회사 ○○ 대표이사 우○○ 라. 청구인들은 이 사건 과제가 종료된 후 2016. 1. 25. 최종보고서를 제출하였다. 마. 피청구인은 2016. 4. 18. 최종평가위원회를 개최하였으며, 다음과 같이 이 사건 과제를 ‘실패’로 판단하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42916019"></img> 바. 청구인들은 2016. 6. 1. 피청구인에게 성실성 입증보고서를 제출하였고, 피청구인은 2016. 6. 8. 성실성 검증위원회를 개최하였고, 다음과 같이 이 사건 과제를 ‘실패(불성실)’로 판단하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42916025"></img> 사. 피청구인은 2016. 8. 24. 전문위원회를 개최하였고, 위 전문위원회는 이 사건 과제가 중소기업기술개발 지원사업 운영요령(중소기업청 고시 제2014-47호) 제30조 및 별표 3에서 정하는 ‘연구개발과정을 불성실하게 수행하여 그 결과가 극히 불량한 경우’에 해당하는 것으로 판단하였다. 아. 피청구인은 2016. 9. 6. 청구인들에게 중소기업기술혁신법 제31조제1항 등에 따라 다음과 같이 이 사건 선행처분을 하였다. - 다 음 - ○ 처분의 이유: 해당 과제는 우리 평가위원회 및 성실성검증위원회 평가결과 ‘수행결과가 극히 불량하거나, 불성실하게 수행’하여 ‘실패’ 판정에 해당함 ○ 처분의 내용 - 기관: ㈜○○(참여제한: 3년, 환수금: 78,457,548원) - 인력: 우○○(참여제한: 3년) * 환수금은 2016. 10. 14.까지 납부하여 주시기 바랍니다. 자. 청구인들이 2016. 12. 29. 피청구인에게 이의신청을 하였으나, 피청구인은 2017. 10. 11. 다음과 같이 이의신청을 기각하였다. - 다 음 - ○ 심의결과: 전문위원회 심의결과, <중소기업청 고시 제2014-47호>(2014. 7. 28.)의 ‘1.연구개발의 결과가 극히 불량하여 중소기업청장이 실시하는 평가에 따라 실패한 사업 또는 중단사업으로 결정된 경우 가. 연구개발과정을 불성실하게 수행하여 그 결과가 극히 불량한 경우’에 해당하여 정부출연금 전액 환수 및 주관기관, 주관기관 대표자겸 과제 책임자의 참여제한 3년이 타당하다고 판단됨 ○ 내용 - 기관: ㈜○○[참여제한: 3년(2018. 9. 1. ~ 2021. 8. 31.), 환수금: 정부출연금 전액(정산금 제외한 78,457,548원) 환수] - 인력: 우○○[참여제한: 3년(2018. 9. 1. ~ 2021. 8. 31.)] * 환수금은 2017. 11. 13.까지 납부하여 주시기 바랍니다. 차. 청구인1이 위 출연금을 납부기한까지 납부하지 않자, 피청구인은 2018. 3. 16. 다음과 같이 청구인들에게 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ 처분의 이유: 이 사건 과제는 ‘환수금을 내지 아니하거나 납부를 게을리 한 경우’에 해당(세부사유: 환수금 미납) ○ 근거 법령 - 중소기업기술혁신법 제31조, 제32조 - 중소기업기술혁신법 시행령 제20조, 제21조, 별표 2 - 중소기업 기술개발 지원사업 운영요령 제26조, 제27조, 별표 3 ○ 제출의견 심의결과 - 중소기업 기술개발 지원사업 운영요령(제2014-47호, 2014. 7. 28.) 제30조 별표 3의 9. 그 밖에 제3조제1항의 사업에 관하여 중소기업청장이 해당 사업을 수행하는 자와 체결한 협약을 위반하는 경우, 나. 정당한 사유 없이 사업비 정산금이나 환수명령을 받은 출연금을 납부하지 않는 경우(재산조사결과 실익이 있다고 판단되는 경우)를 적용하여 환수금 78,457,548원 환수(채권 추심), 주관기관 및 대표자에게 참여제한 2년의 제재를 진행함 ○ 처분의 대상 - ㈜○○: 참여제한 2년(2021. 1. 26. ~ 2023. 1. 25.), 환수금: 78,457,548원 - 우○○: 참여제한 2년(2021. 1. 26. ~ 2023. 1. 25.) 카. ‘중소기업기술개발 지원사업 운영요령’(중소벤처기업부 고시 제2018-16호, 2018. 3. 13.)의 제29조제1항 및 별표 3에 따르면, 전문기관의 장은 정당한 사유없이 환수금을 납부하지 아니한 경우(제11호) 등의 귀책사유에 따라 대상기관 및 대상자에 대하여 별표 3의 기준에 의해 국가연구개발사업 참여를 제한할 수 있으며, 이미 지급한 출연금의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다고 되어 있고, 별표 3에는 ‘참여제한 대상은 문제과제 발생에 대한 책임이 있는 기관 및 사람, 즉 해당자에게만 참여제한 조치를 취함’, 정당한 사유없이 법 제32조에 따른 사업비 환수금을 납부하지 아니한 경우 ‘참여제한 2년, 해당금액 환수’라고 기재되어 있다. 6. 이 사건 심판청구의 적법여부 및 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정심판법」 제2조 및 제3조제1항, 제5조제1호에 따르면, 행정심판은 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있는바, 이는 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대해 법규에 의해 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리ㆍ의무에 직접 관계가 있는 행위를 말한다. 2) 중소기업기술혁신법 같은 법 제32조제1항에 따르면, 중소벤처기업부장관은 제10조제1항에 따른 기술혁신사업 및 제11조제1항에 따른 산학협력 지원사업에 참여한 중소기업자ㆍ학교ㆍ기관ㆍ단체 또는 그 소속 임직원이나 소속 외의 연구책임자ㆍ연구원이 제31조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이미 출연한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제31조제1항에 따르면, 중소벤처기업부장관은 제10조제1항에 따른 기술혁신사업 및 제11조제1항에 따른 산학협력 지원사업에 참여한 중소기업자ㆍ학교ㆍ기관ㆍ단체 또는 그 소속 임직원이나 소속 외의 연구책임자ㆍ연구원이 정당한 사유 없이 제32조에 따른 사업비 환수금을 납부하지 아니한 경우(제7의2호) 등에 해당하는 경우에는 5년 이내의 범위에서 기술혁신 촉진 지원사업에의 참여를 제한할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 1) 이 사건 환수금 납부통지에 대한 심판청구의 적법 여부 위 인정사실에 의하면 피청구인은 2016. 9. 6. 청구인 1에게 그 납부기일을 2016. 10. 14.까지로 정하여 78,457,548원의 출연금 환수처분을 하였고, 다시 2017. 10. 11., 위 출연금을 2017. 11. 13.까지 납부하도록 하였고, 다시 2018. 3. 16., 위 출연금을 즉시 납부할 것을 내용으로 하는 이 사건 환수금 납부통지를 한바, 위와 같이 2016. 9. 6. 출연금 환수처분 이후에 동일한 내용으로 납기를 달리하여 이루어진 이 사건 환수금 납부통지는 청구인1에게 새로운 환수금 납부의무를 부과하는 것이 아니고 그 납부를 독촉하거나 납부기한을 연장해주는 통지로서의 의미를 가지는 것에 불과하여, 국민의 권리의무나 법률상의 지위에 직접적으로 영향을 미치는 것이 아니므로 행정심판의 대상인 처분에 해당하지 아니한다 할 것인바, 따라서 위 이 이 사건 환수금 납부통지에 대한 심판청구는 행정심판의 대상이 되지 않는 사항을 대상으로 하여 제기된 부적법한 청구이다. 2) 이 사건 참여제한 처분에 대한 위법ㆍ부당 여부 중소기업기술혁신법 제31조제1항, 제32조제1항 및 중소기업기술개발 지원사업 운영요령 제29조제1항 및 별표 3에 따라 정당한 사유 없이 환수금을 납부하지 아니한 경우(제11호) 등의 귀책사유에 따라 대상기관 및 대상자에 대하여 국가연구개발사업 참여를 제한할 수 있는바, 위 인정사실에 따르면 피청구인은 2016. 8. 24. 이 사건 과제에 대한 전문위원회를 개최하였는데, 위 전문위원회는 이 사건 과제가 ‘연구개발과정을 불성실하게 수행하여 그 결과가 극히 불량한 경우’에 해당하는 것으로 판단하였고 이에 피청구인은 2016. 9. 6. 청구인들에게 중소기업기술혁신법 제31조제1항 등에 따라 이 사건 선행처분을 하였으며, 이후 청구인1이 위 출연금을 납부기한까지 납부하지 않자 피청구인은 2018. 3. 16. 청구인들에게 이 사건 참여제한 처분을 하였다. 이에 대하여 청구인들은, 이 사건 과제의 경우 ‘연구개발결과가 극히 불량한 경우’ 또는 ‘연구개발과정을 불성실하게 수행한 경우’에 해당하지 아니하는 등 이 사건 선행처분에는 처분사유가 부존재하는 등의 위법이 있으며 이러한 위법한 이 사건 선행처분을 근거로 한 피청구인의 이 사건 참여제한 처분은 취소되어야 한다는 취지로 주장하므로 살피건대, 위와 같이 연구개발의 결과가 극히 불량하여 중소벤처기업부장관이 실시하는 평가에 따라 실패한 사업 또는 중단사업으로 결정된 경우 부과되는 이 사건 선행처분과 정당한 사유없이 환수금을 납부하지 아니한 경우 부과되는 이 사건 참여제한 처분은 각각 별개의 처분으로, 후자의 처분이 전자의 처분을 전제로 하는 것이기는 하나 두 처분은 각각 단계적으로 법률효과를 발생하는 독립된 행정처분이라 할 것이므로(대법원 2002. 12. 10. 선고 2001두5422 판결 등 참조), 이 사건 과제가 ‘연구개발결과가 극히 불량한 경우’ 또는 ‘연구개발과정을 불성실하게 수행한 경우’에 해당하지 않는다는 등의 이유로 이를 다투기 위해서는 이 사건 선행처분을 대상으로 다투어야 할 것이고, 이 사건 선행처분이 당연 무효라고 볼만한 특단의 사정이 보이지 아니하므로 그 하자를 이유로 후행처분인 이 사건 참여제한 처분에 대하여 다툴 수는 없다 할 것이다. 다만 피청구인은 청구인1이 위 출연금 환수금을 납부기한까지 납부하지 않았다는 이유로 청구인들에게 이 사건 참여제한 처분을 하였는데, 중소기업기술혁신법 제31조제1항은 중소벤처기업부장관은 기술혁신사업 및 산학협력 지원사업에 참여한 ‘중소기업자ㆍ학교ㆍ기관ㆍ단체 또는 그 소속 임직원이나 소속 외의 연구책임자ㆍ연구원’이 정당한 사유 없이 제32조에 따른 사업비 환수금을 납부하지 아니한 경우 등에 해당하는 경우에는 5년 이내의 범위에서 기술혁신 촉진 지원사업에의 참여를 제한할 수 있다고 규정하고 있는바, 문언상 위 ‘중소기업자ㆍ학교ㆍ기관ㆍ단체 또는 그 소속 임직원이나 소속 외의 연구책임자ㆍ연구원’은 출연금 환수금을 납부할 책임이 있는 주체에 대하여 열거하고 있을 뿐, 출연금 환수처분을 받지 아니하여 그 출연금 납부의무 자체가 없는 해당 관련자 모두에게 출연금 환수금 미납의 책임이 귀속된다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 출연금 환수금을 납부할 의무가 있는 자는 청구인1이고, 이에 대한 미납 책임은 청구인1에게만 귀속된다고 볼 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분 중 청구인2에게 한 2년(2021. 1. 26. ~ 2023. 1. 25.)의 중소기업기술개발 지원사업 참여제한 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인의 청구 중 ‘청구인2에 대한 2년의 중소기업기술개발 지원사업 참여제한’ 부분에 관한 청구는 받아들이기로 하고, 이 사건 심판청구 중 피청구인이 2018. 3. 16. 청구인1에게 한 출연금 환수처분 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하며, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.